EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0735
GREEN PAPER on the right to family reunification of third-country nationals living in the European Union (Directive 2003/86/EC)
VIHREÄ KIRJA Euroopan unionissa asuvien kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen (direktiivi 2003/86/EY)
VIHREÄ KIRJA Euroopan unionissa asuvien kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen (direktiivi 2003/86/EY)
/* KOM/2011/0735 lopullinen */
VIHREÄ KIRJA Euroopan unionissa asuvien kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen (direktiivi 2003/86/EY) /* KOM/2011/0735 lopullinen */
I. Johdanto ja vihreän kirjan tavoite Perheen yhdistäminen on maahanmuuttajille
välttämätöntä perhe-elämän mahdollistamiseksi. Vuodesta 2003 lähtien Euroopan
unionin yhteisissä maahanmuuttosäännöissä on vahvistettu edellytykset, joiden
täyttyessä kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen
Euroopan unionissa.[1]
Direktiivissä säädetään siitä, millaisin edellytyksin perheenjäsenet, jotka
eivät ole EU:n kansalaisia, voivat tulla maahan ja oleskella maassa
muuttaessaan sellaisen henkilön luo, joka ei ole EU:n kansalainen ja joka
oleskelee jo laillisesti jossakin jäsenvaltiossa. Direktiiviä ei sovelleta EU:n
kansalaisiin.[2] Kun direktiivi
hyväksyttiin, sitä pidettiin vasta ensimmäisenä askeleena kohti lakien
yhtenäistämistä. Kansalaisjärjestöt ja tutkijat arvostelivat sitä siksi, että
sillä yhtenäistettiin lainsäädäntöä varsin vähän. Toisaalta jotkin jäsenvaltiot
ovat asettaneet viime vuosina rajoittavia sääntöjä ja jopa vaatineet muuttamaan
direktiiviä[3]
voidakseen asettaa perheenyhdistämiselle lisäehtoja. Ne pitävät tällaisia
muutoksia tarpeellisina, jotta ne voivat torjua väärinkäytöksiä ja hallita
paremmin maahanmuuttajien suurta määrää. Perheenyhdistäminen
onkin huomattava, joskin pienenevä osa laillista maahanmuuttoa.[4] 2000-luvun alussa näytti siltä, että niissä jäsenvaltioissa, joissa
oli saatavana luotettavia tietoja, perheiden maahanmuuton osuus kaikesta
laillisesta maahanmuutosta oli yli puolet. Nykyään sen osuus on supistunut
kolmasosaan kaikesta EU:hun suuntautuvasta maahanmuutosta. Osuus on vieläkin
pienempi, jos tarkastellaan vain perheenyhdistämisdirektiivin kohderyhmää,
toisin sanoen kolmannen maan kansalaisia, jotka muuttavat EU:ssa asuvan
kolmannen maan kansalaisen luo. Heitä on EU:ssa suunnilleen puoli miljoonaa eli
heille myönnetään noin 21 prosenttia kaikista oleskeluluvista.[5] Sekä Tukholman ohjelmassa että Euroopan
maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa perheenyhdistäminen määriteltiin
alaksi, jolla EU:n politiikkaa pitäisi kehittää edelleen kiinnittäen erityistä
huomiota kotouttamistoimenpiteisiin. Komissio itse kiinnitti ensimmäisessä
direktiivin soveltamisesta antamassaan kertomuksessa (KOM(2008) 610)[6] huomiota ongelmiin ja
puutteisiin, jotka liittyivät direktiivin täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa.
Kertomuksessa mainittiin muutamia kattavia virheitä, jotka liittyivät
direktiivin täytäntöönpanoon (erityisesti säännöksiin, joka koskivat viisumien
myöntämisen helpottamista, erillisen oleskeluluvan myöntämistä, lapsen edun
huomioon ottamista, oikeussuojakeinoja ja suotuisampien
perheenyhdistämisedellytysten soveltamista pakolaisiin). Toisaalta
kertomuksessa todettiin, että direktiivi itsessään jättää jäsenvaltioille
liikaa harkintavaltaa niiden soveltaessa joitakin direktiivin valinnaisia
säännöksiä (”voidaan myöntää” ‑tyyppisiä säännöksiä), jotka liittyvät
erityisesti mahdolliseen odotusaikaan, tuloja koskevaan vaatimukseen ja
mahdollisiin kotouttamistoimiin. Edellä esitetyn valossa komissio katsoo, että
perheenyhdistämisestä on käynnistettävä julkinen keskustelu, jossa otetaan
esiin tiettyjä direktiivin soveltamisalaan kuuluvia seikkoja.[7] Juuri tämä on vihreän kirjan
tarkoitus. Sidosryhmiä pyydetään vastaamaan erilaisiin kysymyksiin siitä, miten
sääntöjä, jotka koskevat perheenyhdistämistä EU:ssa, voitaisiin tehostaa.
