EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0573
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law
KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Ceļā uz ES kriminālpolitiku: ES politikas efektīvas īstenošanas nodrošināšana ar krimināltiesību palīdzību
KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Ceļā uz ES kriminālpolitiku: ES politikas efektīvas īstenošanas nodrošināšana ar krimināltiesību palīdzību
/* COM/2011/0573 galīgā redakcija */
KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Ceļā uz ES kriminālpolitiku: ES politikas efektīvas īstenošanas nodrošināšana ar krimināltiesību palīdzību /* COM/2011/0573 galīgā redakcija */
Ceļā
uz ES kriminālpolitiku: ES politikas efektīvas īstenošanas
nodrošināšana ar krimināltiesību palīdzību Šā paziņojuma mērķis ir
izklāstīt ES kriminālpolitikas turpmākas
attīstības satvaru saskaņā ar Lisabonas līgumu. ES
tagad ir skaidrs juridisks pamats, lai pieņemtu direktīvas
krimināltiesību jomā ar mērķi nodrošināt
tādas ES politikas efektīvu īstenošanu, kurā tiek veikti
saskaņošanas pasākumi. ES kriminālpolitikas vispārējam
mērķim vajadzētu būt pilsoņu ticības
veicināšanai tam, ka viņi dzīvo brīvā, drošā un
taisnīgā Eiropā, ka ES tiesību akti, kas aizstāv
viņu intereses, tiek pilnībā ieviesti un izpildīti un ka
vienlaikus ES rīkosies, pilnībā ievērojot
subsidiaritāti un proporcionalitāti, kā arī citus
Līguma pamatprincipus. Rūpes par ES pilsoņiem ES pilsoņi uzskata noziedzību par
būtisku problēmu, ar ko saskaras Savienība. Kad viņiem tika
lūgts norādīt tos jautājumus, kuriem Eiropas
iestādēm turpmākajos gados savā rīcībā
būtu jāpievērš galvenā uzmanība nolūkā
stiprināt Eiropas Savienību, pilsoņi ierindo cīņu pret
noziedzību galveno rīcības jomu četriniekā[1]. ES
vairāk nekā desmit gadus ir veikusi pasākumus
krimināltiesību jomā, lai labāk apkarotu noziedzību,
kas ir kļuvusi arvien starptautiskāka un sarežģītāka.
Ar šiem pasākumiem ir panākta zināma tuvināšanas
pakāpe attiecībā uz definīcijām un sankciju
līmeņiem par dažiem īpaši smagiem noziegumiem, piemēram,
terorismu, cilvēku tirdzniecību, narkotiku kontrabandu un
krāpšanu, kas skar ES finanšu intereses[2]. Līdz Lisabonas līgumam šajā
saistībā trūkstot skaidram juridiskajam pamatam[3], ir
veikti tikai daži pasākumi ar mērķi stiprināt ES politikas
izpildi[4].
Šajā paziņojumā uzmanība tiks pievērsta šim ES
krimināltiesību aspektam. ES
krimināltiesību pievienotā vērtība Protams, krimināltiesības ir
sensitīva politikas joma, kurā joprojām pastāv
būtiskas atšķirības starp valstu sistēmām,
piemēram, attiecībā uz sankciju veidiem un līmeni, kā
arī konkrētas rīcības kvalificēšanu kā
administratīvu pārkāpumu vai noziedzīgu nodarījumu.
Tomēr ES var novērst robus un trūkumus, kur vien ES
rīcība dod pievienoto vērtību. Ņemot vērā
daudzu noziegumu pārrobežu dimensiju, ES krimināltiesisko
pasākumu pieņemšana var palīdzēt nodrošināt, ka
noziedznieki nevar nedz slēpties aiz robežām, nedz
ļaunprātīgi izmantot valstu tiesību sistēmu
atšķirības noziedzīgos nolūkos. Savstarpējas
uzticēšanās stiprināšana Kopēji
obligātie noteikumi attiecībā uz konkrētām
noziedzības jomām arī ir būtiski, lai uzlabotu
savstarpējo uzticēšanos starp dalībvalstīm un valstu tiesu
sistēmām. Tik augsts uzticēšanās līmenis ir
nepieciešams, lai dažādās dalībvalstīs netraucēti
noritētu tiesu sistēmu savstarpējā sadarbība. Tiesu
noteikto pasākumu savstarpējas atzīšanas princips, kas ir
stūrakmens tiesu sistēmu sadarbībai krimināllietās[5], var
efektīvi darboties tikai uz šāda pamata. Efektīvas
izpildes nodrošināšana Krimināltiesībām var būt
svarīga loma Eiropas Savienības politikas īstenošanas
nodrošināšanā. Šī politika ir atkarīga no tās
efektīvas īstenošanas dalībvalstīs. Savienība viena
pati nespēj nodrošināt, ka tās noteikumi – sākot ar vides
aizsardzību un zivsaimniecības resursu saglabāšanu un beidzot ar
ceļu drošību, finanšu pakalpojumu regulējumu, datu
aizsardzību un ES finanšu interešu aizsardzību – uz pilsoņiem
atstāj vēlamo ietekmi. Dalībvalstīm ir pienākums
nodrošināt, ka tiek īstenota Savienības politika, un tās
parasti var pašas lemt par izpildes nodrošināšanas līdzekļiem.
