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Document 52011DC0735
GREEN PAPER on the right to family reunification of third-country nationals living in the European Union (Directive 2003/86/EC)
GRÜNBUCH zum Recht auf Familienzusammenführung von in der Europäischen Union lebenden Drittstaatsangehörigen (Richtlinie 2003/86/EG)
GRÜNBUCH zum Recht auf Familienzusammenführung von in der Europäischen Union lebenden Drittstaatsangehörigen (Richtlinie 2003/86/EG)
/* KOM/2011/0735 endgültig */
GRÜNBUCH zum Recht auf Familienzusammenführung von in der Europäischen Union lebenden Drittstaatsangehörigen (Richtlinie 2003/86/EG) /* KOM/2011/0735 endgültig */
I. Einleitung und Ziel des Grünbuchs Einwanderer sind auf Familienzusammenführung
angewiesen, denn nur dies ermöglicht ihnen ein Familienleben. Seit 2003 gibt es
gemeinsame EU-Einwanderungsvorschriften, die die Bedingungen zur Ausübung des
Rechts auf Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen auf EU-Ebene
regeln.[1]
In der Richtlinie ist festgelegt, unter welchen Bedingungen Familienangehörige
aus Nicht-EU-Ländern einem nicht aus einem EU-Land stammenden Staatsangehörigen
nachziehen können, der sich bereits rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhält,
und welche Bedingungen für ihre Einreise und ihren Aufenthalt gelten. Diese
Richtlinie findet keine Anwendung auf EU-Bürger.[2] Als die Richtlinie
angenommen wurde, galt sie lediglich als erster Schritt zur Harmonisierung. NRO
und Wissenschaftler kritisierten, dass nur ein relativ geringes Maß an
Harmonisierung erreicht worden sei. Andererseits haben einige Mitgliedstaaten
in den letzten Jahren strengere Regelungen eingeführt und sogar die Änderung
der Richtlinie verlangt[3],
um die Familienzusammenführung an weitere Bedingungen zu knüpfen. Sie
argumentieren, dass diese Änderungen erforderlich sind, um gegen Missbrauch
vorgehen und den großen Zustrom von Migranten besser steuern zu können. Familienzusammenführung macht einen großen,
wenn auch abnehmenden Anteil[4]
der legalen Migration aus. Anfang dieses Jahrhunderts war die
Familienzusammenführung in Mitgliedstaaten mit verlässlichen Statistiken an
mehr als der Hälfte der gesamten rechtmäßigen Zuwanderung beteiligt. Heute
beträgt ihr Anteil nur noch rund ein Drittel der gesamten Zuwanderung in die
EU. Dieser Anteil ist noch geringer, wenn nur die Personen
berücksichtigt werden, die unter die Richtlinie fallen, d. h.
Drittstaatsangehörige, die Nicht-EU-Bürgern nachziehen; das entspricht rund
500 000 Migranten auf EU-Ebene bzw. 21 % der gesamten Einreise-
und Aufenthaltsgenehmigungen.[5]
Sowohl das Stockholmer Programm als auch der
Europäische Pakt für Einwanderung und Asyl sehen in der Familienzusammenführung
einen Bereich, in dem die EU weitere Maßnahmen, speziell auf dem Gebiet der
Integration, ergreifen sollte. In ihrem ersten Bericht über die Anwendung der
Richtlinie [KOM(2008) 610][6]
machte die Kommission sowohl innerstaatliche Umsetzungsprobleme wie auch Mängel
in der Richtlinie selbst aus. Einerseits wurden einige Bereiche ermittelt, die
generell nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurden (Bestimmungen über
Visaerleichterungen, die Erteilung eigener Aufenthaltstitel, die
Berücksichtigung des Kindeswohls, die Bereitstellung von Rechtsbehelfen sowie
hinsichtlich günstigerer Regelungen für die Familienzusammenführung von
Flüchtlingen). Andererseits kam die Kommission zu dem Schluss, dass die
Richtlinie an sich den Mitgliedstaaten zu viel Ermessensspielraum bei der Anwendung
einiger der Kann-Bestimmungen lässt, und zwar insbesondere in Bezug auf die
mögliche Wartefrist, das Einkommenserfordernis und die möglichen
Integrationsmaßnahmen. Deshalb hält die Kommission eine öffentliche
Debatte über die Familienzusammenführung für erforderlich, bei der bestimmte
Aspekte im Rahmen der Richtlinie[7]
herausgestellt werden, die Thema dieses Grünbuchs sind. Alle Interessenträger
sind aufgefordert, darüber nachzudenken, wie wirkungsvollere Regeln zur
Familienzusammenführung auf EU-Ebene eingeführt werden können, und verfügbare
Sachinformationen und Daten zu liefern. Das Ziel der Richtlinie, d. h. die
Festlegung der Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf
Familienzusammenführung und die Erleichterung der Integration von