Lisäksi niitä pyydetään antamaan direktiivin soveltamiseen liittyviä tilasto-
ja muita tietoja laadullisen arviointinsa tueksi. Samalla on pidettävä
mielessä, että direktiivin tavoitteena on määrittää perheenyhdistämisoikeuden
käytön edellytykset ja helpottaa edellytykset täyttävien kolmansien maiden
kansalaisten kotoutumista kyseessä olevaan jäsenvaltioon.[8] Komissio kehottaa erityisesti
perheenyhdistämisoikeuden väärinkäyttöön liittyvistä ongelmista ilmoittaneita
jäsenvaltioita täsmentämään ongelmia ja arvioimaan niiden määrää, jotta niihin
voidaan puuttua EU:ssa määrätietoisemmin. Komissio ratkaisee tämän kuulemisen tulosten
perusteella, ovatko konkreettiset poliittiset jatkotoimet tarpeen (esimerkiksi
direktiivimuutos, tulkintaohjeet tai nykytilanteen säilyttäminen). Mahdollisten
EU:n välineiden on oltava perusoikeuskirjan – erityisesti yksityiselämän ja
perhe-elämän kunnioittamista, avioitumisoikeutta, lapsen oikeuksia ja
syrjintäkieltoa koskevien määräyksien – ja muiden kansallisten velvoitteiden
mukaisia. Siksi komissio varmistaa, että mahdollisten jatkotoimien vaikutukset
perusoikeuksiin ja niiden yhteensopivuus perusoikeuskirjan kanssa arvioidaan
perusteellisesti käyttäen ns. perusoikeuksien tarkistuslistaa, jonka komissio
on vahvistanut strategiassaan perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti
täytäntöön.[9] II. Kysymyksiä
sidosryhmille 1. Soveltamisala 1.1. Kuka kelpaa direktiivissä
tarkoitetuksi perheenkokoajaksi? Direktiivissä asetetaan kaksi edellytystä,
jotka henkilön on täytettävä voidakseen hakea perheenyhdistämistä eli toimia
niin sanottuna perheenkokoajana: hänellä on oltava vähintään vuodeksi myönnetty
voimassa oleva oleskelulupa sekä perustellut mahdollisuudet saada pysyvä
oleskeluoikeus[10]
(3 artiklan 1 kohta). Direktiivi jättää jäsenvaltioille toiseen
edellytykseen liittyvää tulkinnanvaraa, mikä voi johtaa oikeudelliseen
epävarmuuteen ja siihen, että lähes kuka tahansa kolmannen maan kansalainen
voidaan sulkea direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Näiden kahden edellytyksen ohella 8 artiklan 1 kohdassa
säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta ottaa käyttöön vähimmäisaika
(enintään kaksi vuotta), joka perheenhakijan on täytynyt asua maassa, ennen
kuin perheenyhdistäminen voi toteutua. Tämä tarkoittaa sitä, että hakemuksen
voi kyllä jättää, mutta jäsenvaltiot voivat viivyttää perheenyhdistämistä,
kunnes niiden lainsäädännössä vahvistettu määräaika on kulunut. K1 Ovatko kriteerit (perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskelulupa hakemuksen jättämisen aikaan, siten kuin siitä säädetään 3 artiklassa, ja perheenyhdistämistä edeltävä odotusaika, siten kuin siitä säädetään 8 artiklassa) oikeat, ja onko tämä paras tapa valita perheenkokoajat? 1.2 Perheenyhdistämiseen oikeutetut perheenjäsenet 1.2.1. Pakolliset vaatimukset –
ydinperhe Tällä hetkellä direktiivin 4 artiklan 1
kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on sallittava ”ydinperheeseen”
kuuluvien perheenjäsenten maahantulo ja oleskelu maassa (jos direktiivin muut
ehdot täyttyvät). Ydinperheellä tarkoitetaan perheenkokoajan puolisoa sekä
perheenkokoajan tai hänen puolisonsa alaikäisiä lapsia. Direktiivissä sallitaan
silti jopa tältä osin tiettyjä rajoituksia. Jäsenvaltiot voivat asettaa puolisolle 4
artiklan 5 kohdan nojalla vähimmäisiän (joka voi direktiivin mukaan olla
enintään 21 vuotta) riippumatta siitä, vastaako se kyseisessä jäsenvaltiossa
sovellettavaa täysi-ikäisyyden rajaa. Tämän säännöksen tausta-ajatuksena oli
huoli perheenyhdistämissääntöjen käyttämisestä väärin pakkoavioliittojen
solmimiseksi. On kuitenkin vaikeaa arvioida, onko tämä todellinen ongelma ja
miten suuresta ongelmasta on kyse. K2 Onko kohtuullista vaatia puolisolta vähimmäisikää, joka poikkeaa jäsenvaltiossa sovelletusta täysi-ikäisyyden rajasta? Voidaanko pakkoavioliittoja estää perheenyhdistämiseen liittyvissä yhteyksissä muilla tavoin, ja jos voidaan, niin miten? Onko teillä selvää näyttöä avioliittoon pakottamiseen liittyvistä ongelmista? Jos on, miten suuresta ongelmasta on kyse (tilastotietoja) ja onko se yhteydessä perheenyhdistämistä koskeviin sääntöihin (täysi-ikäisyyden rajasta poikkeavan vähimmäisiän asettamiseksi)? Alaikäisten lasten
osalta direktiivissä säädetään mahdollisuudesta asettaa kaksi lisärajoitetta,
jotka on molemmat laadittu standstill-poikkeuslausekkeen muotoon. Niistä
ensimmäisessä (4 artiklan 1 kohdan viimeinen kappale) yli
12-vuotiaita, perheestään erillään maahan saapuvia lapsia pyydetään
osoittamaan, että he täyttävät kotoutumisedellytykset.[11] Tätä on käyttänyt vain yksi
jäsenvaltio. Toisen mahdollisen rajoituksen (4 artiklan 6 kohta)
mukaan 15 vuotta täyttäneitä lapsia voidaan vaatia esittämään
jäsenvaltioon saapumisen perusteeksi jokin muu syy kuin perheenyhdistäminen.
