OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1. OZADJE PREDLOGA 1.1. Pravna podlaga iz Pogodbe

V členu 312 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Pogodba) je določeno, da Svet s soglasno sprejeto uredbo določi večletni finančni okvir. V njem se določijo letne zgornje meje glede odobrenih proračunskih sredstev za prevzem obveznosti po vrstah odhodkov in letne zgornje meje odobrenih proračunskih sredstev za plačila ter opredelijo vse druge potrebne določbe za nemoten potek letnega proračunskega postopka.

Prvi večletni finančni okvir skupaj z določbami o medinstitucionalnem sodelovanju in proračunski disciplini je bil sprejet pred več kot 20 leti[1]. Ta prvi finančni okvir in finančni okviri, ki so mu sledili, so omogočili znatno izboljšanje in olajšanje letnega proračunskega postopka in sodelovanja med institucijami ter hkrati okrepitev proračunske discipline.

Z vključitvijo večletnega finančnega okvira v primarno zakonodajo Unije je Pogodba priznala pomen finančnega okvira kot temelja proračunskega ustroja Evropske unije.

O veljavnem večletnem finančnem okviru za obdobje 2007–2013 so se institucije dogovorile maja 2006 ter je določen v Medinstitucionalnem sporazumu o proračunski disciplini in dobrem finančnem poslovodenju[2] (v nadaljnjem besedilu: veljavni medinstitucionalni sporazum).

Za uveljavitev novih določb Pogodbe je Komisija 3. marca 2010 predstavila predloga Uredbe Sveta o večletnem finančnem okviru za obdobje 2007–2013 in novega medinstitucionalnega sporazuma o sodelovanju v proračunskih zadevah[3] (v nadaljnjem besedilu: predloga iz marca 2010). Ta predloga bosta, ko bosta sprejeta, nadomestila veljavni medinstitucionalni sporazum, določbe o finančnem okviru za obdobje 2007–2013 in sodelovanju institucij v proračunskem postopku pa bodo s tem usklajene s Pogodbo. Določbe veljavnega medinstitucionalnega sporazuma, ki niso zastarale zaradi Pogodbe, bodo še naprej veljale.

V tem obrazložitvenem memorandumu so obravnavane novosti glede na predloga iz marca 2010, in sicer tako v predlogu Uredbe o večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 (v nadaljnjem besedilu: uredba o finančnem okviru) kot v osnutku Medinstitucionalnega sporazuma o sodelovanju v proračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju (v nadaljnjem besedilu: osnutek medinstitucionalnega sporazuma). Utemeljitev sprememb, ki so posledica začetka veljavnosti Pogodbe, je bila navedena v obrazložitvenem memorandumu predloga Uredbe o večletnem finančnem okviru za obdobje 2007–2013 z dne 3. marca 2010, zato teh sprememb ni treba še enkrat utemeljevati.

1.2. Nove določbe, predlagane za finančni okvir za obdobje 2014–2020 1.2.1. Glavne politične smernice

Predlog uredbe o finančnem okviru skupaj z osnutkom medinstitucionalnega sporazuma pomeni pravno uresničitev sporočila Komisije „Proračun za strategijo Evropa 2020“, sprejetega 29. junija 2011[4]. Dopolnil ga bo predlog o spremembi predloga Komisije za Uredbo o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za letni proračun Unije, da se uvede nekaj novih določb, ki so del svežnja predlogov za finančni okvir za obdobje 2014–2020.

V sporočilu so opisani splošna zgradba in glavni elementi teh predlogov – npr. trajanje, struktura, ki odraža strategijo Evropa 2020, potreba po večji prožnosti ter predvideni zneski samega finančnega okvira.

1.2.2. Prilagodljivost

Čeprav je finančni okvir namenjen zagotavljanju proračunske discipline, mora hkrati zagotavljati tudi ustrezne stopnje prilagodljivosti za učinkovito dodeljevanje sredstev in hitro odzivanje Unije na nepredvidene okoliščine.

Na stopnjo prilagodljivosti oziroma togosti finančnega okvira vpliva več dejavnikov, kot so dolžina obdobja, ki ga zajema finančni okvir, število in zasnova odhodkovnih razdelkov, delež porabe EU, ki se vnaprej dodeli državam članicam in regijam ali ki je vnaprej določen z „referenčnimi zneski“ iz zakonodaje, sprejete po postopku soodločanja, razpoložljive razlike do posameznih zgornjih mej odhodkov ter razlike med zgornjimi mejami finančnega okvira in zgornjo mejo lastnih sredstev. Navedene dejavnike je Komisija upoštevala pri oblikovanju predlogov za naslednji finančni okvir.

Vendar nedavne izkušnje kažejo, da so izzivi, ki izhajajo iz nepredvidenih dogodkov s posledicami na svetovni ravni, prešli na novo stopnjo. Že od samega začetka trajanja veljavnega finančnega okvira je bilo treba uporabljati vse razpoložljive določbe o prilagodljivosti, vključno z več spremembami samega okvira. Unija bo vedno bolj izpostavljena vplivom globalizacije gospodarstva in družbe, podnebnim spremembam, energetski odvisnosti, migracijskim pritiskom ter drugim globalnim izzivom, večinoma s področij, na katerih sta se z Lizbonsko pogodbo povečali odgovornost in vloga Unije.

Vzpostavitev ustreznega ravnovesja med strogo proračunsko disciplino in predvidljivostjo odhodkov na eni strani ter prilagodljivostjo, ki je potrebna, da se Uniji omogoči odzivanje na nepredvidene izzive, na drugi strani, bo vedno zahtevna politična naloga. Na podlagi ocene delovanja veljavnega medinstitucionalnega sporazuma[5] in nadaljnjega razmisleka v okviru pregleda proračuna[6] Komisija predlaga omejene, a ciljno usmerjene izboljšave veljavnih določb o prilagodljivosti:

1. Obsežna in redna uporaba instrumenta prilagodljivosti in rezerve za nujno pomoč med trajanjem veljavnega finančnega okvira je dokaz, da sta ta mehanizma potrebna. Hkrati izkušnje z upravljanjem zlasti zunanjih ukrepov v zadnjih nekaj letih kažejo, da je morala EU izvajati okorne postopke za uporabo različnih instrumentov (kot so rezerva za nujno pomoč, instrument za stabilnost, nedodeljene razlike do zgornjih mej, instrument prilagodljivosti), da se je lahko odzvala na mednarodne dogodke in nove izzive.

