KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Vajalike kontaktide loomine ELi ja Euroopa Kosmoseagentuuri vahel

Lissaboni lepingu jõustumisega anti Euroopa Liidule pädevus kosmosega seotud küsimustes, ilma et see piiraks liikmesriikide enda pädevust. Kosmosest on saanud iseseisev ELi poliitikavaldkond ja vahend, millega saavutatakse ELi eesmärgid.

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 189 kutsub ELi Euroopa Kosmoseagentuuriga (ESA) vajalikke kontakte looma.

Käesolev teatis põhineb 2011. aasta aprilli teatisel „Kodanike teenistuses oleva Euroopa Liidu kosmosestrateegia väljatöötamine”[1], milles komisjon esitas esialgsed ettepanekud seoses ELi ja ESA suhete arenguga.

1.           Taust

Euroopa Liidust on viimase kümnendiga saanud kosmoses üks tähtsamaid tegijaid. Seitsmenda raamprogrammi süsteemid EGNOS ja Galileo, GMES ja kosmoseuuringud on Euroopa kosmosealases tegevuses olulised teetähised.

Komisjoni kosmosega seotud ettepanekud järgmisse mitmeaastasesse finantsraamistikku eeldavad Euroopa Liidult veelgi intensiivsemat tegutsemist kosmosevaldkonnas.

ELi kasvav roll kosmoses on otseselt seotud aina tihedamate suhetega ülejäänud kahe Euroopa kosmosepoliitika olulise osalise, liikmesriikide ja ESAga. Sellega seoses on komisjon usaldanud ESA-le teatavad kohustused konkreetsete ELi kosmoseprogrammide rakendamiseks. Euroopa globaalse satelliitnavigatsioonisüsteemi ehk GNSSi maismaa- ja kosmosesegmentide väljatöötamise, arendamise ja hangete eest vastutab hetkel ESA, süsteemide kasutamisega seotud operatiivjuhtimise eest hakkab vastutama Euroopa GNSSi Agentuur (GSA)[2]. Tihedamad suhted ESAga võimaldaksid ülesannete jaotamist veelgi edasi arendada.

ESA on maailmatasemega organisatsioon, mis väärib tunnustust Euroopa viimase nelja kümnendi jooksul saavutatud edu eest. Tänu ESA ja liikmesriikide tegevusele riiklike kosmoseprogrammide raames on Euroopal nüüd tugev tehnoloogiline ja tööstuslik baas, millega ollakse tunnustatud ja usaldusväärne rahvusvaheliste programmide partner.

EL toetub ESA tehnilisele tipptasemele ning suur osa ELi kosmosevaldkonna eelarvest on suunatud ESA-le, mis teeb EList praegu ESA ühe suurema toetaja.

Sellele vaatamata ei ole kosmosetööstuse kujunemine ELi poliitikavaldkonnaks, ELi kosmoseprogrammide suurenev osatähtsus ja Euroopa Liidu toetumine ESA tehnilistele teadmistele väljendunud kosmosega seotud küsimuste juhtimise arengus Euroopa tasandil. Artikli 189 sätete kohaselt tutvustab käesolev teatis võimalusi arendada lühemas ja pikemas perspektiivis ELi suhteid ESAga, et jätkata tõhusat koostööd. Teatises on esitatud esialgsed ettepanekud. Täiendavaid ettepanekuid tuleb põhjendada range kulude ja tulude analüüsi ning mõjuhinnanguga.

2.           ELi ja ESA praeguste suhete struktuursed takistused

2.1.        Finantseeskirjade mittevastavus

ESA-l on liiga keeruline ELi rahastamist hallata, sest samaaegselt peab järgima erinevaid Euroopa Liidu ja ESA eeskirju. ESA suurimaid programme rahastatakse peamiselt liikmesriikide osalusest. Kõnealuste programmide tööstuslikud hanked järgivad geograafilise jaotuse eesmärki ja ESA finantsmenetlused on eelkõige loodud sellest lähtuvalt. ESA on kohustatud ELi programmide rakendamiseks järgima ELi eeskirju ning parima hinna ja kvaliteedi suhte ranget põhimõtet vastavalt ELi finantsmäärusele[3]. See on põhjustanud raskusi eelkõige juhtudel, kui programme rahastatakse nii ESA kui ka ELi assigneeringutega.