Yksikään jäsenvaltio ei ole soveltanut tätä rajoitusta. K3 Onko mielestänne hyödyllistä säilyttää sellaiset standstill-lausekkeet, joita jäsenvaltiot eivät käytä, kuten 15 vuotta täyttäneitä lapsia koskeva lauseke? 1.2.2. Valinnainen
lauseke – muut perheenjäsenet Koska direktiivi velvoittaa jäsenvaltiot
turvaamaan vain ydinperheen yhdistämisen, jäsenvaltiot voivat päättää vapaasti,
sisällyttävätkö ne muut perheenjäsenet kansalliseen lainsäädäntöönsä (4
artiklan 3 kohta). Vaikka kyseessä onkin vain valinnainen lauseke, yli puolet
jäsenvaltioista on päättänyt sisällyttää lainsäädäntöönsä perheenkokoajan
ja/tai hänen puolisonsa vanhemmat. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että
direktiivin johdanto-osan 5 kohdasta seuraa, että jäsenvaltioiden, jotka
tunnustavat saman sukupuolen edustajien väliset avioliitot kansallisessa
perheoikeudessaan, on tehtävä niin myös direktiiviä soveltaessaan.[12] Jos vastaavasti saman
sukupuolen edustajien rekisteröidyt parisuhteet tunnustetaan kansallisessa
perhelainsäädännössä ja jos jäsenvaltiot soveltavat direktiivin valinnaista
lauseketta rekisteröidystä parisuhteesta, niiden olisi tehtävä samoin, kun parisuhteen
osapuolet ovat samaa sukupuolta. K4 Ovatko säännöt perheenyhdistämiseen oikeutetuista perheenjäsenistä sopivat ja riittävän laajat, jotta niissä otetaan huomioon ydinperheen lisäksi myös muiden perhetyyppien määritelmät? 2. Perheenyhdistämisen edellytykset
Direktiivi ei velvoita jäsenvaltioita
asettamaan perheenyhdistämiselle edellytyksiä, kuten erilaisia
kotouttamistoimenpiteitä, vaan tarjoaa niille mahdollisuuden tehdä niin. Sen
sijaan EU:ssa tapahtuvaan perheenyhdistämiseen ei voida soveltaa muita
edellytyksiä. 2.1. Kotouttamistoimenpiteet Valinnaisessa lausekkeessa (7 artiklan 2
kohta) säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta vaatia kolmansien maiden
kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä. Tämä oli yksi
kiistanalaisimmista ja eniten keskustelua herättäneistä vaatimuksista
neuvotteluissa. Direktiivissä ei sen nykyisessä muodossa säädetä tarkkaan, mitä
näillä kotouttamistoimenpiteillä tarkoitetaan ja miten niitä pitäisi soveltaa,
ja vain osa jäsenvaltioista käyttää niitä. Kolme jäsenvaltiota asettaa nämä
toimenpiteet maahantulon edellytykseksi: ne vaativat perheenjäseniä
suorittamaan kielikokeen ja vastaanottavan yhteiskunnan tuntemusta mittaavan
kokeen tai allekirjoittamaan sopimuksen, jossa he sitoutuvat osallistumaan
maahantulon jälkeen kansalaistaidon kursseille ja tarvittaessa kielikursseille. Eräissä
muissa jäsenvaltioissa perheenjäsenet velvoitetaan osallistumaan
kotouttamiskursseille (lähinnä kielenopetukseen) vasta maahantulon jälkeen. Kuten arviointikertomuksessa on jo todettu,
kotouttamistoimenpiteiden hyväksyttävyyden pitäisi riippua siitä, helpottavatko
ne kotouttamista ja ovatko ne suhteellisuusperiaatteen[13] ja
toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Perheenyhdistämispäätöksissä pitäisi
kokeiden suorittamisen osalta ottaa huomioon, onko perheenjäsenillä
käytettävissään apuvälineitä (käännettyä materiaalia, kursseja), joiden avulla
he voivat valmistautua, ja ovatko apuvälineet helposti saatavilla (sijainti,
hinta). Huomioon pitäisi ottaa myös tietyt yksilölliset ominaisuudet (kuten
todistettu lukutaidottomuus, sairaudet). Uudessa eurooppalaisessa
toimintasuunnitelmassa kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten[14] esitetään jäsenvaltioille
yksityiskohtaisia suosituksia sellaisten kielikurssien järjestämisestä, jotka
on suunniteltu kotoutumisen eri vaiheissa olevien maahanmuuttajien erilaisiin
tarpeisiin ja joihin kuuluu myös perehdyttämisohjelmia vasta saapuneille
maahanmuuttajille. K5 Edistetäänkö näillä toimenpiteillä tehokkaasti kotoutumista? Miten tätä voidaan arvioida käytännössä? Mitkä kotouttamistoimenpiteet ovat tältä osin tehokkaimpia? Olisiko EU:n mielestänne hyödyllistä täsmentää näitä toimenpiteitä? Ovatko maahantuloa edeltävät toimenpiteet mielestänne tarpeen? Jos ovat, millaisin keinoin voidaan varmistaa, etteivät ne itse asiassa aiheuta perheenyhdistämiselle tarpeettomia esteitä (kuten suhteettomia maksuja tai vaatimuksia) ja että niissä otetaan huomioon yksilölliset ominaisuudet, kuten ikä, lukutaidottomuus, vammaisuus tai koulutustaso? 2.2. Odotusaika suhteessa
vastaanottokapasiteettiin Direktiivin 8 artiklan toisessa kohdassa
säädetään erityisestä poikkeuksesta, jota sovelletaan niihin jäsenvaltioihin,
