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Document 52012DC0102
GREEN PAPER SHADOW BANKING
LIVRE VERT LE SYSTÈME BANCAIRE PARALLÈLE
LIVRE VERT LE SYSTÈME BANCAIRE PARALLÈLE
/* COM/2012/0102 final */
LIVRE VERT LE SYSTÈME BANCAIRE PARALLÈLE /* COM/2012/0102 final */
1. Introduction Les
services financiers étaient au cœur de la crise mondiale de 2008, qui y a
révélé des déficiences: lacunes réglementaires, inefficacité de la
surveillance, opacité des marchés, trop grande complexité des produits. La réponse à ces problèmes
a été internationale, sous la coordination du G20 et du Conseil de stabilité
financière (CSF). L'Union
européenne a donné l'impulsion au reste du monde pour la mise en œuvre des
engagements pris au G20.
Conformément
à sa feuille de route pour la réforme du système financier, l'UE a beaucoup
progressé dans la mise en place des réformes liées à ces engagements, qui sont actuellement,
pour la plupart, au stade de la procédure législative. En particulier, le
Conseil et le Parlement ont adopté récemment un acte législatif clé sur les
produits dérivés de gré à gré. Les
négociations sont à un stade avancé également en ce qui concerne les mesures de
révision des exigences de fonds propres applicables au secteur bancaire. Dans l'ensemble, ces
réformes permettront à l'UE de se doter d'outils garantissant que le système
financier, les établissements et les marchés qui le composent font l'objet
d'une surveillance adéquate. Des
marchés financiers plus stables et plus responsables constituent une condition
préalable à la croissance et à la création d'un environnement qui permette aux
entreprises de prospérer, d'innover et d'étendre leurs activités, ce qui renforcera
l'assurance et la confiance des citoyens. Cependant,
les activités de crédit non bancaire, appelées également système bancaire
parallèle, constituent un domaine de plus en plus important, qui n'est pas
jusqu'ici au centre des préoccupations en matière de réglementation et de
surveillance prudentielles. Le
système bancaire parallèle remplit des fonctions importantes dans le système
financier. Par exemple, il crée des
sources supplémentaires de financement et offre aux investisseurs des solutions
de remplacement au dépôt bancaire. Cependant, il peut présenter aussi des menaces
potentielles pour la stabilité financière à long terme. C'est
pourquoi le CSF, à l'invitation du G20 réuni à Séoul en 2010 et à Cannes en
2011, élabore actuellement des recommandations relatives à la surveillance et à
la réglementation de ces activités. Les
travaux du CSF ont mis en lumière le fait que la défaillance désordonnée
d'entités du système bancaire parallèle pouvait entraîner un risque systémique,
soit directement, soit par l’intermédiaire des liens de l'entité avec le
système bancaire classique. Le
CSF a également indiqué que, tant que ces activités et entités seraient
soumises à un niveau de réglementation et de supervision plus faible que celui
qui s'applique au reste du secteur financier, le renforcement de la
réglementation bancaire pourrait entraîner le déplacement d'une partie notable
des activités bancaires hors des limites du système bancaire traditionnel, dans
le système bancaire parallèle. Dans
ce contexte, la Commission juge prioritaire un examen approfondi des problèmes
potentiels posés par les activités et les entités du système bancaire
parallèle. Son objectif est de se
montrer réactive et de contribuer au débat au niveau mondial, de continuer à renforcer
la résilience du système financier dans l'Union et de veiller à ce que toutes les activités
financières contribuent à la croissance économique. L'objectif du présent
livre vert est donc de faire le bilan de la situation actuelle et de présenter
les réflexions en cours sur le sujet afin de pouvoir consulter un large
éventail de parties intéressées. 2. Contexte
international Lors de leur sommet à Séoul en novembre 2010,
les dirigeants du G20 ont relevé, en matière de réglementation du secteur
financier, certains enjeux nécessitant encore de l'attention, parmi lesquels le
renforcement de la réglementation et de la surveillance du système bancaire
parallèle, et ont demandé que le CSF, en collaboration avec d'autres organismes
internationaux de normalisation, élabore des recommandations à cette fin. Le
CSF a donc publié, le 27 octobre 2011, un rapport[1] sur le renforcement
de la surveillance et de la réglementation du système bancaire parallèle. Invité par le G20, réuni en sommet à Cannes en
novembre 2011, à approfondir ses travaux, le CSF, sur la base de ce
rapport, a lancé cinq groupes de travail chargés d'analyser les enjeux plus en
détail et d'élaborer des recommandations de politique concrètes. Ces groupes de travail
sont les suivants:
i) le
Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) examinera comment réglementer
davantage les interactions entre les banques et les entités du système bancaire
parallèle, et remettra un rapport en juillet 2012; ii) l'Organisation
internationale des commissions de valeurs (OICV) se penchera sur la
réglementation destinée à atténuer les risques systémiques (y compris les
risques de type «run», c'est-à-dire de désengagement massif des investisseurs)
qui concernent les fonds monétaires (MMF, Money Market Funds), et
remettra un rapport en juillet 2012; iii) l'OICV, avec l'aide du CBCB, évaluera les
exigences actuellement applicables à la titrisation, et formulera des
recommandations en juillet 2012; iv) un sous-groupe du CSF examinera la
réglementation des autres entités du secteur bancaire parallèle[2], et remettra un
rapport en septembre 2012; v)
un autre sous-groupe du CSF abordera le prêt de titres et les opérations de
pension («repo»), et remettra un rapport en décembre 2012. Ces groupes de travail
rassemblent l'UE et d'autres grands pays et territoires dont les États-Unis, la
Chine et le Japon, qui envisagent chacun de prendre des mesures de
réglementation appropriées. 3. Qu'est-ce
que le système bancaire parallèle? Le rapport du CSF d'octobre 2011 représente la
première initiative internationale pour aborder le système bancaire parallèle
de façon globale.
