52011PC0398

ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

1. КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИEТО 1.1. Основание съгласно Договора

В член 312 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „Договорът“) се постановява, че регламент на Съвета, приет с единодушие, определя многогодишна финансова рамка. Финансовата рамка определя размера на годишните тавани на бюджетните кредити за поети задължения по категории разходи, както и на годишния таван на бюджетните кредити за плащания и предвижда всички други разпоредби, необходими за нормалното протичане на годишната бюджетна процедура.

Първата многогодишна финансова рамка заедно с разпоредби за междуинституционалното сътрудничество и бюджетната дисциплина беше приета преди повече от двадесет години[1]. Тази и последвалите финансови рамки позволиха значително подобряване и улесняване на годишната бюджетна процедура и сътрудничеството между институциите, като в същото време засилиха бюджетната дисциплина.

Като включва многогодишната финансова рамка в първичното право на Съюза, Договорът признава значението ѝ като основен елемент на бюджетната архитектура на Европейския съюз.

Настоящата многогодишна финансова рамка за периода 2007—2013 г. бе одобрена от институциите през месец май 2006 г. и е определена в Междуинституционалното споразумение за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление[2] (наричано по-нататък „настоящото МИС“).

За изпълнението на новите разпоредби в Договора на 3 март 2010 г. Комисията представи предложения за Регламент на Съвета за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2007—2013 и за ново Междуинституционално споразумение относно сътрудничеството по бюджетните въпроси[3] (наричани по-нататък „предложенията от март 2010 г.“). След като бъдат приети, тези две предложения ще заменят настоящото МИС и ще приведат разпоредбите за финансовата рамка за годините 2007—2013 и за сътрудничеството на институциите в бюджетната процедура в съответствие с Договора. Междувременно разпоредбите от настоящото МИС, които не са направени неактуални от Договора, остават валидни.

Настоящият обяснителен меморандум обхваща новите елементи в сравнение с предложенията от март 2010 г. както за предложението за регламент за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2014—2020 (наричан по-нататък „Регламентът за МФР“), така и за проекта на междуинституционално споразумение относно сътрудничеството по бюджетните въпроси и доброто финансово управление (наричан по-нататък „проектът на МИС“). Обосновката за промените в резултат на влизането в сила на Договора е представена в обяснителния меморандум към предложението за регламент за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2007—2013 от 3 март 2010 г. и не е необходимо да се повтаря и тук.

1.2. Нови разпоредби, предложени за финансовата рамка за периода 2014—2020 г. 1.2.1. Основни политически насоки

Предложението за регламент за МФР, придружено от проект на МИС, представлява транспониране в законодателството на приетото на 29 юни 2011 г. съобщение на Комисията „Бюджет за стратегията „Европа 2020“[4]. То ще се допълни от предложение за изменение на предложението на Комисията за регламент относно финансовите правила, приложими за годишния бюджет на Съюза, с цел да се въведат някои нови разпоредби, част от пакета предложения за финансовата рамка за периода 2014—2020 г.

В посоченото съобщение се очертават основната архитектура и елементи на настоящите предложения, като например продължителността, структурата, отразяваща стратегията „Европа 2020“, необходимостта от по-голяма гъвкавост и сумите, предвидени в самата финансова рамка.

1.2.2. Гъвкавост

Въпреки че цели осигуряване на бюджетна дисциплина, финансовата рамка трябва в същото време да предоставя достатъчно гъвкавост, за да може ресурсите да се разпределят ефективно и Съюзът да реагира бързо при непредвидени обстоятелства.

Някои параметри, като например продължителността на периода, обхванат от финансовата рамка, броят и устройството на разходните функции, делът на разходите на ЕС, предварително разпределени за държавите-членки и регионите или предварително определени с „референтни суми“ в законодателните актове, приети по процедурата за съвместно вземане на решение, наличните маржове в рамките на всеки таван на разходите и маржовете, оставащи между таваните на финансовата рамка и тавана на собствените ресурси, оказват влияние върху степента на гъвкавост или строгост на финансовата рамка. Комисията взе предвид тези елементи при изготвянето на своите предложения за следващата финансова рамка.

При все това неотдавнашният опит показва, че предизвикателствата в резултат на непредвидени събития с глобални последици са достигнали ново измерение. От самото начало на настоящата финансова рамка трябваше да бъдат мобилизирани всички налични разпоредби за гъвкавост, както и да се направят някои преразглеждания на самата рамка. Съюзът ще бъде все по-изложен на ефектите от глобализацията на икономиката и на обществото, изменението на климата, енергийната зависимост, миграционния натиск и други световни предизвикателства, като повечето от тях са в области, за които Договорът от Лисабон увеличи отговорността и ролята на Съюза.

Постигането на точното равновесие между строгата бюджетна дисциплина и предвидимостта на разходите, от една страна, и гъвкавостта, необходима на Съюза, за да реагира на непредвидени предизвикателства, от друга, винаги ще представлява труден политически акт. Въз основа на оценката си на функционирането на настоящото МИС[5] и на други съображения, изразени в контекста на прегледа на бюджета[6], Комисията предлага ограничени, но целеви подобрения на съществуващите разпоредби за гъвкавост:

1. На първо място, широката и редовна употреба на Инструмента за гъвкавост и на Резерва за спешна помощ (РСП) по време на настоящата финансова рамка доказа тяхната необходимост. В същото време опитът от управлението на външната дейност през последните няколко години показа, че за да се справи с промените в международен план и новите предизвикателства, ЕС трябваше да използва различни инструменти (като например Резерва за спешна помощ, Инструмента за стабилност, неразпределени маржове и Инструмента за гъвкавост), което бе свързано с трудности.