Drittstaatsangehörigen, die diese Bedingungen in dem betreffenden Mitgliedstaat[8] erfüllen, sollte dabei nicht
aus dem Blickfeld geraten. So möchte die Kommission insbesondere jene
Mitgliedstaaten, die vom Missbrauch des Rechts auf Familienzusammenführung
berichtet haben, auffordern, diese Vorkommnisse genauer zu beschreiben und zu
quantifizieren, damit sie auf EU-Ebene gezielter angegangen werden können. Je nach dem Ausgang der Konsultation wird die
Kommission entscheiden, ob konkrete politische Folgemaßnahmen erforderlich sind
(z. B. Änderung der Richtlinie, Auslegungsleitlinien oder Beibehaltung der
Richtlinie). Ein etwaiger Rechtsakt der EU muss mit der Charta der Grundrechte
insbesondere in Bezug auf den Schutz der Privatsphäre und die Achtung des
Familienlebens, das Recht, eine Ehe einzugehen, die Rechte des Kindes und den
Grundsatz der Nichtdiskriminierung, sowie mit anderen internationalen
Verpflichtungen in Einklang stehen. Deshalb wird die Kommission dafür Sorge
tragen, dass etwaige Folgemaßnahmen gründlich daraufhin untersucht werden, wie
sie sich auf die Grundrechte auswirken würden und ob sie mit der Charta
vereinbar sind, wobei sie die in ihrer Strategie für die wirksame Umsetzung der
Charta der Grundrechte[9]
eingeführte Grundrechts-Checkliste zu Hilfe nimmt. II. Fragen an die Interessenträger 1. Anwendungsbereich 1.1 Wer kann als
Zusammenführender gelten? Gemäß der Richtlinie müssen zwei Bedingungen
erfüllt sein, damit eine Person als Zusammenführender anerkannt werden kann:
Sie muss einen Aufenthaltstitel mit mindestens einjähriger Gültigkeit und
begründete Aussicht auf die Erlangung eines dauerhaften Aufenthaltsrechts haben[10] (Artikel 3
Absatz 1). Die Richtlinie belässt den Mitgliedstaaten für die zweite
Bedingung einen Ermessensspielraum, der zu Rechtsunsicherheit führen und den
Ausschluss fast aller Drittstaatsangehörigen vom Anwendungsbereich der
Richtlinie zur Folge haben könnte. Neben den genannten Bedingungen dürfen die Mitgliedstaaten nach
Artikel 8 Absatz 1 verlangen, dass sich der Zusammenführende während
eines Mindestzeitraums (der zwei Jahre nicht überschreiten darf) rechtmäßig in
ihrem Hoheitsgebiet aufgehalten haben muss, bevor eine Zusammenführung
stattfinden kann. Somit kann der Antrag zwar eingereicht werden, die
Mitgliedstaaten dürfen die Gewährung der Familienzusammenführung jedoch bis zum
Ablauf des in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften festgesetzten Zeitraums
hinauszögern. Frage 1 Sind diese Kriterien (begründete Aussicht auf das Recht auf dauerhaften Aufenthalt zum Zeitpunkt der Antragstellung gemäß Artikel 3 und eine Wartefrist bis zur konkreten Familienzusammenführung gemäß Artikel 8 der richtige Ansatz und die beste Art zu bestimmen, wer als Zusammenführender anerkannt werden kann? 1.2. In Frage kommende
Familienangehörige 1.2.1. Zwingende Vorschriften – die
Kernfamilie Gegenwärtig verlangt die Richtlinie
(vorbehaltlich der anderen Bedingungen) gemäß Artikel 4 Absatz 1,
dass die Mitgliedstaaten der Kernfamilie, d. h. dem Ehegatten des
Zusammenführenden und den minderjährigen Kindern des Zusammenführenden oder
seines Ehegatten Einreise und Aufenthalt gestatten. Aber selbst für diese
Personengruppe sieht die Richtlinie bestimmte Einschränkungen vor. Für den Ehegatten können die Mitgliedstaaten
gemäß Artikel 4 Absatz 5 ein Mindestalter bestimmen (das nach der
Richtlinie höchstens auf 21 Jahre festgesetzt werden darf), wobei
unerheblich ist, ob dieses dem in den betreffenden Mitgliedstaaten geltenden
Volljährigkeitsalter entspricht. Dahinter stand die Sorge, dass die Regeln für
die Familienzusammenführung sonst für Zwangsehen missbraucht werden könnten. Ob
dies wirklich ein Problem darstellt und wie groß es ist, lässt sich jedoch nur
schwer einschätzen. Frage 2 Ist es legitim, ein Mindestalter für den Ehegatten festzulegen, das nicht dem Volljährigkeitsalter eines Mitgliedstaats entspricht? Gibt es andere Möglichkeiten, Zwangsheiraten im Rahmen der Familienzusammenführung zu verhindern, und wenn ja, welche? Gibt es eindeutige Beweise dafür, dass im Zusammenhang mit Zwangsheiraten ein Problem existiert? Wenn ja, wie groß ist das Problem (Belege durch statistische Daten), und hängt es mit den Regeln zur Familienzusammenführung zusammen (Festlegung eines anderen Mindestalters als das Volljährigkeitsalter)? Für
minderjährige Kinder lässt die Richtlinie zwei weitere Beschränkungen zu,
