52011DC0573

Către o politică a UE în materie penală: asigurarea punerii în aplicare eficace a politicilor UE prin intermediul dreptului penal

Prezenta comunicare își propune să prezinte un cadru pentru dezvoltarea în continuare a unei politici a UE în materie penală în temeiul Tratatului de la Lisabona. UE are acum un temei juridic explicit pentru adoptarea de directive în materie de drept penal, care să asigure punerea în aplicare eficace a politicilor UE care au făcut obiectul unor măsuri de armonizare. Obiectivul global al politicii UE în materie penală ar trebui să îl constituie consolidarea încrederii cetățenilor în faptul că trăiesc într-o Europă a libertății, securității și justiției, precum și în faptul că legislația UE care le protejează interesele este pusă în aplicare integral și este asigurată pe deplin respectarea acesteia și că, în același timp, UE va acționa cu respectarea integrală a subsidiarității, a proporționalității și a altor principii de bază ale tratatului.

Un motiv de preocupare pentru cetățenii UE

Cetățenii UE consideră criminalitatea drept o problemă importantă cu care se confruntă Uniunea. Când li s-a cerut cetățenilor UE să identifice aspectele asupra cărora instituțiile europene ar trebui să își axeze acțiunea în anii următori pentru ca Uniunea Europeană să fie mai puternică, aceștia au clasat combaterea criminalității între primele patru domenii de acțiune.[1] UE ia măsuri în domeniul dreptului penal de peste un deceniu pentru a combate mai bine criminalitatea, care a căpătat un caracter tot mai internațional și a devenit tot mai sofisticată. Aceste măsuri au dus la obținerea unui anumit grad de apropiere a definițiilor și a nivelurilor sancțiunilor pentru unele infracțiuni deosebit de grave, cum ar fi terorismul, traficul de persoane, traficul de droguri și frauda care afectează interesele financiare ale UE.[2] Din cauză că înaintea adoptării Tratatului de la Lisabona[3] nu exista un temei juridic explicit în acest domeniu, au fost luate doar câteva măsuri pentru a consolida aplicarea politicilor UE.[4] Prezenta comunicare se va axa pe acest aspect al dreptului penal al UE.

Valoarea adăugată a dreptului penal al UE

Dreptul penal este, cu siguranță, un domeniu de politică sensibil, în care diferențele dintre sistemele naționale rămân substanțiale, de exemplu în ceea ce privește tipurile și nivelurile sancțiunilor, precum și clasificarea unui anumit comportament drept infracțiune administrativă sau penală. Cu toate acestea, UE poate aborda decalajele și deficiențele în toate domeniile în care acțiunea UE oferă o valoare adăugată. Având în vedere dimensiunea transfrontalieră a multor infracțiuni, adoptarea unor măsuri de drept penal la nivelul UE poate contribui la asigurarea faptului că infractorii nu se pot ascunde în spatele frontierelor și nu pot abuza de diferențele dintre sistemele juridice naționale în vederea comiterii de infracțiuni.

Consolidarea încrederii reciproce

Este esențial, de asemenea, să existe norme minime comune în anumite domenii ale infracționalității, pentru a consolida încrederea reciprocă între statele membre și autoritățile judiciare naționale. Acest nivel ridicat de încredere este indispensabil pentru o bună cooperare între autoritățile judiciare din diferite state membre. Principiul recunoașterii reciproce a măsurilor judiciare, care este piatra de temelie a cooperării judiciare în materie penală[5], poate funcționa eficace doar pe această bază.

Asigurarea punerii în aplicare eficace

Dreptul penal poate juca un rol important în asigurarea punerii în aplicare a politicilor Uniunii Europene. Aceste politici depind de punerea în aplicare eficace de către statele membre. Uniunea nu poate garanta de una singură faptul că normele sale, de la cele privind protecția mediului și conservarea resurselor piscicole la cele referitoare la siguranța rutieră, reglementarea serviciilor financiare, protecția datelor și protecția intereselor financiare ale UE, au efectul dorit pentru cetățean.

Statele membre sunt obligate să se asigure că politicile Uniunii sunt puse în aplicare și, de regulă, pot decide ele însele care vor fi mijloacele de asigurare a punerii în aplicare. În această privință, controalele și inspecțiile au un rol crucial. În cazurile în care opțiunile statelor membre în materie de asigurare a punerii în aplicare nu produc rezultatul scontat și punerea în aplicare nu este uniformă, Uniunea poate stabili norme comune privind modul de asigurare a punerii în aplicare, inclusiv, în cazul în care este necesar, poate impune cerința de a se aplica sancțiuni penale pentru încălcarea legislației UE.