Поради това се предлага увеличение на максималните суми, налични всяка година, както за Инструмента за гъвкавост, така и за РСП. Освен това възможността да се използват неусвоени части от годишните максимални суми през следващите финансови години се удължава до годината n + 3 за Инструмента за гъвкавост и се въвежда до година n + 1 при Резерва за спешна помощ (последното ще подлежи на разпоредба от Финансовия регламент, която предстои да се въведе). Обхватът на Резерва за спешна помощ се разширява, така че да покрива също ситуации на особено силен натиск в резултат на миграционни потоци по външните граници на Съюза.

По този начин двата инструмента следва да имат по-голям принос за бързата реакция на Съюза на неочаквани ситуации с ограничен мащаб.

2. На второ място, въпреки че фонд „Солидарност“ на Европейския съюз и Европейският фонд за приспособяване към глобализацията (ЕФПГ) доказаха своята потребност, максималната годишна сума, предвидена за ЕФПГ съгласно настоящата финансова рамка (500 млн. EUR) никога не е била използвана. Предлага се скромно намаляване на наличната сума до 429 млн. EUR, наред с опростяване на процедурите за финансиране и отпускане на помощ и разширяване на обхвата на фонда, така че да обхваща също последиците от глобализацията, засягащи земеделските стопани.

3. На трето място, предлага се възможността за отклоняване от индикативните суми в програмите, предмет на съвместно решение, да се увеличи от 5 % на 10 % за по-голяма гъвкавост в рамките на функциите.

4. На четвърто място, Комисията ще направи предложение за въвеждане на нова разпоредба във Финансовия регламент с цел увеличаване на гъвкавостта за проекти, финансирани по новосъздадения механизъм за инфраструктура.

Поради характера си тези инфраструктурни проекти в много случаи ще изискват сложни процедури на договаряне. При тези обстоятелства дори кратките забавяния могат да доведат до загуба на годишни бюджетни кредити за поети задължения и да подкопаят жизнеспособността на тези проекти, а така и на политическата решимост на Съюза да модернизира своите мрежи и инфраструктура в областта на транспорта, енергетиката и телекомуникациите. За да се предотврати това, Финансовият регламент следва да позволява автоматичен пренос за следващата година на неизползваните в края на финансовата година бюджетни кредити за поети задължения за проекти, финансирани по механизма за инфраструктура.

5. На пето място, предвид на уязвимостта на селскостопанския сектор към големи кризи се предлага нов специален резерв за кризи в селскостопанския сектор с годишна сума от 500 млн. EUR, който да се мобилизира над таваните на финансовата рамка. Процедурата за мобилизиране на този резерв съответства на процедурата за Резерва за спешна помощ. Подробните правила за допустимост за подпомагане от този резерв ще бъдат определени в специален правен акт.

6. На последно място, преразглеждането на финансовата рамка ще продължи да бъде необходимо за справяне с непредвидени обстоятелства с големи финансови последствия. За да се позволи подобна степен на гъвкавост в сравнение с настоящото МИС се предлага марж за непредвидени обстоятелства, който може да бъде мобилизиран над таваните във финансовата рамка в границите от 0,03 % от БНД на ЕС чрез същата процедура като установената в точка 22 от настоящото МИС.

Разпоредбите във връзка с гъвкавостта, предложени за регламента за МФР и проекта на МИС, следват подхода от предложенията от март 2010 г.: в член 2 от регламента се предвижда възможността за мобилизиране на сумите от специалните инструменти извън финансовата рамка над таваните, определени във финансовата рамка. Разпоредбите за самите инструменти, техния размер и процедурите за мобилизиране са включени в МИС. По този начин се гарантира съгласуваността на процедурите и ролите на двата клона на бюджетния орган (вж. точки 10—15 от проекта на МИС).

1.2.3. Специфични разпоредби за гаранциите

В случаите, когато изплащането на гарантиран заем, отпуснат по финансовия механизъм за подкрепа на платежния баланс (ППБ) или по европейския механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС), трябва да се покрие от бюджета на Съюза, в Регламент № 1150/2000 е предвидена възможност да се поискат допълнителни собствени ресурси, така че да се спази правното задължение на бюджета на Съюза. Тази парична операция ще трябва да бъде последвана от бюджетна операция, т.е. въвеждане на коригиращ бюджет. Всеки коригиращ бюджет трябва да е в съответствие с таваните за МФР. Предвид на съответните суми (гарантирани заеми по ППБ и ЕМФС), това почти със сигурност ще изисква преразглеждане на МФР.

Много малко вероятно е това да се случи, но с цел да се избегнат всички възможни трудности се предлага включването в регламента за МФР на разпоредба, с която се изключва такъв потенциален разход от финансовата рамка (т.е. при необходимост сумите ще бъдат мобилизирани над таваните във финансовата рамка).

Съответният таван, който ограничава капацитета на Съюза да гарантира отпускането на заеми със средства от бюджета на Съюза, е таванът на собствените ресурси, а не таванът на МФР. Изискването на преразглеждане на МФР в случай на активиране на тази гаранция би било в разрез с намеренията на законодателя.