Zato je pri instrumentu prilagodljivosti in pri rezervi za nujno pomoč predlagano povečanje najvišjih zneskov, ki so na voljo vsako leto. Poleg tega naj bi se pri instrumentu prilagodljivosti možnost uporabe neporabljenih deležev najvišjih zneskov za posamezno leto v naslednjih proračunskih letih podaljšala na leto n+3, pri rezervi za nujno pomoč pa naj bi se uvedla možnost tovrstne uporabe do leta n+1 (za kar pa je treba v finančno uredbo še vstaviti ustrezno določbo). Razširjeno je tudi področje uporabe rezerve za nujno pomoč, da zajema tudi razmere izrednih pritiskov zaradi migracijskih tokov na zunanjih mejah Unije.

To bi tema instrumentoma omogočilo, da bolj prispevata k hitremu odzivanju Unije na nepričakovane razmere omejenega obsega.

2. Prav tako čeprav sta Solidarnostni sklad Evropske unije in Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji dokazala svojo koristnost, najvišji letni znesek, predviden za Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji v okviru veljavnega finančnega okvira (500 milijonov EUR), ni bil nikoli porabljen. Zato je predlagano manjše zmanjšanje razpoložljivega zneska na 429 milijonov EUR, skupaj s poenostavitvijo postopkov za financiranje in sproščanje pomoči ter razširitvijo področja uporabe Sklada, da lahko pomaga blažiti tudi učinke globalizacije, ki prizadenejo kmete.

3. Predlagano je tudi, da se možnost odstopanja od okvirnih zneskov v programih, sprejetih po postopku soodločanja, poveča s 5 % na 10 %, da se poveča prilagodljivost znotraj razdelkov.

4. Poleg tega bo Komisija predlagala, da se v finančno uredbo uvede nova določba, s katero bi se povečala prilagodljivost pri projektih, ki se financirajo z novoustanovljenim instrumentom za infrastrukturo.

Pri teh infrastrukturnih projektih bodo zaradi njihove narave v veliko primerih potrebni zapleteni postopki oddaje naročil. V takšnih okoliščinah lahko že manjše zamude povzročijo izgubo letnih odobritev za prevzem obveznosti ter ogrozijo vzdržnost teh projektov in s tem politične odločenosti Unije, da posodobi svoja prometna, energetska in telekomunikacijska omrežja in infrastrukturo. Da bi to preprečili, bi morala finančna uredba pri projektih, ki se financirajo z instrumentom za infrastrukturo omogočati samodejen prenos odobritev za prevzem obveznosti, ki niso porabljene ob koncu proračunskega leta, v naslednje proračunsko leto.

5. Prav tako je zaradi ranljivosti kmetijskega sektorja v primeru večjih kriz predlagana nova posebna rezerva za krize v kmetijskem sektorju z letnim zneskom 500 milijonov EUR, ki naj bi se uporabila nad zgornjimi mejami finančnega okvira. Postopek za sprostitev te rezerve je enak postopku za uporabo rezerve za nujno pomoč. Podrobna pravila o izpolnjevanju pogojev za pomoč iz te rezerve bodo določena v posebnem pravnem aktu.

6. Poleg vsega tega bo še naprej potrebna možnost spremembe finančnega okvira za odzivanje na nepredvidene okoliščine z bistvenim finančnim vplivom. Da bi omogočili podobno stopnjo prilagodljivosti kot v veljavnem medinstitucionalnem sporazumu, je predlagana „varnostna rezerva“, ki se lahko uporabi nad zgornjimi mejami finančnega okvira do 0,03 % BND EU po enakem postopku, kot je določen v točki 22 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma.

Pri določbah o prilagodljivosti, predlaganih v uredbi o finančnem okviru in v osnutku medinstitucionalnega sporazuma, je uporabljen pristop iz predlogov iz marca 2010: možnost uporabe zneskov posebnih instrumentov zunaj finančnega okvira in nad zgornjimi mejami iz finančnega okvira je predvidena v členu 2 uredbe, določbe o samih instrumentih, njihovih zneskih in postopkih za njihovo uporabo pa so vključene v medinstitucionalni sporazum. Tako sta zagotovljeni skladnost postopkov in vloga obeh vej proračunskega organa (glej točke 10–15 osnutka medinstitucionalnega sporazuma).

1.2.3. Posebne določbe o jamstvih

Če je treba vračilo zajamčenega posojila, odobrenega v okviru aranžmaja za plačilne bilance ali evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo, kriti iz proračuna Unije, je v Uredbi št. 1150/2000 predvidena možnost vpoklica dodatnih lastnih sredstev za izpolnitev teh pravnih obveznosti proračuna Unije. Temu gotovinskemu ukrepu bi moral slediti proračunski ukrep, tj. sprejetje spremembe proračuna, vsaka sprememba proračuna pa mora spoštovati zgornje meje večletnega finančnega okvira. Glede na zadevne zneske (zajamčenih posojil v okviru evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo in aranžmaja za plačilne bilance), bi bila za to skoraj gotovo potrebna sprememba večletnega finančnega okvira.

Sicer je malo verjetno, da se bo to kdaj zgodilo, vendar je v izogib kakršnim koli morebitnim težavam predlagano, da se v uredbo o finančnem okviru vključi določba, s katero bodo taki morebitni odhodki izključeni iz finančnega okvira (tj. po potrebi bi bili ustrezni zneski uporabljeni nad zgornjimi mejami finančnega okvira).

Zgornja meja, ki omejuje zmožnost Unije, da jamči za posojila s sredstvi iz proračuna Unije, je zgornja meja lastnih sredstev in ne zgornja meja večletnega finančnega okvira. Zahteva po spremembi večletnega finančnega okvira v primeru uveljavljanja tega jamstva se zdi v nasprotju z namero zakonodajalca.