Coerență și consecvență

Chiar dacă măsurile UE în materie de drept penal pot juca un rol important în completarea sistemelor naționale de drept penal, este evident că dreptul penal reflectă valorile, tradițiile și opțiunile de bază ale oricărei societăți. Tratatul de la Lisabona acceptă această diversitate.[6] Din acest motiv, pentru ca legislația UE în materie de drept penal să aibă o valoare adăugată reală, este deosebit de important să se garanteze consecvența și coerența acesteia.[7]

Un nou cadru juridic

Cadrul juridic prevăzut de Tratatul de la Lisabona oferă noi posibilități de dezvoltare a legislației UE în materie de drept penal. Cadrul juridic permite în special instituțiilor UE și

statelor membre să conlucreze pe o bază clară în vederea instituirii unui drept penal al UE coerent și consecvent, care, în același timp, protejează eficace drepturile persoanelor suspectate, ale celor acuzate și ale victimelor și promovează calitatea justiției. Înainte de adoptarea Tratatului de la Lisabona, cadrul juridic aplicabil majorității actelor legislative din domeniul dreptului penal[8] avea o serie de deficiențe. Printre acestea se număra în special cerința aprobării în unanimitate de către toate statele membre, consultarea doar a Parlamentului European și lipsa posibilității de a se înainta acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în fața Curții Europene de Justiție pentru a asigura punerea în aplicare corectă de către statele membre.

Noul cadru juridic oferă un rol important Parlamentului European prin procesul de codecizie și un control judiciar deplin Curții Europene de Justiție. Consiliul poate adopta o propunere dacă aceasta se bucură de sprijinul unei majorități calificate a statelor membre. În plus, Tratatul de la Lisabona consolidează semnificativ rolul parlamentelor naționale. Acestea își pot exprima punctele de vedere cu privire la propunerile legislative și au un cuvânt greu de spus în monitorizarea respectării principiului subsidiarității. În domeniul dreptului penal, acest rol al parlamentelor naționale este mai puternic decât în contextul altor politici ale UE.[9]

Măsurile din domeniul dreptului penal cuprind norme intruzive, care pot duce la privarea de libertate. Din acest motiv, Carta drepturilor fundamentale – căreia Tratatul de la Lisabona i-a conferit caracter juridic obligatoriu[10] – prevede limite importante ale acțiunii UE în acest domeniu. Întrucât Carta orientează toate politicile UE, aceasta prevede un set de norme obligatorii fundamentale care protejează cetățenii.           

Atunci când legiferează cu privire la dreptul penal material sau la dreptul de procedură penală, statele membre pot „trage” așa-numita „frână de urgență” atunci când consideră că legislația propusă are impact asupra aspectelor fundamentale ale sistemului lor național de justiție penală. În acest caz, este sesizat Consiliul European cu privire la propunere.

Danemarca nu participă la măsurile adoptate recent în ceea ce privește dreptul penal material, în timp ce Regatul Unit și Irlanda participă numai la adoptarea și la aplicarea unor instrumente specifice, după luarea unei decizii de acceptare a participării („opt-in”).[11]

Motivul pentru care UE ar trebui să acționeze - valoarea adăugată a legislației UE în materie de drept penal

Tratatul de la Lisabona conferă UE competențe atât în domeniul dreptului de procedură penală, cât și al dreptului penal material. Chiar dacă UE nu are rolul de a înlocui codurile penale naționale, legislația UE în materie de drept penal poate totuși reprezenta, în limitele competențelor UE, o valoare adăugată importantă pentru sistemele de drept penal naționale existente.

· Dreptul penal al UE încurajează cetățenii să își utilizeze cu încredere dreptul la liberă circulație și a libertății de a cumpăra bunuri sau servicii de la furnizori din alte state membre, printr-o combatere mai eficientă a criminalității și prin adoptarea unor standarde minime privind drepturile procedurale în procedurile penale, precum și privind victimele infracțiunilor.

· În prezent, multe infracțiuni grave, inclusiv încălcări ale legislației UE armonizate, au un caracter transfrontalier. Prin urmare, infractorii sunt încurajați și au posibilitatea de a alege statul membru cu cel mai indulgent sistem de sancțiuni în anumite domenii ale infracționalității, atunci când nu există un grad de apropiere a legislațiilor naționale care să facă imposibilă existența unor astfel de „refugii sigure”.

· Existența unor norme comune consolidează încrederea reciprocă dintre autoritățile judiciare și de aplicare a legii ale statelor membre. Acest lucru facilitează recunoașterea reciprocă a măsurilor judiciare, întrucât autoritățile naționale se simt mai confortabil atunci când recunosc hotărâri pronunțate în alt stat membru dacă definițiile infracțiunilor penale în cauză sunt compatibile și dacă există un nivel minim de apropiere a nivelului sancțiunilor. Existența unor norme comune facilitează, de asemenea, cooperarea cu privire la folosirea unor măsuri de anchetă speciale în cazurile transfrontaliere.

· Dreptul penal al UE contribuie la prevenirea și sancționarea încălcărilor grave ale legislației UE în domenii importante de politică, precum protecția mediului sau angajarea ilegală.

1. Domeniul de aplicare a dreptului penal al UE

UE poate adopta, în temeiul articolului 83 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), directive care să prevadă norme minime privind dreptul penal al UE pentru diferite infracțiuni.