die eine Ausnahme in Form einer „Stillstandsklausel“ bilden. Im ersten Fall
(Artikel 4 Absatz 1 letzter Unterabsatz) kann der
Mitgliedstaat bei einem Kind über 12 Jahre, das unabhängig vom Rest seiner
Familie ankommt, prüfen, ob es Integrationskriterien erfüllt.[11] Nur ein Mitgliedstaat hat von
dieser Klausel Gebrauch gemacht. Die zweite mögliche Einschränkung
(Artikel 4 Absatz 6) besagt, dass bei Kindern, die das
15. Lebensjahr vollendet haben, die Einreise und der Aufenthalt
gegebenenfalls aus anderen Gründen als der Familienzusammenführung beantragt
werden muss. Von dieser Einschränkung hat kein Mitgliedstaat Gebrauch gemacht. Frage 3 Halten Sie es für zweckmäßig, jene Stillstandsklauseln, die von den Mitgliedstaaten nicht angewandt werden, z. B. diejenige betreffend Kinder über 15 Jahre, beizubehalten? 1.2.2. Fakultativklausel - andere
Familienangehörige Da die Richtlinie die Mitgliedstaaten nur
verpflichtet, Familienzusammenführung für die Kernfamilie zu gewähren, steht es
ihnen frei zu entscheiden, ob sie andere Familienangehörige in ihre nationalen
Rechtsvorschriften einbeziehen wollen (Artikel 4 Absatz 3). Auch wenn
dies nur eine Kann-Bestimmung ist, haben sich über die Hälfte der
Mitgliedstaaten dafür entschieden, die Eltern des Zusammenführenden und/oder
seines Ehegatten einzubeziehen. Wie sich aus Erwägungsgrund 5 der
Richtlinie ergibt, sollten Mitgliedstaaten, die in ihrem nationalen
Familienrecht gleichgeschlechtliche Ehen anerkennen, dies auch bei der Anwendung
der Richtlinie tun.[12]
Entsprechend sollten Mitgliedstaaten, deren nationales Familienrecht
eingetragene Partnerschaften anerkennt und die für eingetragene Partner die
Kann-Klausel der Richtlinie anwenden, dies ebenso bei gleichgeschlechtlichen
Partnern tun. Frage 4 Sind die Regeln für Familienangehörige, die bei der Familienzusammenführung berücksichtigt werden können, angemessen, und sind sie weit genug gefasst, um den verschiedenen Definitionen des Begriffs Familie über die Kernfamilie hinaus Rechnung zu tragen? 2. Voraussetzungen für die Ausübung des
Rechts auf Familienzusammenführung Die Richtlinie verpflichtet die
Mitgliedstaaten nicht dazu, die Familienzusammenführung von bestimmten
Bedingungen, z. B. verschiedenen Integrationsmaßnahmen, abhängig zu
machen, gestattet es ihnen jedoch. Andere Bedingungen dürfen dagegen nicht auf
die Familienzusammenführung in der EU angewandt werden. 2.1 Integrationsmaßnahmen Die Kann-Bestimmung des Artikels 7
Absatz 2 ermöglicht es Mitgliedstaaten, von Drittstaatsangehörigen die
Teilnahme an Integrationsmaßnahmen zu verlangen. Dies war eine der
Vorschriften, die in den Verhandlungen besonders umstritten war und am
heftigsten diskutiert wurde. In ihrer derzeitigen Form enthält die Richtlinie
keine genauen Hinweise darauf, was Integrationsmaßnahmen umfassen und wie sie
umgesetzt werden sollen; einige Mitgliedstaaten machen von solchen Maßnahmen
Gebrauch. In drei Mitgliedstaaten gelten sie als Bedingung für die Zulassung in
das Hoheitsgebiet; die Familienangehörigen müssen sich Sprachprüfungen und
Tests zur Überprüfung der Grundkenntnisse über die Aufnahmegesellschaft
unterziehen oder sich vertraglich verpflichten, unmittelbar nach ihrer Einreise
Kurse in Staatsbürgerkunde und gegebenenfalls Sprachkurse zu besuchen. Andere
Mitgliedstaaten verlangen von Familienangehörigen erst bei der Einreise,
bestimmten Verpflichtungen nachzukommen und beispielsweise an
Integrationskursen (hauptsächlich Sprachkursen) teilzunehmen. Die Zulässigkeit von Integrationsmaßnahmen
sollte – wie bereits im Evaluierungsbericht festgestellt – daran gemessen
werden, ob sie Integration erleichtern und den Grundsätzen der
Verhältnismäßigkeit[13]
und der Subsidiarität Rechnung tragen. Bei Entscheidungen über den
Antrag auf Familienzusammenführung sollte, soweit Prüfungen absolviert werden
müssen, berücksichtigt werden, ob die zur Vorbereitung erforderlichen
Voraussetzungen (übersetztes Lernmaterial, Kurse) vorhanden und entsprechende
Einrichtungen zugänglich sind (Veranstaltungsort, Gebühren). Individuelle
Gegebenheiten (wie nachgewiesenes Analphabetentum, Gesundheitsbeschwerden)
sollten ebenfalls berücksichtigt werden. Die neue Europäische Agenda für die
Integration von Drittstaatsangehörigen[14]
enthält besondere Empfehlungen an die Mitgliedstaaten, u. a.