1.2.4. Prispevek k financiranju obsežnih projektov

Zaradi značilnosti večjih programov za tehnološki razvoj, ki temeljijo na obsežnih infrastrukturnih projektih, zlasti spadata sem evropska satelitska navigacijska programa EGNOS in Galileo, so potrebne posebne določbe za namensko vezavo zneskov, ki ustrezajo prispevkom iz proračuna Unije. Glede na izkušnje s finančnim okvirom za obdobje 2007–2013 so te nove določbe potrebne za zagotovitev skladnega razvoja odhodkov Unije in nemoten potek letnega proračunskega postopka.

Zakonodajni akti o zgoraj omenjenih programih morajo biti v skladu s finančnimi določbami iz te uredbe.

2. PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA 2.1. Uredba o večletnem finančnem okviru

Člen 1

Člen 1 določa trajanje finančnega okvira in vsebuje sklic na prilogo, ki vsebuje razpredelnico s finančnim okvirom.

Člen 2 – Spoštovanje zgornje meje večletnega finančnega okvira

V odstavku 1 člena 2 je določeno, da morajo institucije v proračunskem postopku spoštovati zgornje meje v skladu z določbami Pogodbe.

Odstavek 2 uvaja možnost preseganja zgornjih mej, če je to potrebno, kadar se uporabijo instrumenti, ki niso vključeni v finančni okvir. Rezerva za nujno pomoč, Solidarnostni sklad, instrument prilagodljivosti, Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji ter novoustanovljeni rezerva za krize v kmetijskem sektorju in varnostna rezerva so opredeljeni v točkah 10–15 osnutka medinstitucionalnega sporazuma. Ti instrumenti niso vključeni v finančni okvir in zagotavljajo, da se v posebnih okoliščinah zagotovijo finančna sredstva, ki presegajo zgornje meje finančnega okvira, če je to potrebno. Povečujejo prilagodljivost finančnega okvira, uporabijo pa se na podlagi skupne odločitve obeh vej proračunskega organa. Da bi se ohranile sedanja stopnja prilagodljivosti in vloge različnih institucij pri uporabi teh instrumentov, so določbe, ki to urejajo, vključene v osnutek medinstitucionalnega sporazuma.

Odstavek 3 izključuje postopek uveljavljanja jamstev iz proračuna Unije za posojila, odobrena v okviru aranžmaja za plačilne bilance ali evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo, iz obveznosti spoštovanja zgornjih mej finančnega okvira in s tem odpravlja potrebo po spremembi večletnega finančnega okvira zaradi tega. Zgornja meja, ki jo je treba spoštovati, je zgornja meja lastnih sredstev.

Člen 3 – Spoštovanje zgornje meje lastnih sredstev

V primerjavi s predlogom iz marca 2010 je za ta člen predlagana sprememba, in sicer izrecna navedba dejstva, da je treba pri uporabi instrumentov, ki se lahko uporabijo zunaj finančnega okvira, in jamstev za posojila, ki jih krije proračun Unije v skladu z Uredbo (ES) št. 332/2002 ali Uredbo (EU) št. 407/ 2010, prav tako spoštovati zgornjo mejo lastnih sredstev.

Člen 4 – Tehnične prilagoditve finančnega okvira

Zneski v finančnem okviru so določeni v cenah iz leta 2011. Postopek za njegovo tehnično prilagoditev je isti, prav tako je ohranjen 2-odstotni deflator. Z odstavkom 1(c) je uveden nov element – določitev absolutnega zneska varnostne rezerve v višini 0,03 % BND EU, kot je opredeljena v točki 15 osnutka medinstitucionalnega sporazuma.

Člen 5 – Prilagoditve sredstev za kohezijsko politiko

Besedilo tega člena je preneseno iz točke 17 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma in člena 5 predloga iz marca 2010. Uvedene spremembe odražajo časovni razpored finančnega okvira za obdobje 2014–2020 in spremenjeno strukturo finančnega okvira.

Člen 6 – Prilagoditve, povezane z izvrševanjem

Besedilo tega člena, v katerem so določena pravila za prilagoditve, povezane z izvrševanjem, ustreza besedilu točke 18 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma. V primerjavi s predlogom iz marca 2010 ni predlaganih nobenih sprememb.

Člen 7 – Prilagoditve, povezane s strukturnima skladoma, Kohezijskim skladom, Skladom za razvoj podeželja in Evropskim skladom za ribištvo

V ta člen je preneseno besedilo točke 48 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma. Priprava pravnih podlag in nato programskih dokumentov je ponavadi precej dolgotrajna, zato je treba predvideti možnost zamud pri sprejemanju pravnih aktov ali programov.

Člen 8 – Prilagoditve, povezane s čezmernim javnofinančnim primanjkljajem

Besedilo tega člena, v katerem so določena pravila za prilagoditve, povezane s čezmernim javnofinančnim primanjkljajem, je preneseno iz točke 20 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma in v primerjavi s predlogom iz marca 2010 ni spremenjeno.

Člen 9 – Sprememba finančnega okvira

Besedilo tega člena ustreza točkam 21–23 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma in členu 8 predloga iz marca 2010. Uvedenih je nekaj sprememb: 1. opuščeno je splošno pravilo o časovnem okviru za predloge sprememb finančnega okvira, kot je bilo vključeno v člen 8(2) predloga iz marca 2010, saj ni ustrezalo dosedanji praksi glede na potrebo po odzivanju na nepredvidene okoliščine, ko do njih pride, 2. umaknjena je možnost prilagoditve finančnega okvira na podlagi kvalificirane večine, kot je bilo predlagano v členu 8(3) predloga iz marca 2010 (glede na predlagano razširitev uporabe instrumentov prilagodljivosti, vključno v uvedbo varnostne rezerve), in 3. uveden je nov odstavek 5, v katerem je določeno, katere prilagoditve finančnega okvira iz drugih členov se prav tako obravnavajo kot spremembe finančnega okvira.

