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Document 52011DC0885
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Energy Roadmap 2050
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050
/* COM/2011/0885 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050 /* COM/2011/0885 final */
1.
Introduction
Le bien-être de la population, la compétitivité industrielle
et le fonctionnement global de la société sont tributaires d’une énergie sûre,
durable, disponible à un prix abordable et dont l’approvisionnement est
garanti. Les infrastructures énergétiques qui
alimenteront les foyers, l'industrie et les services en 2050, ainsi que
les bâtiments qui seront utilisés, sont conçus et construits aujourd'hui. Les schémas de production et de consommation
d'énergie en 2050 se déterminent dès à présent. L'UE s'est fixé comme objectif
de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 80 à 95 % par rapport
aux niveaux de 1990 d'ici à 2050 dans le cadre des réductions à
réaliser collectivement par les pays développés[1]. La Commission a analysé les implications de cet
objectif dans sa «feuille de route vers une économie compétitive à faible
intensité de carbone à l’horizon 2050»[2]. La «feuille de route pour un espace européen unique
des transports»[3]
a mis l'accent sur la recherche de solutions pour le secteur des transports et
sur la création d'un espace européen unique des transports. Dans la présente feuille
de route pour l'énergie à l'horizon 2050, la Commission étudie les
défis posés par la réalisation de l'objectif de décarbonisation de l'UE tout en
garantissant la sécurité de l'approvisionnement en énergie et la compétitivité. Elle répond en cela à une demande formulée par le
Conseil européen[4]. Les mesures et les politiques de l'UE pour atteindre les objectifs de
2020 en matière d'énergie[5]
et la stratégie «Énergie 2020» sont ambitieuses[6]. Elles continueront à porter leurs fruits au-delà
de 2020 en contribuant à diminuer les émissions d'environ 40 %
d'ici à 2050. Toutefois, cela restera
insuffisant pour réaliser l'objectif de décarbonisation de l'UE pour 2050,
qui ne serait atteint que pour moins de la moitié en 2050. Cela donne une indication de l'intensité des
efforts et des changements, tant structurels que sociaux, nécessaires pour
assurer la réduction voulue des émissions tout en conservant un secteur énergétique
compétitif et sûr. Il manque aujourd'hui des indications sur la voie à
suivre après la stratégie 2020. Cette
situation crée des incertitudes chez les investisseurs, les gouvernements et
les citoyens. Selon les scénarios décrits dans
la «feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de
carbone à l’horizon 2050», si les investissements sont différés, ils
coûteront davantage de 2011 à 2050 et entraîneront plus de perturbations à long
terme. Il est urgent de développer des stratégies
pour l'après-2020. Les investissements
énergétiques mettent du temps à donner des résultats.
La présente décennie voit se mettre en place un nouveau cycle
d'investissement, car les infrastructures construites il y a 30 ou 40 ans
doivent être remplacées. En agissant
maintenant, il sera possible d'éviter des modifications coûteuses pendant les
décennies à venir et de diminuer les effets de verrouillage. L'Agence internationale de l'énergie (AIE) a montré
le rôle essentiel joué par les gouvernements et a souligné la nécessité d'une
action urgente[7];
les scénarios de la feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050
offrent une analyse approfondie de diverses trajectoires que l'Europe pourrait
emprunter. Il est impossible de prévoir l'avenir à long terme. Les scénarios présentés dans la présente feuille de
route pour l'énergie à l'horizon 2050 étudient les pistes pouvant mener
à la décarbonisation du système énergétique. Ils
impliquent tous des changements importants en ce qui concerne, par
exemple, les prix du carbone, les technologies et les réseaux. Plusieurs scénarios examinés visent une réduction
de 80 % des émissions de gaz à effet de serre impliquant une diminution de
quelque 85 % des émissions de CO2 du secteur énergétique, y
compris en provenance des transports[8]. La Commission a également analysé les scénarios et
les points de vue des États membres et des parties prenantes[9]. Évidemment, compte tenu de l'éloignement des
échéances, ces résultats sont teintés d'incertitude, en grande partie parce
qu'ils sont basés sur des hypothèses qui ne sont elles-mêmes pas certaines[10]. Il est impossible de prévoir si un pic pétrolier se
produira (car de nouvelles découvertes ont lieu régulièrement), dans quelle
mesure le gaz de schiste en Europe s'avérera viable, si la technologie du
captage et du stockage du carbone (CSC) atteindra une échelle commerciale, quel
rôle les États membres souhaiteront jouer dans le domaine du nucléaire et
comment l'action en faveur du climat évoluera à travers le monde. Les changements sociaux, technologiques et
comportementaux auront également une influence significative sur le système
énergétique[11]. L'analyse des scénarios a un caractère purement
illustratif et se borne à étudier les impacts, les défis et les risques
liés aux différentes manières de moderniser le système énergétique. Les options proposées ne s'excluent pas
mutuellement et font plutôt ressortir les éléments communs qui soutiennent les
approches à plus long terme en matière d'investissements. L'incertitude constitue un obstacle majeur aux
investissements. L'analyse des projections
par la Commission, les États membres et les parties prenantes révèle un certain
nombre de tendances manifestes, de défis, de perspectives et de changements
structurels associés à la conception des mesures qui s'imposent pour doter les
investisseurs du cadre approprié. Sur la base
de cette analyse, la présente feuille de route sur l'énergie tire des
conclusions essentielles au sujet des options «sans regret» dans le système
énergétique européen. Il importe également,
dès lors, de définir une approche européenne dans laquelle tous les États
membres possèdent une vision commune des éléments essentiels devant permettre
d'opérer une transition vers un système énergétique à faible intensité de
carbone, et offrant la certitude et la stabilité nécessaires. La feuille de route ne remplace pas les efforts nationaux,
régionaux et locaux visant à moderniser l'approvisionnement énergétique, mais
elle s'efforce plutôt d'élaborer un cadre européen à long terme et technologiquement
neutre au sein duquel ces politiques seront plus efficaces. Elle affirme qu'en matière de défi énergétique, le
fait d'avoir une approche européenne plutôt que des régimes nationaux
parallèles augmentera la sécurité et la solidarité et abaissera les coûts en
créant un marché flexible et de plus grande taille pour de nouveaux produits et
services. Ainsi, les économies potentielles
pourraient atteindre 25 % pour certaines parties prenantes s'il existait
une approche plus européenne en matière d'utilisation rationnelle des sources
d'énergie renouvelables.
2.