Il porte
essentiellement sur i) la définition de principes pour le contrôle et la
réglementation du système bancaire parallèle; ii) le lancement d'un processus de relevé et
d'évaluation des risques systémiques que présente ce système; iii) la définition du
champ d'application d'éventuelles mesures de réglementation. Dans
ce rapport, le CSF définit le système bancaire parallèle comme étant le système
d'intermédiation de crédit auquel concourent des entités et activités qui ne
font pas partie du système bancaire classique. Cette définition implique que le système
bancaire parallèle est fondé sur deux piliers entrelacés. Il
s'agit, premièrement, d'entités qui mènent, hors du système bancaire classique,
l'une des activités suivantes: ·
accepter
des capitaux présentant des caractéristiques de dépôt; ·
réaliser
des opérations de transformation d'échéance ou de liquidité; ·
permettre
des transferts de risque de crédit; et ·
avoir
recours au levier financier, directement ou indirectement. Deuxièmement,
il s'agit d'activités qui pourraient constituer des sources importantes de
financement pour les entités non bancaires, notamment la titrisation, les prêts de titres et
les opérations de pension. Dans
ce contexte, la Commission centre actuellement son analyse sur les entités et
activités suivantes, qui peuvent faire partie du système bancaire parallèle. Cette liste ne doit pas
être considérée comme exhaustive, étant donné que les entités et activités du
secteur bancaire parallèle peuvent évoluer très rapidement. Entités et activités
pouvant faire partie du secteur bancaire parallèle, sur lesquelles la
Commission centre actuellement son analyse Entités: - entités
ad hoc qui réalisent des opérations de transformation de liquidité ou
d'échéance,
par exemple
les véhicules de titrisation comme les conduits ABCP, les véhicules
d'investissement spéciaux et d'autres véhicules ad hoc; - fonds
monétaires et autres types de fonds ou produits d'investissement qui présentent
des caractéristiques de dépôt, ce qui les rend vulnérables aux désengagements
massifs; - fonds
d'investissement, y compris les ETF (Exchange Traded Funds), qui
procurent des crédits ou utilisent le levier; - sociétés
de financement et entités spécialisées dans les titres qui fournissent des
crédits ou des garanties de crédit, ou réalisent des opérations de
transformation de liquidité ou d'échéance, sans être réglementées comme les
banques; et - entreprises d'assurance et de réassurance qui
émettent ou garantissent des produits de crédit.
Activités: - titrisation; et - prêts de titres et opérations de pension. Le CSF a estimé la
taille du système bancaire parallèle au niveau mondial à environ
46 000 000 000 000 EUR en 2010, contre
21 000 000 000 000 en 2002. Cela représente 25 à
30 % de l'ensemble du système financier et la moitié des actifs des
banques. Aux États-Unis, cette
part est encore plus importante: elle est estimée à 35 à 40 %. Cependant, selon les
estimations du CSF, la part des actifs d'intermédiaires financiers autres que
des banques situés en Europe dans le système bancaire parallèle mondial a
fortement augmenté entre 2005 et 2010, tandis que la part de ces actifs situés
aux États-Unis a diminué.
À l'échelle
mondiale, la part de ces actifs détenus dans des pays et territoires européens
a augmenté, passant de 10 à 13 % pour les intermédiaires du Royaume-Uni,
de 6 à 8 % pour les intermédiaires des Pays-Bas, de 4 à 5 % pour les
intermédiaires d'Allemagne et de 2 à 3 % pour les intermédiaires
d'Espagne. En France et en Italie, les intermédiaires ont conservé leurs parts
de respectivement 6 % et 2 % des actifs du système bancaire parallèle
mondial. Questions: a) Êtes-vous d'accord avec
la définition proposée du système bancaire parallèle? b) Approuvez-vous la liste préliminaire des entités
et activités du système bancaire parallèle? Faudrait-il analyser aussi d'autres entités ou
activités? Si oui, lesquelles? 4. Quels
sont les risques et les avantages du système bancaire parallèle? Le
système bancaire parallèle peut constituer un élément utile du système
financier en remplissant les fonctions suivantes: i) offrir une alternative aux dépôts bancaires
pour les investisseurs;
ii)
affecter avec plus d'efficacité les ressources à des besoins spécifiques du
fait d'une plus grande spécialisation; iii) offrir à l'économie réelle un mode de
financement alternatif pouvant s'avérer particulièrement utile en période de
mauvais fonctionnement du système bancaire traditionnel et des marchés; iv) constituer une
possibilité de diversification des risques par rapport au système bancaire. Toutefois,
les entités et les activités du système bancaire parallèle peuvent également
être sources de risques.