Člen 10 – Prilagoditev finančnega okvira zaradi spremembe Pogodbe

Besedilo tega člena, v katerem so določena pravila za prilagoditve zaradi spremembe Pogodbe, je preneseno iz točke 4 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma in ustreza besedilu člena 9 predloga iz marca 2010.

Člen 11– Prilagoditev finančnega okvira zaradi širitev

Besedilo tega člena je preneseno iz točke 29 veljavnega medinstitucionalnega sporazuma in člena 11 predloga iz marca 2010.

Vstavljen je nov odstavek z izrecno omembo morebitne celovite rešitve ciprskega vprašanja v obdobju, ki ga zajema finančni okvir.

Člen 12 – Medinstitucionalno sodelovanje v proračunskem postopku

Določbe tega člena ustrezajo besedilu predloga iz marca 2010. Splošna pravila za sodelovanje v proračunskem postopku so tako vključena v uredbo o finančnem okviru, osnutek medinstitucionalnega sporazuma in njegova priloga pa vsebujeta podrobnejše določbe.

Člen 13 – Financiranje skupne zunanje in varnostne politike

Ta določba je ista kot v predlogu iz marca 2010, razen določitve najnižjega mogočega zneska za skupno zunanjo in varnostno politiko.

Člen 14 – Prispevek k financiranju obsežnih projektov

Za večje programe za tehnološki razvoj, ki temeljijo na obsežnih infrastrukturnih projektih, zlasti spadata sem evropska satelitska navigacijska programa EGNOS in Galileo, so potrebne posebne določbe. Take določbe so utemeljene zaradi posebnosti teh projektov, tj. njihovo trajanje močno presega večletni finančni okvir, projektna tveganja lahko povzročijo znatne prekoračitve stroškov, udeležba zasebnega kapitala je majhna ali je sploh ni in sposobnosti ustvarjanja prihodkov s komercialnim izkoriščanjem na kratki do srednji rok tudi ni ali pa je le skromna.

Zato je v predlagani določbi predvidena namenska vezava zneska, ki je na razpolago za evropska satelitska navigacijska programa EGNOS in Galileo v finančnem okviru za obdobje 2014–2020.

Člen 15 – Vmesna ocena izvajanja finančnega okvira

Gre za novo določbo, v kateri je določen časovni okvir za vmesno oceno delovanja finančnega okvira. Podobna določba je bila vključena že v veljavni medinstitucionalni sporazum (točka 7 in izjava št. 1).

Člen 16 – Prehod na naslednji finančni okvir

V tem členu je določeno, da mora Komisija predstaviti nov finančni okvir do 1. januarja 2018, tj. tri leta pred koncem trajanja tega finančnega okvira.

V drugem odstavku so določena pravila za primer, če do konca trajanja finančnega okvira, za katerega se uporablja ta uredba, ni dogovora o novem finančnem okviru.

Člen 17

V zadnjem členu uredbe o finančnem okviru je določen datum začetka veljavnosti uredbe. Medinstitucionalni sporazum naj bi začel veljati istega dne, saj se ti pravni besedili med seboj dopolnjujeta.

2.2. Medinstitucionalni sporazum o sodelovanju v proračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju

Uvod – točke 1–6 osnutka medinstitucionalnega sporazuma

Uvodni del osnutka medinstitucionalnega sporazuma uvaja sklic na Pogodbo (člen 295), določa, da je sporazum zavezujoč ter usklajen z drugimi pravnimi akti, povezanimi z večletnim finančnim okvirom in proračunskim postopkom, opisuje sestavo sporazuma ter predpisuje njegov začetek veljavnosti (istočasno z uredbo o finančnem okviru).

V ta del je preneseno besedilo točk 1–6 predloga iz marca 2010.

Del I – določbe o večletnem finančnem okviru in posebnih instrumentih, ki niso vključeni v finančni okvir

A. Določbe o večletnem finančnem okviru

V točki 7 so določena pravila za predložitev informacij o ukrepih, ki niso vključeni v proračun (tj. Evropski razvojni sklad), in o razvoju kategorij lastnih sredstev. Praksa predložitve teh informacij je torej ohranjena, vendar je predlagano, naj se te informacije ne predložijo več ob tehnični prilagoditvi finančnega okvira ampak skupaj z dokumenti, priloženimi predlogu proračuna, kar bi bilo bolj smiselno. Časovni okvir predložitve ostaja praktično isti (konec aprila/začetek maja). Ta sprememba je bila vključena že v predlog iz marca 2010.

Točka 8 novega medinstitucionalnega sporazuma se nanaša na razpoložljive razlike do zgornjih mej. V uredbi o finančnem okviru so za vse razdelke določene zgornje meje, ki jih je treba v skladu z zahtevami iz Pogodbe spoštovati v vsakem letnem proračunskem postopku. Vendar bi bilo treba ohraniti prakso, da se, kolikor je mogoče, zagotovijo zadostne razlike do zgornjih mej. To je element medinstitucionalnega sodelovanja in dobre volje institucij v proračunskem postopku ter zato spada v medinstitucionalni sporazum. Ta določba je ohranjena brez sprememb glede na dosedanjo prakso in tudi glede na predlog iz marca 2010.

V točki 9 je določeno, da se napovedi za odobritve plačil po letu 2020 posodobijo v četrtem letu, ki ga zajema finančni okvir, kar je v skladu z dosedanjo prakso in predlogom iz marca 2010.

B. Določbe o posebnih instrumentih, ki niso vključeni v finančni okvir

Veljavni instrumenti, ki niso vključeni v finančni okvir (rezerva za nujno pomoč, Solidarnostni sklad, instrument prilagodljivosti in Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji), so ohranjeni v medinstitucionalnem sporazumu. V uredbo o finančnem okviru je v člen 2 vključena možnost njihove uporabe in pri tem, če je potrebno, preseganja zgornjih mej iz finančnega okvira. Razdelitev določb med oba akta je v skladu z načinom razmišljanja, predstavljenim v predlogih iz marca 2010.