Un système énergétique sûr, concurrentiel et décarbonisé en 2050
est possible
Le secteur énergétique représente le plus gros des émissions
de gaz à effet de serre d'origine humaine. C'est
pourquoi l'objectif de réduire ces émissions de plus de 80 % d'ici à
2050 mettra une pression particulière sur les systèmes énergétiques. Si, comme on peut s'y attendre, les marchés mondiaux de
l'énergie deviennent plus interdépendants, la situation énergétique de l'UE
sera directement influencée par la situation de ses voisins et par les
tendances énergétiques mondiales. Les résultats des scénarios dépendent
notamment de la finalisation d'un accord mondial sur le climat, qui
entraînerait aussi une diminution mondiale de la demande et des prix des
combustibles fossiles. Récapitulatif
des scénarios[12] Scénarios
basés sur les tendances actuelles ·
Scénario de référence. Le scénario de référence intègre
les tendances actuelles et les projections à long terme concernant le
développement économique (croissance du produit intérieur brut (PIB) de
1,7 % par an). Le scénario prend en compte les politiques adoptées
jusqu'en mars 2010, y compris les objectifs concernant la part des SER et
la réduction des GES d'ici à 2020, ainsi que la directive relative au
système d'échange des quotas d'émissions (SEQE). Aux fins de l'analyse,
plusieurs hypothèses ont été prises en considération, en fonction de taux de
croissance du PIB inférieurs et supérieurs et de prix des importations d'énergie
plus faibles et plus élevés. ·
Initiatives actuelles (CPI – Current Policy Initiatives). Ce scénario met à jour des mesures déjà adoptées,
par exemple, après les événements survenus à Fukushima à la suite des
catastrophes naturelles qui ont frappé le Japon, et actuellement proposées,
comme dans la stratégie «Énergie 2020»; il comprend également de
propositions de mesures, telles que le «plan d'efficacité énergétique» et la
nouvelle «directive sur la taxation de l'énergie». Scénarios
de décarbonisation (voir le graphique 1) ·
Haute efficacité énergétique. Engagement
politique pour des économies d'énergie très importantes. Les mesures comprennent, par exemple, des exigences minimales
plus strictes pour les appareils et les bâtiments neufs, des taux élevés de rénovation
des bâtiments existants et la création d'obligations d'économies d'énergie pour
les entreprises publiques du secteur de l'énergie. Ce scénario entraîne,
d'ici à 2050, une diminution de 41 % de la demande énergétique par
rapport aux pics de 2005/2006. ·
Technologies d'approvisionnement diversifiées. Aucune
technologie n'est privilégiée; toutes les sources d'énergie peuvent entrer en
concurrence en fonction du marché sans aucune mesure d'aide spécifique. La
décarbonisation est induite par la tarification du carbone, en supposant une
adhésion du public tant au nucléaire qu'à la capture et au stockage du carbone
(CSC). ·
Part élevée de sources d'énergie renouvelables (SER). De
puissantes mesures d'aide en faveur des SER entraînent une part très élevée de
SER dans la consommation énergétique finale brute (75 % en 2050) et
une part de SER dans la consommation d'électricité atteignant 97 %. ·
CSC retardé. Scénario similaire à celui des technologies
d'approvisionnement diversifiées, mais qui part du principe que le CSC est
retardé, ce qui entraîne des parts plus élevées pour l'énergie nucléaire, la
décarbonisation étant induite par les prix du carbone plutôt que par des
avancées technologiques. ·
Faible part de nucléaire. Scénario similaire à celui des
technologies d'approvisionnement diversifiées, mais qui part du principe
qu'aucune nouvelle centrale nucléaire n'est construite (hormis les réacteurs
actuellement en cours de construction), ce qui entraîne une pénétration plus
élevée du CSC (environ 32 % dans le secteur de la production
d'électricité). Dix changements structurels pour la transformation du
système énergétique La combinaison des divers scénarios permet de tirer
certaines conclusions qui peuvent nous aider à élaborer aujourd'hui des
stratégies de décarbonisation qui produiront pleinement leurs effets en 2020,
2030 et après. (1) La décarbonisation est
possible et peut s'avérer moins coûteuse à long terme que les politiques
actuelles Les scénarios montrent que la décarbonisation du système
énergétique est possible. En outre, les coûts liés à la transformation du
système énergétique ne sont pas tellement différents de ceux prévus par
le scénario «initiatives actuelles» (CPI). Le coût total du système énergétique
(comprenant les coûts des combustibles et de l'électricité, les coûts de
capital, les investissements dans les équipements, les produits présentant une
bonne efficacité énergétique, etc.) pourrait représenter légèrement moins de
14,6 % du PIB européen en 2050 dans le cas du scénario CPI, par
rapport au niveau de 10,5 % en 2005. Cela reflète une évolution
significative du rôle joué par l'énergie dans la société. L'exposition à la
volatilité des prix des combustibles fossiles chuterait dans les scénarios de
décarbonisation car la dépendance à l'égard des importations passerait à
35-45 % en 2050 au lieu des 58 % obtenus avec les politiques
actuelles. (2) Dépenses d'investissement plus élevées et coûts de
combustible plus faibles Tous les scénarios de décarbonisation montrent une
transition du système actuel, qui présente des coûts d'exploitation et de
combustible élevés, vers un système énergétique basé sur des dépenses
d'investissement plus élevées et des coûts de combustible plus faibles. Cette
situation est également liée au fait qu'un nombre important de capacités
d'approvisionnement énergétique actuelles arrivent à la fin de leur durée de
vie utile. Dans tous les scénarios de décarbonisation, la facture de l'UE pour
les importations de combustibles fossiles en 2050 serait considérablement
inférieure à ce qu'elle est aujourd'hui. L'analyse
montre également que les coûts cumulés d'investissement dans les réseaux
pourraient, à eux seuls, représenter entre 1 500 et
2 200 milliards d'euros entre 2011 et 2050, la fourchette
haute reflétant un investissement plus élevé dans le soutien aux énergies
renouvelables. Les coûts de capital moyens du système énergétique
augmenteront de manière significative – investissements dans les réseaux et les
centrales électriques, les équipements énergétiques industriels, les systèmes
de chauffage et de refroidissement (notamment le chauffage et le
refroidissement urbains), les compteurs intelligents, les matériaux
d'isolation, les véhicules à faibles émissions et à efficacité énergétique plus
élevée, les dispositifs permettant d'exploiter les sources d'énergie
renouvelables locales (chaleur solaire et énergie photovoltaïque), les biens
consommateurs d'énergie durables, etc. Cela a un impact étendu sur l'économie
et les emplois dans les secteurs de la fabrication, des services, de la
construction, des transports et de l'agriculture. La
satisfaction de cette demande croissante créerait des opportunités
considérables pour l'industrie et les fournisseurs de services européens, ce
qui souligne l'importance de la recherche et de l'innovation en vue de
développer des technologies plus concurrentielles en termes de coûts. (3) L'électricité joue un rôle croissant Tous les scénarios montrent que l'électricité sera amenée
à jouer un rôle bien plus grand qu'aujourd'hui (sa part dans la demande
énergétique finale devrait quasiment doubler pour atteindre 36 à 39 %
en 2050) et devra contribuer à la décarbonisation des transports et du
chauffage/refroidissement (voir le graphique 2). Comme indiqué dans tous
les scénarios de décarbonisation, l'électricité pourrait fournir environ
65 % de la demande énergétique liée aux voitures particulières et aux
véhicules utilitaires légers. La demande finale d'électricité augmente même
dans le scénario «haute efficacité énergétique». Pour parvenir à ce résultat, le
système de production d'électricité devrait subir des modifications
structurelles et atteindre un niveau significatif de décarbonisation
dès 2030 (57 à 65 % en 2030 et 96 à 99 % en 2050).
Dans ces conditions, il importe de démarrer la transition dès maintenant et de
fournir les signaux nécessaires en vue de réduire au minimum les
investissements dans les installations à forte intensité de carbone au cours
des vingt années à venir. (4) Les prix de l'électricité augmentent
jusqu'en 2030 avant de redescendre Selon la plupart des scénarios, les prix de l'électricité
augmenteront jusqu'en 2030, avant de redescendre. La majeure partie de ces
augmentations se produisent déjà dans le scénario de référence car elles sont
liées au remplacement, dans les 20 années à venir, d'anciennes
installations de production déjà entièrement amorties. Dans le scénario «part
élevée de SER», qui suppose une part de 97 % de sources renouvelables dans
la consommation d'électricité, les prix de l'électricité modélisés continuent
d'augmenter mais à un rythme moindre – en raison de coûts de capital élevés
et des hypothèses de ce scénario «part d'électricité à base de SER voisine de
100 %» tablant sur des besoins d'investissement importants dans les
capacités d'équilibrage, le stockage et les réseaux. Par exemple, la
capacité de production d'électricité à partir de SER en 2050
représenterait plus de deux fois la capacité totale actuelle de production
d'électricité à partir de toutes les sources. Une forte pénétration des SER ne
signifie cependant pas nécessairement des prix élevés pour l'électricité.
Ainsi, les prix de l'électricité sont les moins élevés dans le scénario «haute
efficacité énergétique» et celui basé sur des technologies d'approvisionnement
diversifiées, alors qu'ils fournissent 60 à 65 % de la consommation
d'électricité à partir de SER, contre seulement 20 % à l'heure actuelle.
Sur ce point, il est à noter que les prix se trouvent actuellement à un niveau
artificiellement bas dans certains États membres, en raison de l'existence de
tarifs réglementés et de subventions. (5) Les dépenses des ménages vont augmenter Dans tous les scénarios, y compris les scénarios basés sur
les tendances actuelles, les dépenses consacrées à l'énergie et aux produits
qui y sont liés (notamment les transports) risquent de gagner en importance
dans les dépenses des ménages, dont elles pourraient représenter jusqu'à
16 % en 2030, avant de redescendre à 15 % et quelque
en 2050[13].