Šajā saistībā kontrolei un pārbaudēm ir izšķiroša
nozīme. Gadījumos, kad izpildes nodrošināšanas iespējas
dalībvalstīs nedod vēlamo rezultātu un izpildes
līmenis joprojām nav vienmērīgs, Savienība pati var
noteikt vienotus noteikumus tam, kā nodrošināt īstenošanu,
tostarp vajadzības gadījumā prasību ieviest kriminālsankcijas
par ES tiesību pārkāpumiem. Saskaņotība un konsekvence Lai arī ES krimināltiesiskajiem
pasākumiem var būt svarīga loma kā valsts
krimināltiesību sistēmas papildinājumam, ir skaidrs, ka
krimināltiesības atspoguļo jebkuras konkrētās sabiedrības
pamatvērtības, paražas un izvēli. Lisabonas līgums
akceptē šo dažādību[6].
Šā iemesla dēļ ir īpaši svarīgi nodrošināt, ka ES
tiesību akti krimināltiesību jomā ir konsekventi un
saskaņoti, lai tiem būtu reāla pievienotā vērtība[7]. Jauns
tiesiskais regulējums Tiesiskais
regulējums saskaņā ar Lisabonas līgumu sniedz jaunas iespējas
izstrādāt ES tiesību aktus krimināltiesību jomā. Tiesiskais
regulējums jo īpaši atļauj ES iestādēm un
dalībvalstīm sadarboties uz skaidriem pamatiem, lai
izstrādātu saskaņotas un konsekventas ES
krimināltiesības, kuras vienlaikus efektīvi aizsargā gan
aizdomās turēto un apsūdzēto tiesības, gan cietušo
tiesības un veicina tiesiskuma kvalitāti. Līdz Lisabonas
līgumam tiesiskajam regulējumam, kas bija piemērojams vairumam
tiesību aktu krimināltiesību jomā[8], bija
vairāki trūkumi. Tie ietvēra galvenokārt prasību
pēc visu dalībvalstu vienbalsīga apstiprinājuma, apspriedes
tikai ar Eiropas Parlamentu un pārkāpumu tiesvedības
iespēju trūkumu Eiropas Kopienu Tiesā, lai nodrošinātu
pareizu īstenošanu dalībvalstīs. Jaunajā
juridiskajā kārtībā Eiropas Parlamentam ir piešķirta
spēcīga loma, izmantojot koplēmuma procesu, bet Eiropas Kopienu
Tiesai – pilna tiesiskā kontrole. Padome var pieņemt priekšlikumu, ja
to atbalsta dalībvalstu kvalificēts vairākums. Turklāt Lisabonas
līgums būtiski pastiprina valstu parlamentu lomu. Tie var paust savu
viedokli par tiesību aktu projektiem un tiem ir svarīga loma,
uzraugot subsidiaritātes principa ievērošanu.
Krimināltiesību jomā šī valstu parlamentu loma ir
spēcīgāka nekā citu ES politikas jomu kontekstā[9]. Krimināltiesiskie
pasākumi ietver invazīvus noteikumus, kuru rezultātā var
iestāties brīvības atņemšana. Tāpēc
Pamattiesību harta, kas ar Lisabonas līgumu tika padarīta par
juridiski saistošu[10],
paredz svarīgus ierobežojumus ES rīcībai šajā jomā.