Glede na predlog iz marca 2010 sta zdaj zneska za instrument prilagodljivosti in rezervo za nujno pomoč večja, znesek za Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji pa je manjši. Uvedena je možnost uporabe neporabljenih deležev letnih zneskov na razpolago v okviru rezerve za nujno pomoč do leta n+1 (za kar je treba v finančno uredbo še vstaviti ustrezno določbo) in razširjeno je njeno področje uporabe, da zajema tudi razmere izrednih pritiskov zaradi migracijskih tokov na zunanjih mejah Unije. Ta možnost uporabe neporabljenih deležev letnih zneskov je pri instrumentu prilagodljivosti podaljšana z leta n+2 na leto n+3. Poleg tega so črtane določbe, ki omejujejo letne zneske na razpolago v okviru Evropskega sklada za prilagoditev globalizaciji glede na razpoložljivost neporabljenih in sproščenih zneskov iz prejšnjih dveh let in razširjeno je njegovo področje uporabe, da lahko pomaga blažiti učinke globalizacije, ki prizadenejo kmete. Vsi zneski so izraženi v cenah iz leta 2011, da bi bili usklajeni s splošno predstavitvijo finančnega okvira. Postopki za uporabo mehanizmov so v primerjavi z dosedanjo prakso poenostavljeni.

Predlagana je nova rezerva za večje krize v kmetijskem sektorju. Podrobna pravila o izpolnjevanju pogojev za pomoč iz te rezerve bodo določena v posebni pravni podlagi. V medinstitucionalnem sporazumu so določeni znesek in pravila za njeno sprostitev.

Predlagan je tudi nov instrument zunaj finančnega okvira – „varnostna rezerva“. Bistvo teh določb ustreza določbam, ki jih je sprejel Svet v svojem stališču z dne 18. januarja 2011 o predlogih iz marca 2010. Vendar je razdelitev določb o varnostni rezervi v skladu z načinom razmišljanja iz predlogov iz marca 2010, tj. da se vse določbe, povezane s posebnimi instrumenti zunaj finančnega okvira, ohranijo v medinstitucionalnem sporazumu.

Del II – izboljšanje medinstitucionalnega sodelovanja v proračunskem postopku

A. Postopek medinstitucionalnega sodelovanja

Določbe o medinstitucionalnem sodelovanju v proračunskem postopku so bistveno spremenjene v primerjavi z veljavnimi pravili, in sicer zaradi uskladitve z novim proračunskim postopkom, uvedenim s Pogodbo. Vse te določbe so vključene v Prilogo k medinstitucionalnemu sporazumu, kot je bilo predlagano že marca 2010.

Določbe v Prilogi ustrezajo besedilu predloga iz marca 2010, vendar vključujejo še spremembe, ki so bile dogovorjene od takrat v izjavah institucij.

B. Vključitev finančnih določb v zakonodajne akte

V tem delu so ohranjene določbe iz veljavnega medinstitucionalnega sporazuma, ki so bile prenesene že v predlog iz marca 2010. Možnost odstopanja od zneskov iz zakonodajnih aktov je povečana s 5 % na 10 %, da se poveča prilagodljivost znotraj razdelkov. Ta določba se ne uporablja za znesek, ki se vnaprej dodeli državam članicam za celotno trajanje finančnega okvira, in po novem za obsežne projekte iz člena 13 uredbe o finančnem okviru.

C. Odhodki v zvezi s sporazumi o ribištvu

Predlagano je, da se določbe veljavnega medinstitucionalnega sporazuma o odhodkih v zvezi s sporazumi o ribištvu uskladijo z novimi proračunskimi pravili. V predlaganem spremenjenem besedilu so tako ohranjeni tisti deli veljavnega besedila, ki so še vedno umestni ter se nanašajo samo na dobro sodelovanje in obveščanje institucij o razvoju dogodkov. Besedilo teh določb ustreza besedilu predloga iz marca 2010, saj se spremembe niso zdele potrebne.

D. Financiranje skupne zunanje in varnostne politike

Besedilo teh določb ustreza besedilu predloga iz marca 2010, saj se spremembe niso zdele potrebne.

E. Vključenost institucij pri upravljanju Evropskega razvojnega sklada

Za izboljšanje parlamentarnega nadzora nad Evropskim razvojnim skladom in njegovo zbližanje s pravili za razvojno sodelovanje, ki se financira iz proračuna Unije, je predlagana uvedba nove določbe o dialogu z Evropskim parlamentom o programskih dokumentih, ki se pripravijo za financiranje iz Evropskega razvojnega sklada.

F. Sodelovanje institucij v proračunskem postopku v zvezi z upravnimi odhodki

Vstavljena je nova določba, katere namen je zagotoviti, da se institucije vsako leto že na zgodnji stopnji proračunskega postopka (časovni okvir zanj je po novem naveden v Prilogi) dogovorijo o delitvi upravnih odhodkov; letne spremembe obsega upravnih odhodkov za vsako institucijo naj bi odražale tudi morebitne proračunske posledice sprememb določb kadrovskih predpisov ter učinek postopnega 5-odstotnega zmanjševanja obsega osebja med letoma 2013 in 2018 v vseh institucijah, organih in agencijah.

Del III – dobro finančno poslovodenje sredstev EU

V ta del je preneseno besedilo predloga iz marca 2010 o finančnem načrtovanju (s samo nekaj prilagoditvami, da bi besedilo uskladili z dosedanjo prakso) ter o agencijah in evropskih šolah (z dodatkom, da je treba upoštevati ista pravila kot pri ustanavljanju nove agencije tudi pri spremembi zadevnega pravnega akta ali spremembi nalog agencije, in določitvijo podrobnosti za oceno učinka, ki jo mora Komisija opraviti pred predstavitvijo predloga o ustanovitvi nove agencije ali nove evropske šole).

Oddelek o novih oziroma inovativnih finančnih instrumentih ni več potreben, saj bo v finančno uredbo vključen nov naslov, ki bo v celoti namenjen finančnim instrumentom s podrobnimi pravili za poročanje o njih.