joiden lainsäädännössä otettiin huomioon vastaanottokapasiteetti jo direktiivin
antamisajankohtana. Näiden maiden sallitaan säätää kolmen vuoden odotusajasta,
joka alkaa hakemuksen jättämisestä. Unionin tuomioistuin on selventänyt tätä
lauseketta niin[15],
että oleskelulupa on myönnettävä viimeistään kolmen vuoden kuluttua hakemuksen
jättämistä, jos sen myöntämisen edellytykset täyttyvät. Tämä tarkoittaa, että vastaanottokapasiteetti
voi olla yksi hakemuksen käsittelyssä huomioon otettavista tekijöistä, mutta
sen ei voida tulkita oikeuttavan kiintiöjärjestelmää tai kolmen vuoden
odotusajan soveltamista ilman, että yksittäistapauksiin liittyvät
erityisolosuhteet otetaan huomioon. Vain yksi jäsenvaltio soveltaa tätä
poikkeusta. K6 Onko direktiivin soveltamisen kannalta tarpeen ja perusteltua säilyttää tällainen poikkeus, jolla tarjotaan mahdollisuus ottaa käyttöön kolmen vuoden odotusaika hakemuksen jättämisestä alkaen? 3. Perheenjäsenten maahantulo ja oleskelu maassa Jäsenvaltioiden on myönnettävä
perheenjäsenille ensimmäiseksi oleskelulupa, joka on voimassa vähintään yhden
vuoden (13 artiklan 2 kohta). Lisäksi säädetään, että perheenjäsenille
myönnettävien oleskelulupien voimassaoloaika ei saa periaatteessa ylittää
perheenkokoajan oleskeluluvan voimassaoloaikaa (13 artiklan 3 kohta). Näiden säännösten täytäntöönpanoon saattaa
liittyä ongelmia, jos perheenkokoajan oleskelulupa on enää voimassa alle vuoden
silloin, kun perheenjäsenten oleskeluluvat myönnetään. Tällöin nämä kaksi
sääntöä voivat olla keskenään ristiriidassa, varsinkin jos perheenkokoajan
oleskelulupaan on jo haettu jatkoa. K7 Pitäisikö direktiivissä säätää erityisesti tilanteesta, jossa perheenkokoajan oleskelulupa on enää voimassa alle vuoden mutta sitä ollaan uusimassa? 4. Turvapaikkaan
liittyviä kysymyksiä 4.1. Toissijaisen suojelun
jättäminen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle Direktiiviä ei sovelleta kolmansien maiden
kansalaisiin, jotka saavat toissijaista suojelua (3 artiklan 2 kohdan
b alakohta). Tukholman ohjelmassa vaadittiin kuitenkin ottamaan yhtenäinen
suojeluasema yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän yhdeksi päätavoitteeksi
sillä perusteella, että pakolaisilla ja toissijaista suojelua saavilla
henkilöillä on samanlaiset suojelutarpeet. Siksi tavoitteena on lähentää
toissijaista suojelua saavien henkilöiden oikeuksia ja pakolaisten oikeuksia,
kuten niin sanotun määrittelydirektiivin uudelleenlaaditussa versiossa[16] korostetaan. Tämä nostaa esiin
kysymyksen siitä, pitäisikö sääntöjä lähentää myös perheenyhdistämisen osalta,
mikä edellyttäisi direktiivin soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä koskevien
säännösten muuttamista. K8 Pitäisikö perheenyhdistämisdirektiivin säännöksiä soveltaa toissijaista suojelua saavien kolmansien maiden kansalaisten perheenyhdistämiseen? Pitäisikö perheenyhdistämisdirektiivin suotuisampia säännöksiä, joiden nojalla pakolaisten ei esimerkiksi tarvitse täyttää tiettyjä vaatimuksia (majoitus, sairausvakuutus, vakaat ja säännölliset tulot ja varat), soveltaa myös toissijaista suojelua saaviin henkilöihin? 4.2. Muita turvapaikkaan liittyviä
kysymyksiä Direktiivissä asetetaan pakolaisiin
sovellettavia suotuisampia sääntöjä (luku V). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin
rajoittaa näiden suotuisampien sääntöjen soveltamista tiettyihin tilanteisiin,
kuten perhesuhteisiin, jotka ovat olleet olemassa jo ennen pakolaisten
maahantuloa (9 artiklan 2 kohta), tai perheenyhdistämistä koskeviin
hakemuksiin, jotka on esitetty kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman
myöntämisestä (12 artiklan 1 kohta). Näissä mahdollisissa rajoituksissa ei
oteta riittävän hyvin huomioon heidän tilanteensa erityispiirteitä. Pakolaiset
kohtaavat käytännön ongelmia, jotka liittyvät heidän erityistilanteeseensa ja
poikkeavat luonteeltaan muiden kolmansien maiden kansalaisten kohtaamista
ongelmista (esimerkiksi vaikeudet pitää yhteyttä alkuperämaahan jääneeseen
perheeseen). Lisäksi pakolainen on saattanut viettää pitkän ajan maanpaossa tai
jonkin jäsenvaltion alueella odottamassa turvapaikkamenettelyn tulosta ja on
voinut perustaa tänä aikana perheen. Pakolaiset eivät myöskään välttämättä
tiedä, ovatko heidän perheenjäsenensä yhä elossa, tai kykene antamaan tietoa
heidän olinpaikastaan tai esittämään tarvittavia asiakirjoja tehdäkseen
perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen pian suojeluaseman saamisen jälkeen.