Harta, būdama visu ES politikas jomu kompass, sniedz saistošu
pamatnoteikumu kopumu, kas aizsargā pilsoņus. Izstrādājot tiesību aktus par
materiālām krimināltiesībām vai kriminālprocesu,
dalībvalstis var izmantot tā sauktās "avārijas
bremzes", ja tās uzskata, ka ierosinātie tiesību akti skar
to valsts krimināltiesību sistēmas pamataspektus: šajā
gadījumā priekšlikumu nodod izskatīšanai Eiropadomē. Dānija
nepiedalās jaunpieņemtajos pasākumos attiecībā uz
materiālām krimināltiesībām, bet Apvienotā
Karaliste un Īrija pēc lēmuma "iesaistīties"
("opt in") piedalās tikai konkrētu instrumentu
pieņemšanā un piemērošanā[11]. Kāpēc ES būtu
jārīkojas – ES krimināltiesību aktu pievienotā
vērtība Lisabonas līgumā ES ir piešķirta kompetence gan
kriminālprocesa, gan materiālo krimināltiesību jomā.
Lai arī ES nav jāaizstāj valsts kriminālkodeksi, ES
krimināltiesību jomas tiesību akti tomēr var ES kompetences
robežās dot būtisku labumu pastāvošajām valstu
krimināltiesību sistēmām. ·
ES krimināltiesības, efektīvāk
apkarojot noziedzību un pieņemot procesuālo tiesību
minimālos standartus krimināltiesvedībā, tostarp arī
attiecībā uz cietušajiem, sekmē pilsoņu
pārliecību, ka tie var izmantot savas tiesības brīvi
pārvietoties un iegādāties preces vai pakalpojumus no
piegādātājiem citās dalībvalstīs. ·
Mūsdienās daudzi smagi noziegumi, tostarp
saskaņoto ES tiesību aktu pārkāpumi, notiek pāri
robežām. Tādējādi noziedzniekiem ir stimuls un
iespējas izvēlēties dalībvalsti ar visiecietīgāko
sankciju sistēmu konkrētās noziedzības jomās, ja vien
valstu tiesību aktu tuvināšanas pakāpe nenovērš šādu
"drošu patvērumu" pastāvēšanu. ·
Kopīgi noteikumi stiprina uzticēšanos
dalībvalstu tiesu iestāžu un tiesībaizsardzības
iestāžu starpā. Tas atvieglo tiesu noteikto pasākumu
savstarpēju atzīšanu, jo valstu iestādes labprātāk
atzīst citā dalībvalstī pieņemtus lēmumus, ja to
pamatā esošo noziedzīgo nodarījumu definīcijas ir
saderīgas un sankciju līmenis ir tuvināts. Kopīgi noteikumi
arī atvieglo sadarbību attiecībā uz īpašu
izmeklēšanas pasākumu izmantošanu pārrobežu lietās. ·
ES krimināltiesības palīdz
novērst un sodīt smagus noziedzīgus nodarījumus pret ES
tiesībām svarīgās politikas jomās, piemēram,
vides aizsardzība vai nelegālā nodarbinātība.
1.
ES krimināltiesību darbības joma
Saskaņā ar Līguma par Eiropas
Savienības darbību (LESD) 83. pantu ES var pieņemt
direktīvas, kurās var paredzēt noteikumu minimumu ES
krimināltiesību jomā par dažādiem noziedzīgiem
nodarījumiem. Pirmkārt, pasākumus var pieņemt
saskaņā ar LESD 83. panta 1. punktu attiecībā uz
sarakstu ar skaidri uzskaitītiem desmit noziedzīgiem
nodarījumiem (tā sauktie "eironoziegumi") –
terorismu, cilvēku tirdzniecību, sieviešu un bērnu seksuālu
izmantošanu, nelegālo narkotiku kontrabandu, nelegālo ieroču
kontrabandu, nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanu,
korupciju, maksāšanas līdzekļu viltošanu, datornoziegumiem un
organizēto noziedzību[12].
Tie ir noziedzīgi nodarījumi, kas pēc definīcijas ir
pelnījuši ES pieeju to īpašās nopietnības un to
pārrobežu dimensijas dēļ saskaņā ar pašu Līgumu.