2011/0177 (APP)

Predlog

UREDBA SVETA

o večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 312 PDEU v povezavi s Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo in zlasti člena 106a Pogodbe Euratom,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije[7],

ob upoštevanju odobritve Evropskega parlamenta[8],

po posredovanju osnutka zakonodajnega akta nacionalnim parlamentom,

v skladu s posebnim zakonodajnim postopkom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Letne zgornje meje odobritev za prevzem obveznosti po kategorijah odhodkov in letne zgornje meje odobritev plačil, določene v tej uredbi, morajo spoštovati zgornje meje za obveznosti in lastna sredstva iz [Sklepa Sveta XXXX/XX/EU, Euratom].

(2) Ob upoštevanju potrebe po ustrezni stopnji predvidljivosti za pripravo in izvajanje srednjeročnih naložb bi bilo treba določiti, da finančni okvir zajema sedem let od 1. januarja 2014, z vmesno oceno njegovega izvajanja. Rezultate te ocene bi bilo treba upoštevati v zadnjih treh letih, ki jih zajema finančni okvir.

(3) Posebni instrumenti, tj. rezerva za nujno pomoč, Solidarnostni sklad Evropske unije, instrument prilagodljivosti, Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji, rezerva za krize v kmetijskem sektorju in varnostna rezerva, so potrebni, saj Uniji omogočajo, da se odzove na posebne nepredvidene okoliščine ali financira jasno opredeljene odhodke, ki jih ne bi bilo mogoče financirati iz razlik do zgornjih mej na razpolago za enega ali več razdelkov iz finančnega okvira. Posebne določbe so zato potrebne za vključitev možnosti, da se v proračun vnesejo odobritve za prevzem obveznosti nad zgornjimi mejami iz finančnega okvira, kadar bi bilo treba uporabiti enega od posebnih instrumentov.

(4) Če je treba uveljavljati jamstva proračuna Unije za posojila, odobrena v okviru aranžmaja za plačilne bilance in evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo, ki sta določena v Uredbi Sveta (ES) št. 332/2002 z dne 18. februarja 2002 o ustanovitvi aranžmaja za zagotavljanje srednjeročne finančne pomoči za plačilne bilance držav članic[9] in Uredbi Sveta (EU) št. 407/2010 z dne 11. maja 2010 o vzpostavitvi Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo[10], bi bilo treba potrebni znesek uporabiti nad zgornjimi mejami odobritev za prevzem obveznosti in odobritev plačil iz finančnega okvira, hkrati pa spoštovati zgornjo mejo lastnih sredstev.

(5) Zneske v finančnem okviru bi bilo treba določiti v cenah iz leta 2011. Določiti bi bilo treba tudi pravila za tehnične prilagoditve finančnega okvira, po katerih bi se preračunavale zgornje meje in razpoložljive razlike do zgornjih mej.

(6) V finančnem okviru se ne bi smele upoštevati proračunske postavke, ki se financirajo z namenskimi prejemki v smislu Uredbe (EU) št. [xxx/201x] Evropskega parlamenta in Sveta z dne […] o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za letni proračun Unije[11].

(7) Določiti bi bilo treba pravila tudi za druge primere, ko bi bilo treba prilagoditi finančni okvir. Te prilagoditve so lahko povezane z izvrševanjem proračuna, čezmernim javnofinančnim primanjkljajem, spremembo Pogodb, širitvami ali zamudami pri sprejemanju novih pravil, ki urejajo nekatera področja.

(8) Sredstva za kohezijo za rast in zaposlovanje za posamezne države so določena na podlagi napovedi bruto domačega proizvoda (v nadaljnjem besedilu: BDP) iz pomladi 2011. Glede na negotovosti pri napovedih in učinek na države članice z omejitvijo dodeljenih kohezijskih sredstev bi bilo treba pripraviti vmesno oceno za primerjavo napovedanega in dejanskega BDP ter njegovega učinka na ta sredstva. Če se BDP za obdobje 2014–2016 razlikuje za več kot +/–5 % od napovedi, uporabljene leta 2011, je treba sredstva za obdobje 2018–2020 za zadevne države članice prilagoditi. Določiti je treba pravila za to prilagoditev.

(9) Lahko se zgodi, da bi bilo treba v nepredvidenih okoliščinah, na katere se ne bi bilo mogoče odzvati v okviru sprejetih zgornjih mej finančnega okvira, spremeniti finančni okvir. Zato bi bilo treba predvideti možnost spremembe finančnega okvira v takih primerih.

(10) Določiti bi bilo treba splošna pravila za medinstitucionalno sodelovanje v proračunskem postopku.

(11) Za nemoten potek proračunskega postopka bi bilo treba določiti osnovna pravila za vključitev odhodkov za skupno zunanjo in varnostno politiko v proračun ter skupni znesek za obdobje, ki ga zajema finančni okvir.

(12) Podrobna ureditev medinstitucionalnega sodelovanja v proračunskem postopku ter vključevanja odhodkov za skupno zunanjo in varnostno politiko v proračun je določena v Medinstitucionalnem sporazumu z dne [...] 201x med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo o sodelovanju v proračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju[12].

(13) Posebna pravila so potrebna tudi v zvezi z obsežnimi infrastrukturnimi projekti, katerih trajanje daleč presega obdobje, določeno za finančni okvir. Treba je določiti najvišje mogoče zneske za prispevke iz proračuna Unije k tem projektom. Zahtevki v zvezi z njimi ne bi smeli vplivati na druge projekte, ki se financirajo iz proračuna Unije.

(14) Komisija bi morala predstaviti predlog novega večletnega finančnega okvira do 1. januarja 2018, da bi ga institucije lahko sprejele dovolj časa pred začetkom trajanja naslednjega finančnega okvira. Če uredba o novem finančnem okviru ne bi bila sprejeta pred koncem trajanja finančnega okvira iz te uredbe, bi bilo treba še naprej uporabljati finančni okvir iz te uredbe –

SPREJEL NASLEDNJO UREDBO:

Člen 1 Večletni finančni okvir

Večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 (v nadaljnjem besedilu: finančni okvir) je določen v Prilogi.