Heidän perheenjäsenensä ovat saattaneet joutua samanlaisiin selkkauksiin ja
kokea samanlaisia järkytyksiä ja koettelemuksia kuin pakolaiset itse. Siksi
joitakin asioita pitäisi tarkastella uudelleen tässä valossa erityisesti sen
arvioimiseksi, pitäisikö direktiivistä poistaa nämä mahdolliset rajoitukset. K9 Pitäisikö jäsenvaltioilla olla jatkossakin mahdollisuus rajoittaa direktiivin suotuisampien säännösten soveltamista pakolaisiin, joiden perhesuhteet ovat olleet olemassa jo ennen heidän maahantuloaan? Olisiko direktiivissä ulotettava perheenyhdistämisoikeus koskemaan myös muita pakolaisista riippuvaisia perheenjäseniä, ja jos olisi, niin missä laajuudessa? Pitäisikö pakolaisilta vaatia jatkossakin näyttöä siitä, että he täyttävät majoitusta, sairausvakuutusta ja tuloja ja varoja koskevat vaatimukset, ellei perheenyhdistämishakemusta ole esitetty kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä? 5. Petokset, väärinkäytökset ja menettelyjä
koskevat kysymykset 5.1. Haastattelut ja tutkimukset Direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa säädetään
mahdollisuudesta suorittaa haastatteluja ja muita tutkimuksia, jos se katsotaan
tarpeelliseksi. Joissakin jäsenvaltioissa on otettu käyttöön mahdollisuus tehdä
DNA-testejä perhesuhteiden toteamiseksi. Direktiivissä ei säädetä mitään
tällaisesta näytöstä. Komissio on todennut, että jotta tällaiset haastattelut ja
muut tutkimukset olisivat EU:n lainsäädännön nojalla hyväksyttäviä, niiden on
oltava oikeasuhteisia eli ne eivät saa viedä pohjaa oikeudelta
perheenyhdistämiseen. Niiden yhteydessä on myös kunnioitettava perusoikeuksia,
erityisesti oikeutta yksityisyyteen ja perhe-elämän suojaa. K10 Onko teillä selvää näyttöä petoksiin liittyvistä ongelmista? Kuinka suuresta ongelmasta on kyse (tilastotietoja)? Onko haastatteluista ja tutkimuksista, kuten DNA-testeistä, mielestänne merkittävää apua ongelman ratkaisemisessa? Olisiko EU:n mielestänne hyödyllistä säätää tarkemmin näistä haastatteluista tai tutkimuksista? Jos olisi, minkä tyyppisiä sääntöjä pitäisitte mahdollisina? 5.2. Lumeavioliitot Lumeavioliitto on petoksen erityinen muoto,
jota jäsenvaltioiden pitäisi torjua. Direktiivin 16 artiklan 4 kohdassa
säädettyjen yleisten menettelysääntöjen lisäksi direktiivissä säädetään
mahdollisuudesta suorittaa tapauskohtaisia tarkastuksia, jos on olemassa
perusteltu syy epäillä petosta tai lumeavioliittoa. Jokaisessa kansallisessa
järjestelmässä on tällaisia sääntöjä. Eri jäsenvaltioiden käytännöt on koottu
yhteen EU:n rahoittamassa hankkeessa.[17]
On kuitenkin vaikeaa arvioida, onko tämä jäsenvaltioille suuri ongelma ja
liittyykö se direktiiviin. K11 Onko teillä selvää näyttöä lumeavioliittoihin liittyvistä ongelmista? Onko teillä tilastotietoja tällaisista avioliitoista (jos niitä on havaittu)? Ovatko ne yhteydessä direktiivin säännöksiin? Voitaisiinko tarkastuksia koskevien direktiivin säännösten täytäntöönpanoa tehostaa, ja jos voitaisiin, niin miten? 5.3. Maksut EU:ssa ei ole yhdenmukaistettu sääntöjä, jotka
koskevat perheenyhdistämiseen liittyviä maksuja (hakemusmaksuja, viisumi- ja
oleskelulupamaksuja ja muita kuluja, jotka aiheutuvat edellytysten
täyttämisestä, kuten mahdollisten lähtöä edeltävien kielikokeiden
suorittamisesta jne.). Liialliset maksut voivat heikentää direktiivin
tehokkuutta vaikeuttamalla perheenyhdistämisoikeuden käyttämistä. Asiaa
koskevien EU:n sääntöjen puuttumisen seurauksena maksut ovat eri jäsenvaltioissa
hyvin erisuuruiset. K12 Olisiko menettelyn yhteydessä perittäviä hallinnollisia maksuja säänneltävä? Jos olisi, pitäisikö säännöt kirjata takeiden muotoon vai olisiko asiasta säädettävä tarkemmin? 5.4. Menettelyn pituus –