În primul rând, pot fi adoptate măsuri în temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE cu privire la o listă de zece infracțiuni enumerate explicit (așa-numitele „euroinfracțiuni”), care se referă la terorism, la traficul de persoane și exploatarea sexuală a femeilor și a copiilor, la traficul ilicit de droguri, la traficul ilicit de arme, la spălarea banilor, la corupție, la contrafacerea mijloacelor de plată, la criminalitatea informatică și la criminalitatea organizată.[12] Aceste infracțiuni merită, prin definiție, să fie abordate la nivelul UE, ca urmare a gravității lor deosebite și a dimensiunii transfrontaliere, astfel cum se prevede în tratat. Majoritatea domeniilor infracționalității fac deja obiectul unor acte legislative adoptate înainte de Tratatul de la Lisabona, care au fost actualizate sau sunt în curs de actualizare. „Euroinfracțiuni” suplimentare pot fi definite doar de către Consiliu, hotărând în unanimitate, după aprobarea Parlamentului European.

În al doilea rând, articolul 83 alineatul (2) din TFUE permite Parlamentului European și Consiliului să stabilească, pe baza unei propuneri a Comisiei: „norme minime referitoare la definirea infracțiunilor și a sancțiunilor în cazul în care apropierea actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre în materie penală se dovedește indispensabilă pentru a asigura punerea în aplicare eficientă a unei politici a Uniunii într-un domeniu care a făcut obiectul unor măsuri de armonizare”. Această clauză nu enumeră infracțiuni specifice, dar prevede că îndeplinirea unor criterii de natură juridică este o condiție prealabilă pentru adoptarea de măsuri de drept penal la nivelul UE. Prin urmare, instituirea unei politici UE în materie penală se justifică în special în lumina articolului 83 alineatul (2) din TFUE, iar prezenta comunicare intenționează să prevadă orientări specifice cu privire la același articol. În primul rând, tocmai în acest domeniu instituțiile UE trebuie să ia decizii de politică dacă să recurgă sau nu la măsuri de drept penal (în locul altor măsuri, precum sancțiunile administrative) ca instrument de asigurare a punerii în aplicare și trebuie să stabilească ce politici UE necesită utilizarea dreptului penal ca instrument suplimentar de asigurare a punerii în aplicare.

Exemplu: Normele UE privind comportamentul pieței financiare reprezintă un caz în care dreptul penal ar putea fi un instrument suplimentar util de asigurare a unei puneri în aplicare eficace. După cum a arătat criza financiară, normele privind piața financiară nu sunt întotdeauna respectate și aplicate suficient. Acest lucru poate submina grav încrederea în sectorul financiar. O mai mare convergență între sistemele juridice ale statelor membre, inclusiv în ceea ce privește dreptul penal, poate ajuta la prevenirea riscului unei funcționări necorespunzătoare a piețelor financiare și poate contribui la crearea unor condiții de concurență echitabile pe piața internă.[13]

În plus, articolul 325 alineatul (4) din tratat prevede posibilitatea specifică de a se lua măsuri în domeniul prevenirii fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii și al combaterii acestei fraude, domeniu în care există deja unele acte legislative, adoptate înainte de Tratatul de la Lisabona.[14] Este un domeniu de o importanță majoră pentru contribuabilii din UE, care finanțează bugetul UE și care așteaptă, pe bună dreptate, să se adopte măsuri eficace de combatere a activităților ilegale care vizează fondurile publice ale UE, de exemplu în contextul fondurilor agricole și regionale ale UE sau al ajutorului pentru dezvoltare.[15]

2. Care ar trebui să fie Principiile directoare ale legislației UE în materie de drept penal?

La fel ca în cazul dreptului național, și legislația UE în materie de drept penal are nevoie de o analiză atentă. Dreptul penal, fie că este național sau european, constă în norme ce au un impact semnificativ asupra persoanelor. Din acest motiv și pentru că dreptul penal trebuie să rămână întotdeauna o măsură de ultimă instanță, noua legislație prevede respectarea unor principii juridice fundamentale.

2.1. Principii generale care trebuie respectate

În ceea ce privește dreptul penal, trebuie acordată o atenție specială cerinței generale ca legislația UE să respecte principiul subsidiarității. Aceasta înseamnă că UE poate legifera doar dacă obiectivul respectiv nu poate fi atins mai eficace prin măsuri la nivel național sau regional și local, putând fi realizat mai bine la nivelul Uniunii datorită amplorii sau a efectelor acțiunii propuse.

.

În plus, drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate de Carta drepturilor fundamentale a UE și de Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, trebuie respectate în orice domeniu de politică al Uniunii. Măsurile de drept penal sunt sensibile din punctul de vedere al respectării drepturilor fundamentale. Aceste măsuri interferează în mod inevitabil cu drepturile individuale, indiferent dacă este vorba de cele ale suspectului, ale victimei sau ale martorilor. În ultimă instanță, acestea pot duce la privarea de libertate, astfel că necesită o atenție deosebită din partea legiuitorului.