1.2.4. Участие във финансирането на широкомащабни проекти

Характеристиките на основните програми за технологично развитие, които се основават на широкомащабни инфраструктурни проекти, а именно европейските програми за спътникова навигация EGNOS и „Галилео“, налагат специфични разпоредби, целящи да „обособят“ сумите, отговарящи на приноса от бюджета на Съюза. С оглед на опита от финансовата рамка за 2007—2013 г. тези нови разпоредби са необходими за гарантиране на съгласуваното развитие на разходите на Съюза и за гладкото протичане на годишната бюджетна процедура.

Законодателните актове, които се отнасят до гореспоменатите програми, трябва да съответстват на финансовите разпоредби от настоящия регламент.

2. ПРАВНИ ЕЛЕМЕНТИ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО 2.1. Регламент за многогодишната финансова рамка

Член 1

Формулировката на член 1 уточнява продължителността на финансовата рамка и препраща към приложението, съдържащо таблицата на финансовата рамка.

Член 2 — Съответствие с тавана за МФР

Първият параграф от член 2 установява задължение институциите да спазват таваните по време на бюджетната процедура в съответствие с разпоредбите на Договора.

Вторият параграф въвежда възможността за превишаване на таваните при необходимост, когато се мобилизират инструментите, които не са включени във финансовата рамка. Резервът за спешна помощ, фонд „Солидарност“, Инструментът за гъвкавост, Европейският фонд за приспособяване към глобализацията и новосъздаденият Резерв за кризи в селскостопанския сектор и марж за непредвидени обстоятелства са определени в точки 10—15 от проекта на МИС. Те не са включени във финансовата рамка и гарантират, че при определени обстоятелства, ако е необходимо, се предоставя финансиране с превишаване на таваните на финансовата рамка. Те увеличават гъвкавостта на финансовата рамка и се мобилизират съвместно от двата клона на бюджетния орган. За да се запазят настоящата гъвкавост и ролите на институциите в мобилизирането на тези инструменти, разпоредбите, които ги уреждат, са включени в проекта на МИС.

Третият параграф изключва процедурата за мобилизиране на гаранциите от бюджета на Съюза за заемите, предоставени по финансовия механизъм за подкрепа на платежния баланс и по европейския механизъм за финансово стабилизиране, от задължението да се спазват таваните на финансовата рамка и следователно от необходимостта от преразглеждане на МФР. Съответният таван, който трябва да се спазва, е таванът на собствените ресурси.

Член 3 — Спазване на тавана на собствените ресурси

Предлага се промяна в този член спрямо предложението от март 2010 г. — изрично позоваване на факта, че използването на инструментите, които могат да бъдат мобилизирани извън финансовата рамка, и на гаранциите за заем, покрит от бюджета на Съюза, в съответствие с Регламент (ЕО) № 332/2002 или Регламент (ЕД) № 407/2010 също трябва да е със спазване на тавана за собствените ресурси.

Член 4—– Технически корекции на финансовата рамка

Финансовата рамка се представя по цени от 2011 г. Процедурата за нейните технически корекции се запазва, както и дефлаторът от 2 %. В параграф 1, буква в) се въвежда нов елемент — представяне на абсолютната стойност на маржа за непредвидени обстоятелства в размер на 0,03 % от БНД на ЕС, както е определено в точка 15 от проекта на МИС.

Член 5 — Коригиране на финансовите пакети за политиката на сближаване

Формулировката на този член възпроизвежда текста на точка 17 от настоящото МИС и на член 5 от предложението от март 2010 г. Въведените изменения отразяват графика за финансовата рамка за 2014—2020 г. и промяната на структурата на финансовата рамка.

Член 6 — Корекции във връзка с изпълнението

Формулировката на този член, който определя правила за корекциите във връзка с изпълнението, съответства на текста на точка 18 от настоящото МИС. Не се предлагат промени спрямо предложението от март 2010 г.

Член 7 — Коригиране на структурните фондове, Кохезионния фонд, Фонда за развитие на селските райони и Европейския фонд за рибарство

Този член възпроизвежда текста на точка 48 от настоящото МИС. Подготовката на правните основания и след това на програмните документи обикновено отнема дълго време и следователно е необходимо да се предвиди късно приемане на законодателните текстове или на програмите.

Член 8 — Корекции във връзка с прекомерния държавен дефицит

Формулировката на този член, който определя правила за корекциите във връзка с прекомерния държавен дефицит, възпроизвежда текста на точка 20 от настоящото МИС и не е променена спрямо предложението от март 2010 г.

Член 9 — Преразглеждане на финансовата рамка

Формулировката на този член съответства на точки 21—23 от настоящото МИС и на член 8 от предложението от март 2010 г. Въведени са някои промени: 1. включеното в член 8, параграф 2 от предложението от март 2010 г. общо правило във връзка с момента на представяне на предложение за преразглеждане отпада, тъй като не съответства на настоящата практика предвид на необходимостта от справяне с непредвидени обстоятелства при тяхната поява; 2. възможността да се адаптира финансовата рамка чрез квалифицирано мнозинство, предложена в член 8, параграф 3 от предложението от март 2010 г., е оттеглена (предвид на предложеното разширяване на инструментите за гъвкавост, включително въвеждането на марж за непредвидени обстоятелства); и 3. въведен бе нов параграф 5, в който се уточнява кои от корекциите на финансовата рамка, предвидени в други членове, се смятат също за преразглеждане на финансовата рамка.

Член 10 — Коригиране на финансовата рамка в случай на преразглеждане на Договора

Формулировката на този член, който определя правила за корекциите в случай на преразглеждане на Договора, възпроизвежда текста на точка 4 от настоящото МИС и съответства на член 9 от предложението от март 2010 г.