hallinnollisen päätöksen määräaika Perheenyhdistämisen hakumenettelyyn voi kulua
paljon aikaa. Direktiivissä asetetaan ehdoton määräaika, johon mennessä päätös
on annettava hakijalle kirjallisesti tiedoksi. Päätös on annettava tiedoksi
viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua hakemuksen jättämispäivästä
(5 artiklan 4 kohta). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin pidentää tätä
määräaikaa poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka liittyvät hakemuksen
käsittelyssä ilmenneisiin vaikeuksiin. Käytännössä määräaikoja pidennetään
tämän lausekkeen perusteella keskimäärin kolme kuukautta. K13 Onko direktiivissä hakemuksen käsittelylle asetettu hallinnollinen määräaika perusteltu? 5.5. Horisontaaliset lausekkeet Direktiivissä on kaksi velvoittavaa
horisontaalista lauseketta: 5 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on
hakemusta käsitellessään otettava asianmukaisesti huomioon alaikäisen lapsen
etu. Tämä säännös vastaa perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdan ja lapsen
oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaista
velvoitetta, jonka mukaan kaikissa lasta koskevissa toimissa on ensisijaisesti
otettava huomioon lapsen etu, sekä perusoikeuskirjan 24 artiklan 3 kohdassa
ilmaistua ajatusta siitä, että lapsen on pidettävä henkilökohtaisesti yhteyttä
kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti. Unionin tuomioistuin on painottanut näitä
perusoikeuskirjan säännöksiä ja 5 artiklan 5 kohtaa tuoreessa
oikeuskäytännössään.[18]
Kuten direktiivin täytäntöönpanoa koskevasta kertomuksesta ilmenee, tämä
lauseke on kuitenkin pantu monissa jäsenvaltioissa täytäntöön vain viittaamalla
yleisesti muihin kansainvälisiin oikeusvälineisiin (esimerkiksi Euroopan
ihmisoikeussopimukseen ja YK:n yleissopimukseen lapsen oikeuksista).[19] Toisessa horisontaalisessa lausekkeessa eli
17 artiklassa säädetään velvollisuudesta ottaa asianmukaisesti huomioon
asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa
oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet
kotimaahan. Toisin sanoen tämä lauseke velvoittaa jäsenvaltiot arvioimaan kutakin
tapausta yksilöllisesti, mistä unionin tuomioistuin erityisesti muistuttaa
oikeuskäytännössään.[20] K14 Miten näiden horisontaalisten lausekkeiden soveltamista voitaisiin helpottaa ja miten se voitaisiin turvata käytännössä? 6. Johtopäätökset ja
jatkotoimet Komissio
aikoo käynnistää laajan keskustelun kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien
kesken. Kaikkia EU:n toimielimiä, kansallisia viranomaisia, alue- ja
paikallisviranomaisia, ehdokasmaita, kumppaneina toimivia kolmansia maita,
hallitustenvälisiä ja hallituksista riippumattomia järjestöjä, kaikkia
perheenjäsenten parissa työskenteleviä valtiollisia toimijoita ja yksityisiä
palveluntuottajia, tutkijoita, työmarkkinaosapuolia, kansalaisjärjestöjä ja
yksityishenkilöitä kehotetaan osallistumaan vastaamalla edellä esitettyihin
kysymyksiin. Komissio aikoo järjestää julkisen
kuulemistilaisuuden. Voidakseen valmistautua siihen komissio pyytää kaikkia
asianomaisia toimittamaan kirjalliset vastauksensa tähän kuulemisasiakirjaan
viimeistään 1. maaliskuuta 2012 seuraavaan osoitteeseen: Immigration and Integration Unit –
”Green Paper on Family reunification” Directorate General Home Affairs European Commission B-1049 Brussels Sähköposti: HOME-family-reunification-green-paper@ec.europa.eu Kaikki asianmukaiset vastaukset julkaistaan