Bereitstellung von Sprachkursen, die auf die jeweiligen Bedürfnisse der
Migranten in unterschiedlichen Phasen ihrer Integration zugeschnitten sind, und
Einführungsprogramme für neu eingetroffene Migranten. Frage 5 Dienen diese Maßnahmen wirklich Integrationszwecken und wie lässt sich dies in der Praxis überprüfen? Welche Integrationsmaßnahmen sind am wirkungsvollsten? Halten Sie es für zweckmäßig, diese Maßnahmen auf EU-Ebene genauer festzulegen? Halten Sie Maßnahmen bereits vor der Einreise für empfehlenswert? Wenn ja, wie lässt sich gewährleisten, dass sie in der Praxis nicht zu unerwünschten Barrieren für die Familienzusammenführung werden (z. B. unverhältnismäßige Gebühren oder Anforderungen) und individuellen Schwächen (z. B. Alter, Analphabetismus, Bildungsniveau) Rechnung tragen? 2.2 Wartefrist und
Aufnahmefähigkeit Gemäß Artikel 8 zweiter Unterabsatz
besteht eine spezielle Ausnahmeregelung für die Mitgliedstaaten, deren
geltendes nationales Recht bei Annahme der Richtlinie die Aufnahmefähigkeit
berücksichtigte. Es gesteht ihnen die Einführung einer Wartefrist von höchstens
drei Jahren ab Antragstellung zu. Im Zusammenhang mit dieser Klausel hat der
Europäische Gerichtshof klargestellt[15],
dass spätestens drei Jahre nach der Antragstellung ein Aufenthaltstitel
ausgestellt werden muss, wenn die Bedingungen erfüllt sind. Demzufolge kann die Aufnahmefähigkeit einer
der Faktoren sein, der bei der Prüfung eines Antrags berücksichtigt werden kann,
sie lässt sich aber nicht dahin auslegen, dass damit ein wie auch immer
geartetes Quotensystem oder eine ohne Rücksicht auf die besonderen Umstände der
jeweiligen Fälle vorgeschriebene dreijährige Wartefrist zugelassen würde. Von
dieser Ausnahmeregelung macht nur ein Mitgliedstaat Gebrauch. Frage 6 Ist es mit Blick auf die Anwendung der Richtlinie erforderlich und gerechtfertigt, eine solche Ausnahmeregelung zu belassen, die eine Wartefrist von drei Jahren ab Antragstellung vorsieht? 3. Einreise und Aufenthalt der
Familienangehörigen Die Mitgliedstaaten müssen den
Familienangehörigen einen ersten Aufenthaltstitel mit mindestens einjähriger
Gültigkeitsdauer erteilen (Artikel 13 Absatz 2). Außerdem sollte die
Gültigkeitsdauer der den Familienangehörigen erteilten Aufenthaltstitel
grundsätzlich nicht über die des Aufenthaltstitels des Zusammenführenden
hinausgehen (Artikel 13 Absatz 3). Bei der Umsetzung dieser Bestimmungen kann es zu Problemen kommen, wenn
der Aufenthaltstitel des Zusammenführenden zum Zeitpunkt der Ausstellung des
Aufenthaltstitels des Familienangehörigen nur noch weniger als ein Jahr gültig
ist. Besonders wenn das Verfahren zur Verlängerung des Aufenthaltstitels des
Zusammenführenden bereits läuft, könnten in diesem Fall die beiden Regeln
miteinander kollidieren. Frage 7 Sollten besondere Regeln für die Situation vorgesehen werden, in der der Aufenthaltstitel des Zusammenführenden zum Zeitpunkt der Ausstellung des Aufenthaltstitels des Familienangehörigen weniger als ein Jahr gültig ist, aber verlängert werden soll? 4. fragen im zusammenhang mit asyl 4.1 Ausschluss des subsidiären
Schutzes Drittstaatsangehörige,
denen subsidiärer Schutz gewährt wird, sind vom Anwendungsbereich der
Richtlinie ausgeschlossen (Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b).
Allerdings wird im Stockholmer Programm als eines der Hauptziele für die
Vollendung des gemeinsamen europäischen Asylsystems die Einführung eines
einheitlichen Schutzstatus gefordert, da der Schutzbedarf von Flüchtlingen und
von Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz identisch ist. Deshalb soll
eine stärkere Annäherung der Rechte von Personen mit Anspruch auf subsidiären
Schutz und den Rechten, die Flüchtlingen gewährt werden, angestrebt werden, wie
in der Neufassung der Anerkennungsrichtlinie[16]
hervorgehoben wurde. Damit stellt sich die Frage, ob eine solche Annäherung
nicht auch in Bezug auf die Familienzusammenführung stattfinden sollte, wozu
der Anwendungsbereich der Richtlinie auf bestimmte Personengruppen geändert
werden müsste. Frage 8 Sollte die Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen, denen subsidiärer Schutz gewährt wird, unter die Bestimmungen der Richtlinie über die Familienzusammenführung fallen? Sollten Personen, denen subsidiärer Schutz gewährt wird, die günstigeren Bestimmungen der Richtlinie über die Familienzusammenführung zugute kommen, die von Flüchtlingen nicht die Erfüllung bestimmter Kriterien verlangt (Unterkunft, Krankenversicherung, feste und regelmäßige Einkünfte)? 4.2 Fragen im Zusammenhang mit
Asyl Die Richtlinie sieht günstigere Regeln für
Flüchtlinge vor (Kapitel V). Dennoch dürfen die Mitgliedstaaten deren
Anwendung auf bestimmte Situationen beschränken: beispielsweise auf familiäre
Bindungen, die bereits vor der Einreise des Flüchtlings in einen Mitgliedstaat
bestanden haben (Artikel 9 Absatz 2), oder auf Anträge auf Familienzusammenführung,
die innerhalb einer Frist von drei Monaten nach der Zuerkennung des
Flüchtlingsstatus gestellt wurden (Artikel 12 Absatz 1). Diese
möglichen Beschränkungen tragen den Besonderheiten ihrer Situation nicht
ausreichend Rechnung. Flüchtlinge können auf praktische Schwierigkeiten stoßen,
die mit ihrer besonderen Situation zusammenhängen und sich von Schwierigkeiten,
die anderen Drittstaatsangehörigen begegnen, unterscheiden (z. B. Probleme
bei der Aufrechterhaltung von Kontakten mit der im Herkunftsland
zurückgelassenen Familie). Darüber hinaus können Flüchtlinge bereits lange im
Exil oder im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats gelebt und auf das Ergebnis des
Asylverfahrens gewartet und in dieser Zeit vielleicht eine Familie gegründet haben.