Certains de
ces risques peuvent être de nature systémique, compte tenu en particulier de la
complexité des entités et des activités du système bancaire parallèle, de leur portée
internationale et de la mobilité intrinsèque des titres et des marchés de fonds et des interconnexions
entre les entités et les activités du système bancaire parallèle d'une part et
du système bancaire traditionnel d'autre part. Ces
risques peuvent être groupés comme suit: i) Les structures de
financement de type dépôt peuvent être victimes de désengagements massifs
brutaux («runs»): Les
activités du système bancaire parallèle sont exposées à des risques financiers
analogues à ceux des banques sans être soumises aux contraintes découlant de la
réglementation et de la surveillance bancaire. Ainsi, certaines activités du système bancaire
parallèle reposent sur des financements à court terme, avec le risque de
retraits brutaux et massifs des fonds des clients. ii) Accumulation de
levier important et invisible: Un
levier trop important peut fragiliser le secteur financier et être une source
de risque systémique.
Les
activités du système bancaire parallèle sont susceptibles de présenter un
levier important du fait d'une réutilisation à plusieurs reprises des sûretés (collateral),
sans limites imposées par la réglementation et la surveillance. iii) Contournement des
règles et arbitrage réglementaire: Le
système bancaire parallèle peut être utilisé pour mener des opérations
échappant à la réglementation ou à la surveillance applicables aux banques
traditionnelles: de telles opérations, au lieu de suivre le processus normal
d'intermédiation du crédit, recourent à des structures juridiquement
indépendantes traitant les unes avec les autres. Cette «fragmentation réglementaire» crée le
risque d'un «nivellement par le bas» pour le système financier dans son
ensemble dès lors que les banques et les autres intermédiaires financiers
tentent d'imiter les entités du secteur parallèle ou de faire mener certaines
activités par des entités extérieures à leur périmètre de consolidation. Ainsi certaines
activités contournant les règles en matière de capital et de comptabilité et
transférant les risques hors du champ d'application de la surveillance bancaire
ont-elles joué un rôle important dans l'apparition de la crise de 2007/2008. iv)
Défaillances non ordonnées affectant le système bancaire: Les activités du système bancaire parallèle sont
souvent étroitement liées au secteur bancaire traditionnel. Toute défaillance peut
avoir des répercussions et des effets de contagion importants. En période de tensions
ou en cas d'incertitudes graves, les risques pris par le système bancaire
parallèle peuvent se transmettre au secteur bancaire traditionnel par plusieurs
voies: a) par les emprunts
directs auprès du système bancaire traditionnel et les passifs bancaires
éventuels (rehaussements de crédit et lignes de trésorerie); b) par les ventes
massives d'actifs, avec les répercussions qu'elles entraînent sur les prix des
actifs réels et financiers. Questions: c) Êtes-vous d'accord avec l'affirmation selon
laquelle le système bancaire parallèle peut apporter une contribution positive
au système financier?
D'autres aspects
bénéfiques de ces activités devraient-ils être mis en avant et promus? d) Êtes-vous d'accord avec la description des
canaux par lesquels les activités du système bancaire parallèle créent de
nouveaux risques ou les transfèrent vers d'autres parties du système financier? e) Faut-il prendre en compte d'autres canaux par
lesquels les activités du système bancaire parallèle créent de nouveaux risques
ou les transfèrent vers d'autres parties du système financier? 5. À
quelles difficultés font face les autorités de surveillance et de régulation? Au
vu des risques exposés ci-dessus, il est essentiel que les autorités de
surveillance et de régulation s'interrogent sur la meilleure manière de tenir
compte des entités et des activités du système bancaire parallèle. Toutefois, différentes
difficultés sont liées à cette tâche. Premièrement,
les autorités concernées doivent identifier et suivre les entités concernées et
leurs activités.
Dans l'UE,
la plupart des autorités nationales disposent d'expérience en la matière, et la
Banque centrale européenne (BCE), l'Autorité bancaire européenne (ABE),
l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), l'Autorité européenne des
assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et le comité européen du
risque systémique (CERS) ont commencé à accumuler des connaissances utiles sur
le système bancaire parallèle. Il
est toutefois urgent de combler, à un niveau global, les lacunes dans les
données disponibles sur les interconnexions existant entre banques et établissements
financiers non bancaires.
L'UE
pourrait donc être amenée à assurer l'existence de procédures continues pour la
collecte et l'échange d'informations sur l'identification et les pratiques de
surveillance entre toutes les autorités de surveillance de l'UE, la Commission,
la BCE et les autres banques centrales. Elles devront à cette fin se coordonner
étroitement pour échanger les informations et déceler rapidement les problèmes. Il pourra en outre être
nécessaire de donner de nouvelles compétences aux autorités nationales de
surveillance. Deuxièmement,
les autorités devront définir une approche de la surveillance des entités du
système bancaire parallèle. La
Commission estime que cette surveillance devrait i) être menée au niveau
approprié: national ou européen; ii) être proportionnée; iii) tenir compte des
capacités et de l'expertise existantes en matière de surveillance; et iv) s'intégrer au
cadre macroprudentiel.