2.2.        Liikmeskonna asümmeetria

Praegu kuulub ESAsse 17 ELi liikmesriiki[4]. ESA liikmete hulka kuuluvad ka Norra ja Šveits, kes ei ole ELi liikmed. Kanadal on ESAga kahepoolne koostööleping. ELi ja ESA koostöö tihenedes annab kõnealune asümmeetria koos hääletussüsteemiga, kus igal liikmesriigil on ESA nõukogus üks hääl ja organi olulised otsused võetakse vastu ühehäälselt, ESA liikmetele, kes ei ole ELi liikmed, ebaproportsionaalse mõjutusvahendi ELi mõjutada võivate küsimuste üle. Lisaks raskendab see asümmeetria arutelusid eelkõige allpool kirjeldatud julgeoleku- ja kaitseküsimustes.

2.3.        Asümmeetria julgeoleku- ja kaitseküsimustes

Lissaboni lepingu vastuvõtmise ja Euroopa välisteenistuse loomisega on suurenenud ELi pädevus julgeoleku- ja kaitseküsimustes. Kosmosealast võimekust on sageli võimalik kasutada tsiviil- ja kaitse-eesmärkidel. Selleks et aidata kaasa ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika eesmärkide saavutamisele, peab EL kosmose tsiviil- ja kaitsevaldkonna vahel looma veelgi tihedamaid sidemeid ja parandama nende koostoimet. Kõnealuste püüdluste jaoks on liikmesriikide ja ESA koostöö hädavajalik. Sellele vaatamata piirab ELi ja ESA vahelisi suhteid see, et ESA liikmeskonnas on ELi mittekuuluvaid riike: tegemist on ilmselge üldise probleemiga, mis muutub veelgi teravamaks julgeoleku- ja kaitseküsimuste puhul.

2.4.        Poliitika koordineerimise mehhanismide puudumine

ESA kosmosealases tegevuses puudub mehhanism, mis võimaldaks tagada struktuurilise seose ja kooskõlastamise Euroopa Liidu poliitika laiema kujundamisega. Vaatamata ulatuslikule reguleerimisalale 2004. aasta EL/ESA raamleping[5] seda ei sätesta. Kindlad koordineerimis- ja koostöömehhanismid tuleb aeganõudvate läbirääkimiste käigus programmi tasandil kokku leppida. Poliitilisel tasandil ei ole ametlikku mehhanismi, mis tagaks ESA algatuste kooskõla ELi põhimõtetega. Eelkõige teeb see muret rahvusvahelistes suhetes.

2.5.        ESA-l ei ole poliitilist vastutust

ELi ja ESA suhteid mõjutab ka poliitilise vastutuse asümmeetria. ESA on Euroopa asutus, kellel ei ole ametlikku sidet Euroopa Parlamendiga ja seega puudub tal otsene seos kodanikega, mis on olemas teistes poliitikavaldkondades.

3.           Edasine tegevus

EL suudab tagada poliitilise mõõtme (sh rahvusvahelisel tasandil) ja legitiimsuse ning sidemed teiste poliitikavaldkondadega. Vajaduse tegevuse suurema tõhususe, kaitse- ja julgeolekuküsimuste sümmeetria, poliitilise koordineerimise ja vastutuse järele saab pikemas perspektiivis lahendada vaid ESA lähenemisega Euroopa Liidule.

Komisjon leiab, et sellele pikaajalisele eesmärgile tuleks seada konkreetne tähtpäev, mis jääks 2020. ja 2025. aasta vahele. Komisjon võib tihedas koostöös ESAga tutvustada liikmesriikidele enne 2013. aasta lõppu mitmeid võimalusi selliseks vastastikuseks lähenemiseks. Nende võimaluste hulka kuuluksid: koostöö parandamine praegust olukorda säilitades, ESA lisamine valitsustevahelise organisatsioonina Euroopa Liidu alluvusse (järgides teataval määral Euroopa Kaitseagentuuri mudelit) või ESA muutmine ELi asutuseks (järgides olemasolevate reguleerivate ametite mudelit). Komisjon teostab tihedas koostöös ESAga erinevate võimaluste kohta üksikasjaliku kulude-tulude- ja riskianalüüsi, et maksimeerida eri osalejate (sh GSA) koostoimet.