Člen 2 Spoštovanje zgornjih mej finančnega okvira

1. Evropski parlament, Svet in Komisija v vsakem proračunskem postopku in pri izvrševanju proračuna za navedeno leto spoštujejo letne zgornje meje odhodkov iz finančnega okvira.

2. V proračun se lahko vključijo odobritve za prevzem obveznosti nad zgornjimi mejami ustreznih razdelkov iz finančnega okvira, kadar je treba uporabiti sredstva iz rezerve za nujno pomoč, Solidarnostnega sklada Evropske unije, instrumenta prilagodljivosti, Evropskega sklada za prilagoditev globalizaciji, rezerve za krize v kmetijskem sektorju in varnostne rezerve v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 2012/2002[13], Uredbo (ES) št. 1927/2006 Evropskega parlamenta in Sveta[14], Uredbo št. xxxx/201x Evropskega parlamenta in Sveta[15] ter Medinstitucionalnim sporazumom z dne […] 201x o sodelovanju v proračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju (v nadaljnjem besedilu: medinstitucionalni sporazum).

3. Kadar se uveljavlja jamstvo za posojilo, ki ga krije proračun Unije v skladu z Uredbo (ES) št. 332/2002 ali Uredbo (EU) št. 407/2010, se uveljavlja nad zgornjimi mejami iz finančnega okvira.

Člen 3 Spoštovanje zgornje meje lastnih sredstev

1.           V vsakem letu, ki ga zajema finančni okvir, skupne zahtevane odobritve plačil po letni prilagoditvi ter ob upoštevanju vseh drugih prilagoditev in sprememb ter uporabe člena 2(2) in (3), ne smejo biti tolikšne, da bi vpoklicna stopnja za lastna sredstva presegla zgornjo mejo lastnih sredstev, določeno v skladu s [Sklepom XXXX/XX/EU, Euratom].

2.           Po potrebi se zgornje meje iz finančnega okvira znižajo, da se zagotovi spoštovanje zgornje meje lastnih sredstev, določene v skladu s [Sklepom XXXX/XX/EU, Euratom].

Člen 4 Tehnične prilagoditve

1.           Komisija vsako leto pred začetkom proračunskega postopka za leto n+1 opravi naslednje tehnične prilagoditve finančnega okvira:

(a)     revalorizacijo zgornjih mej ter skupnih zneskov odobritev za prevzem obveznosti in odobritev plačil v cenah iz leta n+1;

(b)     izračun razpoložljive razlike do zgornje meje lastnih sredstev, določene v skladu s [Sklepom XXXX/XX/EU, Euratom];

(c)     izračun absolutnega zneska varnostne rezerve iz točke 15 medinstitucionalnega sporazuma.

2.           Komisija opravi tehnične prilagoditve iz odstavka 1 na podlagi fiksnega 2-odstotnega letnega deflatorja.

3.           Komisija sporoči rezultate tehničnih prilagoditev iz odstavka 1 ter gospodarske napovedi, ki so podlaga zanje, Evropskemu parlamentu in Svetu.

4.           Dodatne tehnične prilagoditve za zadevno leto, bodisi med zadevnim letom bodisi kot naknadni popravki v naslednjih letih, niso mogoče.

Člen 5 Prilagoditve sredstev za kohezijsko politiko

1. Če se ugotovi, da se kumulativni bruto domači proizvod (v nadaljnjem besedilu: BDP) katere koli države članice za obdobje 2014–2016 razlikuje za več kot +/–5 % od ocene kumulativnega BDP iz leta 2011, uporabljene za določitev sredstev za kohezijsko politiko za države članice za obdobje 2014–2020, Komisija v tehnični prilagoditvi za leto 2018 prilagodi zneske, dodeljene zadevni državi članici za navedeno obdobje iz skladov, ki podpirajo kohezijo.

2. Skupni neto učinek prilagoditev iz odstavka 1, naj bo pozitiven ali negativen, ne sme presegati 3 milijard EUR.

3. Potrebne prilagoditve se v enakih deležih razporedijo po letih obdobja 2018–2020 in zadevne zgornje meje finančnega okvira se ustrezno spremenijo.

Člen 6 Prilagoditve, povezane z izvrševanjem

Komisija hkrati z obvestilom o rezultatih tehničnih prilagoditev finančnega okvira Evropskemu parlamentu in Svetu predstavi predloge za prilagoditve skupnih odobritev plačil, ki so po njenem mnenju glede na izvrševanje potrebne, da se zagotovi skladen razvoj odobritev plačil glede na razvoj odobritev za prevzem obveznosti. Odločitve o navedenih predlogih se sprejmejo pred 1. majem leta n.

Člen 7 Prilagoditve, povezane s strukturnima skladoma, Kohezijskim skladom, Skladom za razvoj podeželja in Evropskim skladom za ribištvo

1. Če so po 1. januarju 2014 sprejeta nova pravila ali programi, ki urejajo strukturna sklada, Kohezijski sklad, Sklad za razvoj podeželja in Evropski sklad za ribištvo, se finančni okvir prilagodi, da se omogoči prenos dodelitev, ki niso porabljene v letu 2014, na naslednja leta, in sicer dodatno na ustrezne zgornje meje odhodkov.

2. Prilagoditev, povezana s prenosom neporabljenih dodelitev za leto 2014, se sprejme pred 1. majem 2015.

Člen 8 Prilagoditve, povezane s čezmernim javnofinančnim primanjkljajem

Če se v postopku v zvezi s čezmernim javnofinančnim primanjkljajem sprostijo zamrznjene proračunske obveznosti iz Kohezijskega sklada, Svet v skladu s Pogodbo in ustreznim temeljnim aktom odobri prenos zamrznjenih obveznosti na naslednja leta. Zamrznjenih obveznosti za leto n ni mogoče ponovno vključiti v proračun po letu n+2.

Člen 9 Sprememba finančnega okvira

1. V nepredvidenih okoliščinah se lahko finančni okvir spremeni ob upoštevanju zgornje meje lastnih sredstev, določene v skladu s [Sklepom XXXX/XX/EU, Euratom].