Член 11 — Коригиране на финансовата рамка в случай на разширяване

Формулировката на този член възпроизвежда текста на точка 29 от настоящото МИС и на член 11 от предложението от март 2010 г.

Въвежда се нов параграф, който се отнася по-специално до евентуално цялостно уреждане на кипърския проблем през периода, обхванат от финансовата рамка.

Член 12 — Междуинституционално сътрудничество в бюджетната процедура

Разпоредбите в този член съответстват на предложението от март 2010 г. Общите правила за сътрудничеството в бюджетната процедура са включени в регламента за МФР, докато проектът на МИС и приложението към него съдържат по-подробни разпоредби.

Член 13 — Финансиране на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС)

Разпоредбата от предложението от март 2010 г. се запазва с изключение на определянето на минимална сума за ОВППС.

Член 14 — Участие във финансирането на широкомащабни проекти

Необходими са специфични разпоредби за основните програми за технологично развитие, основани на широкомащабни инфраструктурни проекти, а именно европейските програми за спътникова навигация EGNOS и „Галилео“. Такива разпоредби се оправдават от специфичните характеристики на тези проекти, т.е. продължителността значително надхвърля многогодишната финансова рамка, рисковете по проекта могат да доведат до големи преразходи, ограничено или никакво участие на частен капитал и незначителна или никаква възможност за генериране на приходи от търговска експлоатация в кратко- или средносрочен план.

Следователно предложената разпоредба предвижда „обособяване“ на наличната сума за европейските програми за спътникова навигация EGNOS и „Галилео“ във финансовата рамка за периода 2014—2020 г.

Член 15 — Оценка в средата на периода на прилагането на финансовата рамка

Включва се нова разпоредба, която установява момента на извършване на оценка в средата на периода на функционирането на финансовата рамка. Подобна разпоредба беше включена в настоящото МИС (точка 7 и декларация № 1).

Член 16 — Преход към следващата финансова рамка

В този член се установява задължението Комисията да представи нова финансова рамка преди 1 януари 2018 г., т.е. три години преди края на финансовата рамка.

Втората алинея припомня правилата, които се прилагат, ако не бъде одобрена нова финансова рамка преди края на финансовата рамка, обхваната от регламента.

Член 17

Последният член от регламента за МФР определя датата на влизане на регламента в сила. МИС следва да влезе в сила на същата дата, тъй като двата правни текста се допълват взаимно.

2.2. Междуинституционално споразумение относно сътрудничеството по бюджетните въпроси и относно доброто финансово управление

Въведение — точки 1—6 от проекта на МИС

Встъпителната част на проекта на МИС въвежда позоваването на Договора (чл. 295), обвързващия характер на споразумението, неговата съгласуваност с други правни актове, свързани с многогодишната финансова рамка и бюджетната процедура, описва структурата на споразумението и посочва датата на влизане в сила (същата като тази за регламента за МФР).

Тя възпроизвежда формулировката на точки 1—6 от предложението от март 2010 г.

Част I — разпоредби, свързани с финансовата рамка и със специалните инструменти, които не са включени в нея

A. Разпоредби, свързани с финансовата рамка

Точка 7 постановява правилата във връзка с представянето на информацията за операциите, които не са включени в бюджета (т.е. Европейския фонд за развитие), и за развитието на категориите собствени ресурси. Практиката на предоставяне на тази информация се запазва, но се предлага тя вече да не се представя с техническите корекции на финансовата рамка, а с документите, придружаващи проектобюджета, което е по-логично. Моментът на представяне остава на практика непроменен (краят на април/началото на май). Тази промяна вече е включена в предложението от март 2010 г.

Точка 8 от новото МИС се отнася до маржовете под таваните. Регламентът за МФР определя таваните за всички функции, които тавани съгласно Договора трябва да бъдат спазвани по време на всяка годишна бюджетна процедура. При все това следва да се запази практиката да се гарантират, доколкото е възможно, достатъчни маржове под таваните. Този аспект представлява елемент на междуинституционалното сътрудничество и на добрата воля на институциите в бюджетната процедура и като такъв следва да бъде в МИС. Тази разпоредба остава без промяна спрямо настоящата практика и спрямо предложението от март 2010 г.

Точка 9 предвижда актуализиране на прогнозите за бюджетните кредити за плащания след 2020 г. през четвъртата година от финансовата рамка, съобразно настоящата практика и предложението от март 2010 г.

B. Разпоредби, свързани със специалните инструменти, които не са включени във финансовата рамка

Съществуващите инструменти, които не са включени във финансовата рамка (Резервът за спешна помощ, фонд „Солидарност“, Инструментът за гъвкавост и Европейският фонд за приспособяване към глобализацията), остават в МИС. Регламентът за МФР включва в член 2 възможността за тяхното мобилизиране, при необходимост, над таваните, установени във финансовата рамка. Това разделение на разпоредбите между двата акта съответства на логиката, изразена в предложенията от март 2010 г.

Промените спрямо предложението от март 2010 г. се състоят в увеличаване на сумите за Инструмента за гъвкавост и Резерва за спешна помощ, намаляване на сумата за Европейския фонд за приспособяване към глобализацията, въвеждане (при условие че във Финансовия регламент се въведе разпоредба за това), на възможността да се използват неусвоени части от наличните в РСП годишни суми до година n+1 и разширяване на обхвата на РСП, така че да покрива също ситуации на особен натиск в резултат на миграционни потоци по външните граници на Съюза, удължаване на тази възможност за Инструмента за гъвкавост от година n+2 до година n+3, както и заличаване на разпоредбите, които ограничават годишни суми, налични по Европейския фонд за приспособяване към глобализацията (ЕФПГ), до наличността на неизползваните и отменените суми от предишните две години, и разширяване на обхвата на този фонд, така че да включва и помощта за намаляване на последиците от глобализацията, засягащи земеделските стопани. Всички суми са изразени в цени от 2011 г., за да бъдат съгласувани с цялостното представяне на финансовата рамка. Процедурите за мобилизиране са опростени в сравнение с настоящата практика.