Cette tendance serait également marquée pour les petites et moyennes entreprises
(PME). À long terme, l'augmentation des coûts d'investissement pour
l'acquisition d'appareils, de véhicules et de matériaux d'isolation à haut
rendement est dépassée par la réduction des dépenses d'électricité, de
combustible et de carburant. Les coûts englobent les coûts des carburants et
combustibles ainsi que les coûts de capital liés notamment à l'achat de
véhicules et d'appareils ayant une meilleure efficacité énergétique et à la
rénovation des logements. Toutefois, en recourant à des mesures réglementaires,
des normes ou des mécanismes innovants pour accélérer l'introduction de
produits et de services à haute efficacité énergétique, il serait possible de
réduire ces coûts. (6) Des économies d'énergie s'imposent pour tous les
éléments du système Des économies d'énergie substantielles (voir le
graphique 3) devraient être réalisées dans tous les scénarios de
décarbonisation. La demande d'énergie primaire recule de 16 à 20 %
d'ici à 2030 et de 32 à 41 % d'ici à 2050 par rapport aux pics
constatés en 2005-2006. Les importantes économies d'énergie à réaliser
demanderont un découplage plus important entre croissance économique et
consommation d'énergie ainsi qu'un renforcement des mesures dans tous les États
membres et tous les secteurs économiques. (7) Les énergies renouvelables en nette hausse La part des sources d'énergie renouvelables (SER)
augmente considérablement dans tous les scénarios, pour atteindre au moins
55 % de la consommation énergétique finale brute en 2050, soit une
progression de 45 points de pourcentage par rapport au niveau actuel de
10 %. La part des SER dans la consommation d'électricité atteint 64 %
dans le scénario «haute efficacité énergétique» et 97 % dans le scénario
«part élevée de SER», qui prévoit un important stockage d'électricité pour
absorber les variations dans l'approvisionnement en provenance des SER même
lorsque la demande est faible. (8) Les méthodes de captage et de stockage du carbone ont
un rôle central à jouer dans la transformation du système Les méthodes de captage et de stockage du carbone
(CSC), si elles sont commercialisées, auront une contribution importante à
apporter dans la plupart des scénarios, particulièrement dans l'hypothèse d'une
production nucléaire limitée, auquel cas elle pourra atteindre 32 % dans
le secteur de la production d'électricité. Dans les autres scénarios, à
l'exception du scénario «part élevée de SER», cette part représenterait entre
19 et 24 %. (9) L'énergie nucléaire apporte une contribution
importante L'énergie nucléaire est appelée à jouer un rôle
déterminant dans le processus de transformation du système énergétique dans les
États membres où elle est maintenue. Elle reste une source essentielle de
production d'électricité à faible intensité de carbone. La pénétration du nucléaire
est la plus forte dans les scénarios «CSC retardé» et «technologies
d'approvisionnement diversifiées» (respectivement 18 et 15 % de l'énergie
primaire), qui présentent les coûts énergétiques totaux les plus faibles. (10) La décentralisation et les systèmes centralisés
interagissent de plus en plus La décentralisation du système électrique et de la
production de chaleur augmente du fait d'une production utilisant davantage les
sources d'énergie renouvelables. Cependant, les scénarios montrent que les systèmes
centralisés de grande envergure, tels que les centrales nucléaires et à
gaz, et les systèmes décentralisés devront de plus en plus collaborer. Le
nouveau système énergétique devra faire émerger une nouvelle configuration de
systèmes décentralisés et de systèmes centralisés de grande envergure, qui
dépendront les uns des autres si, par exemple, les ressources locales ne sont
pas suffisantes ou varient dans le temps. Lien avec l'action
mondiale en faveur du climat Les conclusions des scénarios de décarbonisation supposent
toutes l'existence d'une action mondiale en faveur du climat. En premier lieu, il est important de noter que le
système énergétique de l'UE nécessite des niveaux élevés d'investissement même
en l'absence d'efforts ambitieux en matière de décarbonisation. Deuxièmement, les scénarios indiquent que la
modernisation du système énergétique entraînera des niveaux élevés d'investissement
dans l'économie européenne. Troisièmement,
la décarbonisation peut être un atout pour l'Europe qui deviendrait ainsi un
précurseur sur le marché mondial des biens et services liés à l'énergie, un
marché en pleine croissance. Quatrièmement,
elle contribuera à réduire la dépendance à l'égard des importations et
l'exposition à la volatilité des prix des combustibles fossiles. Cinquièmement, elle entraînera d'importants
avantages associés en termes de pollution atmosphérique et de santé. Cependant, dans la mise en œuvre de la feuille de route,
l'UE devra tenir compte des progrès et des actions concrètes dans les autres
pays. Sa politique ne devrait pas être
élaborée dans l'isolement, mais devrait au contraire prendre en compte les
développements internationaux, par exemple en ce qui concerne les «fuites de
carbone» et les effets néfastes sur la compétitivité.
Un arbitrage éventuel entre les politiques de changement climatique et
la compétitivité reste une menace pour certains secteurs, en particulier dans
la perspective d'une décarbonisation totale si l'Europe agit seule. L'Europe ne peut pas parvenir seule à une décarbonisation
mondiale. Le coût d'investissement total
dépend étroitement du cadre politique, réglementaire et socioéconomique et de
la situation économique internationale. Comme
l'Europe dispose d'une base industrielle solide, qu'elle doit d'ailleurs renforcer,
la transition du système énergétique devrait s'efforcer d'éviter les pertes et
les distorsions industrielles, d'autant que l'énergie demeure un facteur de
coût important pour l'industrie[14]. Les mesures destinées à parer les fuites de carbone
devront rester soumises à un contrôle étroit, en corrélation avec les efforts
déployés par les pays tiers. À mesure que l'Europe progressera sur la voie
d'une plus grande décarbonisation, une intégration plus étroite avec les pays
voisins et les autres blocs régionaux deviendra de plus en plus nécessaire, de
même que la construction d'interconnexions et la création de complémentarités
énergétiques. Les opportunités d'échanges et
de coopération nécessiteront des conditions équitables au-delà des frontières
européennes.
3.
Passer de 2020 à 2050 – Défis et opportunités
3.1.
Transformer le système énergétique
(a) Économies d'énergie et gestion de la demande: la
responsabilité de tous L'efficacité énergétique doit rester la préoccupation
majeure. L'amélioration de l'efficacité énergétique
est une priorité dans tous les scénarios de décarbonisation. Les initiatives actuelles doivent être mises en
œuvre rapidement afin de réaliser des changements. Et l'obtention de résultats
économiquement rationnels sera d'autant plus rapide si cette mise en œuvre
s'effectue dans le cadre plus général de l'efficacité globale des ressources. Une meilleure efficacité énergétique dans les bâtiments
neufs et existants est essentielle. Les bâtiments
à consommation d'énergie quasi-nulle devraient devenir la norme. Les bâtiments – y compris les maisons – pourraient
produire plus d'énergie qu'ils n'en utilisent. Les
produits et les appareils devront se conformer aux normes d'efficacité
énergétique les plus élevées. Le secteur des
transports requiert des véhicules économes en énergie et des incitations à
changer de comportement. La facture
énergétique du consommateur s'en trouvera plus prévisible et contrôlable. Les
compteurs intelligents et les technologies intelligentes telles que la
domotique permettront aux consommateurs d'avoir une plus grande influence sur
leurs propres modes de consommation. D'importants gains d'efficacité peuvent
être réalisés en agissant sur les ressources
corrélées à la consommation d'énergie, comme le recyclage, la production au plus
juste et la prolongation de la durée de vie des produits[15]. Les investissements réalisés par les ménages et les
entreprises devront jouer un rôle majeur dans la transformation du système
énergétique. Un accès accru aux capitaux
pour les consommateurs et les modèles économiques innovants est essentiel. Sur ce point également, des incitations à changer
de comportement sont nécessaires, sous la forme de taxes, de subventions ou de
conseils d'experts sur le terrain, par exemple, ainsi que des incitations financières
par des prix de l'énergie intégrant les coûts externes.