Außerdem wissen Flüchtlinge womöglich nicht, dass sie noch lebende
Familienangehörige haben, oder sie können vielleicht keine Angaben zu deren
Aufenthaltsort machen oder nicht innerhalb der kurzen Zeit, nachdem ihnen ein
Schutzstatus gewährt wurde, die erforderlichen Papiere für einen Antrag auf
Familienzusammenführung beibringen. Ihre Familienangehörigen können ähnliche
Konflikte, traumatische Erlebnisse oder extreme Notsituationen wie sie selbst
durchlebt haben. Einige Punkte sollten deshalb in diesem Kontext überdacht
werden, vor allem um beurteilen zu können, ob diese möglichen Einschränkungen
aus der Richtlinie entfernt werden sollten. Frage 9 Sollten die Mitgliedstaaten weiterhin die Möglichkeit haben, die Anwendung der günstigeren Bestimmungen auf Flüchtlinge zu beschränken, deren familiäre Bindungen aus der Zeit vor ihrer Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats stammen? Sollte Familienzusammenführung für breitere Gruppen von Familienangehörigen, die gegenüber den Flüchtlingen unterhaltsberechtigt sind, vorgesehen werden, und wenn ja, bis zu welchem Grad? Sollten Flüchtlinge weiterhin nachweisen müssen, dass sie den Anforderungen bezüglich Unterkunft, Krankenversicherung und Einkünften genügen, wenn der Antrag auf Familienzusammenführung nicht innerhalb eines Zeitraums von drei Monaten nach der Zuerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt wird? 5. Betrug, Missbrauch, Verfahrensfragen 5.1 Befragungen und
Nachforschungen Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der
Richtlinie dürfen Befragungen durchgeführt und gegebenenfalls andere
Nachforschungen angestellt werden. Mehrere Mitgliedstaaten sehen zum Nachweis
der familiären Bindungen bei Bedarf DNA-Tests vor. Zu dieser Art von Nachweisen
äußert sich die Richtlinie nicht. Die Kommission hat erklärt, dass solche
Befragungen und sonstige Nachforschungen, um nach dem EU-Recht zulässig zu
sein, auf ein angemessenes Maß beschränkt sein müssen und folglich nicht das
Recht auf Familienzusammenführung untergraben dürfen; außerdem müssen die
Grundrechte, insbesondere das Recht auf Schutz der Privatsphäre und auf Achtung
des Familienlebens, gewahrt bleiben. Frage10 Liegen Ihrem Land eindeutige Beweise für Betrug vor? Wie groß ist das Problem (Statistiken)? Sind Regeln für Befragungen und Nachforschungen, einschließlich DNA-Tests, Ihrer Meinung nach die Lösung? Halten Sie eine genauere Regelung dieser Befragungen und Nachforschungen auf EU-Ebene für zweckmäßig? Wenn ja, welche Regeln würden Sie in Betracht ziehen? 5.2 Scheinehen Scheinehen
stellen eine besondere Art von Betrug dar, gegen den die Mitgliedstaaten
vorgehen müssen. Zusätzlich zu den allgemeinen Verfahrensregeln sieht
Artikel 16 Absatz 4 der Richtlinie bei Vorliegen eines begründeten
Verdachts auf Täuschung oder Scheinehe die Möglichkeit punktueller Kontrollen
vor. In jedem nationalen System gibt es solche Regeln; im Rahmen eines
von der EU finanzierten Projekts wurden die diesbezüglichen Praktiken der
Mitgliedstaaten zusammengetragen.[17]
Dennoch ist schwer zu beurteilen, ob dies für die Mitgliedstaaten ein großes
Problem darstellt und ob es mit der Richtlinie zusammenhängt. Frage 11 Haben Sie klare Anhaltspunkte dafür, dass Scheinehen ein Problem darstellen? Verfügt Ihr Land über Statistiken zu solchen Ehen (falls sie entdeckt werden)? Hängen die Probleme mit den in der Richtlinie enthaltenen Regeln zusammen? Ließe sich die Richtlinie in Bezug auf Kontrollen wirkungsvoller anwenden, und wenn ja, wie? 5.3 Gebühren Die für Familienzusammenführung zu
entrichtenden Gebühren (Antragsgebühren, Gebühren für Visa und Aufenthaltstitel
sowie sonstige Aufwendungen, um die Bedingungen zu erfüllen, z. B.