Предлага се нов Резерв за големи кризи в селскостопанския сектор. Подробните правила за допустимост за подпомагане от този резерв ще бъдат определени в конкретно правно основание. В МИС се определят сумите и правилата за мобилизиране на този резерв.

Предлага се нов инструмент извън финансовата рамка — марж за непредвидени обстоятелства. По същество формулировката съответства на разпоредбите, приети от Съвета в неговата позиция от 18 януари 2011 г. във връзка с предложенията от март 2010 г. При все това разделението на разпоредбите във връзка с маржа за непредвидени обстоятелства съответства на логиката на предложенията от март 2010 г., т.е. запазване в МИС на всички разпоредби, свързани със специалните инструменти извън финансовата рамка.

Част II — подобряване на междуинституционалното сътрудничество в бюджетната процедура

A. Процедура за междуинституционално сътрудничество

Разпоредбите за междуинституционалното сътрудничество в бюджетната процедура са значително изменени в сравнение с настоящите правила, за да съответстват на новата бюджетна процедура, въведена с Договора. Всички разпоредби са включени в приложението към МИС, както беше предложено през март 2010 г.

Разпоредбите, включени в приложението, съответстват на предложението от март 2010 г., но съдържат промените, одобрени оттогава в декларациите от страна на институциите.

Б. Включване на финансови разпоредби в законодателните актове

Разпоредбите от настоящото МИС и следователно и от предложението от март 2010 г. се запазват. Възможността за отклоняване от сумите, включени в законодателните актове, се увеличава от 5 % на 10 %, за да се увеличи гъвкавостта в рамките на функциите. Тази разпоредба не се прилага за предварително разпределените за държавите-членки средства за цялата продължителност на финансовата рамка и вече за широкомащабните проекти, определени в член 13 от регламента за МФР.

В. Разходи във връзка със споразуменията в областта на рибарството

Предлага се разпоредбите на настоящото МИС за разходите във връзка със споразуменията в областта на рибарството да се приведат в съответствие с новите бюджетни правила. Предложените промени във формулировката отразяват частите на съществуващия текст, които са все още меродавни, и са свързани единствено с доброто сътрудничество и с информирането на институциите за развитието на ситуацията. Разпоредбите съответстват на предложението от март 2010 г. и се смята, че няма нужда от промяна.

Г. Финансиране на общата външна политика и политика на сигурност

Разпоредбите съответстват на предложението от март 2010 г. и се смята, че няма нужда от промяна.

Д. Участие на институциите в управлението на Европейския фонд за развитие

За да се подобри парламентарният контрол по отношение на Европейския фонд за развитие (ЕФР) и за да се доближи той до правилата за сътрудничеството за развитие, финансирано от бюджета на Съюза, се предлага въвеждането на нова разпоредба във връзка с диалога с Европейския парламент относно програмните документи, които да бъдат финансирани от ЕФР.

Е. Сътрудничество на институциите в бюджетната процедура във връзка с административните разходи

Въвежда се нова процедура, която цели да гарантира, че всяка година институциите постигат съгласие на ранен етап от бюджетната процедура (точният момент е въведен в приложението) за споделянето на административните разходи; годишното изменение в равнището на административните разходи на всяка институция следва също да отразява възможните бюджетни последствия от промените в разпоредбите на Правилника за персонала и последиците от постепенното намаляване на числеността на персонала с 5 % между 2013 и 2018 г. във всички институции, органи и агенции.

Част III — добро финансово управление на средствата на ЕС

Тази част възпроизвежда текста на предложението от март 2010 г. относно финансовото програмиране (с някои корекции, за да се доближи текстът до настоящата практика) и относно агенциите и европейските училища (с допълнението да се следват същите правила като тези, които се прилагат за създаването на нова агенция и за изменението на съответния правен акт или на задачите на агенция, и с посочване на подробности относно оценката на въздействието, която Комисията трябва да направи, преди да представи предложение за създаване на нова агенция или на ново европейско училище).

Частта относно новите или новаторските финансови инструменти вече не е необходима, тъй като Финансовият регламент ще включва нов дял, посветен изцяло на финансовите инструменти и съдържащ подробни правила за докладването за тези инструменти.

2011/0177 (APP)

Предложение за

РЕГЛАМЕНТ НА СЪВЕТА

за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2014—2020

СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 312 от него, във връзка с Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия, и по-специално член 106а от него,

като взе предвид предложението на Европейската комисия[7],

като взе предвид одобрението на Европейския парламент[8],

след предаване на проекта на законодателния акт на националните парламенти,

в съответствие със специална законодателна процедура,

като има предвид, че:

(1) Годишните тавани на бюджетните кредити за поети задължения по категории разходи и годишните тавани на бюджетните кредити за плащания, установени с настоящия регламент, трябва да спазват таваните, определени за поетите задължения и собствените ресурси в [Решение ХХХХ/ХХ/ЕС, Евратом на Съвета].