En règle générale, l'efficacité énergétique doit être incluse dans un
large éventail d'activités économiques allant, par exemple, du développement de
systèmes informatiques aux normes applicables aux appareils électroménagers. Le rôle des organisations locales et des villes
sera beaucoup plus important dans les systèmes énergétiques du futur. Il faut analyser des mesures d'efficacité énergétique
plus ambitieuses et des stratégies optimales en termes de coûts. L'efficacité énergétique doit suivre son potentiel
économique. Cela suppose des questions telles
que: dans quelle mesure l'urbanisme et l'aménagement du territoire peuvent-ils
contribuer à économiser l'énergie à moyen et long terme? quel est le choix stratégique optimal en termes de coûts entre
isoler les bâtiments pour utiliser moins de chauffage et de refroidissement et
utiliser systématiquement la chaleur dégagée lors de la production
d'électricité dans des centrales de cogénération? Un
cadre stable est susceptible de nécessiter des actions supplémentaires
pour économiser l'énergie, en particulier par rapport aux objectifs
de 2030. (b) Basculement vers des sources d’énergie
renouvelables L'analyse de tous les scénarios montre que la majeure partie
des technologies d'approvisionnement énergétique en 2050 proviendra de
sources d'énergie renouvelables. Par
conséquent, la deuxième condition préalable essentielle pour un système
énergétique plus sûr et plus durable est une part plus élevée de sources
d'énergie renouvelables au-delà de 2020. En 2030,
tous les scénarios de décarbonisation prévoient une part croissante de sources
d'énergie renouvelables, atteignant environ 30 % de la consommation brute
d'énergie finale. Le défi pour l'Europe est de
permettre aux acteurs des marchés de faire baisser les coûts de la technologie
des énergies renouvelables à travers un renforcement de la recherche,
l'industrialisation de la chaîne d'approvisionnement et des régimes d'aide et
des politiques plus efficaces. Cela pourrait
nécessiter davantage de convergence en matière de régimes d'aide et des
responsabilités plus grandes à l'égard des coûts du système entre les
producteurs, en plus des gestionnaires de réseau de transport (GRT). Les sources d'énergie renouvelables vont devenir une
composante majeure du bouquet énergétique en Europe, que ce soit dans le
secteur du développement technologique ou dans la production de masse et le
déploiement, à petite comme à grande échelle, et intégreront les sources tant locales
qu'éloignées, qu'elles soient subventionnées ou ouvertes à la concurrence. La
mutation que vont connaître les sources d'énergie renouvelables requiert des
changements de politique pour accompagner leur évolution. Les incitations, compte tenu de la part grandissante des
sources d'énergie renouvelables, devront désormais devenir plus efficaces,
générer des économies d'échelle et entraîner une plus grande intégration des
marchés et, de ce fait, une approche plus européenne. Cette évolution devra
s'appuyer sur l'utilisation de tout le potentiel de la législation existante[16],
sur les principes communs de coopération entre les États membres et avec les
pays voisins, ainsi que sur d'autres mesures éventuelles. De nombreuses technologies d'exploitation des sources
d'énergie renouvelables doivent faire l'objet de développements ultérieurs afin
de faire baisser les coûts. Il est nécessaire d'investir dans de nouvelles
technologies d'exploitation des sources d'énergie renouvelables, telles que
l'énergie océanique, l'énergie solaire concentrée et les biocarburants de 2e
et 3e génération. Il est également nécessaire d'améliorer les
technologies existantes, par exemple en augmentant la taille des turbines et
des pales des éoliennes en mer pour utiliser davantage de vent et en améliorant
les panneaux photovoltaïques afin d'utiliser davantage d'énergie solaire. Les
technologies de stockage demeurent un enjeu capital. À l'heure actuelle, le
stockage est souvent plus cher que la création de capacités de transport
supplémentaires et de capacité de production de secours au gaz, tandis que le
stockage traditionnel d'énergie sous forme hydraulique est limité. Une meilleure efficacité dans leur utilisation et
la compétitivité des coûts nécessitent des infrastructures améliorées pour
permettre une intégration à travers toute l'Europe. Avec
des capacités d'interconnexion suffisantes et un réseau plus intelligent, il
sera aussi possible de gérer les variations dans la production d'énergie
éolienne et solaire dans certaines zones locales à partir de sources d'énergie
renouvelables situées ailleurs en Europe. Cela
pourrait diminuer les besoins en matière de stockage, de redondances et de
fourniture de base. Dans un futur proche, l'énergie éolienne en provenance des
mers septentrionales et du bassin atlantique pourra représenter une part
importante de l'approvisionnement en électricité, avec des coûts en baisse. Dans le scénario «part élevée de SER», l'énergie
éolienne fournira d'ici 2050 davantage d'électricité que toute autre
technologie. À moyen terme, l'énergie
océanique pourra apporter une contribution importante à l'approvisionnement en
électricité. De même, l'éolien et le solaire en provenance des pays de la
Méditerranée pourraient fournir des quantités considérables d'électricité. La possibilité d'importer de l'électricité produite
à partir de sources d'énergie renouvelables en provenance des régions voisines
est déjà complétée par des stratégies visant à utiliser l'avantage comparatif
des États membres, comme en Grèce où des projets solaires à grande échelle sont
en voie de développement. L'UE continuera à
encourager et à faciliter le développement des sources d'énergie renouvelables
et à faible taux d'émissions dans la Méditerranée du Sud ainsi que les
interconnexions avec les réseaux de distribution européens. Le renforcement de
l'interconnexion avec la Norvège et la Suisse restera également primordial.
Dans le même ordre d'idées, l'UE étudiera le potentiel offert par des pays
comme la Russie et l'Ukraine en matière de sources d'énergie renouvelables
(notamment la biomasse). Les moyens de chauffage et de refroidissement basés sur
des sources d'énergie renouvelables sont essentiels pour la
décarbonisation. Une orientation de la
consommation d'énergie vers les sources d'énergie à faible intensité de carbone
et produites localement (notamment les pompes à chaleur et les appareils de
chauffage à accumulation) et vers les énergies renouvelables (par exemple, le
chauffage solaire, l'énergie géothermique, les biogaz, la biomasse), y compris
au niveau des réseaux de chauffage urbain, est requise. La décarbonisation nécessitera une grande quantité de biomasse
pour la chaleur, l'électricité et le transport. Dans
ce dernier secteur, il faudra une combinaison de plusieurs carburants de substitution
pour remplacer le pétrole, en tenant compte des spécificités de chaque mode de
transport. Les biocarburants seront probablement le premier choix dans
l'aviation, le transport routier de longue distance et les chemins de fer, s'il
n'est pas possible de procéder à leur électrification.
Des travaux visant à garantir la durabilité (par exemple, en matière de
changement indirect d'affectation des sols) sont en cours. Il faut continuer à
promouvoir l'adoption par les marchés de nouvelles bioénergies préservant les
terrains nécessaires aux cultures alimentaires et augmentant les réductions
nettes de gaz à effet de serre (par exemple, biocarburants basés sur les
déchets, les algues ou les résidus forestiers). À mesure que les technologies arriveront à maturité, les
coûts baisseront et il sera possible de diminuer le soutien financier. Les échanges entre les États membres et les
importations en provenance de pays situés en dehors de l'UE pourraient diminuer
les coûts à moyen ou long terme. Les objectifs
actuels en matière d'énergie renouvelable semblent être utiles pour offrir une
prévisibilité aux investisseurs tout en encourageant une approche et une
intégration des marchés des énergies renouvelables à l'échelle européenne. (c) Le gaz joue un rôle essentiel dans la transition Le gaz sera essentiel dans la transformation du système
énergétique. Le remplacement du charbon
(et du pétrole) par le gaz à court ou moyen terme pourrait contribuer à réduire
les émissions avec les technologies existantes au moins jusqu'à 2030
ou 2035. Bien que la demande de gaz du
secteur résidentiel, par exemple, soit susceptible de chuter d'un quart
d'ici 2030 compte tenu des différentes mesures d'efficacité énergétique
relatives au secteur de la construction[17],
elle restera élevée pendant une période plus longue dans d'autres secteurs,
tels que le secteur de l'électricité. Dans le
scénario «technologies d'approvisionnement diversifiées», par exemple, la
production d'électricité dans des centrales à gaz représente environ
800 TWh en 2050, soit légèrement plus que les niveaux actuels. Avec l'évolution des technologies, le gaz pourrait
jouer un rôle croissant dans le futur. Le marché du gaz nécessite davantage d'intégration, de
liquidité, de diversité des sources d'approvisionnement et de capacité de
stockage si l'on veut que le gaz conserve ses avantages concurrentiels en tant
que combustible pour la production d'électricité. Des
contrats de fourniture de gaz de longue durée pourraient continuer à être
requis pour garantir les investissements dans les infrastructures de production
et de transport de gaz. Une plus grande
flexibilité dans la détermination des prix, qui s'éloignerait d'une indexation
basée uniquement sur le pétrole, sera nécessaire si l'on veut que le gaz reste
un combustible compétitif pour la production d'électricité. Les marchés mondiaux du gaz changent, notamment avec l'essor
du gaz de schiste en Amérique du Nord. Avec le
gaz naturel liquéfié (GNL), le transport est devenu moins dépendant des
gazoducs et les marchés sont donc devenus de plus en plus internationaux. Le gaz de schiste et d'autres sources gazières
moins classiques constituent désormais de nouvelles sources
d'approvisionnement potentiellement importantes en Europe ou dans les pays
voisins. En combinaison avec l'intégration du
marché intérieur, ces développements pourraient atténuer les inquiétudes quant
à la dépendance à l'égard des importations de gaz. Cependant,
compte tenu du stade précoce de l'exploration, on ne sait pas encore quand les
ressources moins classiques pourraient devenir significatives. À mesure que la production de gaz classique
diminuera, l'Europe devra compter sur d'importantes importations gazières pour
compléter la production intérieure de gaz naturel et l'éventuelle exploitation
du gaz de schiste intérieur. Les scénarios sont plutôt prudents concernant le rôle du
gaz. Les avantages économiques du gaz offrent
aujourd'hui aux investisseurs un degré de certitude raisonnable quant aux
rendements et des risques limités, ce qui pourrait les inciter à investir
dans des centrales électriques à gaz. Ces
dernières ont des coûts d'investissement initiaux inférieurs, sont plutôt
rapides à construire et relativement flexibles à utiliser. Les investisseurs
peuvent également se couvrir contre les risques d'évolution des prix, car les
centrales à gaz définissent souvent le prix du marché de gros de l'électricité.