Sur ce
dernier point, les autorités doivent être en mesure de comprendre le
fonctionnement des chaînes de l'intermédiation du crédit cachées; d'évaluer correctement
leur importance systémique; de
tenir compte des conséquences macroprudentielles de nouveaux produits et de
nouvelles activités;
et de
dresser la carte des interconnexions entre le système bancaire parallèle et le
reste du secteur financier. Troisièmement,
les questions liées au système bancaire parallèle pourraient nécessiter
d'étendre la portée et la nature de la réglementation prudentielle, et donc de
trouver des réponses réglementaires appropriées. Le rapport du CSF mentionné plus haut présente
plusieurs principes généraux que les autorités de réglementation devraient
respecter lors de la conception et de la mise en œuvre des mesures
réglementaires applicables au système bancaire parallèle. Le CSF suggère que les
mesures réglementaires devraient être ciblées, proportionnées, prospectives et
adaptables, et qu'elles devraient pouvoir être évaluées et révisées. La Commission estime que
les autorités devraient tenir compte de ces principes généraux. Elle estime en outre que
chaque type d'entité et d'activité nécessite une approche spécifique. Il faudra à cette fin
trouver un équilibre entre trois moyens complémentaires: i) une réglementation
indirecte (réglementation des liens entre les entités du système bancaire
traditionnel et celles du système bancaire parallèle); ii) une extension ou une
révision de la réglementation existante; et iii) de nouvelles mesures réglementaires
concernant directement les entités et activités du système bancaire parallèle. Des mesures alternatives
ou complémentaires non réglementaires doivent en outre être envisagées dans ce
contexte. Questions: f) Êtes-vous d'accord pour dire que les entités et
les activités du système bancaire parallèle doivent être soumises à un contrôle
et une réglementation plus stricts? g) Êtes-vous d'accord avec les suggestions
relatives à l'identification et au suivi des entités et des activités
concernées du système bancaire parallèle? Pensez-vous que l'UE devrait mettre en place des
procédures continues pour la collecte et l'échange d'informations sur
l'identification et les pratiques de surveillance entre toutes les autorités de
surveillance de l'UE, la Commission, la BCE et les autres banques centrales? h) Êtes-vous d'accord avec les principes
généraux, énoncés ci-dessus, pour la surveillance du système bancaire
parallèle? i) Êtes-vous d'accord avec les principes généraux,
énoncés ci-dessus, en matière de réponses réglementaires? j) Quelles mesures peuvent être envisagées pour
assurer à l'échelon international un traitement harmonisé du système bancaire
parallèle et pour empêcher l'arbitrage réglementaire? 6. Quelles
mesures réglementaires s'appliquent au système bancaire parallèle dans l'UE? Chacune
des trois approches réglementaires décrites dans la précédente section du
présent livre vert fait actuellement l'objet de travaux au niveau de l'UE, qui
sont décrits ci-dessous.
Différentes
propositions législatives ayant une incidence sur les entités et les activités
du système bancaire parallèle sont d'ores et déjà en place ou en cours de
négociation entre le Parlement européen et le Conseil. Certains États membres
ont en outre mis en place des règles internes additionnelles pour la
surveillance d'entités et d'activités financières non réglementées au niveau de
l'UE. 6.1. Régulation indirecte des activités du système
financier parallèle par la réglementation bancaire et en matière d'assurance L'UE
a pris d'importantes mesures indirectes pour répondre aux problèmes que les
structures de titrisation font apparaître dans le contexte du système financier
parallèle, afin d'empêcher les banques de contourner les exigences de fonds
propres et les autres dispositions prudentielles: ·
la
révision de la directive de l'UE sur les exigences de fonds propres, en 2009
(dite directive fonds propres ou «CRD II»)[3], que les États membres
étaient censés avoir transposée dans leur droit interne au plus tard en octobre 2010,
prévoit que les initiateurs et les sponsors d'actifs titrisés conservent une
part importante des risques transférés. Cette directive a en outre renforcé les
dispositions relatives aux lignes de trésorerie fournies aux véhicules de
titrisation et aux risques de crédit liés. Les règles précédemment en vigueur ne
soumettaient pas les banques à des obligations de fonds propres pour les
risques correspondants; ·
les
modifications apportées par la révision suivante de la directive, en 2010 (dite
«CRD III»)[4] ont une nouvelle fois
renforcé les exigences de fonds propres, conformément aux recommandations
publiées par le Comité de Bâle en juillet 2009. Depuis décembre 2011,
les banques sont soumises à des obligations d'information supplémentaire et
détiennent des fonds propres beaucoup plus importants pour couvrir les risques
auxquels elles sont exposées lorsqu'elles investissent dans des retitrisations
complexes. Cette directive exige
aussi des autorités compétentes des État membres, lorsqu'elles évaluent le
risque que représente une banque donnée, au titre du pilier 2 du cadre établi
par Bâle et la directive CRD, qu'elles tiennent également compte du risque de
réputation lié aux structures et aux produits de titrisation complexes[5]; ·
dans
sa dernière proposition de révision de cette directive (dite «CRD IV»)[6], la Commission a
proposé que des exigences explicites en matière de liquidité s'appliquent à
compter de 2015, y compris aux facilités de trésorerie destinées aux véhicules
de titrisation et aux autres produits et services susceptibles d'avoir une
incidence sur le risque de réputation de la banque; ·
la
Commission a approuvé en novembre 2011 des modifications des normes
comptables internationales IFRS afin d'améliorer les obligations d'information
relatives au transfert d'actifs financiers (relatives à IFRS 7)[7]. En outre, elle analyse
actuellement les nouvelles normes relatives à la consolidation (relatives à
IFRS 10, 11 et 12).