(2) С оглед на необходимостта от достатъчна степен на предвидимост за подготвянето и осъществяването на средносрочни инвестиции продължителността на финансовата рамка следва да се определи на седем години с начало 1 януари 2014 г., като в средата на периода следва да се извърши оценка на прилагането на финансовата рамка. Резултатите от тази оценка следва да бъдат взети предвид през последните три години от продължителността на финансовата рамка.

(3) За да може Съюзът да реагира на определени непредвидени обстоятелства или за да могат да се финансират ясно определени разходи, които не могат да бъдат финансирани в рамките на наличните тавани за една или повече функции, определени във финансовата рамка, са необходими специални инструменти, като Резервът за спешна помощ, фонд „Солидарност“ на Европейския съюз, Инструментът за гъвкавост, Европейският фонд за приспособяване към глобализацията, Резервът за кризи в селскостопанския сектор и маржът за непредвидени обстоятелства. Поради това са необходими конкретни разпоредби, с които да се предвиди възможност за записване в бюджета на бюджетни кредити за поети задължения над определените във финансовата рамка тавани, когато се налага да се използват специални инструменти.

(4) Ако е необходимо да се мобилизират бюджетните гаранции на Съюза за заемите, отпуснати по финансовия механизъм за подкрепа на платежния баланс и европейския механизъм за финансово стабилизиране, определени в Регламент (ЕО) № 332/2002 на Съвета от 18 февруари 2002 г. за установяване на механизъм, осигуряващ средносрочна финансова подкрепа за платежния баланс на държавите-членки[9] и в Регламент (ЕС) № 407/2010 на Съвета от 11 май 2010 г. за създаване на европейски механизъм за финансово стабилизиране[10], нужната сума следва да се мобилизира над таваните на бюджетните кредити за поети задължения и за плащания във финансовата рамка при спазване на тавана на собствените ресурси.

(5) Финансовата рамка следва да се определи по цени от 2011 г. Следва да се определят и правилата за технически корекции на финансовата рамка за преизчисляване на таваните и наличните маржове.

(6) Финансовата рамка следва да не отчита бюджетните позиции, финансирани от целеви приходи по смисъла на Регламент (ЕС) № [ххх/201x] на Европейския парламент и на Съвета от […] г. относно финансовите правила, приложими за годишния бюджет на Съюза[11].

(7) Следва да се определят правила за други ситуации, които могат да наложат корекция на финансовата рамка. Тези корекции могат да бъдат свързани с изпълнението на бюджета, прекомерен държавен дефицит, преразглеждане на Договорите, разширявания или забавено приемане на нови правила, уреждащи някои области на политиката.

(8) Националните финансови пакети за сближаване за растеж и заетост са определени въз основа на прогнозите за брутния вътрешен продукт (наричан по-нататък „БВП“) от пролетта на 2011 г. Предвид на несигурността на прогнозите и на последиците за държавите-членки, за които се прилага таван, в средата на периода следва да се извърши оценка, при която да се сравнят прогнозният и действителният БВП и отражението му върху финансовите пакети. Ако БВП за 2014—2016 г. се различава с повече от +/- 5 % от използваната през 2011 г. прогноза, пакетите за 2018—2020 г. за съответните държави-членки трябва да се коригират. Следва да се предвидят правилата за тази корекция.

(9) Може да се наложи преразглеждане на финансовата рамка в случай на непредвидени обстоятелства, които не могат да бъдат преодолени в рамките на установените тавани на финансовата рамка. Следователно е необходимо да се предвиди преразглеждане на финансовата рамка в такива случаи.

(10) Необходимо е да се предвидят общи правила за междуинституционалното сътрудничество в бюджетната процедура.

(11) За да се подпомогне гладкото протичане на бюджетната процедура, е необходимо да се предвидят основни правила за включването в бюджета на разходите за общата външна политика и политика на сигурност и обща сума за периода в обхвата на финансовата рамка.

(12) Подробни разпоредби за междуинституционалното сътрудничество в бюджетната процедура и за включването в бюджета на разходите за общата външна политика и политика на сигурност са установени в Междуинституционалното споразумение от […] 201х г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно сътрудничеството по бюджетните въпроси и относно доброто финансово управление[12].

(13) Нужни са също специфични правила за широкомащабните инфраструктурни проекти, чиято продължителност надхвърля значително периода, определен за финансовата рамка. Необходимо е да се определи максималният размер на средствата от бюджета на Съюза, предоставяни за тези проекти. Тези искания следва да не оказват влияние върху други проекти, финансирани от бюджета на Съюза.

(14) Комисията следва да представи предложение за нова многогодишна финансова рамка преди 1 януари 2018 г., за да могат институциите да я приемат достатъчно рано преди началото на следващата финансова рамка. Финансовата рамка, определена в настоящия регламент, следва да продължи да се прилага, ако регламентът за новата финансова рамка не бъде приет преди края на периода на действие на финансовата рамка, определена в настоящия регламент,

ПРИЕ НАСТОЯЩИЯ РЕГЛАМЕНТ:

Член 1 Многогодишна финансова рамка

Многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. (наричана по-нататък „финансовата рамка“) се съдържа в приложението.

Член 2 Спазване на таваните на финансовата рамка

1. По време на всяка бюджетна процедура и при изпълнението на бюджета за съответната година Европейският парламент, Съветът и Комисията спазват определените във финансовата рамка годишни тавани на разходите.