2. Pri vsaki spremembi finančnega okvira v skladu z odstavkom 1 se upoštevajo možnosti za prerazporeditev odhodkov med programi, ki jih zajema razdelek, na katerega se nanaša sprememba, pri čemer se zlasti upošteva, če se pričakuje, da odobritve ne bodo porabljene v celoti. Kadar je to izvedljivo, se do obstoječe zgornje meje zadevnega razdelka ohrani znaten znesek, in sicer v absolutnem smislu in kot delež novih načrtovanih odhodkov.

3. Pri vsaki spremembi finančnega okvira v skladu z odstavkom 1 se upoštevajo možnosti za izravnavo vsakega zvišanja zgornje meje enega razdelka z znižanjem zgornje meje drugega razdelka.

4. Pri vsaki spremembi finančnega okvira v skladu z odstavkom 1 se ohrani ustrezno razmerje med obveznostmi in plačili.

5. Tudi prilagoditve iz člena 3(2) ter členov 6, 7, 8, 10, 11 in 16 pomenijo spremembo finančnega okvira.

Člen 10 Prilagoditev finančnega okvira zaradi spremembe Pogodb

Če se v obdobju, ki ga zajema finančni okvir, Pogodbi spremenita tako, da ima sprememba proračunske posledice, se skladno s tem opravijo potrebne prilagoditve finančnega okvira.

Člen 11 Prilagoditev finančnega okvira zaradi širitev in zaradi združitve Cipra

Če v obdobju, ki ga zajema finančni okvir, k Uniji pristopijo nove države članice, se finančni okvir prilagodi, da se upoštevajo potrebe po odhodkih, ki izhajajo iz rezultatov pristopnih pogajanj.

V primeru združitve Cipra v obdobju, ki ga zajema finančni okvir, se finančni okvir prilagodi, da se upošteva ta celovita rešitev ciprskega vprašanja in dodatne finančne potrebe, ki izhajajo iz združitve.

Člen 12 Medinstitucionalno sodelovanje v proračunskem postopku

Evropski parlament, Svet in Komisija (v nadaljnjem besedilu: institucije) sprejmejo vse ukrepe za lažji potek letnega proračunskega postopka.

Institucije sodelujejo v dobri veri med celim postopkom, da bi dosegle uskladitev svojih stališč. Sodelujejo prek ustreznih medinstitucionalnih stikov, da spremljajo napredovanje dela in analizirajo stopnjo zbliževanja na vseh stopnjah postopka.

Institucije zagotovijo čim večjo usklajenost svojih časovnih razporedov dela, da se omogoči neprekinjena in usklajena izvedba postopkov, ki bi privedla h končnemu sprejetju proračuna.

Na vseh stopnjah postopka se lahko med predstavniki z različnih hierarhičnih ravni, odvisno od narave pričakovane razprave, skličejo tristranski sestanki. Vsaka institucija v skladu s svojim poslovnikom določi svoje udeležence za vsak sestanek in svoj mandat za pogajanja ter drugi instituciji pravočasno obvesti o ureditvi za sestanke.

Člen 13 Financiranje skupne zunanje in varnostne politike

Skupni znesek odhodkov iz poslovanja skupne zunanje in varnostne politike se v celoti vključi v eno proračunsko poglavje o skupni zunanji in varnostni politiki. Ta znesek zajema dejanske predvidljive potrebe, ocenjene pri določitvi predloga proračuna na podlagi napovedi, ki jih vsako leto pripravi visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ter razumen znesek za nepredvidene ukrepe. Sredstev ni mogoče vključiti v rezervo.

Člen 14 Prispevek k financiranju obsežnih projektov

V obdobju 2014–2020 je iz proračuna EU za evropska satelitska navigacijska programa (EGNOS in Galileo) na razpolago največ 7 000 milijonov EUR v cenah iz leta 2011.

Člen 15 Vmesna ocena izvajanja finančnega okvira

Leta 2016 Komisija predstavi oceno izvajanja finančnega okvira, po potrebi skupaj z ustreznimi predlogi.

Člen 16 Prehod na naslednji finančni okvir

Komisija predstavi predlog novega večletnega finančnega okvira do 1. januarja 2018.

Če Svet do 31. decembra 2020 ne sprejme uredbe o novem večletnem finančnem okviru, se do sprejetja uredbe o novem finančnem okviru uporabljajo zgornje meje in druge določbe, ki veljajo za zadnje leto, ki ga zajema ta finančni okvir. Če po letu 2020 k Uniji pristopijo nove države članice, se podaljšani finančni okvir po potrebi prilagodi, da se upoštevajo rezultati pristopnih pogajanj.

Člen 17 Začetek veljavnosti

Ta uredba začne veljati tretji dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.

Ta uredba je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah.

V …,

                                                                       Za Svet

                                                                       Predsednik                                                                       

PRILOGA

Razpredelnica z večletnim finančnim okvirom

[1]               Medinstitucionalni sporazum o proračunski disciplini in izboljšanju proračunskega postopka, ki so ga 29. junija 1988 podpisali Parlament, Svet in Komisija (UL L 185, 15.7.1988, str. 33).

[2]               Medinstitucionalni sporazum z dne 17. maja 2006 med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo o proračunski disciplini in dobrem finančnem poslovodenju (UL C 139, 14.6.2006, str. 1).

[3]               COM(2010) 72 in COM(2010) 73.

[4]               COM(2011) 500 z dne 29. junija 2011.

[5]               COM(2010) 185 konč. z dne 27. aprila 2010, poglavje 2 (strani 4–13).

[6]               COM(2010) 700 konč. z dne 19. oktobra 2010, zlasti oddelki 4.5–4.7 (strani 23–25).

[7]               UL C …, …, str. ….

[8]               UL C …, …, str. ….

[9]               UL L 53, 23.2.2002, str. 1.

[10]             UL L 118, 12.5.2010, str. 1.

[11]             UL L …, …, str. ….

[12]             UL C …, …, str. ….

[13]             UL L 311, 14.11.2002, str. 3.

[14]             UL L 406, 30.12.2006, str. 1.

[15]             UL L …, …, str. ….