Ces normes
visent à améliorer la consolidation des véhicules de titrisation et les
obligations d'information relatives à des participations non consolidées dans
des entités structurées telles que les véhicules de titrisation et les autres
instruments de financement adossés à des actifs. Dans le secteur de l'assurance, dans le cadre
des règles mettant en œuvre la directive Solvabilité II[8] applicables aux
entreprises d'assurance et de réassurance, la Commission prévoit de soumettre
les initiateurs et les sponsors d'instruments titrisés à l'obligation de
conserver une partie des risques, de manière analogue à la législation
bancaire. 6.2. Élargir la portée de la
réglementation prudentielle en vigueur aux activités du système bancaire
parallèle Le
champ d'application de la réglementation existante a également été étendu pour
y inclure de nouvelles entités et de nouvelles activités afin d'élargir sa
portée, de limiter le risque systémique et de rendre plus difficile l'arbitrage
réglementaire. C'est
l'approche retenue pour les entreprises d'investissement, qui sont soumises aux
dispositions de la directive sur les marchés d'instruments financiers (MiFID)[9]. Lors de la révision de
ce cadre, la Commission a présenté, le 20 octobre 2011, une proposition de
directive refondue et une proposition de règlement afin d'élargir sa portée
(notamment pour y inclure le trading haute fréquence et différents types
d'investissements sur produits de base), d'accroître la transparence des
instruments autres que les actions – ce qui permettra de déceler plus
facilement les risques provenant du système bancaire parallèle – et de confier
aux autorités compétentes nationales et à l'AEMF des pouvoirs d'intervention
renforcés et en amont, afin de leur permettre de maîtriser et de réduire les
risques liés au système bancaire parallèle. La directive MiFID ne prévoit pas d'exigences de
fonds propres pour les entreprises qui en relèvent. Elle fait toutefois
référence à la directive fonds propres, imposant de ce fait aux entités
exerçant des activités bancaires parallèles des exigences prudentielles
analogues à celles qui s'appliquent aux banques. 6.3. Réglementation directe de certaines activités
bancaires parallèles Enfin, l'UE a d'ores et déjà adopté des mesures
de réglementation directe des entités et des activités du système bancaire
parallèle. En
ce qui concerne les fonds d'investissement, la directive sur les gestionnaires
de fonds d'investissement alternatifs[10] traite différents
aspects du système bancaire parallèle, dès lors que les entités concernées
relèvent de cette directive. Ainsi
les gestionnaires d'actifs sont-ils maintenant tenus d'assurer le suivi du
risque de liquidité et de mettre en œuvre un système de gestion de la
liquidité. Les nouvelles méthodes
de calcul du levier et les nouvelles exigences d'information facilitent, pour
les autorités compétentes, la surveillance d'activités telles que les pensions
livrées et les prêts de titres. En
ce qui concerne les fonds monétaires et les ETF, ces types de fonds sont
susceptibles d'être couverts par la législation existante sur les organismes de
placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM)[11]. En outre, l'AEMF a
élaboré des orientations qui sont entrées en vigueur le 1er juillet
2011[12]. Ces orientations
recommandent aux fonds de prévoir des limitations quant aux investissements
éligibles, de limiter la maturité moyenne pondérée et de calculer
quotidiennement leur valeur liquidative. Les
agences de notation de crédit n'utilisent pas de levier et n'effectuent pas
directement de transformation des échéances. Elles n'en jouent pas moins un rôle important
dans la chaîne d'intermédiation du crédit, puisqu'elles attribuent des
notations aux produits et aux entités. Dans l'UE, elles sont soumises à des règles
strictes et à la surveillance de l'AEMF[13]. En outre, la Commission
a présenté des propositions législatives supplémentaires pour renforcer le
processus de notation du crédit[14]. Enfin,
en ce qui concerne la réglementation dans le secteur de l'assurance,
Solvabilité II traite également différents aspects du système bancaire
parallèle par une réglementation exhaustive reposant sur une approche basée sur
le risque et économique et imposant des exigences strictes en matière de
gestion des risques, y compris le principe de prudence pour les
investissements.