2. Бюджетните кредити за поети задължения могат да се записват в бюджета над таваните на съответните функции, определени във финансовата рамка, когато е необходимо да се използват ресурсите на Резерва за спешна помощ, фонд „Солидарност“ на Европейския съюз, Инструмента за гъвкавост, Европейския фонд за приспособяване към глобализацията, Резерва за кризи в селскостопанския сектор и маржа за непредвидени обстоятелства в съответствие с Регламент (ЕО) № 2012/2002 на Съвета[13], Регламент (ЕО) № 1927/2006 на Европейския парламент и на Съвета[14], Регламент № хххх/201х на Европейския парламент и на Съвета[15] и Междуинституционалното споразумение от […] 201x г. относно сътрудничеството по бюджетните въпроси и относно доброто финансово управление (наричано по-нататък „Междуинституционалното споразумение“).

3. Когато е необходимо да се мобилизира гаранция за заем, покрит от бюджета на Съюза в съответствие с Регламент (ЕО) № 332/2002 или Регламент (ЕС) № 407/2010, това става над таваните, определени във финансовата рамка.

Член 3 Спазване на тавана на собствените ресурси

1.           За всяка от годините, обхванати от финансовата рамка, общият размер на необходимите бюджетни кредити за плащания, след годишната корекция и отчитане на всички други корекции и преразглеждания, както и на прилагането на параграфи 2 и 3 от член 2, не може да води до изискуема ставка за собствените ресурси, превишаваща тавана на собствените ресурси, определен в съответствие с [Решение XXXX/XX/ЕС, Евратом].

2.           При необходимост таваните, определени във финансовата рамка, са намаляват с цел да се осигури спазване на тавана на собствените ресурси, определен в съответствие с [Решение XXXX/XX/EС, Евратом].

Член 4 Технически корекции

1.           Всяка година преди началото на бюджетната процедура за година n+1 Комисията извършва следните технически корекции на финансовата рамка:

а)      преоценка по цени за година n+1 на таваните и общите суми на бюджетните кредити за поети задължения и на бюджетните кредити за плащания;

б)      изчисляване на наличния марж под тавана на собствените ресурси, определен в съответствие с [Решение XXXX/XX/EС, Евратом];

в)      изчисляване на абсолютната стойност на посочения в точка 15 от Междуинституционалното споразумение марж за непредвидени обстоятелства.

2.           Комисията извършва техническите корекции, посочени в параграф 1, въз основа на постоянен дефлатор в размер на 2 % годишно.

3.           Комисията съобщава резултатите от техническите корекции, посочени в параграф 1, и икономическите прогнози, на които те се основават, на Европейския парламент и Съвета.

4.           Не могат да се внасят по-нататъшни технически корекции по отношение на съответната година нито през годината, нито като последващи корекции през следващите години.

Член 5 Коригиране на финансовите пакети за политиката на сближаване

1. При техническата корекция за 2018 г., ако се установи, че кумулираният брутен вътрешен продукт („БВП“) на която и да е държава-членка за периода 2014—2016 г. се е отклонил с повече от +/- 5 % от разчетите за кумулирания БВП, съставени през 2011 г. за определянето на финансовите пакети за политиката на сближаване за държавите-членки за периода 2014—2020 г., Комисията коригира сумите, разпределени от подкрепящите сближаването фондове за съответната държава-членка за този период.

2. Общият нетен ефект от посочените в параграф 1 корекции, независимо от това дали е положителен или отрицателен, не може да надхвърля 3 млрд. EUR.

3. Необходимите корекции се разпределят на равни части през годините от периода 2018—2020 г., като съответно се изменят и съответстващите на тях тавани от финансовата рамка.

Член 6 Корекции във връзка с изпълнението

При уведомяването на Европейския парламент и на Съвета за резултатите от техническите корекции на финансовата рамка Комисията представя всички предложения за корекции на общия размер на бюджетните кредити за плащания, които смята за необходими предвид на изпълнението, за да се осигури съгласувано развитие спрямо бюджетните кредити за поети задължения. Решенията по тези предложения се вземат преди 1 май на година n.

Член 7 Коригиране на структурните фондове, Кохезионния фонд, Фонда за развитие на селските райони и Европейския фонд за рибарство

1. В случай на приемане след 1 януари 2014 г. на нови правила или програми за структурните фондове, Кохезионния фонд, Фонда за развитие на селските райони и Европейския фонд за рибарство финансовата рамка се коригира с цел да се прехвърлят за следващи години, над съответните разходни тавани, неусвоените през 2014 г. средства.

2. Корекцията за прехвърлянето на неусвоените средства за 2014 г. се приема преди 1 май 2015 г.

Член 8 Корекции във връзка с прекомерния държавен дефицит

При отмяна на суспендирането на бюджетните задължения във връзка с Кохезионния фонд в контекста на процедурата при прекомерен държавен дефицит Съветът, в съответствие с Договора и при спазване на съответния основен акт, взема решение за прехвърляне на суспендираните задължения за следващите години. Суспендираните задължения за година n не могат да бъдат включени отново в бюджета след година n+2.

Член 9 Преразглеждане на финансовата рамка

1. В случай на непредвидени обстоятелства финансовата рамка може да бъде преразгледана в съответствие с тавана на собствените ресурси, определен в съответствие с [Решение XXXX/XX/ЕС, Евратом].

2. Всяко преразглеждане на финансовата рамка съгласно параграф 1 отчита възможностите за преразпределяне на разходите между програмите във функцията, за която се отнася преразглеждането, като се обръща особено внимание на всяко очаквано непълно усвояване на бюджетните кредити. При възможност значителна сума, в абсолютно изражение и като процент от планираните нови разходи, е в рамките на съществуващия таван за функцията.