Cependant, les coûts d'exploitation dans le futur pourraient être plus élevés
que pour les options sans émission de carbone, et les centrales électriques à
gaz pourraient fonctionner pendant un nombre d'heures moins élevé. Si le captage et le stockage du carbone (CSC) étaient
disponibles et pratiqués à grande échelle, le gaz pourrait devenir une
technologie à faible intensité de carbone, mais sans CSC, le rôle joué par le
gaz à long terme pourrait se limiter à une capacité de secours et d'équilibrage
flexible dans la mesure où les sources d'énergie renouvelables sont variables. Pour tous les combustibles fossiles, le captage
et le stockage du carbone devra être appliqué à partir d'environ 2030
dans le secteur de l'électricité si l'on veut atteindre les objectifs en
matière de décarbonisation. Le CSC est également une option importante pour la
décarbonisation de plusieurs industries lourdes; de plus, en combinaison avec
la biomasse, il pourrait donner des valeurs «à bilan carbone négatif». L'avenir
du CSC dépend étroitement de l'adhésion du public et d'une tarification
appropriée du carbone; cette technologie doit être suffisamment démontrée à
grande échelle, et les investissements réalisés pendant la présente décennie
devraient être mis en œuvre à compter de 2020 afin de pouvoir l'exploiter
de manière généralisée dès 2030. (d) Transformation des autres combustibles fossiles Le charbon dans l'UE
s'intègre dans un portefeuille énergétique diversifié et contribue à la
sécurité de l'approvisionnement. Avec le développement du CSC et d'autres
nouvelles technologies «propres», le charbon pourrait continuer à jouer un rôle
important pour garantir un approvisionnement durable et sûr dans le futur. Le pétrole est susceptible d'être encore présent dans
le bouquet énergétique même en 2050 et sera principalement utilisé en tant
que carburant pour une partie du transport de passagers et de marchandises de
longue distance. Le défi pour le secteur du pétrole est de s'adapter aux
changements de la demande de pétrole induits par le basculement vers des
combustibles renouvelables et alternatifs et aux incertitudes concernant les
prix et les approvisionnements futurs. Pour l'économie de l'UE, pour les
secteurs qui dépendent des produits du raffinage pour s'approvisionner en
matières premières, comme l'industrie pétrochimique, et pour la sécurité de
l'approvisionnement, il est important de rester présent sur le marché pétrolier
mondial et de conserver une présence européenne dans le raffinage intérieur,
qui devra toutefois être capable d'adapter les niveaux de capacité aux réalités
économiques d'un marché arrivé à maturité. (e) L'énergie nucléaire apporte une contribution
importante L'énergie nucléaire est une option de décarbonisation
qui fournit aujourd'hui la majeure partie de l'électricité à faible intensité
de carbone consommée dans l'UE. Certains États membres jugent inacceptables les risques
liés à l'énergie nucléaire. Depuis l'accident de Fukushima, la
politique dans le domaine de l'énergie nucléaire a changé dans certains États
membres, mais d'autres continuent à considérer l'énergie nucléaire comme une
source sûre, fiable et d'un prix abordable pour la production d'électricité à
faible intensité de carbone. Les coûts liés à la sûreté[18]
et les montants liés au démantèlement des centrales existantes et à
l'élimination des déchets risquent d'augmenter. Les
nouvelles technologies nucléaires pourraient contribuer à répondre aux inquiétudes
relatives aux déchets et à la sûreté. L'analyse des scénarios montre que l'énergie nucléaire
contribue à abaisser les coûts de système et les prix de l'électricité. En tant qu'option de grande échelle à faible
intensité de carbone, l'énergie nucléaire continuera à faire partie du bouquet
de production d'électricité de l'UE. La Commission
continuera à faire progresser le cadre régissant la sûreté et la sécurité
nucléaires, dans la perspective de conditions de concurrence homogènes pour les
investissements dans les États membres qui souhaitent conserver le nucléaire
dans leur bouquet énergétique. Il faut continuer à garantir les normes
de sûreté et de sécurité les plus strictes dans l'UE et à travers le monde, ce
qui ne sera possible qu'en conservant au sein de l'UE son rôle moteur sur le
plan des compétences et des technologies. En
outre, dans la perspective de 2050, le rôle que la production d'énergie
par fusion pourra être amenée à jouer deviendra plus clair. (f) Technologies intelligentes, stockage et
combustibles de substitution Quelle que soit la trajectoire envisagée, les scénarios
montrent que les proportions des différents combustibles utilisés peuvent
varier considérablement dans le temps, largement en fonction de l'accélération
du développement technologique. Il est difficile de prédire quelles seront les
solutions technologiques susceptibles de connaître un essor, à quel rythme,
avec quelles conséquences et moyennant quels compromis. Mais les nouvelles
technologies créent de nouvelles options pour l'avenir.
La technologie est un élément essentiel de la solution au défi de la
décarbonisation. Le progrès technologique peut donner lieu à d'importantes
réductions de coûts et à des retombées économiques considérables. Pour créer
des marchés de l'énergie adaptés aux besoins, il faudra de nouvelles
technologies de réseau. Il importe de soutenir les activités de recherche et de
démonstration à l'échelle industrielle. Au niveau européen, l'UE devrait contribuer directement aux
projets scientifiques et aux programmes de recherche et de démonstration, en s'appuyant sur le plan stratégique
européen pour les technologies énergétiques (plan SET) et le prochain cadre
financier pluriannuel, et notamment Horizon 2020, pour investir dans des
partenariats avec l'industrie et les États membres visant à la démonstration et
au déploiement à grande échelle de nouvelles technologies énergétiques à haute
efficacité. Un plan SET renforcé pourrait entraîner la création de pôles
européens de recherche à moindre coût à une époque où les budgets dans les
États membres sont serrés. Les avantages d'une coopération sont considérables,
vont au-delà du soutien financier et exploitent les avantages d'une meilleure
coordination en Europe. Un
aspect de plus en plus important dans les mutations technologiques nécessaires
réside dans l'utilisation des technologies de l'information et des
communications (TIC) dans les secteurs de l'énergie et des transports et pour
les applications urbaines intelligentes. Il s'ensuit une convergence des
chaînes de valeur industrielles pour les infrastructures et les applications
urbaines intelligentes qu'il convient d'encourager pour préserver l'avance
acquise en matière d'innovation industrielle. L'infrastructure numérique
qui doit rendre le réseau intelligent aura également besoin d'un soutien à
l'échelon de l'UE sous la forme d'activités de normalisation et de recherche et
de développement dans les TIC. Un autre enjeu qui revêt une
importance particulière est le basculement vers les carburants de substitution,
y compris les véhicules électriques. Un soutien s'impose au niveau européen
sous la forme de réglementations, d'activités de normalisation, de mesures
d'infrastructure et de nouveaux efforts de recherche et de démonstration,
notamment sur les batteries, les piles à combustible et l'hydrogène, qui, en
combinaison avec les réseaux intelligents, peuvent multiplier les retombées
positives de l'électro-mobilité, tant pour la décarbonisation des transports
que pour le développement des sources d'énergie renouvelables. Les autres
grandes options en matière de carburants de substitution sont les
biocarburants, les carburants de synthèse, le méthane et le GPL (gaz de pétrole
liquéfié).
3.2.
Repenser les marchés de l'énergie
(a) Des nouvelles manières de gérer l'électricité Le choix du bouquet énergétique national est tributaire de
contraintes nationales. Nous avons la
responsabilité collective de veiller à ce que les décisions nationales soient
solidaires et exemptes de retombées négatives. L'impact
transfrontière du marché intérieur mérite qu'on lui porte une attention
nouvelle. Il en résulte que les marchés de
l'électricité sont confrontés à de nouveaux défis dans la transition
vers un système à faible intensité de carbone offrant un niveau de sécurité
énergétique élevé et des approvisionnements en électricité à un prix abordable. Plus que jamais, il faut exploiter toutes les
potentialités du marché intérieur. C'est la
meilleure réponse à apporter au défi de la décarbonisation. L'un de ces défis réside dans la nécessité de disposer de
ressources souples au sein du système énergétique (par exemple, flexibilité
de la production, du stockage, de la gestion de la demande) à mesure que la
contribution de la production intermittente d'énergie à partir de sources renouvelables
augmentera. Le deuxième est l'impact sur les
prix du marché de gros de cette production. L'électricité
d'origine éolienne et solaire a des coûts marginaux faibles ou nuls, et à
mesure que sa pénétration dans le système augmentera, les prix au comptant
sur le marché de gros pourraient diminuer et rester faibles pendant des
périodes plus longues[19]. Cela réduira les recettes de tous les producteurs,
y compris ceux qui sont nécessaires pour garantir une capacité suffisante afin
de répondre à la demande lorsque l'éolien ou le solaire ne sont pas
disponibles. Si les prix ne sont pas
relativement élevés dans ces circonstances, ces centrales pourraient ne pas
être économiquement viables. Cette situation
entraîne des inquiétudes concernant la volatilité des prix et, pour les
investisseurs, concernant leur capacité à recouvrer les dépenses
d'investissement et les coûts opérationnels fixes.