2.2. O abordare în două etape a legislației în materie de drept penal

Legiuitorul UE ar trebui să urmeze două etape la luarea deciziei privind măsurile de drept penal menite să asigure punerea în aplicare eficace a politicilor UE care fac obiectul unor măsuri de armonizare.

2.2.1. Etapa 1: Decizia de a adopta sau nu măsuri de drept penal

· Necesitate și proporționalitate - dreptul penal ca măsură de ultimă instanță (ultima ratio)

Anchetele și sancțiunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetățenilor și au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie să rămână întotdeauna o măsură la care se recurge în ultimă instanță. Acest lucru este reflectat în principiul general al proporționalității (astfel cum este enunțat în Tratatul privind Uniunea Europeană[16] și, în mod specific pentru sancțiunile penale, în Carta drepturilor fundamentale a UE[17]). Pentru măsurile de drept penal care sprijină punerea în aplicare a politicilor UE[18], tratatul prevede, în mod explicit, efectuarea unui test pentru a se verifica dacă măsurile de drept penal sunt „esențiale” pentru atingerea obiectivului aplicării eficace a politicii respective.

Prin urmare, legiuitorul trebuie să analizeze dacă alte măsuri decât cele de drept penal, de exemplu regimuri de sancțiuni de natură administrativă sau civilă, nu ar putea asigura în mod suficient aplicarea politicii și dacă dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace. Acest lucru va necesita efectuarea unei analize detaliate în evaluările de impact care precedă orice propunere legislativă, inclusiv, de exemplu și în funcție de particularitățile domeniului de politică în cauză, să se analizeze dacă regimurile de sancțiuni ale statelor membre obțin rezultatul scontat, precum și dificultățile cu care se confruntă autoritățile naționale care pun în aplicare legislația UE la fața locului.

2.2.2. Etapa 2: Principiile care stau la baza deciziei privind tipul măsurilor de drept penal care trebuie adoptate

În cazul în care etapa 1 demonstrează necesitatea recurgerii la dreptul penal, următoarea întrebare care se pune este: ce tip de măsuri concrete trebuie adoptate?

· Norme minime

Legislația UE privind definiția infracțiunilor și sancțiunilor penale este limitată la „norme minime” în temeiul articolului 83 din tratat. Această limitare exclude o armonizare completă. În același timp, principiul securității juridice impune definirea clară a comportamentului care trebuie considerat a intra sub incidența sancțiunilor penale.

Cu toate acestea, o directivă UE privind dreptul penal nu are niciun efect direct asupra cetățenilor, fiind necesar ca aceasta să fie transpusă în legislația națională. Prin urmare, cerințele de asigurare a securității juridice nu sunt aceleași ca și în cazul dreptului penal național. Este esențial ca legiuitorului național să îi fie clar ce rezultate trebuie obținute prin punerea în aplicare a legislației UE.

În ceea ce privește sancțiunile, „normele minime” pot fi cerințe privind aplicarea anumitor tipuri de sancțiuni (de exemplu, amenzi, încarcerare sau interzicerea unor drepturi), a anumitor niveluri de sancțiuni sau a unei definiții la nivelul întregii UE a ceea ce se consideră a fi circumstanțe agravante sau atenuante. În fiecare caz, instrumentul UE poate doar să stabilească ce sancțiuni trebuie să reprezinte nivelul mimim de sancțiuni aflat la dispoziția judecătorilor din fiecare stat membru.

· Necesitate și proporționalitate

Condiția „necesității” stabilită mai sus se aplică și la nivelul deciziei privind alegerea măsurilor de drept penal care trebuie incluse într-un instrument legislativ anume. „Testul necesității” devine cu atât mai important cu cât sunt mai detaliate normele avute în vedere în ceea ce privește tipul și nivelul sancțiunilor care urmează a fi solicitate statelor membre. Se aplică cerința explicită din Carta drepturilor fundamentale[19] ca „severitatea sancțiunii să nu fie disproporționată față de infracțiune".

· Dovezi factuale clare

Pentru a stabili necesitatea adoptării de norme minime privind dreptul penal, instituțiile UE trebuie să se poată baza pe dovezi factuale clare cu privire la natura sau efectele infracțiunii în cauză și cu privire la existența unei situații juridice divergente din toate statele membre, care ar putea pericilita asigurarea punerii în aplicare eficace a unei politici UE care face obiectul armonizării. Din acest motiv, autoritățile naționale trebuie să pună la dispoziția UE date statistice care să îi permită să analizeze situația de fapt. Ca parte a acțiunii sale de monitorizare, Comisia va elabora planuri de colectare a unor date statistice și a unor dovezi suplimentare pentru a aborda domeniile care fac obiectul articolului 325 alineatul (4) și al articolului 83 alineatul (2).