Sprachtests vor Verlassen des Landes, falls solche Tests angeboten werden) sind
gegenwärtig sehr unterschiedlich. Durch überhöhte Gebühren kann die Richtlinie
an Wirkung verlieren und das Recht auf Familienzusammenführung beeinträchtigen.
Da hier EU-Regeln fehlen, gibt es von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat große
Unterschiede in der Höhe der Gebühren. Frage12 Sollten die Verfahrenskosten geregelt werden? Wenn ja, sollten Schutzklauseln vorgesehen oder genauere Angaben gemacht werden? 5.4 Dauer des Verfahrens – Frist
für die Verwaltungsentscheidung Das Verfahren für die Beantragung der
Familienzusammenführung kann relativ zeitaufwändig sein. In der Richtlinie wird
eine Frist festgesetzt, bis zu deren Ablauf die Entscheidung dem Antragsteller
schriftlich mitzuteilen ist. Die Entscheidung sollte spätestens neun Monate
nach Einreichung des Antrags mitgeteilt werden (Artikel 5 Absatz 4).
Die Mitgliedstaaten können diese Frist jedoch verlängern, wenn außergewöhnliche
Umstände, die mit der Komplexität des Antrags zusammenhängen, dies
rechtfertigen. In der Praxis betragen diese Fristen im Schnitt drei Monate. Frage 13 Ist die in der Richtlinie festgesetzte Frist zur Antragsprüfung gerechtfertigt? 5.5 Horizontale Klauseln Die Richtlinie enthält zwei obligatorische
horizontale Klauseln. Gemäß Artikel 5 Absatz 5 müssen die
Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass das Wohl minderjähriger Kinder
gebührend berücksichtigt wird. Diese Bestimmung entspricht Artikel 24
Absatz 2 der Charta der Grundrechte und Artikel 3 Absatz 1 des
UN-Übereinkommens über die Rechte des Kindes, wonach das Wohl des Kindes bei
allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, vorrangig zu berücksichtigen ist. Sie
ist außerdem Ausdruck des in Artikel 24 Absatz 3 der Charta
verankerten Anspruchs eines jeden Kindes auf regelmäßige persönliche
Beziehungen zu beiden Elternteilen. Der Europäische Gerichtshof legte in seiner
einschlägigen Rechtsprechung[18]
besonderen Nachdruck auf diese Bestimmungen der Charta sowie auf Artikel 5
Absatz 5. Wie aus dem Bericht über die Anwendung der Richtlinie
hervorgeht, haben etliche Mitgliedstaaten diese Klausel trotzdem nur durch eine
allgemeine Bezugnahme auf andere internationale Instrumente (z. B.
Europäische Menschenrechtskonvention und UN-Übereinkommen über die Rechte des
Kindes)[19]
umgesetzt. Die andere horizontale Klausel,
Artikel 17, bezieht sich auf die Verpflichtung, die Art und Stärke der
familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in
dem Mitgliedstaat sowie familiäre, kulturelle oder soziale Bindungen zu ihrem
Herkunftsland gebührend zu berücksichtigen. Somit verpflichtet diese Klausel
die Mitgliedstaaten, jeden Fall einzeln zu prüfen, wie der Europäische Gerichtshof
in seiner Rechtsprechung fordert.[20]
Frage14 Wie ließe sich die Anwendung dieser horizontalen Klauseln erleichtern und in der Praxis sicherstellen? 6. Fazit und weiteres Vorgehen Die Kommission möchte eine breit angelegte
Diskussion aller beteiligten Interessenträger anstoßen. Die EU-Organe,
nationale, regionale und kommunale Behörden, Kandidatenländer,
Drittstaatspartner, zwischenstaatliche und regierungsunabhängige
Organisationen, alle mit Familienangehörigen befassten staatlichen Akteure und privaten
Diensteanbieter, Vertreter der Wissenschaft, Sozialpartner, Organisationen der
Zivilgesellschaft und Einzelpersonen sind aufgefordert, durch Beantwortung der
Fragen einen Beitrag zu leisten. Die Kommission plant eine öffentliche
Anhörung. Zu deren Vorbereitung fordert sie alle Interessenträger auf, ihre
Antworten schriftlich bis spätestens 1. März 2012 zu senden an: Referat Einwanderung und Integration –
„Grünbuch zur Familienzusammenführung“ Generaldirektion Inneres Europäische Kommission 1049 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË E-Mail: HOME-family-reunification-green-paper@ec.europa.eu Alle
sachdienlichen Beiträge werden auf der Website „Ihre Stimme in Europa“ unter
folgender Adresse veröffentlicht: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_de.htm Anhang: Familienzusammenführung in Zahlen Gesamtzahl der Drittstaatsangehörigen, die
Nicht-EU-Bürgern nachziehen, aus familiären Gründen ausgestellten
Aufenthaltstitel im Vergleich zur Gesamtzahl der Drittstaatsangehörigen