En
particulier, ses exigences de fonds propres tiennent compte, de manière aussi
rigoureuse que la CRD IV, du risque de crédit et elle prévoit une approche
fondée sur le total du bilan, toutes les entités et expositions étant soumises
à une surveillance consolidée. Solvabilité
II dispose aussi que l'établissement des véhicules de titrisation du secteur
des assurances nécessite l'autorisation des États membres. Les règles détaillées de
la mise en œuvre de Solvabilité II, actuellement en cours d'élaboration,
prévoiront des règles en matière d'autorisation et de régulation en ce qui
concerne la solvabilité, la gouvernance et les obligations d'information de ce
type d'entité. Questions: k) Quel est votre avis sur les mesures en vigueur
prises par l'UE pour traiter les questions que soulève le système bancaire
parallèle? 7. Questions
en suspens Si
les mesures réglementaires indirectes, étendues et directes décrites ci-dessus
contribuent largement à répondre aux problèmes que posent les entités et les
activités du système bancaire parallèle, il reste des progrès à accomplir étant
donné que ce dernier est en constante évolution et au fur et à mesure que son fonctionnement
est mieux compris. Les
travaux actuels de la Commission, menés de manière coordonnée avec le CSF, les
organes de normalisation et les autorités de surveillance et de réglementation
de l'UE concernées, visent à examiner de manière approfondie les mesures en
vigueur et à proposer une approche qui permette de surveiller de manière
exhaustive le système bancaire parallèle, associée à un cadre réglementaire
approprié. Dans
ce contexte, la Commission examine les options envisageables et les prochaines
étapes dans cinq domaines principaux. 7.1. Réglementation bancaire Plusieurs
aspects sont examinés dans ce contexte, avec pour objectifs principaux: ·
de
veiller à la prise en compte, à des fins prudentielles, de tout transfert de
risque inapproprié en direction du système bancaire parallèle; ·
d'analyser
comment identifier les canaux par lesquels sont acquises les expositions,
comment limiter les expositions excessives aux entités du système bancaire
parallèle et comment améliorer les obligations d'information des banques en ce
qui concerne leur exposition à l'égard de ces entités; ·
de
veiller à ce que la réglementation bancaire couvre toutes les activités
pertinentes. En
particulier, les règles de consolidation applicables aux entités du système
bancaire parallèle sont examinées pour veiller à ce que les entités
sponsorisées par les banques fassent l'objet d'une consolidation adéquate à des
fins prudentielles et soient, par conséquent, pleinement soumises au cadre
complet de Bâle III.
Il y a
également lieu d'étudier les différences entre consolidation comptable et
prudentielle, ainsi que les différences entre territoires. À cet égard, il est
utile d'évaluer l'incidence des nouvelles normes IFRS sur la consolidation,
notamment en ce qui concerne les entités du système bancaire parallèle. En
ce qui concerne l'exposition des banques aux entités du système bancaire
parallèle, différents aspects doivent être approfondis. Il faut notamment: i) déterminer si le
régime applicable aux grandes expositions, dans la législation bancaire en
vigueur, est suffisamment strict pour couvrir toutes les expositions dans le
système bancaire parallèle, individuellement aussi bien que collectivement; ii) déterminer comment
comptabiliser le levier auquel ont recours les entités du système bancaire
parallèle, notamment les fonds d'investissement, et décider, en particulier
s'il y a lieu d'étendre l'approche dite «par transparence» actuellement mise en
œuvre par certaines banques; iii)
déterminer s'il convient d'étendre à toutes les autres entités du système
bancaire parallèle le traitement prévu par la CRD II pour les lignes de
trésorerie et le risque de crédit des véhicules de titrisation; iv) analyser la mise en
œuvre, au niveau des autorités nationales de surveillance, du soutien implicite. La législation bancaire européenne existante ne
concerne que les établissements recevant des dépôts et qui octroient des
crédits. Il pourrait être
envisagé d'élargir l'éventail des établissements financiers et des activités
que couvre cette législation. La
Commission étudie actuellement s'il y a lieu d'étendre certaines dispositions
de la directive CRD IV à des établissements financiers n'acceptant pas de
dépôts et non couverts par la définition du règlement concernant les exigences
prudentielles[15]. Cela limitera en outre
les possibilités d'arbitrage réglementaire des fournisseurs de crédit. 7.2. Questions liées à la réglementation de la
gestion d'actifs La
Commission suit de près l'évolution des marchés tant des ETF que des fonds
monétaires dans le contexte du système bancaire parallèle. En
ce qui concerne les ETF, le CSF a décelé un décalage possible entre la
liquidité proposée aux acquéreurs d'ETF et les actifs sous-jacents, moins
liquides. Le débat réglementaire
porte actuellement sur les risques de pénuries de liquidités; sur la qualité des
sûretés fournies en cas de prêts de titres et de transactions dérivées (swaps)
entre fournisseurs d'ETF et leurs contreparties; et sur les conflits d'intérêts lorsque les
contreparties de ces transactions appartiennent au même groupe. Certains de ces
problèmes ne concernent pas uniquement les ETF. Ils peuvent survenir dès lors que les titres
possédés par un fonds d'investissement sont prêtés à une contrepartie ou
lorsqu'un fonds conclut une transaction dérivée (telle qu'un total return
swap) avec une contrepartie. Par
ailleurs, l'AEMF réexamine actuellement le cadre des OPCVM, à la fois en
général et en particulier en ce qui concerne son application aux ETF, en vue
d'adopter de nouvelles orientations dès cette année. Ces orientations
comprendront des recommandations sur la catégorisation des ETF, les
informations à fournir aux investisseurs et l'utilisation des sûretés. En
ce qui concerne les fonds monétaires, les principaux problèmes décelés
concernent les risques de «run» (désengagement massif brutal des
investisseurs).