· Sancțiuni pe măsura infracțiunii

Elaborarea legislației în materie de drept penal, în special pentru a sprijini eficacitatea politicilor UE, necesită, de asemenea, o atenție deosebită, de exemplu în ceea ce privește următoarele aspecte:

– dacă să se includă sau nu alte tipuri de sancțiuni decât încarcerarea și amenzile pentru a se asigura un nivel maxim de eficacitate, proporționalitate și disuasiune, precum și dacă sunt necesare măsuri suplimentare, ca de exemplu confiscarea; și

– dacă să se impună sau nu răspunderea penală sau nepenală persoanelor juridice, în special în ceea ce privește domeniile infracționalității în care entitățile juridice au un rol deosebit de important ca autori de infracțiuni.

.

Care poate fi conținutul normelor minime ale UE în materie de drept penal?

Definiția infracțiunilor, și anume descrierea comportamentului considerat infracțional, acoperă întotdeauna comportamentul principalului autor al infracțiunii, dar și, în majoritatea cazurilor, comportamentul auxiliar, precum instigarea și complicitatea. În unele cazuri, este inclusă și tentativa de a comite infracțiunea.

Toate instrumentele de drept penal ale UE includ în definiție comportamentul deliberat, dar, în unele cazuri, și comportamentul care denotă neglijență gravă. Unele instrumente definesc mai în detaliu circumstanțele care ar trebui considerate „agravante” sau „atenuante” pentru a stabili sancțiunea într-un anumit caz.

În general, legislația UE se referă atât la infracțiunile săvârșite de persoane fizice, cât și la cele săvârșite de persoane juridice, cum ar fi societăți sau asociații. Acestea din urmă pot fi importante în multe domenii, de exemplu în ceea ce privește răspunderea pentru deversările de petrol. Cu toate acestea, în legislația existentă, statele membre au avut întotdeauna posibilitatea de a alege tipul de răspundere al persoanelor juridice în ceea ce privește comiterea infracțiunilor penale, întrucât conceptul răspunderii penale a persoanelor juridice nu există în toate ordinile juridice naționale.

Mai mult, legislația UE poate acoperi normele privind competența, precum și alte aspecte care se consideră că fac parte din definiție ca elemente necesare pentru aplicarea eficace a dispoziției juridice.

În ceea ce privește sancțiunile, prin dreptul penal al UE se poate solicita statelor membre să adopte sancțiuni penale eficace, proporționale și disuasive pentru un anumit comportament. Eficacitatea impune ca sancțiunea să fie adecvată pentru realizarea obiectivului dorit, respectiv respectarea normelor; proporționalitatea impune ca sancțiunea să fie proporțională cu gravitatea comportamentului și ca efectele sale să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului, iar disuasiunea impune ca sancțiunile să constituie o măsură adecvată de descurajare pentru potențialii autori de infracțiuni.

Uneori, dreptul penal al UE stabilește mai exact ce tipuri și/sau niveluri de sancțiuni trebuie să fie aplicabile. Pot fi, de asemenea, incluse dispoziții privind confiscarea. Obiectivul principal al apropierii legislației la nivelul întregii UE nu este acela de a majora nivelul sancțiunilor corespunzătoare aplicabile în statele membre, ci mai degrabă de a reduce gradul de variație dintre sistemele naționale și de a garanta faptul că cerințele de aplicare a unor sancțiuni „eficace, proporționale și disuasive” sunt efectiv îndeplinite în toate statele membre.

3. În ce domenii de politică ale UE ar putea fi necesare dispoziții de drept penal ale UE?

Măsurile de drept penal pot fi considerate un element de asigurare a punerii în aplicare eficace a politicilor UE, recunoscut de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Politicile UE acoperă o mare varietate de subiecte, cu privire la care, în ultimele două decenii, au fost elaborate norme comune pentru bunăstarea cetățenilor. Aceste domenii de politică variază de la norme privind uniunea vamală și piața internă la protecția mediului.

În toate aceste domenii de politică, statele membre au obligația de a se asigura că încălcarea legislației UE este sancționată în mod eficace, proporțional și disuasiv. În general, statele membre pot alege natura sancțiunii, care nu trebuie să fie de natură penală, putând fi și administrativă.

Atunci când, lăsându-se la latitudinea statelor membre modalitatea de punere în aplicare a legislației UE, nu se reușește aplicarea eficace a acesteia, poate fi necesar să se reglementeze la nivelul UE, prin norme minime, sancțiunile pe care statele membre trebuie să le prevadă în legislația lor națională. Apropierea nivelurilor sancțiunilor va fi avută în vedere în special în cazul în care, în urma unei analize a legislației actuale în materie de sancțiuni de natură administrativă sau penală, rezultă că există diferențe semnificative între statele membre și în cazul în care diferențele respective duc la aplicarea incoerentă a normelor UE.

Dacă sunt necesare acțiuni la nivel UE, legiuitorul UE trebuie să decidă dacă sunt necesare sancțiuni penale sau dacă sunt suficiente sancțiuni administrative comune. Aceasta va depinde de o evaluare de la caz la caz a problemelor specifice privind punerea în aplicare într-un domeniu de politică în conformitate cu principiile directoare prevăzute mai sus.