Il deviendra de plus en plus important de s'assurer que les
modalités d'organisation du marché répondent à ces défis par des solutions
offrant un bon rapport coût-efficacité. L'accès
aux marchés doit être garanti pour des approvisionnements flexibles de tous
les types, pour la gestion de la demande et le stockage et pour la production,
et une telle flexibilité doit être récompensée sur le marché. Tous les types de capacité (variable, de base,
flexible) doivent pouvoir s'attendre à un retour sur investissement
raisonnable. Il est toutefois important de
faire en sorte que les développements politiques dans les États
membres ne créent pas de nouveaux obstacles à l'intégration des marchés
de l'électricité ‑ ou du gaz[20]. Il convient de prendre en compte les impacts sur le
marché intérieur, duquel tous dépendent de plus en plus, que ce soit concernant
le bouquet énergétique, les modalités d'organisation du marché, les contrats de
longue durée, le soutien à la production à faible intensité de carbone, les
seuils de prix du carbone, etc. Aujourd'hui
plus que jamais, une coordination s'impose. L'évolution
de la politique énergétique doit pleinement tenir compte de la manière dont
chaque système d'électricité national subit les conséquences des décisions
prises dans les pays voisins. Travailler
ensemble permettra de comprimer les coûts et d'assurer la sécurité de
l'approvisionnement. En s'appuyant sur le 3e paquet relatif au marché
intérieur de l'énergie, la Commission, assistée par l'Agence de coopération des
régulateurs de l'énergie (ACRE), continuera à faire en sorte que le cadre
réglementaire stimule l'intégration des marchés, qu'il incite suffisamment à
renforcer les capacités et la flexibilité, et que les modalités
d'organisation du marché soient aptes à relever les défis posés par la
décarbonisation. La Commission examine
l'efficacité de différents modèles de marchés pour la rémunération des
capacités et de la flexibilité et étudie leur interaction avec des marchés de
gros et d'équilibrage de plus en plus intégrés. (b) Intégration des ressources locales et des
systèmes centralisés Le développement d'infrastructures nouvelles et flexibles
est une option «sans regret» susceptible d'accompagner plusieurs
trajectoires. Avec la pénétration progressive des énergies renouvelables
et du commerce de l'électricité d'ici à 2050 dans pratiquement tous les
scénarios, et en particulier dans le scénario «part élevée de SER», il devient
urgent de disposer d'infrastructures adéquates pour la distribution,
l'interconnexion et le transport de longue distance. D'ici à
2020, la capacité d'interconnexion doit être étendue au moins au rythme des
plans de développement actuels. Une
augmentation générale de 40 % de la capacité d'interconnexion d'ici à
2020 sera requise, avec une poursuite de l'intégration par la suite. Pour que
l'intégration puisse progresser utilement après 2020, l'UE doit éliminer
totalement ses îlots énergétiques d'ici à 2015; de plus, il faudra étendre les
réseaux et établir, à terme, des liens synchronisés entre l'Europe continentale
et la région de la Baltique. La mise en œuvre des politiques existantes dans le marché
intérieur de l'énergie et de nouvelles politiques, telles que le règlement sur
les infrastructures énergétiques[21],
peut aider l'UE à relever ce défi. La planification
des besoins en infrastructures à 10 ans en Europe par le REGRT[22]
et l'ACRE donne déjà aux investisseurs une vision à plus long terme et entraîne
une coopération régionale plus forte. Il sera
nécessaire d'élargir les méthodes de planification actuelles à une
planification de réseau totalement intégrée pour le transport (sur terre et en
mer), la distribution, le stockage et les autoroutes de l'électricité sur une
période potentiellement plus longue. Des
infrastructures CO2, aujourd'hui inexistantes, seront requises, et
leur planification devrait commencer rapidement. Pour utiliser localement la production issue des sources
d'énergie renouvelables, le réseau de distribution doit devenir plus
intelligent afin de pouvoir gérer la production variable provenant de
nombreuses sources réparties, notamment les panneaux solaires photovoltaïques,
mais aussi d'offrir une meilleure réponse à la demande.
Avec une production plus décentralisée, des réseaux intelligents, des
nouveaux utilisateurs du réseau (par exemple, les véhicules électriques) et une
réactivité à la demande, il est plus nécessaire que jamais d'avoir une vision
plus intégrée du transport, de la distribution et du stockage. Pour exploiter l'électricité issue des sources
d'énergie renouvelables de la mer du Nord et de la Méditerranée, des
infrastructures supplémentaires considérables, en particulier sous-marines,
seront nécessaires. Dans le cadre de
l'initiative du réseau en mer dans les mers septentrionales, le REGRT-E
effectue déjà des études de réseau pour le nord-ouest de l'Europe à
l'horizon 2030. Cela devrait alimenter
les travaux du REGRT-E en vue de l'élaboration d'un plan de développement
modulaire pour un système paneuropéen d'autoroutes de l'électricité
d'ici 2050. Pour soutenir la décarbonisation dans la production
d'électricité et intégrer les énergies renouvelables, des capacités gazières
flexibles et à des prix compétitifs sont requises. De
nouvelles infrastructures gazières permettant d'interconnecter le marché
intérieur selon l'axe nord-sud et de relier l'Europe à de nouvelles sources
d'approvisionnement diversifiées via le corridor sud seront essentielles pour
encourager la création, à travers toute l'UE, de marchés de gros du gaz qui
fonctionnent bien.
3.3.
Mobilisation des investisseurs – une approche unifiée et efficace en
matière d'incitations pour le secteur de l'énergie
Entre maintenant et 2050, il faudra effectuer un
remplacement à grande échelle d'infrastructures et de biens d'investissement à
travers toute l'économie, y compris les biens de consommation à domicile. Il s'agit ici d'investissements initiaux très
importants, avec des retours qui s'étalent souvent sur une longue durée. Des efforts de recherche et d'innovation très en amont
s'imposent. Un cadre d'action unifié qui synchroniserait tous les instruments,
depuis les politiques de recherche et d'innovation jusqu'aux politiques de
déploiement, soutiendrait ces efforts. Il importe d'investir massivement dans les infrastructures. Il convient de souligner les coûts supplémentaires
en cas de retard, particulièrement dans les années ultérieures, en
reconnaissant que les décisions d'investissement finales seront influencées par
le climat économique et financier global[23]. Le secteur public pourrait jouer un rôle de
facilitation des investissements dans la révolution énergétique. Les incertitudes actuelles pesant sur le marché
augmentent le coût du capital pour les investissements à faible intensité de
carbone. L'UE doit commencer dès
aujourd'hui à améliorer les conditions des financements dans le secteur de
l'énergie. La tarification du carbone peut inciter à la mise en
œuvre de technologies efficaces à faible intensité de carbone. Le SEQE est le pilier central de la politique
climatique européenne. Il se veut neutre sur le plan
technologique, d'un bon rapport coût-efficacité et entièrement compatible avec
le marché intérieur de l'énergie. Son rôle est appelé à grandir. Les
scénarios montrent que la tarification du carbone peut coexister avec des
instruments conçus pour atteindre des objectifs spécifiques en matière de
politique énergétique, en particulier la recherche et l'innovation, la
promotion de l'efficacité énergétique et le développement des énergies
renouvelables[24]. Une cohérence et une stabilité accrue restent
cependant nécessaires entre les politiques de l'UE et celles des États pour que
le signal de prix fonctionne correctement. Un prix du carbone plus élevé crée des incitations plus
fortes à investir dans les technologies à faible intensité de carbone, mais
peut augmenter le risque de fuites de carbone. Ces
dernières sont particulièrement préoccupantes pour les secteurs industriels
soumis à une concurrence internationale et à des structures de prix mondiales. En tenant compte des efforts déployés par les pays
tiers, un système opérant de tarification du carbone devrait conserver des
mécanismes tels que les incitations aux réductions rentables des émissions en
dehors de l'Europe et des quotas gratuits basés sur des critères de référence
afin de prévenir les risques importants de fuites de carbone. Les risques d'investissement doivent être supportés par les
investisseurs privés, sauf si des raisons claires justifient le contraire. Certains investissements dans le système
énergétique ont une nature de bien public. Par
conséquent, il serait possible d'accorder un certain soutien pour les
initiatives novatrices (par exemple, voitures électriques, technologies
propres). Une évolution vers un financement
plus important et adapté, à travers des institutions financières publiques,
telles que la Banque européenne d'investissement (BEI) ou la Banque
européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), et la
mobilisation du secteur bancaire commercial dans les États membres pourraient
également faciliter la transition. Les investisseurs privés continueront à occuper une place
prépondérante dans une approche de la politique énergétique axée sur le marché. Le rôle des compagnies publiques pourrait évoluer
considérablement, particulièrement en ce qui concerne les investissements. Alors que, par le passé, de nombreux
investissements dans la production d'électricité pouvaient être réalisés par
les seules compagnies publiques, d'aucuns avancent que cette probabilité se
réduira à l'avenir, compte tenu de l'échelle des investissements et des besoins
en innovation. De nouveaux investisseurs à
long terme doivent entrer en jeu. Les
investisseurs institutionnels pourraient devenir des acteurs plus importants