Lielākā daļa noziedzības jomu jau ir aptverta pirms
Lisabonas līguma pieņemtajos tiesību aktos, kas jau ir vai
pašreiz tiek atjaunināti. Papildu "eironoziegumus" var
definēt tikai Padome, rīkojoties vienbalsīgi, ar Eiropas
Parlamenta piekrišanu. Otrkārt, LESD 83. panta
2. punkts Eiropas Parlamentam un Padomei ļauj pēc Komisijas
priekšlikuma, "ja dalībvalstu krimināltiesisko normatīvo
aktu tuvināšana izrādās būtiska, lai nodrošinātu
Savienības politikas efektīvu īstenošanu jomā, kurai tikuši
piemēroti saskaņošanas pasākumi, direktīvās var
paredzēt noteikumu minimumu attiecībā uz noziedzīgu
nodarījumu un sankciju definēšanu attiecīgajā
jomā." Šajā noteikumā nav uzskaitīti konkrēti
noziedzīgi nodarījumi, bet tajā par priekšnoteikumu
krimināltiesisku pasākumu pieņemšanai ES līmenī tiek
padarīta konkrētu juridisku kritēriju izpilde. Tāpēc
jo īpaši attiecībā uz LESD 83. panta 2. punktu ES
kriminālpolitika ir īpaši pamatota un šā paziņojuma
mērķis ir sniegt konkrētas norādes. Galvenais, ka šī
ir joma, kurā ES iestādēm ir jāveic politikas izvēle –
izmantot vai neizmantot krimināltiesības (citu pasākumu,
piemēram, administratīvo sankciju, vietā) kā izpildes
nodrošināšanas līdzekli; kā arī noteikt, kurās ES
politikas jomās krimināltiesības jāizmanto kā izpildes
nodrošināšanas papildlīdzeklis. Piemērs. ES noteikumi par finanšu tirgus uzvedību ir gadījums,
kurā krimināltiesības būtu noderīgs
papildlīdzeklis, lai nodrošinātu efektīvu izpildi. Kā
liecināja finanšu krīze, finanšu tirgus noteikumi ne vienmēr
tiek ievēroti un pietiekami piemēroti. Tas var nopietni apdraudēt
uzticību finanšu nozarei. Lielāka konverģence starp
dalībvalstu tiesību režīmu, tostarp
krimināltiesībām, var palīdzēt novērst finanšu
tirgu nepareizas darbības risku un palīdzēt izveidot
vienlīdzīgus spēles noteikumus iekšējā tirgū[13]. Papildus iepriekš minētajam Līguma
325. panta 4. punkts paredz konkrētu iespēju pieņemt novēršanas
un apkarošanas pasākumus cīņai pret krāpšanu, kas apdraud
Savienības finanšu intereses, – jomā, kurā pastāv jau
daži pirms Lisabonas līguma pieņemti tiesību akti[14]. Šī
ir īpaši nozīmīga joma ES nodokļu maksātājiem,
kuri finansē ES budžetu un kuriem ir pamatotas tiesības sagaidīt
efektīvus pasākumus pret nelegālām darbībām pret
ES publiskajiem finanšu līdzekļiem, piemēram, ES
lauksaimniecības un reģionālo fondu vai attīstības
palīdzības kontekstā[15].
2.
Kādiem principiem vajadzētu būt ES
krimināltiesību aktu pamatā?
Līdzīgi kā valsts tiesību
aktu gadījumā, ES krimināltiesību akti ir rūpīgi
jāapsver. Krimināltiesības – vai tās būtu
dalībvalstu vai Eiropas krimināltiesības – sastāv no
noteikumiem, kas būtiski ietekmē personas. Šā iemesla
dēļ un tāpēc, ka krimināltiesībām
vienmēr jābūt tikai galējas nepieciešamības
gadījumā izmantojamam līdzeklim, jaunos tiesību aktos ir
jāievēro juridiskie pamatprincipi.
2.1.
Vispārējie principi, kas
jāievēro
Saistībā ar krimināltiesībām īpaša
uzmanība jāpievērš vispārējai subsidiaritātes
prasībai attiecībā uz ES tiesību aktiem. Tas
nozīmē, ka ES var pieņemt tiesību aktus tikai tad, ja
mērķi efektīvāk nevar sasniegt ar pasākumiem valsts
vai reģionālā un vietējā līmenī, bet gan
ierosinātā pasākuma mēroga vai ietekmes dēļ
mērķis ir labāk sasniedzams Savienības līmenī. Turklāt jebkurā Savienības
politikas jomā ir jāievēro pamattiesības, kā
noteikts ES Pamattiesību hartā un Eiropas Konvencijā par
cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzību.