Există o serie de domenii de politică care au fost armonizate și în care s-a stabilit că sunt necesare măsuri de drept penal la nivelul UE. Este vorba în special de măsuri de combatere a practicilor dăunătoare grave și a profiturilor ilegale în unele sectoare economice pentru a proteja activitățile întreprinderilor legitime și interesul contribuabililor:

· sectorul financiar, de exemplu privind manipularea pieței sau utilizarea abuzivă a tranzacțiilor pe bază de informații privilegiate;[20]

· combaterea fraudei care afectează interesele financiare ale Uniunii Europene, pentru a se asigura faptul că banii contribuabililor sunt protejați într-un grad echivalent pe întreg teritoriul Uniunii. Într-o comunicare recentă, Comisia a stabilit o serie de instrumente care ar trebui avute în vedere pentru consolidarea acestei protecții,[21] inclusiv procedura penală, definiții comune ale infracțiunilor și norme în materie de jurisdicție;

· protecția euro împotriva contrafacerii prin dispoziții de drept penal, pentru a consolida încrederea opiniei publice în securitatea mijloacelor de plată.

Comisia va continua să reflecteze asupra modalităților prin care dreptul penal ar putea ajuta la redresarea economică, contribuind la abordarea economiei ilegale și a infracționalității financiare.

În alte domenii de politică armonizate, rolul potențial al dreptului penal ca instrument necesar pentru asigurarea punerii în aplicarea eficace ar putea fi, de asemenea, analizat în continuare. Iată câteva exemple cu titlu indicativ:

· transporturile rutiere, în ceea ce privește, de exemplu, cazurile de încălcare gravă a normelor sociale, tehnice, de siguranță și de piață ale UE pentru transporturile profesionale;[22]

· protecția datelor, pentru cazurile de încălcare gravă a normelor UE existente; [23]

· normele vamale, în ceea ce privește apropierea infracțiunilor vamale și a sancțiunilor în acest domeniu; [24]

· protecția mediului, dacă legislația existentă în materie de drept penal în acest domeniu[25] necesită o consolidare suplimentară în viitor pentru a preveni și sancționa daunele aduse mediului;

· politica în domeniul pescuitului, în cadrul căreia UE a adoptat o campanie de „toleranță zero” împotriva pescuitului ilegal, nedeclarat și nereglementat;

· politici privind piața internă de combatere a practicilor ilegale grave, cum ar fi contrafacerea și corupția sau conflictul de interese nedeclarat în contextul achizițiilor publice.

Aceste domenii vor necesita o analiză suplimentară pentru a se stabili dacă și în care dintre acestea instituirea unor norme minime privind definiția infracțiunilor și sancțiunilor penale se poate dovedi esențială pentru asigurarea punerii în aplicare eficace a legislației UE.

Această analiză ar trebui să ia în considerare următoarele aspecte:

Gravitatea și caracterul încălcării legislației. În cazul anumitor acte ilegale considerate deosebit de grave, este posibil ca o sancțiune administrativă să nu fie un răspuns suficient de puternic. Tot astfel, se poate opta pentru recurgerea la sancțiuni penale atunci când se consideră important să se sublinieze dezacordul puternic, pentru a se garanta efectul disuasiv. Înscrierea condamnărilor în cazierele judiciare poate avea un caracter disuasiv deosebit. În același timp, procedurile penale oferă adesea o protecție mai mare a drepturilor acuzatului, reflectând gravitatea acuzației. Trebuie avută în vedere și eficiența sistemului de sancțiuni, precum și măsura în care și motivele pentru care prin sancțiunile existente nu se obține nivelul de respectare dorit. Ar trebui ales tipul de sancțiune considerat cel mai adecvat pentru atingerea obiectivului global de eficacitate, proporționalitate și disuasiune. O sancțiune administrativă poate fi adesea decisă și executată fără întârziere, putând fi astfel evitate procedurile îndelungate și care necesită resurse. Din acest motiv, pot fi avute în vedere sancțiuni administrative în domeniile în care, de exemplu, infracțiunea nu este deosebit de gravă sau este comisă de multe ori, precum și în domeniile în care sancțiunile și procedurile administrative sunt adecvate și eficace din alte motive (de exemplu, evaluări economice complexe). În multe cazuri, dreptul administrativ prevede o gamă mai largă de posibile sancțiuni, de la amenzi la suspendarea licențelor și la anularea dreptului la beneficii publice, care pot fi adaptate în funcție de situația respectivă. Astfel, în multe cazuri, sancțiunile administrative pot fi suficiente sau chiar mai eficace decât sancțiunile penale.

