KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Tarvittavien yhteyksien vahvistaminen EU:n ja Euroopan avaruusjärjestön välille

Lissabonin sopimuksen tultua voimaan Euroopan unioni sai toimivaltaa avaruuteen liittyvissä kysymyksissä sen kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden omaa toimivaltaa. Avaruudesta on tullut väline EU:n tavoitteiden toteuttamiseen ja oma EU-politiikan alansa.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 189 artiklan mukaisesti unioni luo tarvittavat yhteydet Euroopan avaruusjärjestöön ESAan.

Tämä tiedonanto perustuu huhtikuussa 2011 annettuun tiedonantoon Kohti kansalaisia hyödyttävää Euroopan unionin avaruusstrategiaa,[1] jossa komissio esitti alustavia näkemyksiä EU:n ja ESAn yhteyksien kehittämisestä.

1.           Tausta

Euroopan unionista on kymmenen viime vuoden kuluessa tullut merkittävä avaruusalan toimija. EGNOS ja Galileo, GMES ja seitsemänteen puiteohjelmaan kuuluva avaruustutkimus ovat keskeisiä maamerkkejä Euroopan avaruustoiminnassa.

Komissio on tehnyt seuraavaan monivuotiseen rahoituskehykseen liittyviä avaruusaiheisia ehdotuksia, jotka kasvattaisivat Euroopan unionin avaruustoimintaa entisestään.

EU:n avaruustoiminnan lisääntyessä lisääntyy myös tiivis yhteys jäsenvaltioihin ja ESAan, jotka ovat Euroopan avaruuspolitiikan muut keskeiset toimijat. Komissio onkin uskonut ESAlle tiettyjä tehtäviä EU:n avaruusohjelmien täytäntöönpanossa. ESA vastaa nykyään Eurooppalaisen maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän GNSS:n maa- ja avaruussegmenttien suunnittelusta, kehittämisestä ja hankinnoista, kun taas järjestelmien hyödyntämiseen liittyvä operatiivinen hallinto on määrä uskoa Euroopan GNSS-virastolle.[2] Tehtävänjakoa voitaisiin kehittää lisää tiivistämällä yhteyksiä ESAan.

ESA on maailmanluokan järjestö, joka ansaitsee kunnian niistä saavutuksista, joihin Euroopassa on päästy 40 viime vuoden aikana. ESAn ja jäsenvaltioiden kansallisten avaruusohjelmiensa kautta toteuttamien toimien ansiosta Euroopassa on nyt vahva teknologinen ja teollinen perusta ja Eurooppa tunnustetaan luotettavaksi kumppaniksi kansainvälisissä ohjelmissa.

EU nojaa vahvasti ESAn teknisen huippuosaamisen varaan, ja suuri osa EU:n avaruusmäärärahoista on osoitettu ESAlle, mikä tekee EU:sta järjestön yhden suurimmista nykyisistä rahoittajista.

Vaikka avaruus on nyt yksi EU:n politiikan osa-alueista, EU:n avaruusohjelmien merkitys kasvaa ja EU nojaa ESAn tekniseen asiantuntemukseen, tämä ei vielä näy avaruuskysymysten hallinnoinnin kehittymisenä Euroopan tasolla. SEUT-sopimuksen 189 artiklan mukaisesti tässä tiedonannossa hahmotellaan mahdollisia lyhyen ja pitemmän aikavälin keinoja kehittää EU:n yhteyksiä ESAan tarkoituksena jatkaa tehokasta yhteistyötä. Tiedonannossa esitetään alustavia ideoita. Lisäehdotusten perustaksi tarvitaan vankka kustannus-hyötyanalyysi ja vaikutustenarviointi.

2.           EU:n ja ESAn nykyisten yhteyksien rakenteelliset esteet

2.1.        Erilaiset varainhoitosäännöt

Tapa, jolla ESA hallinnoi EU:lta saamaansa rahoitusta, on liian monimutkainen, sillä Euroopan unionilla ja ESAlla on erilaiset säännöt, joita molempia on sovellettava ESAssa. ESAn suurimpien ohjelmien rahoitus tulee pääasiassa jäsenvaltioilta. Näiden ohjelmien teollisissa hankinnoissa noudatetaan maantieteellisen jakautumisen periaatetta, ja ESAn rahoitusmenettelyt on suunniteltu ennen muuta tuon säännön mukaisiksi. EU:n ohjelmien toteuttamisessa ESAn on noudatettava EU:n sääntöjä ja EU:n varainhoitoasetukseen[3] kirjattua tiukkaa parhaan vastineen periaatetta. Tästä on syntynyt ongelmia etenkin silloin, kun ohjelmia rahoitetaan sekä ESAn että EU:n määrärahoilla.