Un tel
désengagement massif pourrait sérieusement menacer la stabilité financière. Selon l'analyse du CSF,
le risque de désengagement massif provient essentiellement des risques de
crédit et de liquidité inhérents au portefeuille des fonds monétaires ainsi que
de la méthode de valorisation de leurs actifs. Le risque de désengagement massif augmente
lorsque les fonds monétaires valorisent leurs actifs par la méthode de
l'amortissement du coût pour maintenir une valeur liquidative stable, même
lorsque la valeur de marché des investissements sous-jacents fluctue, comme
c'est le cas pour les fonds monétaires à valeur liquidative constante. Les investisseurs ont
intérêt à être les premiers à se retirer du fonds en période de tension sur les
marchés avant que le fonds ne soit obligé de réduire sa valeur liquidative. 7.3. Prêts de titres et pension livrée Un
autre problème central est celui du prêt de titres et des accords de pension
livrée, ces activités pouvant servir à augmenter rapidement le levier et
constituant une importante source de financement utilisée par certaines entités
du système bancaire parallèle. À
l'heure actuelle, la Commission et le CSF analysent les pratiques, les lacunes
réglementaires de la réglementation en vigueur et les incohérences entre
territoires. Plus
précisément, les aspects à traiter sont notamment: la gestion prudente des
sûretés, les pratiques en matière
de réinvestissement des liquidités reçues en contrepartie des titres garantis, la réutilisation des
sûretés (re-hypothecation), les moyens de renforcer la transparence, tant
des marchés que des autorités de surveillance, et le rôle des infrastructures
de marché. La Commission estime
qu'il faut accorder une attention particulière au levier global résultant du
prêt de titres, de la gestion des sûretés et des transactions de pension livrée
afin de garantir que les autorités de surveillance disposent d'informations
fiables pour évaluer ce levier ainsi que d'outils pour le contrôler et éviter
ses effets procycliques excessifs. Enfin, les lois sur la faillite et leur
incidence sur les sûretés devraient également être examinées en vue de parvenir
à une plus grande cohérence internationale, ainsi que des pratiques comptables
en la matière. 7.4. Titrisation Il sera important de vérifier si les mesures
relatives à la titrisation exposées plus haut dans le présent livre vert ont
contribué de manière effective à traiter les problèmes posés par le système
bancaire parallèle. La Commission examine en outre comment adopter
des mesures analogues dans d'autres secteurs, notamment en matière de transparence, de
normalisation, de rétention et d'obligations comptables. Les services de la
Commission et l'US Securities and Exchange Commission ont par conséquent
commencé à comparer les règles de l'UE et des États-Unis en matière de
titrisation, avec l'objectif commun de parvenir à des pratiques de titrisation
plus saines et plus sûres. Par
ailleurs, des travaux communs ont également été engagés avec l'OICV, en
coordination avec le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, pour aider le CSF
à élaborer, d'ici à juillet 2012, des recommandations de politiques visant
à demander à tous les pays et territoires d'adopter des cadres comparables et
compatibles. 7.5. Autres entités du système bancaire parallèle[16] D'autres
travaux sur les autres entités du système bancaire parallèle sont en cours au
sein du CSF et de l'UE afin: i)
d'établir la liste des entités susceptibles d'en relever; ii) de mettre en
correspondance les régimes réglementaires et de surveillance existants; iii) de déceler les
failles de ces régimes;
iv) de
suggérer, s'il y a lieu, des mesures prudentielles supplémentaires applicables
à ces entités. La
collecte des données est un autre aspect à prendre en considération, car il est
possible que certaines autorités nationales de surveillance ne disposent pas
des compétences nécessaires pour recueillir des données sur toutes les entités
du système bancaire parallèle. La
Commission et les autorités européennes de surveillance consulteront les
autorités nationales de surveillance pour évaluer la situation. Des mesures législatives
au niveau de l'UE pourraient être envisagées si les informations recueillies le
justifient.
Dans la
lignée des travaux du CSF sur les lacunes statistiques, il pourra en outre être
utile de veiller à ce que les autorités de surveillance aient le pouvoir de
recueillir et de transmettre les données sur une base mondiale. Dans ce contexte, la
création d'un identifiant international d'entité juridique serait la bienvenue[17]. Comme elle l'a annoncé dans son livre vert du 20 octobre
2010[18], la Commission va en
outre entreprendre des travaux supplémentaires sur la résolution des autres
établissements financiers. Elle
étudiera la nature du risque que différentes entités non bancaires représentent
pour la stabilité financière, et examinera s'il est nécessaire de mettre en
place des dispositions particulières en matière de résolution. Plusieurs types
d'entités du système bancaire parallèle visées dans le présent livre vert
seront prises en considération dans ce contexte. Enfin, la Commission estime que des analyses
supplémentaires sont nécessaires pour vérifier si le nouveau cadre «Solvabilité
II» couvrira de manière effective tous les aspects liés aux entreprises
d'assurance et de réassurance menant des activités analogues à celles du
système bancaire parallèle. Questions: l) Êtes-vous d'accord avec
l'analyse des questions actuellement traitées dans le cadre des cinq domaines
clés où la Commission va poursuivre l'analyse des options envisageables? m) D'autres questions devraient-elles également
être traitées?