4. Concluzie

Deși noul cadru juridic instituit prin Tratatul de la Lisabona nu modifică în mod fundamental domeniul de aplicare posibil al dreptului penal al UE, acesta consolidează semnificativ posibilitatea de a se realiza progrese în ceea ce privește elaborarea unei politici coerente a UE în materie penală, bazată atât pe preocuparea pentru o asigurare a punerii în aplicare eficace, cât și pe o protecție solidă a drepturilor fundamentale. Prezenta comunicare reprezintă un prim pas în cadrul eforturilor Comisiei de a institui o politică a UE în materie penală coerentă și consecventă, prin stabilirea modului în care UE ar trebui să utilizeze dreptul penal pentru a asigura punerea în aplicare eficace a politicilor sale. Această politică trebuie astfel elaborată încât să pună accentul pe nevoile cetățenilor UE și pe cerințele unui spațiu de libertate, securitate și justiție al UE, respectând totodată pe deplin subsidiaritatea și principiul conform căruia la dreptul penal se apelează doar în ultimă instanță.

În acest sens, Comisia va elabora, în strânsă cooperare cu Parlamentul și Consiliul, un limbaj-tip, care să îl orienteze pe legiuitorul UE ori de câte ori elaborează dispoziții în materie de drept penal care prevăd norme minime privind infracțiunile și sancțiunile. S-ar contribui astfel la asigurarea consecvenței, la consolidarea securității juridice și la facilitarea punerii în aplicare a legislației UE. De asemenea, Comisia va institui un grup de experți care să o ajute în ceea ce privește colectarea de dovezi factuale și lansarea unor discuții suplimentare cu privire la aspecte juridice importante, pentru a se asigura punerea în aplicare eficientă a legislației UE în sistemele naționale de drept penal ale statelor membre. Acest lucru include, de exemplu:

-           relația dintre sistemele de sancțiuni penale și nepenale; și

-           interpretarea noțiunilor de drept penal utilizate regulat în legislația UE, precum: „sancțiuni eficace, proporționale și disuasive”, „cazuri minore” sau „complicitate”.

Pe baza unei evaluări aprofundate a măsurilor existente în materie de drept penal și a consultării continue a statelor membre și a experților independenți, Comisia va continua să dezvolte politica UE în materie penală în anii următori.

Viziunea noastră privind o politică a UE coerentă și consecventă în materie penală până în 2020:

- dreptul penal al UE poate fi un instrument important pentru îmbunătățirea combaterii criminalității ca răspuns la preocupările cetățenilor UE și pentru punerea în aplicare eficace a politicilor UE;

- în domeniile de politică ale UE în care a fost identificat un deficit în materie de asigurare a punerii în aplicare, Comisia va analiza necesitatea adoptării unor măsuri de drept penal, pe baza unei evaluări a practicii în materie de asigurare a punerii în aplicare și respectând pe deplin principiile fundamentale prevăzute în tratat, precum subsidiaritatea și proporționalitatea. Acest lucru este valabil în special în ceea ce privește protecția funcționării piețelor financiare, protecția intereselor financiare ale UE, protecția monedei euro împotriva contrafacerii, încălcările grave ale normelor în materie de transport rutier, încălcările grave ale normelor în materie de protecție a datelor, infracțiunile vamale, protecția mediului, politica în domeniul pescuitului și politicile privind piața internă de combatere a practicilor ilegale grave, cum ar fi contrafacerea și corupția sau conflictul de interese nedeclarat în contextul achizițiilor publice;

- ar trebui ca la nivelul UE să existe o înțelegere comună a principiilor directoare care stau la baza legislației UE în materie de drept penal, cum ar fi interpretarea conceptelor juridice de bază utilizate în dreptul penal al UE și modul în care sancțiunile de natură penală pot oferi o valoare adăugată cât mai mare la nivelul UE;

- măsurile de drept penal ar trebui să fie ferm ancorate în standarde solide aplicate la nivelul UE pentru drepturile procedurale și ale victimelor, în conformitate cu Carta drepturilor fundamentale a UE.

[1]               A se vedea Eurobarometrul 75, din primăvara anului 2011. Cele patru domenii principale asupra cărora ar trebui să se axeze acțiunea UE sunt: politica economică și monetară, politica în domeniul imigrației, politica în domeniul sănătății și combaterea criminalității.

[2]               Decizia-cadru privind combaterea terorismului (2002/475/JAI), JO L 164/3 din 22.6.2002, Decizia­cadru de stabilire a dispozițiilor minime privind elementele constitutive ale infracțiunilor și sancțiunile aplicabile în domeniul traficului ilicit de droguri (2004/757/JAI) din 11.11.2004, Directiva privind prevenirea și combaterea traficului de persoane și protejarea victimelor acestuia, precum și de înlocuire a Deciziei-cadru 2002/629/JAI a Consiliului, JO L 101/1 din 15.4.2011, Convenția privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, JO L 316/49 din 27.11.1995.

[3]               A se vedea, cu toate acestea, hotărârile Curții Europene de Justiție în cauzele C-176/03 și C-440/05.