Sinun äänesi Euroopassa -verkkoportaalissa osoitteessa http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_fi.htm. Liite: Perheenyhdistämiset lukuina Kolmannen maan kansalaisen (KMK) luo
muuttaville kolmansien maiden kansalaisille myönnetyt oleskeluluvat (perhesyistä
myönnetyt oleskeluluvat ja mistä tahansa syistä myönnetyt oleskeluluvat) || KMK:n luo muuttaville KMK:ille perhesyistä myönnetyt ensimmäiset oleskeluluvat || KMK:ille mistä tahansa syistä myönnetyt ensimmäiset oleskeluluvat yhteensä || KMK:n luo muuttaville KMK:ille myönnettyjen oleskelulupien osuus kaikista KMK:ille myönnetyistä 1. oleskeluluvista MAA/VUOSI || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 Belgia || 7 333 || 8 596 || 9 997 || 46 201 || 58 939 || 67 653 || 15,9 || 14,6 || 14,8 Bulgaria || 1 480 || 1 482 || 1 725 || 3 933 || 4 385 || 4 051 || 37,6 || 33,8 || 42,6 Tšekki || 9 712 || 8 281 || 13 398 || 61 350 || 27 539 || 34 653 || 15,8 || 30,1 || 38,7 Tanska || : || 1 410 || 1 490 || 31 655 || 30 255 || 28 576 || : || 4,7 || 5,2 Saksa || 29 215 || 29 761 || 28 200 || 114 289 || 121 954 || 117 202 || 25,6 || 24,4 || 24,1 Viro || : || : || : || 3 884 || 3 777 || 2 647 || : || : || : Irlanti || 456 || 568 || 300 || 28 926 || 25 509 || 22 235 || 1,6 || 2,2 || 1,3 Kreikka || 18 684 || 19 570 || 13 398 || 40 411 || 45 148 || 33 623 || 46,2 || 43,3 || 39,8 Espanja || 103 640 || 82 521 || 89 905 || 399 827 || 290 813 || 257 918 || 25,9 || 28,4 || 34,9 Ranska || 32 333 || 29 607 || 29 400 || 188 723 || 193 500 || 194 973 || 17,1 || 15,3 || 15,1 Italia || 60 134 || 70 904 || 160 200 || 550 226 || 506 833 || 589 988 || 10,9 || 14,0 || 27,2 Kypros || 1 || 1 || 741 || 25 156 || 25 638 || 19 139 || 0,0 || 0,0 || 3,9 Latvia || 1 498 || 414 || 413 || 7 706 || 2 304 || 2 329 || 19,4 || 18,0 || 17,7 Liettua || 641 || 764 || 691 || 5 298 || 2 659 || 1 861 || 12,1 || 28,7 || 37,1 Luxemburg || : || : || : || : || : || : || : || : || : Unkari || 5 337 || 1 144 || 1 349 || 37 486 || 14 289 || 14 601 || 14,2 || 8,0 || 9,2 Malta || 172 || 61 || 30 || 4 989 || 3 682 || 2 763 || 3,4 || 1,7 || 1,1 Alankomaat || : || : || : || 62 589 || 56 489 || 54 478 || : || : || : Itävalta || 7 891 || 7 651 || 7 838 || 21 783 || 28 035 || 30 596 || 36,2 || 27,3 || 25,6 Puola || 8 805 || 8 549 || 598 || 40 907 || 33 427 || 101 574 || 21,5 || 25,6 || 0,6 Portugali || 17 087 || 11 036 || 11 967 || 63 715 || 46 324 || 37 010 || 26,8 || 23,8 || 32,3 Romania || 1 216 || 1 261 || 910 || 19 354 || 15 380 || 10 218 || 6,3 || 8,2 || 8,9 Slovenia || 0 || 2 110 || 2 231 || 29 215 || 15 759 || 7 537 || 0,0 || 13,4 || 29,6 Slovakia || 619 || 640 || 697 || 8 025 || 5 336 || 4 373 || 7,7 || 12,0 || 15,9 Suomi || 4 915 || 4 304 || 4 302 || 21 873 || 18 034 || 19 210 || 22,5 || 23,9 || 22,4 Ruotsi || 35 050 || 36 325 || 25 358 || 84 144 || 91 337 || 74 931 || 41,7 || 39,8 || 33,8 Yhdistynyt kuningaskunta || 106 538 || 96 341 || 103 187 || 633 170 || 671 324 || 732 208 || 16,8 || 14,4 || 14,1 EU yhteensä [21] || 452 757 || 423 301 || 508 325 || 2 534 835 || 2 338 669 || 2 466 347 || 17,9 || 18,1 || 20,6 Lähde: Eurostat Tietoja vuotta 2008 edeltävältä ajalta ei ole
saatavissa, sillä oleskelulupia koskevia tietoja ryhdyttiin keräämään asetuksen
(EY) N:o 862/2007 nojalla, ja ensimmäiseksi viitevuodeksi vahvistettiin
asetuksessa vuosi 2008. Viro ja Alankomaat eivät ole toimittaneet tietoja
kolmannen maan kansalaisen luo muuttaville kolmansien maiden kansalaisille
myönnetyistä ensimmäisistä oleskeluluvista, koska näitä tietoja ei voida
erotella muista perhesyistä myönnettyjä oleskelulupia koskevista tiedoista.