2.2.        Epäsymmetrinen jäsenyys

Tällä hetkellä 17 EU:n jäsenvaltiota on ESAn jäseniä.[4] ESAn jäseniä ovat myös Norja ja Sveitsi, jotka eivät kuulu EU:hun. Kanadalla on ESAn kanssa kahdenvälinen yhteistyösopimus. Kun EU:n ja ESAn yhteistyö lisääntyy, tämä epäsymmetrinen tilanne ja se, että kullakin jäsenvaltiolla on ESAn neuvoston äänestyksissä yksi ääni ja että neuvosto tekee keskeiset päätöksensä yksimielisesti, antaa EU:hun kuulumattomille ESAn jäsenille suhteettoman suuren vallan asioissa, jotka voivat vaikuttaa EU:hun. Epäsymmetria lisäksi mutkistaa etenkin turvallisuus- ja puolustuskysymyksistä käytävää keskustelua, kuten jäljempänä selostetaan.

2.3.        Epäsymmetria turvallisuus- ja puolustuskysymyksissä

EU:n toimivalta turvallisuus- ja puolustuskysymyksissä on vahvistunut Lissabonin sopimuksen solmimisen ja Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen myötä. Avaruusresursseja on usein mahdollista käyttää sekä siviili- että puolustustarkoituksiin. Yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan tavoitteiden edistämiseksi EU:n on luotava yhä tiiviimpiä ja vankempia yhteyksiä ja synergioita avaruusalan siviili- ja puolustusulottuvuuksien välille. Jäsenvaltioiden ja ESAn yhteistyö on siinä olennaista. EU:n ja ESAn suhteita kuitenkin rajoittaa se, että ESAn jäsenistössä on EU:hun kuulumattomia maita, mikä on ilmeinen ongelma jo yleisesti ja vieläkin kiperämpi, kun kyse on turvallisuus- ja puolustuskysymyksistä.

2.4.        Ei toiminnan koordinointijärjestelmää

ESAn avaruustoiminnalta puuttuu Euroopan unionin laajempaan poliittiseen toimintaan liittyvä rakenteellinen yhteys ja koordinointijärjestelmä. Vuonna 2004 tehty EU:n ja ESAn puitesopimus[5] ei laajasta soveltamisalastaan huolimatta sellaisia tarjoa. Koordinointi- ja yhteistyömenettelyistä joudutaan sopimaan ohjelmakohtaisissa aikaa vievissä neuvotteluissa. Politiikan muotoilun ja toteuttamisen tasolla ei ole muodollista menettelyä, jolla varmistettaisiin, että ESAn puitteissa toteutettavat toimet sopivat yhteen EU:n politiikan kanssa. Se on ongelmallista etenkin kansainvälisten suhteiden kannalta.

2.5.        ESAn suhteen ei poliittista vastuuvelvollisuutta

EU:n ja ESAn yhteyksiä vaikeuttaa myös poliittisen vastuuvelvollisuuden epäsymmetrisyys. ESA on eurooppalainen virasto, mutta sillä ei ole virallista yhteyttä Euroopan parlamenttiin eikä sen vuoksi sellaista suoraa yhteyttä kansalaisiin kuin EU:n politiikan osa-alueilla aina on.

3.           Tulevat toimet

EU voi tarjota tähän toimintaan poliittista ulottuvuutta (myös kansainvälisesti) ja legitimiteettiä samoin kuin siteitä muihin politiikanaloihin. Nyt on tehostettava toimintaa ja parannettava symmetriaa puolustus- ja turvallisuuskysymyksissä samoin kuin poliittista koordinointia ja vastuullisuutta. Siihen ei päästä pitkällä aikavälillä muutoin kuin tuomalla ESA lähemmäksi Euroopan unionia.

Komissio katsoo, että tätä pitkän aikavälin tavoitetta varten olisi asetettava selkeä tavoitepäivämäärä vuosien 2020 ja 2025 välille. Komissio voisi tiiviissä yhteistyössä ESAn kanssa esittää vuoden 2013 loppuun mennessä jäsenvaltioille lukuisia mahdollisuuksia yhteyksien tiivistämiseen. Edetä voitaisiin vaikka seuraavasti: a) parannetaan nykymuotoista yhteistyötä, b) tehdään ESAsta hallitustenvälinen organisaatio, jota Euroopan unioni hallinnoi (jossain määrin Euroopan puolustusviraston tapaan) tai c) tehdään ESAsta EU:n erillisvirasto (nykyisten virastojen tapaan). Komissio laatii yhteistyössä ESAn kanssa yksityiskohtaisen analyysin eri toimintavaihtoehtojen kustannuksista, hyödyistä ja riskeistä ja pyrkii mahdollisimman suureen synergiaan eri toimijoiden, myös GNSS-viraston välillä.