3. Всяко преразглеждане на финансовата рамка съгласно параграф 1 отчита възможностите за компенсиране на всяко увеличаване на тавана за една функция с намаляването на тавана за друга.

4. Всяко преразглеждане на финансовата рамка съгласно параграф 1 поддържа подходяща връзка между поетите задължения и плащанията.

5. Корекциите, посочени в член 3, параграф 2 и в членове 6, 7, 8, 10, 11 и 16, също представляват преразглеждане на финансовата рамка.

Член 10 Коригиране на финансовата рамка в случай на преразглеждане на Договорите

Ако през периода на финансовата рамка се извърши преразглеждане на Договорите с бюджетни последици, във финансовата рамка се внасят съответните необходими корекции.

Член 11 Коригиране на финансовата рамка в случай на разширяване и на обединение на Кипър

Ако през периода, обхванат от финансовата рамка, към Съюза се присъединят нови държави-членки, финансовата рамка се коригира с цел да се вземат предвид разходните нужди, произтичащи от резултатите от преговорите за присъединяване.

В случай на обединение на Кипър през периода, обхванат от финансовата рамка, тя се коригира с цел се вземат предвид цялостното уреждане на кипърския проблем и допълнителните финансови нужди в резултат на обединението.

Член 12 Междуинституционално сътрудничество в бюджетната процедура

Европейският парламент, Съветът и Комисията (наричани по-нататък „институциите“) предприемат всички мерки за улесняване на годишната бюджетна процедура.

Институциите си сътрудничат добросъвестно по време на цялата процедура с цел сближаване на своите позиции. Институциите си сътрудничат посредством подходящи междуинституционални контакти с цел проследяване на напредъка на работата и анализиране на степента на сближаване на всички етапи от процедурата.

Институциите правят необходимото съответните им работни календари да бъдат координирани, доколкото е възможно, за да може процедурата да протече по съгласуван и сближаващ позициите начин, като доведе до окончателното приемане на бюджета.

Тристранни срещи могат да се провеждат на всички етапи от процедурата и на различни равнища на представителство в зависимост от естеството на очакваните дискусии. В съответствие със собствения си процедурен правилник всяка институция определя своите участници във всяка среща, определя своя мандат за преговорите и уведомява своевременно другите институции за организацията на срещите.

Член 13 Финансиране на общата външна политика и политика на сигурност

Общият размер на оперативните разходи за общата външна политика и политика на сигурност (наричана по-нататък „ОВППС“) се записва изцяло в една бюджетна глава, озаглавена „ОВППС“. Тази сума покрива реалните предвидими нужди, оценени в рамките на съставянето на проектобюджета въз основа на прогнози, изготвяни ежегодно от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, и разумен марж за непредвидени действия. Не се допуска заделяне на средства в резерв.

Член 14 Участие във финансирането на широкомащабни проекти

За европейските програми за спътникова навигация (EGNOS и „Галилео“) е налична максимална сума от 7 000 млн. EUR по цени от 2011 г. от бюджета на ЕС за периода 2014—2020 г.

Член 15 Оценка в средата на периода на изпълнението на финансовата рамка

През 2016 г. Комисията представя оценка на изпълнението на финансовата рамка, придружена при необходимост от съответните предложения.

Член 16 Преход към следващата финансова рамка

Преди 1 януари 2018 г. Комисията представя предложение за нова многогодишна финансова рамка.

Ако преди 31 декември 2020 г. не бъде приет регламент на Съвета за определяне на нова многогодишна финансова рамка, таваните и другите разпоредби за последната година в обхвата на финансовата рамка продължават да се прилагат до приемането на регламент за определяне на нова финансова рамка. Ако след 2020 г. към Съюза се присъединят нови държави-членки, при необходимост удължената финансова рамка се коригира с цел да се вземат предвид резултатите от преговорите за присъединяване.

Член 17 Влизане в сила

Настоящият регламент влиза в сила на третия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз.

Настоящият регламент е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави-членки.

Съставено в […] на […] година.

                                                                       За Съвета

                                                                       Председател                                                                       

ПРИЛОЖЕНИЕ

Таблица с многогодишната финансова рамка

[1]               Междуинституционално споразумение за бюджетната дисциплина и подобряването на бюджетната процедура, подписано от Парламента, Съвета и Комисията на 29 юни 1988 г. (ОВ L 185, 15.7.1988 г., стр. 33).

[2]               Междуинституционално споразумение от 17 май 2006 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (ОВ C 139, 14.6.2006 г., стр. 1).

[3]               COM(2010) 72 и COM(2010) 73.

[4]               COM(2011) 500, 29.6.2011 г.

[5]               COM(2010) 185 окончателен от 27.4.2010 г., глава 2 (стр. 4—13).

[6]               COM(2010) 700 окончателен от 19.10.2010 г., по-конкретно точки 4.5—4.7 (стр. 23—25).

[7]               OВ C […], […] г., стр. […].

[8]               OВ C […], […] г., стр. […].

[9]               ОВ L 53, 23.2.2002 г., стр. 1.

[10]             ОВ L 118, 12.5.2010 г., стр. 1.

[11]             OВ L […], […] г., стр. […].

[12]             ОВ С […], […] г., стр. […].

[13]             ОВ L 311, 14.11.2002 г., стр. 3.

[14]             ОВ L 406, 30.12.2006 г., стр. 1.

[15]             OВ L […], […] г., стр. […].