Krimināltiesiskie pasākumi ir sensitīvi no pamattiesību
viedokļa. Tie neizbēgami skar personu tiesības, vai tās
būtu aizdomās turēto vai cietušo, vai liecinieku tiesības.
Visbeidzot, šo pasākumu rezultātā var iestāties
brīvības atņemšana, un tādējādi likumdevējam
ir jāpievērš īpaša uzmanība šim jautājumam.
2.2.
Divu posmu pieeja likumdošanai
krimināltiesību jomā
ES likumdevējam būtu
jāievēro divi posmi, pieņemot lēmumu par
krimināltiesiskiem pasākumiem, kuru mērķis ir nodrošināt
tās ES politikas efektīvu īstenošanu, uz kuru attiecas
tuvināšanas pasākumi.
2.2.1.
1. posms. Lēmums par to, vai vispār
pieņemt krimināltiesiskus pasākumus
· Nepieciešamība un proporcionalitāte –
krimināltiesības kā galējais risinājums ("ultima
ratio") Kriminālizmeklēšana un sankcijas var
būtiski ietekmēt pilsoņu tiesības un atstāt kauna
traipu. Tāpēc krimināltiesības vienmēr jāizmanto
kā galējs risinājums. Tas atspoguļots vispārējā
proporcionalitātes principā (kā ietverts Līgumā par
Eiropas Savienību[16]
un – īpaši attiecībā uz kriminālsodiem – ES
Pamattiesību hartā[17]).
Attiecībā uz krimināltiesiskajiem pasākumiem, kas atbalsta
ES politikas izpildi[18],
Līgums nepārprotami paredz veikt pārbaudi, vai
krimināltiesiskie pasākumi ir "būtiski", lai
panāktu mērķi – politikas efektīvu īstenošanu. Tādējādi likumdevējam ir
jāanalizē, vai pasākumi, kas nav krimināltiesiski
pasākumi, piemēram, administratīvo vai civiltiesisko sankciju
režīmi, varētu pietiekami nodrošināt politikas īstenošanu
un vai krimināltiesības varētu risināt problēmas
efektīvāk. Tam būs nepieciešama visaptveroša analīze
ietekmes novērtējumos, kas tiek veikti pirms katra tiesību akta
priekšlikuma, novērtējums par to, vai dalībvalstu sankciju režīmi
dod vēlamo rezultātu, un to grūtību analīze, ar
kurām, īstenojot ES tiesības uz vietas, saskaras valstu
iestādes.
2.2.2.
2. posms. Principi, kas virza lēmumu par
to, kāda veida krimināltiesiskie pasākumi ir jāpieņem
Ja 1. posms liecina par vajadzību
pēc krimināltiesībām, nākamais jautājums ir par
to, kādi konkrēti pasākumi būtu jāveic. · Noteikumu minimums ES tiesību akti par noziedzīgu
nodarījumu un sankciju definēšanu aprobežojas ar
"noteikumu minimumu" saskaņā ar Līguma
83. pantu. Šis ierobežojums izslēdz pilnīgu
tuvināšanu. Vienlaikus tiesiskās noteiktības princips paredz,
ka uzvedība, kas uzskatāma par noziedzīgu, ir skaidri
jādefinē. Tomēr ES direktīva par
krimināltiesībām tieši nekādi neietekmē pilsoņus;
tā vispirms būs jāievieš valsts tiesību aktos.
Tāpēc prasības attiecībā uz tiesisko noteiktību
nav tādas pašas kā attiecībā uz valstu tiesību aktiem
krimināltiesību jomā. Galvenais ir nodrošināt
skaidrību valsts likumdevējam par rezultātiem, kas
jāgūst, īstenojot ES tiesību aktus. Attiecībā uz sankcijām,
"noteikumu minimums" var būt prasības par konkrētiem
sankciju veidiem (piemēram, naudas sodu, brīvības
atņemšanu, diskvalifikāciju), līmeņiem vai ES mēroga
definīcijas par to, kādi apstākļi uzskatāmi par
atbildību pastiprinošiem vai atbildību mīkstinošiem. Katrā
gadījumā ES instruments var noteikt tikai to, kuras sankcijas ir
"vismaz" jādara pieejamas tiesnešiem katrā
dalībvalstī. · Nepieciešamība un proporcionalitāte Iepriekš minētais nosacījums par
"nepieciešamību" ir piemērojams arī tajā
līmenī, kad tiek lemts par to, kurus krimināltiesiskos
pasākumus iekļaut konkrētā juridiskā instrumentā.