ausgestellten Aufenthaltstitel || Familienbedingt erteilte erste Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige, die Nicht-EU-Bürgern nachziehen || Gesamtzahl der Drittstaatsangehörigen erteilten Aufenthaltstitel || Anteil der Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige, die Nicht-EU-Bürgern nachziehen, im Vergleich zur Gesamtzahl aller Drittstaatsangehörigen erteilten ersten Aufenthaltstitel LAND/JAHR || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 Belgien || 7 333 || 8 596 || 9 997 || 46 201 || 58 939 || 67 653 || 15,9 || 14,6 || 14,8 Bulgarien || 1 480 || 1 482 || 1 725 || 3 933 || 4 385 || 4 051 || 37,6 || 33,8 || 42,6 Tschechische Republik || 9 712 || 8 281 || 13 398 || 61 350 || 27 539 || 34 653 || 15,8 || 30,1 || 38,7 Dänemark || : || 1 410 || 1 490 || 31 655 || 30 255 || 28 576 || : || 4,7 || 5,2 Deutschland || 29 215 || 29 761 || 28 200 || 114 289 || 121 954 || 117 202 || 25,6 || 24,4 || 24,1 Estland || : || : || : || 3 884 || 3 777 || 2 647 || : || : || : Irland || 456 || 568 || 300 || 28 926 || 25 509 || 22 235 || 1,6 || 2,2 || 1,3 Griechenland || 18 684 || 19 570 || 13 398 || 40 411 || 45 148 || 33 623 || 46,2 || 43,3 || 39,8 Spanien || 103 640 || 82 521 || 89 905 || 399 827 || 290 813 || 257 918 || 25,9 || 28,4 || 34,9 Frankreich || 32 333 || 29 607 || 29 400 || 188 723 || 193 500 || 194 973 || 17,1 || 15,3 || 15,1 Italien || 60 134 || 70 904 || 160 200 || 550 226 || 506 833 || 589 988 || 10,9 || 14,0 || 27,2 Zypern || 1 || 1 || 741 || 25 156 || 25 638 || 19 139 || 0,0 || 0,0 || 3,9 Lettland || 1 498 || 414 || 413 || 7 706 || 2 304 || 2 329 || 19,4 || 18,0 || 17,7 Litauen || 641 || 764 || 691 || 5 298 || 2 659 || 1 861 || 12,1 || 28,7 || 37,1 Luxemburg || : || : || : || : || : || : || : || : || : Ungarn || 5 337 || 1 144 || 1 349 || 37 486 || 14 289 || 14 601 || 14,2 || 8,0 || 9,2 Malta || 172 || 61 || 30 || 4 989 || 3 682 || 2 763 || 3,4 || 1,7 || 1,1 Niederlande || : || : || : || 62 589 || 56 489 || 54 478 || : || : || : Österreich || 7 891 || 7 651 || 7 838 || 21 783 || 28 035 || 30 596 || 36,2 || 27,3 || 25,6 Polen || 8 805 || 8 549 || 598 || 40 907 || 33 427 || 101 574 || 21,5 || 25,6 || 0,6 Portugal || 17 087 || 11 036 || 11 967 || 63 715 || 46 324 || 37 010 || 26,8 || 23,8 || 32,3 Rumänien || 1 216 || 1 261 || 910 || 19 354 || 15 380 || 10 218 || 6,3 || 8,2 || 8,9 Slowenien || 0 || 2 110 || 2 231 || 29 215 || 15 759 || 7 537 || 0,0 || 13,4 || 29,6 Slowakei || 619 || 640 || 697 || 8 025 || 5 336 || 4 373 || 7,7 || 12,0 || 15,9 Finnland || 4 15 || 4 304 || 4 302 || 21 873 || 18 034 || 19 210 || 22,5 || 23,9 || 22,4 Schweden || 35 050 || 36 325 || 25 358 || 84 144 || 91 337 || 74 931 || 41,7 || 39,8 || 33,8 Vereinigtes Königreich || 106 538 || 96 341 || 103 187 || 633 170 || 671 324 || 732 208 || 16,8 || 14,4 || 14,1 EU insgesamt[21] || 452 757 || 423 301 || 508 325 || 2 534 835 || 2 338 669 || 2 466 347 || 17,9 || 18,1 || 20,6 Quelle: Eurostat Daten der Jahre vor 2008 sind nicht verfügbar,
da die Datensammlung zu Aufenthaltstiteln durch die Verordnung 862/2007
eingeführt wurde und 2008 das erste Bezugsjahr war. Estland und die Niederlande
haben keine Daten zu ersten Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die
Nicht-EU-Bürgern nachziehen, geliefert, da sich diese Daten nicht von anderen
aus familiären Gründen erteilten Aufenthaltstiteln unterscheiden lassen. Aus
Dänemark liegen keine Daten für 2008 vor. Aus Luxemburg liegen keine Daten für
2008-2010 vor. Der relativ geringe Anteil von aus familiären
Gründen erteilten Aufenthaltstiteln im Verhältnis zu anderen Aufenthaltstiteln
erklärt sich daraus, dass diese Statistik nur den Aspekt der
Familienzusammenführung berücksichtigt, aber nicht Familienangehörige aus
Drittstaaten, die EU-Bürgern nachziehen, einschließt. Zahl der Aufenthaltstitel, die
Drittstaatsangehörigen, die Nicht-EU-Bürgern aus familiären Gründen nachziehen,