Vaihtoehdoilla säilytettäisiin ESAn nykyiset olennaiset piirteet (vapaaehtoiset ohjelmat, joihin jäsenvaltiot osallistuvat) ja annettaisiin sille keskeisiä EU:n ominaisuuksia, kuten määräenemmistöpäätökset ja vastuuvelvollisuus suhteessa Euroopan parlamenttiin.

Tällä välin pystytään varmistamaan EU:n ja ESAn toimiva yhteiselo, joka voi auttaa tiivistämään yhteyksiä pitemmällä aikavälillä. EU:n ja ESAn tehtävien siirtoa koskevat sopimukset ovat jo lähentäneet ESAa EU:hun. Merkittävin esimerkki tästä on Galileon yhteydessä toimiva ESAn navigointiosasto.

Huhtikuussa 2011 antamassaan tiedonannossa[6] komissio ehdotti, että ESAn pitäisi jatkaa kehittymistä kohti organisaatiomallia, jossa olisivat rinnakkain toisaalta sotilas- ja siviiliohjelmat ja toisaalta hallitustenvälinen ulottuvuus ja unionin ulottuvuus. Sen pitäisi myös jatkaa pelkästään unionin ohjelmien hallinnointiin tarkoitettujen rakenteiden luomista. Lisäksi olisi luotava joustava jäsenyysrakenne, jotta Sveitsi ja Norja voisivat osallistua joihinkin ohjelmiin, kunhan siitä sovitaan EU:n kanssa.

Näiden alustavien ajatusten pohjalta komissio ehdottaa, että EU voisi

– toimia EU:n neuvoston kautta tapauksen mukaan käyttäen avointa koordinointimenetelmää varmistaakseen, että toiminta on EU:n sisällä yhtenäistä ja että EU:n jäsenvaltioiden ESAssa esittämät kannat ovat johdonmukaisia suhteessa EU:n politiikkaan

– hyödyntää ESAa järjestelmällisesti EU:n avaruusinfrastruktuurien suunnittelussa ja kehittämisessä, kun taas hyödyntämistoimista vastaisivat muut tahot, kuten GNSS-virasto

– huolehtia EU:n varainhoitoasetuksen mukaisesta yhtenäisestä toimintamallista, jota sovelletaan, kun EU:n avaruusohjelmiin liittyviä tehtäviä siirretään ESAlle. Näin valmisteltaisiin ESAn toimimista EU:n ympäristössä. Sama pätee jäsenvaltioiden kanssa tarvittaessa solmittaviin kumppanuuksiin.

ESA voisi

– toteuttaa tarvittavat rakenteelliset mukautukset (rahoitukseen liittyvä ja sisäinen päätöksenteko), joilla varmistetaan, että komission ESAlle uskomia tehtäviä hallinnoidaan EU:n kaltaisessa ympäristössä (esimerkiksi erityinen osasto hallinnoimaan EU:n ohjelmia ESAssa)

– tehdä tarvittavat muutokset, joiden myötä Euroopan komissiolla on rajoittamaton pääsy ESAn hallintoelimiin (esimerkiksi ESAn neuvosto ja sen alaiset elimet), jotta komissio pystyy antamaan niiden toimiin panoksensa ja huolehtimaan koordinoinnista EU:n politiikan kanssa ESAssa käytössä olevien menettelyjen kautta.

4.           Päätelmät

Komissio pyytää neuvostoa ja Euroopan parlamenttia esittämään näkemyksensä näistä ehdotuksista, jotka koskevat EU:n ja ESAn yhteyksiä ja joiden pitkän tähtäimen tavoitteena on lähentää ESAa EU:n toimintapuitteisiin. Tämän pohjalta komissio voisi laatia mahdollisista toimintavaihtoehdoista yksityiskohtaisen kustannus-hyötyanalyysin.

[1]               KOM(2011) 152.

[2]               KOM(2011) 814.

[3]               Asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY, Euratom) N:o 1081/2010.

[4]               Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Luxemburg, Portugali, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tanska, Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta. Puola on saattamassa päätökseen ratifiointia, jonka tuloksena siitä tulee ESAn 20. jäsenvaltio.

[5]               EUVL L 261, 6.8.2004, s. 64.

[6]               KOM(2011) 152.