"Nepieciešamības pārbaude" kļūst jo
svarīgāka, jo sīkāki ir iecerētie noteikumi
attiecībā uz to sankciju veidu un pakāpi, kas tiks prasītas
no dalībvalstīm. Ir piemērojama Pamattiesību hartas
nepārprotamā prasība, ka "sodu smagums nedrīkst
būt nesamērīgs ar noziedzīgā nodarījuma
smagumu"[19]. · Skaidri faktiskie pierādījumi Lai noteiktu nepieciešamību pēc
krimināltiesību noteikumu minimuma, ES iestādēm ir
jāspēj paļauties uz skaidriem faktiskiem pierādījumiem
par attiecīgā noziedzīgā nodarījuma būtību
vai sekām un par atšķirīgajām juridiskajām
situācijām visās dalībvalstīs, kas var apdraudēt
tādas ES politikas efektīvu īstenošanu, kurā tiek veikti
saskaņošanas pasākumi. Tāpēc ES rīcībā ir
jābūt statistikas datiem no valstu iestādēm, kas ļauj
tai novērtēt faktisko situāciju. Komisija savas
tālākas darbības ietvaros izstrādās plānus, lai
vāktu papildu statistikas datus un pierādījumus, lai nodarbotos
ar tām jomām, uz kurām attiecas 325. panta 4. punkts
un 83. panta 2. punkts. · Sankciju pielāgošana noziedzīgajam nodarījumam Krimināltiesību aktu
izstrādē, jo īpaši lai atbalstītu ES politikas
efektivitāti, ir rūpīgi jāapsver arī šādi
jautājumi: –
vai ietvert tādus sankciju veidus, kas nav
brīvības atņemšana un naudas sods, lai nodrošinātu maksimālu
efektivitāti, proporcionalitāti un preventīvu ietekmi, kā
arī vajadzību pēc papildu pasākumiem, piemēram,
konfiskāciju; un –
vai juridiskām personām piemērot
krimināltiesisko atbildību vai cita veida atbildību, jo
īpaši attiecībā uz noziedzības jomām, kurās
juridiskām personām ir īpaši svarīga loma noziedzīgu
nodarījumu veikšanā. Kāds ir iespējamais ES
krimināltiesību noteikumu minimuma saturs? Noziedzīgu nodarījumu definīcija, t.i.,
tādas rīcības apraksts, kura tiek uzskatīta par
noziedzīgu, vienmēr aptver galvenā noziedzīgā
nodarījuma izdarītāja rīcību, bet vairumā
gadījumu arī tādu palīgrīcību kā
kūdīšana, organizēšana un atbalstīšana. Dažos gadījumos
ir ietverts arī mēģinājums veikt noziedzīgu
nodarījumu. Visu ES krimināltiesību instrumentu definīcijās ir
ietverta ar nodomu veikta rīcība, bet dažos gadījumos arī
rupja nolaidība. Dažos instrumentos sīkāk definēts, kas
būtu uzskatāms par "atbildību pastiprinošiem" vai
"atbildību mīkstinošiem" apstākļiem, lai noteiktu
sankcijas konkrētā gadījumā. Parasti ES tiesību akti aptver noziedzīgus nodarījumus,
ko veikušas fiziskas personas, kā arī juridiskas personas,
piemēram, uzņēmumi vai apvienības. Pēdējie
minētie var būt svarīgi daudzās jomās, piemēram,
saistībā ar atbildību par naftas noplūdēm. Tomēr
pastāvošajos tiesību aktos dalībvalstīm vienmēr ir
atstāta izvēles iespēja attiecībā uz juridisko personu
atbildības veidu par noziedzīgu nodarījumu veikšanu, jo
koncepcija par juridisko personu kriminālatbildību nepastāv visu
valstu tiesiskajā sistēmā. Turklāt ES tiesību akti var aptvert noteikumus par jurisdikciju,
kā arī citus aspektus, kuri definīcijas ietvaros tiek
uzskatīti par vajadzīgajiem elementiem juridiskā noteikuma
efektīvai piemērošanai. Attiecībā uz sankcijām ES krimināltiesības var
prasīt dalībvalstīm par konkrētu rīcību
piemērot efektīvas, samērīgas un preventīvas kriminālsankcijas.