dans le financement des investissements liés à l'énergie. Les consommateurs joueront également un rôle plus
important, moyennant un accès aux capitaux pour un coût raisonnable. Des mesures de soutien (par exemple, subventions à
l'énergie) pourraient rester nécessaires après 2020 pour que le marché
encourage le développement et la mise en œuvre de technologies nouvelles, et
elles devront ensuite être progressivement supprimées à mesure que les
technologies et les chaînes d'approvisionnement arriveront à maturité et que
les défaillances du marché seront résolues. Les
régimes d'aide publics dans les États membres devraient être bien
ciblés, prévisibles, avoir une portée limitée, être proportionnés et inclure
des dispositions de suppression progressive. Toute
mesure de soutien doit être mise en œuvre dans le respect du marché intérieur
et des règles applicables de l'UE en matière d'aides d'État. Le processus de réforme doit se poursuivre afin
d'évoluer rapidement pour garantir des régimes d'aide plus efficaces. À plus
long terme, les technologies à faible intensité carbonique et haute valeur
ajoutée, un secteur dominé par l'Europe, auront des effets positifs sur la
croissance et l'emploi. 3.4 Impliquer le public est essentiel La dimension sociale de la feuille de route pour
l'énergie est importante. La transition affectera l'emploi et les fonctions, et
nécessitera des efforts d'enseignement et de formation et un dialogue social
plus dynamique. Pour gérer efficacement le changement, la participation de
l'ensemble des partenaires sociaux à tous les niveaux s'imposera, dans le souci
d'une transition juste et le respect des principes d'un travail décent. Des
mécanismes sont nécessaires pour aider les travailleurs en situation de
transition professionnelle à développer leur employabilité. De nouvelles centrales électriques et un nombre significatif
d'installations supplémentaires utilisant des sources d'énergie renouvelables
devront être construites. De nouvelles installations de stockage, y compris
pour le CSC, et un nombre supplémentaire de pylônes et de lignes de transport
sont requis. Des procédures d'autorisation performantes sont essentielles, en
particulier pour les infrastructures, car il s'agit d'une condition préalable à
la modification des systèmes d'approvisionnement et au passage progressif à la
décarbonisation. La tendance actuelle, où chaque technologie énergétique est
remise en cause et son utilisation ou sa mise en œuvre retardée, soulève des
problèmes graves pour les investisseurs et induit des risques pour les
modifications du système énergétique. L'énergie ne peut pas être fournie sans
technologies ou sans infrastructures. De plus, une énergie plus propre a un
coût. Si de nouveaux mécanismes de tarification et de nouvelles incitations
peuvent s'avérer nécessaires, des mesures doivent être prises pour garantir que
les régimes de tarification restent transparents et compréhensibles pour le
consommateur final. Les citoyens doivent être informés et impliqués dans le processus
décisionnel mais, dans le même temps, les choix technologiques doivent prendre
en compte l'environnement local. Les outils permettant de répondre aux augmentations de prix
à travers une amélioration de l'efficacité énergétique et une réduction de la
consommation devront être en place, en particulier à moyen terme, lorsque les
prix risquent d'augmenter, indépendamment des politiques suivies. Bien qu'un
meilleur contrôle et une réduction des factures énergétiques puissent être une
incitation, l'accès aux capitaux et aux nouvelles formes de services
énergétiques sera essentiel. Les consommateurs
vulnérables, en particulier, pourront nécessiter des aides spécifiques afin
de leur permettre de financer les investissements nécessaires en vue de réduire
leur consommation d'énergie. Cette tâche aura
une importance croissance à mesure que la transformation du secteur de
l'énergie deviendra réalité. Un marché intérieur qui fonctionne bien et des
mesures favorisant l'efficacité énergétique sont des éléments particulièrement
importants pour les consommateurs. Pour les consommateurs vulnérables, la
meilleure protection contre la pauvreté énergétique réside dans la mise en
œuvre intégrale par les États membres de la législation européenne en vigueur
dans le domaine de l'énergie et dans le recours à des solutions d'efficacité
énergétique innovantes. La pauvreté énergétique étant
l'une des sources de la pauvreté en Europe, les aspects sociaux de la
tarification de l'énergie devraient être pris en compte dans la politique
énergétique des États membres. 3.5 Incitation au changement au niveau
international Dans la transition vers 2050, l'Europe doit garantir et
diversifier ses approvisionnements en combustibles fossiles tout en développant
la coopération pour construire des partenariats internationaux sur une base
plus large. La demande de l'Europe tendant
à s'éloigner des combustibles fossiles et les producteurs d'énergie développant
des économies plus diversifiées, les stratégies intégrées avec les fournisseurs
actuels doivent prendre en considération les bénéfices de la coopération dans
d'autres domaines tels que les énergies renouvelables, l'efficacité énergétique
et autres technologies à faible intensité de carbone.
L'UE devrait saisir cette occasion pour renforcer sa coopération avec
ses partenaires internationaux, conformément aux nouvelles priorités fixées en
septembre 2011[25]. Il sera important de gérer la transition en
partenariat étroit avec les partenaires de l'UE en matière d'énergie, et
notamment nos voisins, comme la Norvège, la Fédération de Russie, l'Ukraine,
l'Azerbaïdjan et le Turkménistan, les pays du Maghreb et du Golfe, en
établissant progressivement de nouveaux partenariats énergétiques et
industriels. C'est par exemple l'objectif de
la feuille de route UE-Russie en matière d'énergie à l'horizon 2050. L'énergie apporte également une contribution
importante à la politique de développement compte tenu de son effet
multiplicateur sur les économies des pays en développement. Les travaux doivent se poursuivre dans le monde
entier pour assurer l'accès universel à l'énergie[26]. L'UE doit étendre et diversifier les liens entre le réseau
européen et les pays voisins, en particulier l'Afrique du Nord (afin
d'exploiter au mieux le potentiel du Sahara en matière d'énergie solaire). L'UE doit également traiter la question de l'importation
d'énergie à forte intensité de carbone, et notamment de l'électricité. Une coopération plus poussée s'impose pour mettre
en place des conditions équitables en matière de réglementation du marché et du
carbone, en particulier dans le secteur de l'électricité, tandis que les
échanges augmenteront et que la question de fuites de carbone se fera plus
pressante.
4.
Perspectives
La feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050 montre
que la décarbonisation est faisable. Quel que soit le scénario
retenu, il se dégage un certain nombre d'options «sans regret» susceptibles de
réduire efficacement les émissions d'une manière économiquement viable. Il est impératif de transformer le système énergétique
européen pour des raisons liées au climat, à la sécurité et à l'économie. Les décisions prises aujourd'hui façonnent d'ores
et déjà le système énergétique de 2050. Pour
assurer, à terme, la transformation nécessaire du système énergétique, il faut
une volonté politique beaucoup plus ferme et un sens de l'urgence plus aigu. La Commission dialoguera avec les autres
institutions de l'UE, les États membres et les parties prenantes sur la base de
la présente feuille de route. Elle l'actualisera
régulièrement, en reconsidérant au besoin certains points en fonction des
progrès accomplis et de l'évolution observée, et envisage un processus itératif
entre les États membres, dans le cadre de leurs politiques nationales, et l'UE
afin de prendre en temps utile les mesures nécessaires pour réaliser une
transformation du système énergétique qui permette d'atteindre les objectifs de
la décarbonisation, d'une plus grande sécurité d'approvisionnement et d'une
compétitivité accrue au profit de tous. Les coûts de système globaux engendrés par la
transformation du système énergétique s'équivalent dans tous les scénarios.
Une approche commune au niveau de l'UE peut contribuer à comprimer les coûts. Les prix de l'énergie sont en hausse partout dans le monde. La feuille de route démontre que, si la hausse des
prix doit se poursuivre jusqu'aux alentours de 2030, de nouveaux systèmes
énergétiques peuvent induire une baisse des prix par la suite. Il faut éviter les distorsions du marché intérieur de
l'énergie, qui peuvent résulter notamment de prix réglementés à des niveaux
artificiellement bas, car cela enverrait des signaux erronés au marché
et supprimerait des incitations à économiser l'énergie et à investir dans les
procédés à faible intensité de carbone, freinant ainsi les transformations qui
doivent permettre d'infléchir les prix à long terme. Il faut que la société se
prépare et s'adapte à des prix de l'énergie plus élevés dans les années à
venir. Il est possible qu'une aide doive être apportée à titre transitoire aux
clients vulnérables et aux industries à forte intensité d'énergie. Le message
est clair: les investissements seront rentables, car ils favoriseront la
croissance, l'emploi, la sécurité énergétique et la réduction des coûts de
combustible. La transformation crée un nouveau paysage pour l'industrie
européenne et peut accroître la compétitivité. Dix conditions doivent être remplies pour réaliser ce
nouveau système énergétique. (1)
La priorité immédiate est de mettre en œuvre intégralement la stratégie
«Énergie 2020» de l'UE. Toute la
législation en vigueur doit être appliquée, et il y a lieu d'adopter rapidement
les propositions actuellement débattues, notamment sur l'efficacité
énergétique, les infrastructures, la sécurité et la coopération internationale.