Kõnealused võimalused säilitaksid ESA senised olulised omadused (st liikmesriikide rahastatud valikprogrammid), andes samal ajal ESA-le ELi põhiomadused – näiteks kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise või aruandekohustuse Euroopa Parlamendi ees.

Seni on aga võimalik tagada hästi toimiv ELi ja ESA partnerlus, mis aitab saavutada vastastikuse lähenemise pikaajalise eesmärgi. ELi ja ESA vahel sõlmitud delegeerimiskokkulepped on juba aidanud ESA-l läheneda ELile; selle parimaks näiteks on ESA navigatsioonidirektoraat Galileo raamistikus.

Komisjon soovitas 2011. aasta aprilli teatises,[6] et ESA peaks jätkama arengut sellise organisatsioonimudeli suunas, kus samas struktuuris oleksid ühendatud ühelt poolt sõjalised ja tsiviilprogrammid ning teiselt poolt valitsustevaheline ja ELi mõõde. ESA peaks jätkama spetsiaalselt ELi programmide jaoks mõeldud haldusstruktuuride arendamist. Samuti tuleks luua paindlik liikmelisuse struktuur, et teatavates programmides saaksid vastavalt kokkuleppele ELiga osaleda ka Šveits ja Norra.

Tuginedes nendele esialgsetele ettepanekutele, soovitab komisjon ELil:

– töötada Euroopa Liidu Nõukogu kaudu, kasutades vajaduse korral avatud koordinatsiooni meetodit, et tagada ELi-sisene ühtsus ning ELi liikmesriikide seisukohtade kooskõla ELi põhimõtetega ESAs;

– süstemaatiliselt kasutada ESA ELi kosmosetaristu väljatöötamisel ja arendamisel, kusjuures kasutamisega seotud tegevusi teostaksid muud üksused, nt GSA;

– tagada ühtne lähenemine kooskõlas ELi finantsmäärusega, et delegeerida ELi kosmoseprogrammiga seotud kohustused ESA-le ja valmistada ESA sedasi ette toimimiseks ELi keskkonnas ning vajaduse korral luua partnerlussidemeid liikmesriikidega.

ESA võiks:

– teha vajalikud struktuurilised kohandused (finants- ja sisemiste otsuste tegemine), et tagada komisjoni ESA-le delegeeritud tegevuste haldamine ELi-sarnases keskkonnas (nt ELi programme haldava spetsiaalse ESA direktoraadi kaudu);

– teha vajalikud muudatused, et lubada Euroopa Komisjonile piiramatu juurdepääs ESA asjakohastele seadusandlikele organitele (nt ESA nõukogu ja sellele alluvad organid), et komisjon saaks ESA olemasolevaid mehhanisme ELi põhimõtetega kooskõlastades anda oma panuse.

4.           Kokkuvõte

Komisjon kutsub nõukogu ja Euroopa Parlamenti andma tagasisidet soovituste kohta, mis käsitlevad ELi ja ESA suhteid ning pikaajalist eesmärki lähendada ESA ELi raamistikule. Selle põhjal võiks komisjon esitada valikuvõimaluste kulude ja tulude üksikasjaliku analüüsi.

[1]               KOM(2011) 152.

[2]               KOM(2011) 814.

[3]               Määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, muudetud määrusega (EÜ, Euratom) nr 1081/2010.

[4]               Austria, Belgia, Tšehhi Vabariik, Taani, Soome, Prantsusmaa, Saksamaa, Kreeka, Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Portugal, Rumeenia, Hispaania, Rootsi ja Ühendkuningriik. Poola viib lõpule ratifitseerimisprotsessi, et saada ESA 20. liikmesriigiks.

[5]               ELT L 261, 6.8.2004, lk 64.

[6]               KOM(2011) 152.