Si oui,
lesquelles? n) Le cas échéant, quelles modifications devraient
être apportées au cadre réglementaire de l'UE afin de répondre aux risques et
aux problèmes décrits ci-dessus? o) Quelles autres mesures, telles qu'un
renforcement du suivi ou des mesures non contraignantes, devraient être
envisagées? 8. Quelles
sont les prochaines étapes envisagées par l'UE? Sur la base des résultats de la présente
consultation et des travaux menés par le CERS, l'AEAPP, l'ABE et l'AEMF, la
Commission décidera des suites à donner aux questions soulevées dans le présent
livre vert en ce qui concerne le système bancaire parallèle, y compris, s'il y
a lieu, des mesures législatives. Elle continuera à participer aux travaux
internationaux en cours, notamment pour veiller à ce que les aspects liés à
l'égalité des conditions de concurrence bénéficient d'un traitement approprié. Les éventuelles mesures
réglementaires de suivi feront l'objet d'une analyse d'impact approfondie et
tiendront également compte des travaux du groupe d'experts à haut niveau sur la
structure du secteur bancaire européen récemment constitué par la Commission[19]. Lorsque ce groupe aura
publié son rapport, la Commission déterminera si des consultations
supplémentaires ciblant des aspects particuliers sont nécessaires. La Commission invite les parties intéressées à
lui transmettre leurs commentaires sur tous les aspects traités dans le présent
livre vert, et, en particulier, à répondre aux questions ci-dessus. Elle organise par
ailleurs une conférence publique sur le système bancaire parallèle à Bruxelles
le 27 avril 2012, à laquelle sont conviées toutes les parties intéressées[20]. Les réponses reçues seront mises à disposition
sur le site de la Commission, sauf si la confidentialité est expressément
demandée. La Commission publiera en outre un résumé des résultats de la
consultation. Les parties intéressées sont invitées à envoyer
leurs commentaires avant le 1er juin 2012 à l'adresse
électronique suivante:
markt-consultation-shadow-banking@ec.europa.eu [1] Disponible à l'adresse: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.pdf [2] Il s'agit des entités
énumérées dans l'encadré ci-dessous, à l'exception des fonds monétaires. [3] Directive 2009/111/CE du Parlement européen
et du Conseil du 16 septembre 2009 modifiant les directives 2006/48/CE,
2006/49/CE et 2007/64/CE en ce qui concerne les banques affiliées à des
institutions centrales, certains éléments des fonds propres, les grands
risques, les dispositions en matière de surveillance et la gestion des crises
(JO L 302 du 17.11.2009, p. 97). [4] Directive 2010/76/UE du Parlement
européen et du Conseil du 24 novembre 2010 modifiant les directives
2006/48/CE et 2006/49/CE en ce qui concerne les exigences de fonds propres pour
le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance
prudentielle des politiques de rémunération (JO L 329 du 14.12.2010,
p. 3). [5] Voir l'annexe V, point 8, de la directive
2006/48/CE telle que modifiée par la directive 2009/111/CE. [6] Voir http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_fr.htm [7]
Règlement (UE) no 1205/2011 de la Commission du 22 novembre 2011 modifiant le
règlement (CE) no 1126/2008 portant adoption de certaines
normes comptables internationales conformément au règlement (CE) no 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil, pour ce qui
concerne la norme internationale d'information financière IFRS 7 (JO L 305
du 23.11.2011, p. 16). [8] Directive 2009/138/CE du Parlement
européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l’accès aux activités de
l’assurance et de la réassurance et leur exercice (JO L 335 du 17.12.2009,
p. 1). [9] Directive 2004/39/CE du Parlement
européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments
financiers (JO L 145 du 30.4.2004, p. 1). [10] Directive 2011/61/UE du Parlement
européen et du Conseil du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds
d’investissement alternatifs et modifiant les directives 2003/41/CE et
2009/65/CE ainsi que les règlements (CE) no 1060/2009 et (UE) no 1095/2010 (JO L 174 du 1.7.2011, p. 1). [11] Directive 2009/65/CE du Parlement
européen et du Conseil du 13 juillet 2009 portant coordination des dispositions
législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes
de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) (JO L 302 du
17.11.2009, p. 32).
[12] Disponibles à l'adresse http://www.esma.europa.eu/content/Guidelines-Common-definition-European-money-market-funds [13] Règlement (CE) no 1060/2009 du Parlement
européen et du Conseil du 16 septembre 2009 sur les agences de notation de
crédit (JO L 302 du 17.11.2009, p. 1), et règlement (UE) no 513/2011 du Parlement
européen et du Conseil du 11 mai 2011 modifiant le règlement (CE) no 1060/2009 sur les
agences de notation de crédit (JO L 145 du 31.5.2011, p. 30). [14] Proposition de règlement
du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE)
nº 1060/2009 sur les agences de notation de crédit, COM(2011) 747 final du
15.11.2011. [15] Commission européenne, proposition de
règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les exigences prudentielles
applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement
(COM(2011) 452 final, 20.7.2011). [16] Pour une liste des autres entités du
système bancaire parallèle, voir la note de bas de page no 2.
[17] L'identifiant d'entité juridique (LEI, Legal
Entity Identifier) est une norme internationale qui faciliterait la gestion
du risque et la gestion macroprudentielle et améliorerait la qualité des
données. Le CSF a mis en place un groupe d'experts
pour coordonner les travaux de la communauté internationale des autorités de
régulation, dont la mission est d'élaborer des recommandations en vue d'établir
un cadre de gouvernance pour un identifiant international d'entité numérique. [18] Disponible à l'adresse http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/crisis-management/framework/com2010_579_fr.pdf [19] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/barnier/headlines/news/2012/01/20120116_fr.htm [20] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/shadow_banking/index_fr.htm