La trajectoire qui doit mener à un nouveau système énergétique possède
également une dimension sociale; la Commission continuera à encourager
le dialogue social et la participation des partenaires sociaux dans le souci
d'une transition équitable et d'une gestion efficace du changement. (2)
L'efficacité énergétique doit progresser considérablement au sein
du système énergétique et dans la société en général. Dès lors qu'elle
s'inscrit dans le cadre d'un programme plus général d'efficacité des
ressources, les objectifs pourraient accessoirement être atteints d'une manière
plus rapide et plus efficace au regard des coûts. (3)
Le développement des sources d'énergie renouvelables continue de
mériter une attention particulière. Compte tenu du rythme de leurs progrès, de
leur impact sur le marché et de l'évolution rapide de la part qu'ils
représentent dans la demande énergétique, une modernisation du cadre
stratégique s'impose. L'objectif de 20 % d'énergie renouvelable que l'UE
s'est fixé a fait la preuve de son efficacité pour favoriser le développement
des sources d'énergie renouvelables dans l'UE, et il importe d'étudier en temps
utile les options envisageables pour les grandes étapes menant à 2030. (4)
Il est essentiel de renforcer les investissements publics et privés dans
la R&D et l'innovation technologique pour accélérer la
commercialisation de toutes les solutions à faible intensité carbonique. (5)
L'UE a la volonté d'aboutir à un marché totalement intégré d'ici à 2014.
En plus des mesures techniques déjà évoquées, il existe des lacunes réglementaires
et structurelles auxquelles il faut remédier. Pour développer toutes les
potentialités du marché intérieur de l'énergie, alors que le marché de
l'énergie accueille de nouveaux investissements et que le bouquet énergétique
est en train d'évoluer, il faut des instruments bien conçus agissant au niveau
des structures du marché, ainsi que de nouveaux modes de coopération. (6)
Les prix de l'énergie devraient mieux intégrer les coûts,
notamment ceux des nouveaux investissements à réaliser dans l'ensemble du
système énergétique. Moins on tardera à intégrer les coûts dans les prix, plus
la transformation sera facile à long terme. Une attention spéciale
devrait également être accordée aux groupes les plus vulnérables, qui
éprouveront des difficultés à faire face à la transformation du système
énergétique. Des mesures particulières devraient être définies aux niveaux
national et local pour prévenir la pauvreté énergétique. (7)
Un nouveau sens de l'urgence et de la responsabilité collective doit
influer sur le développement des nouvelles infrastructures et capacités de
stockage d'énergie dans toute l'Europe et avec les pays voisins. (8)
Aucun compromis ne sera permis en matière de sûreté et de sécurité, que
ce soit pour les sources d'énergie nouvelles ou traditionnelles. L'UE doit
continuer de renforcer les conditions de sûreté et de sécurité et jouer
un rôle moteur dans ce domaine à l'échelon international. (9)
En ce qui concerne les relations internationales dans le domaine de
l'énergie, une approche plus large et plus coordonnée de l'UE doit
devenir la norme. Elle devra notamment redoubler d'effort pour renforcer
l'action internationale concernant le climat. (10)
Les États membres et les investisseurs ont
besoin de repères concrets. La feuille de route vers une économie
compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050 a déjà établi des
objectifs intermédiaires en matière d'émissions de gaz à effet de serre. La
prochaine étape consiste à définir un cadre d'action à l'horizon 2030,
une échéance raisonnablement prévisible et sur laquelle la plupart des
investisseurs actuels braquent leur attention. Sur cette base, la Commission continuera de présenter des
initiatives, en commençant par des propositions d'une grande portée sur le
marché intérieur, les sources d'énergie renouvelables et la sûreté nucléaire
dès l'année prochaine. [1] Conseil
européen, octobre 2009. [2] COM(2011)
112, 8 mars 2011. [3] COM(2011)
144, 28 mars 2011. [4] Conseil
européen extraordinaire, 4 février 2011. [5] Conseil
européen, 8 et 9 mars 2007: à l'horizon 2020, diminution d'au
moins 20 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport
à 1990 (30 % si la situation internationale le permet;
Conseil européen, 10 et 11 décembre 2009); diminution
de 20 % de la consommation énergétique de l'UE par rapport aux projections
pour 2020; part de 20 % de sources d'énergie renouvelables dans
la consommation énergétique de l'UE et de 10 % dans les transports. [6] Voir
aussi «Énergie 2020 - Stratégie pour une énergie compétitive, durable et
sûre», COM(2010) 639, novembre 2010. [7] AIE
(2011), World Energy Outlook (Perspectives énergétiques mondiales) de 2011. [8] Le
modèle utilisé à cette fin est le modèle de représentation des systèmes
énergétiques PRIMES. [9] Voir
l'annexe relative à une sélection de scénarios des parties prenantes, qui
comprend notamment des scénarios de l'Agence internationale de l'énergie, de
Greenpeace/EREC, de l'European Climate Foundation et d'Eurelectric. D'autres
études et rapports ont été analysés en profondeur, tels que le rapport
indépendant du groupe consultatif ad hoc sur la feuille de route pour l'énergie
à l'horizon 2050. [10] Ces
incertitudes comprennent notamment le rythme de la croissance économique,
l'étendue des efforts mondiaux pour atténuer les changements climatiques, les
développements géopolitiques, le niveau des prix mondiaux de l'énergie, la
dynamique des marchés, l'évolution des technologies futures, la disponibilité
des ressources naturelles, les changements sociaux et la perception par la
population. [11] Les
sociétés européennes devront peut-être repenser la manière de consommer
l'énergie, par exemple en modifiant les schémas de consommation et
d'aménagement urbain. Voir la feuille de route pour une Europe efficace dans
l’utilisation des ressources (COM(2011) 571). [12] Pour
des informations détaillées sur les scénarios, voir l'analyse d'impact. [13] Les
coûts du système énergétique d'aujourd'hui et de 2050 ne sont pas
directement comparables. Si les coûts de rénovation entrent intégralement dans
la comptabilisation des coûts, l'augmentation de la valeur des habitations
relève de considérations comptables qui ne font pas partie de l'analyse
énergétique, comme l'actif et le capital social. Et comme il n'est pas possible
de distinguer les coûts liés à l'énergie des autres coûts dans les dépenses
liées aux véhicules en question, des estimations hautes ont été utilisées. [14] Par
exemple, selon les estimations, les prix de l'électricité en Europe sont
supérieurs de 21 % à ceux des États-Unis ou de 197 % à ceux de la Chine. [15] Par
exemple, une économie de plus de 5 000
pétajoules d'énergie pourrait être réalisée dans l'UE [plus de trois fois la
consommation annuelle d'énergie de la Finlande (SEC (2011) 1067)]. [16] Directive 2009/28/CE
relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de
sources renouvelables. [17] Cela
étant, le chauffage au gaz pourrait avoir une meilleure efficacité énergétique
que le chauffage électrique ou d'autres formes de chauffage utilisant des
combustibles fossiles. Le gaz pourrait donc avoir un potentiel de croissance
dans le secteur du chauffage dans certains États membres. [18] Y
compris ceux qui résultent de la nécessité
de renforcer la résilience en cas de catastrophe naturelle et de catastrophe
d'origine humaine. [19] Cette
situation n'est pas traitée dans les scénarios: dans la modélisation, le
mécanisme de tarification est conçu de telle sorte que les investisseurs soient
entièrement rémunérés (recouvrement intégral des coûts grâce aux prix de
l'électricité), ce qui entraîne une augmentation à long terme des prix de l'électricité.
[20] Intégration
totale des marchés d'ici à 2014, conformément à la décision du Conseil européen
du 4 février 2011, soutenue par les développements des
infrastructures et les travaux techniques relatifs aux orientations-cadres et
aux codes de réseau. [21] Proposition
de règlement concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques
transeuropéennes (COM(2011) 658) et proposition de règlement établissant le
mécanisme pour l'interconnexion en Europe (COM(2011) 665). [22] Réseau
européen des gestionnaires de réseau de transport. [23] Les
scénarios pour la feuille de route vers une économie à faible intensité de
carbone de mars 2011 montrent les coûts supplémentaires liés aux retards
dans l'action. En outre, le rapport World Energy Outlook 2011 (Perspectives
énergétiques mondiales 2011) de l'AIE affirme qu'au niveau mondial, pour
chaque dollar d'investissement évité avant 2020 dans le secteur de
l'électricité, il faudrait dépenser 4,3 $ après 2020 pour compenser
les émissions supplémentaires. [24] Le
scénario CPI entraîne une valeur carbone d'environ 50 € en 2050; les
scénarios de décarbonisation, beaucoup plus. [25] Communication
sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique et la coopération
internationale (COM(2011) 539). [26] «Accroître
l'impact de la politique de développement de l'UE: un programme pour le
changement» (COM(2011) 637, 13 octobre).