[4]               Directiva 2008/99/CE privind protecția mediului prin intermediul dreptului penal, JO L 328/28 din 6.12.2008, Directiva 2009/123/CE de modificare a Directivei 2005/35/CE privind poluarea cauzată de nave și introducerea unor sancțiuni în caz de încălcare, JO L 280/52 din 27.10.2009, Directiva 2009/52/CE de stabilire a standardelor minime privind sancțiunile și măsurile la adresa angajatorilor de resortisanți din țări terțe aflați în situație de ședere ilegală, JO L 168/24 din 30.6.2009, Decizia-cadru a Consiliului din 29 mai 2000 privind consolidarea, prin sancțiuni penale și de altă natură, a protecției împotriva falsificării, cu ocazia introducerii monedei euro, JO L 140/1 din 14.6.2000.

[5]               A se vedea articolul 82 alineatul (1) din TFUE.

[6]               A se vedea articolul 67 alineatul (1) din TFUE: „Uniunea constituie un spațiu de libertate, securitate și justiție, cu respectarea drepturilor fundamentale și a diferitelor sisteme de drept și tradiții juridice ale statelor membre.”

[7]               În ceea ce privește necesitatea unei mai mari coerențe în privința elaborării dreptului penal al UE, a se vedea, de exemplu, manifestul privind politica penală a UE din 2009, (http://www.crimpol.eu), elaborat de un grup de 14 profesori de drept penal din zece state ale Uniunii Europene.

[8]               În temeiul fostului Tratat CE, chiar dacă instrumentul utilizat în mod obișnuit pentru legislația în materie de drept penal erau deciziile-cadru din cadrul așa-numitului „al treilea pilier”, au fost deja adoptate unele directive care prevăd măsuri de drept penal: pentru a asigura punerea în aplicare a normelor privind protecția mediului, împotriva privind protecția mediului, împotriva poluării cauzate de nave și a angajării ilegale (Directivele 2008/99, 2009/123 și 2009/52), bazate pe jurisprudența Curții de Justiție (C-176/03). Apropierea tipurilor și nivelurilor de sancțiuni a fost posibilă doar în decizii-cadru (C-440/5).

[9]               A se vedea Protocolul nr. 1 privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană și protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, în special articolul 7 alineatul (2).

[10]             A se vedea Comunicarea Comisiei „Strategie pentru punerea în aplicare efectivă a Cartei drepturilor fundamentale de către Uniunea Europeană” - COM (2010)573 din 19.10.2010.

[11]             A se vedea protocoalele nr. 21 și 22.

[12]             A se vedea deciziile-cadru și directiva menționate mai sus, la nota de subsol 3. Unele dintre aceste decizii-cadru vor fi reevaluate în lumina Tratatului de la Lisabona în anii următori, inclusiv Decizia­cadru 2000/383, astfel cum a fost modificată de Decizia-cadru 2001/888, în 2012.

[13]             A se vedea Comunicarea „Consolidarea regimurilor de sancțiuni în sectorul serviciilor financiare”, COM (2010) 716 din 8.12.2010.

[14]             A se vedea Convenția din 1995 privind protejarea intereselor financiare ale UE și protocoalele la aceasta și Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 2988/95 din 18.12.1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene privind sancțiunile administrative, JO L 312/1 din 23.12.1995.

[15]             A se vedea Comunicarea privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin măsuri de drept penal și investigații administrative - o politică integrată pentru a proteja banii contribuabililor, COM (2011) 293 din 26.5.2011.

[16]             Articolul 5 alineatul (4) din TUE.

[17]             Articolul 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale a UE.

[18]             Articolul 83 alineatul (2) din TFUE.

[19]             Articolul 49 din Carta drepturilor fundamentale a UE.

[20]             A se vedea Comunicarea privind consolidarea regimurilor de sancțiuni în sectorul serviciilor financiare, COM (2010) 716 final din 8.12.2010, p.14.

[21]             A se vedea Comunicarea privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin măsuri de drept penal și investigații administrative - o politică integrată pentru a proteja banii contribuabililor, COM (2011) 293 din 26.5.2011, p. 10.

[22]             Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2011) 391 din 28.3.2011, care însoțește Cartea albă „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punct de vedere al resurselor”, COM (2011) 144 din 28.3.2011, punctul 176.

[23]             A se vedea comunicarea „O abordare globală a protecției datelor cu caracter personal în Uniunea Europeană ”, COM (2010) 609 din 4.11.2010, p. 9.

[24]             A se vedea comunicarea „Crearea unui spațiu de libertate, securitate și justiție pentru cetățenii Europei - plan de acțiune pentru punerea în aplicare a Programului de la Stockholm ”, COM (2010) 171 din 20.4.2010, p. 22.

[25]             A se vedea Directiva 2008/99/CE privind protecția mediului prin intermediul dreptului penal, JO L 328/28 din 6.12.2008, și Directiva 2009/123/CE privind poluarea cauzată de nave și introducerea unor sancțiuni în caz de încălcare, JO L 280/52 din 27.10.2009.