erteilt wurden, nach Art der Familienzugehörigkeit: BEGRÜNDUNG: || Familiäre Gründe: Person, die einem Nicht-EU-Bürger nachzieht || LAND/JAHR - 2010 || Gesamt || Ehegatte/Partner, der einem Nicht-EU-Bürger nachzieht || Kind, das einem Nicht-EU-Bürger nachzieht || Andere Familienangehörige, die einem Nicht-EU-Bürger nachziehen || Belgien || 9 997 || 4 157 || 5 831 || 9 || Bulgarien || 1 725 || : || : || : || Tschechische Republik || 13 398 || 4 547 || 7 626 || 1 225 || Dänemark || 1 490 || 600 || 890 || 0 || Deutschland || 28 200 || 11 912 || 15 895 || 393 || Estland || : || : || : || : || Irland || 300 || 112 || 117 || 71 || Griechenland || 13 398 || 4 044 || 9 354 || 0 || Spanien || 89 905 || 19 140 || 69 099 || 1 666 || Frankreich || 29 400 || : || : || : || Italien || 160 200 || 67 509 || 70 336 || 22 355 || Zypern || 741 || : || : || : || Lettland || 413 || 254 || 78 || 81 || Litauen || 691 || : || : || : || Luxemburg || : || : || : || : || Ungarn || 1 349 || 0 || 794 || 555 || Malta || 30 || 2 || 21 || 7 || Niederlande || : || : || : || : || Österreich || 7 838 || : || : || : || Polen || 598 || 291 || 286 || 21 || Portugal || 11 967 || 916 || 1 013 || 10 038 || Rumänien || 910 || 424 || 429 || 57 || Slowenien || 2 231 || : || : || : || Slowakei || 697 || 401 || 75 || 0 || Finnland || 4 302 || 1 576 || 2 497 || 229 || Schweden || 25 358 || 18 223 || 6 938 || 197 || Vereinigtes Königreich || 103 187 || : || : || : || [1] Richtlinie 2003/86/EG des Rates betreffend das Recht auf
Familienzusammenführung. Nachstehend „die Richtlinie“. [2] Die Situation in Bezug auf die Familienzusammenführung
von EU-Bürgern und ihren aus Drittstaaten stammenden Familienangehörigen wird
im EU-Recht durch die Richtlinie 2004/38/EG geregelt. Die Richtlinie deckt
allerdings nur Fälle ab, in denen ein Unionsbürger in einen anderen
Mitgliedstaat umzieht oder in einem anderen Mitgliedsaat wohnhaft ist oder
wohnhaft war, als dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt und
in das sein Familienangehöriger, der Bürger eines Drittlands ist, ihm nachzieht
oder mit ihm umzieht. [3] Positionspapier – Standpunkt der Niederlande zur
EU-Migrationspolitik. [4] Dieser Rückgang hängt wahrscheinlich teilweise mit den
jüngsten politischen Änderungen, einschließlich der Verschärfung der
Bedingungen in einigen Mitgliedstaaten, zusammen. Wie behauptet wird, lassen
sich dank dieser Änderungen große Zuströme von Migranten besser steuern, doch
wird dadurch das anerkannte Recht auf Familienzusammenführung gemäß der Richtlinie
in Frage gestellt, die gegenwärtig EU-weit eine rechtliche Mindestgarantie
darstellt. [5] EUROSTAT – vgl. genaue Angaben im Anhang; für Estland,
Luxemburg und die Niederlande liegen keine Daten vor. [6] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:DE:PDF.
[7] Diese Konsultation berührt keine Fragen im Zusammenhang
mit der Richtlinie 2004/38/EG über das Recht der Unionsbürger und ihrer
Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen
und aufzuhalten. [8] Vgl. Erwägungsgrund 4 der Richtlinie. [9] KOM(2010) 573 endg. vom 19.10.2010. Vgl.
Operational Guidance on taking account of Fundamental Rights in Commission Impact
Assessments, SEC(2011) 567 final of 6.5.2011. [10] Bei den Vorarbeiten lag dieser Bedingung die Überlegung
zugrunde, dass das Recht auf Familienzusammenführung Personen mit nicht
verlängerbarer befristeter Aufenthaltserlaubnis nicht zugänglich sein soll. [11] Vgl. KOM(2008) 610), S. 5. [12] „Die Mitgliedstaaten sollten diese Richtlinie ohne
Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der
ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der
Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Meinung, der
Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer
Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung durchführen.“ [13] Weitere Einzelheiten sind Punkt 4.3.4 des Berichts zu
entnehmen. [14] KOM(2011) 455 endg. vom 19.7.2011. [15] C 540/03 Randnrn. 100 und 101. [16] Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von
Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf
internationalen Schutz und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes
(Neufassung) KOM(2009) 551. [17] ARGO, Projekt, ein Aktionsprogramm zur Zusammenarbeit bei
der Bekämpfung des Missbrauchs administrativer Stellungen in der EU, in dem
auch Scheinehen und andere Probleme untersucht werden; außerdem wird
festgestellt, dass die Errichtung einer gemeinsamen Datenbank gefördert und ein
gemeinsames Vorgehen gegen Scheinehen entwickelt werden muss. [18] EuGH C-540/03. [19] KOM(2008) 610, S. 11. [20] C-540/03; EuGH C-578/08. [21] EU
insgesamt, mit Ausnahme der Mitgliedstaaten, für die keine Daten vorliegen.