Tanska ei toimittanut vuotta 2008 koskevia tietoja, eikä Luxemburg vuosien
2008–2010 tietoja. Perhesyistä myönnettyjen oleskelulupien
suhteellisen vähäinen määrä suhteessa muihin oleskelulupiin johtuu siitä, että
tilasto kattaa vain perheenyhdistämisdirektiivin mukaiset tapaukset eikä siinä
oteta huomioon niitä perheenjäseniä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia
ja muuttavat EU:n kansalaisen luo. Kolmannen maan kansalaisen luo muuttaville
kolmansien maiden kansalaisille perhesyistä myönnetyt ensimmäiset oleskeluluvat
perheenjäsentyypin mukaan SYY || Perhesyyt: henkilö muuttaa kolmannen maan kansalaisen luo || MAA / VUOSI 2010 || Yhteensä || Puoliso/kumppani muuttaa KMK:n luo || Lapsi muuttaa KMK:n luo || Muu perheenjäsen muuttaa KMK:n luo || Belgia || 9 997 || 4 157 || 5 831 || 9 || Bulgaria || 1 725 || : || : || : || Tšekki || 13 398 || 4 547 || 7 626 || 1 225 || Tanska || 1 490 || 600 || 890 || 0 || Saksa || 28 200 || 11 912 || 15 895 || 393 || Viro || : || : || : || : || Irlanti || 300 || 112 || 117 || 71 || Kreikka || 13 398 || 4 044 || 9 354 || 0 || Espanja || 89 905 || 19 140 || 69 099 || 1 666 || Ranska || 29 400 || : || : || : || Italia || 160 200 || 67 509 || 70 336 || 22 355 || Kypros || 741 || : || : || : || Latvia || 413 || 254 || 78 || 81 || Liettua || 691 || : || : || : || Luxemburg || : || : || : || : || Unkari || 1 349 || 0 || 794 || 555 || Malta || 30 || 2 || 21 || 7 || Alankomaat || : || : || : || : || Itävalta || 7 838 || : || : || : || Puola || 598 || 291 || 286 || 21 || Portugali || 11 967 || 916 || 1 013 || 10 038 || Romania || 910 || 424 || 429 || 57 || Slovenia || 2 231 || : || : || : || Slovakia || 697 || 401 || 75 || 0 || Suomi || 4 302 || 1 576 || 2 497 || 229 || Ruotsi || 25 358 || 18 223 || 6 938 || 197 || Yhd. kuningaskunta || 103 187 || : || : || : || [1] Direktiivi 2003/86/EY oikeudesta perheenyhdistämiseen,
jäljempänä ’direktiivi’. [2] Kun perheenyhdistäminen koskee EU:n kansalaista ja hänen
perheenjäseniään, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, sovelletaan
direktiiviä 2004/38/EY. Tätä direktiiviä sovelletaan kuitenkin vain tapauksiin,
joissa EU:n kansalainen muuttaa muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka
kansalainen hän on, tai oleskelee tai on oleskellut tällaisessa jäsenvaltiossa
ja hänen perheenjäsenensä, joka on kolmannen maan kansalainen, muuttaa hänen
mukanaan tai hänen luokseen. [3] Alankomaiden kannanotto EU:n maahanmuuttopolitiikkaan. [4] Osuuden pieneneminen johtuu luultavasti osaksi
menettelytapojen muutoksista joissakin jäsenvaltioissa, joissa on otettu
käyttöön tiukempia ehtoja. Näiden muutosten väitetään helpottavan
laajamittaisen maahanmuuton hallintaa, mutta ne kyseenalaistavat direktiivissä tunnustetun
oikeuden perheenyhdistämiseen. Nykyiset oikeudelliset vähimmäistakeet koko
EU:ssa perustuvat direktiiviin. [5] Lähde: Eurostat. Tarkat luvut esitetään liitteessä.
Viron, Luxemburgin ja Alankomaiden tiedot eivät olleet saatavissa. [6] http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:FI:PDF.
[7] Huom. Tässä kuulemisessa ei käsitellä asioita, jotka
liittyvät direktiiviin 2004/38/EY Euroopan unionin kansalaisten ja heidän
perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden
alueella. [8] Katso direktiivin johdanto-osan 4 kohta. [9] KOM(2010) 573 lopullinen, 19.10.2010. Katso myös
toimintaohjeet perusoikeuksien ottamisesta huomioon komission
vaikutustenarvioinneissa (Operational Guidance on taking account of
Fundamental Rights in Commission Impact Assessments), SEC(2011) 567
lopullinen, 6.5.2011. [10] Valmisteluasiakirjan mukaan tämän ehdon tausta-ajatuksena
oli se, ettei oikeus perheenyhdistämiseen koskisi henkilöitä, jotka oleskelevat
maassa vain tilapäisesti ilman mahdollisuutta oleskeluluvan uusimiseen. [11] Katso kertomuksen (KOM(2008) 610) sivu 5. [12] ”Jäsenvaltioiden olisi pantava tämän direktiivin
säännökset täytäntöön sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, etniseen tai
yhteiskunnalliseen alkuperään, geneettisiin ominaisuuksiin, kieleen, uskontoon
tai vakaumukseen, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen
vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään, vammaisuuteen, ikään tai
sukupuoliseen suuntautumiseen katsomatta.” [13] Lisätietoja annetaan kertomuksen kohdassa 4.3.4. [14] KOM(2011) 455 lopullinen, hyväksytty 19.7.2011. [15] Asiassa C-540/03 annettu tuomio, kohdat 100 ja 101. [16] Vähimmäisvaatimukset kolmansien maiden kansalaisten ja
kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua
saaviksi henkilöiksi sekä myönnetyn suojelun sisältö (uudelleenlaatiminen),
KOM(2009) 551. [17] ARGO-toimintaohjelmassa, joka koskee yhteistyötä EU:n
hallinnollisiin sääntöihin liittyvien väärinkäytösten torjumiseksi ja jossa käsitellään
myös muun muassa lumeavioliittoja, korostetaan tarvetta kehittää yhteinen
tietokanta ja yhteinen tapa puuttua tällaisiin ”valeavioliittoihin”. [18] Asiassa C-540/03 annettu tuomio. [19] KOM(2008) 610, s. 11. [20] Asioissa C-540/03 ja C-578/08 annetut tuomiot. [21] EU
yhteensä ilman niitä jäsenvaltioita, joita koskevat tiedot eivät ole
käytettävissä.