Efektivitāte nozīmē, ka sankcijas ir piemērotas
vēlamā mērķa sasniegšanai, t.i., noteikumu
ievērošanai; proporcionalitāte nozīmē, ka
sankcijām jābūt samērīgām ar rīcības
smagumu un tās sekām, un sankcijas nedrīkst pārsniegt
mērķa sasniegšanai nepieciešamo; un preventīvas sankcijas
nozīmē, ka tām ir adekvāta atturoša ietekme uz
iespējamiem noziedzīgu nodarījumu veicējiem
nākotnē. Dažkārt ES krimināltiesības konkrētāk nosaka
to, kādi sankciju veidi un/vai līmenis ir jāpiemēro. Var
ietvert arī noteikumus par konfiskāciju. ES mēroga
tuvināšanas primārais mērķis nav palielināt
attiecīgo sankciju līmeni, kuras ir piemērojamas
dalībvalstīs, bet gan samazināt atšķirību pakāpi
starp valstu sistēmām un nodrošināt, ka prasības par
"efektīvām, samērīgām un
preventīvām" sankcijām patiešām tiek izpildītas
visās dalībvalstīs.
3.
Kurās ES politikas jomās būtu
nepieciešamas ES krimināltiesības?
Krimināltiesības var uzskatīt
par elementu, lai nodrošinātu ES politikas efektīvu izpildi, kā
atzīts Līgumā par Eiropas Savienības darbību. ES
politika aptver plašu tēmu loku, kurās pēdējo desmitgažu
laikā pilsoņu labklājības labā ir izstrādāti
vienoti noteikumi. Šīs politikas jomas ietver gan muitas savienību un
iekšējā tirgus noteikumus, gan vides aizsardzību. Visās šajās politikas jomās
dalībvalstīm ir pienākums nodrošināt, ka ES tiesību
pārkāpumiem tiek piemērotas sankcijas efektīvu,
samērīgu un preventīvu sodu veidā. Dalībvalstis
parasti var izvēlēties sankciju veidu un tām nav jābūt
kriminālsankcijām; sankcijas var būt arī
administratīvas. Ja dalībvalstu rīcības
brīvība, īstenojot ES tiesības, nerada vēlamo
rezultātu – efektīvu izpildi, var rasties nepieciešamība ar
noteikumu minimuma palīdzību ES līmenī reglamentēt to,
kādas sankcijas dalībvalstīm jāparedz savos tiesību
aktos. Sankciju līmeņu tuvināšana būs īpašs
apsvērums, ja pašreizējo administratīvas vai
krimināltiesiskas dabas sankciju tiesību aktu analīzē
atklāsies būtiskas atšķirības dalībvalstu starpā
un ja šo atšķirību rezultātā ES noteikumi tiek
piemēroti nekonsekventi. Ja ir nepieciešama ES rīcība, ES
likumdevējam ir jāizlemj par to, vai ir vajadzīgas
kriminālsankcijas, vai arī pietiek ar vispārējām
administratīvām sankcijām. Tas būs atkarīgs no
katrā konkrētā gadījumā veikta īpašo izpildes
problēmu novērtējuma politikas jomā saskaņā ar
iepriekš izklāstītajiem pamatprincipiem. Ir vairākas politikas jomas, kuras ir
saskaņotas un kurās ir konstatēts, ka ir nepieciešami ES
līmeņa krimināltiesiski pasākumi. Tas īpaši attiecas
uz pasākumiem, lai apkarotu nopietni kaitējošu praksi un
nelegālu peļņu dažās tautsaimniecības nozarēs ar
mērķi aizsargāt uzņēmumu likumīgu darbību un
nodrošināt nodokļu maksātāju intereses: · finanšu nozarē, piemēram,
attiecībā uz tirgus manipulācijām vai iekšējas
informācijas ļaunprātīgu izmantošanu darījumos[20]; · cīņā pret krāpšanu, kas
skar Eiropas Savienības finanšu intereses, lai nodrošinātu, ka
nodokļu maksātāju nauda ir aizsargāta
līdzvērtīgā līmenī visā Savienībā.
Nesenā paziņojumā Komisija izklāstīja virkni
instrumentu, kuri būtu jāuzskata par tādiem, kas stiprina šo
aizsardzību[21],
tostarp kriminālprocesu, noziedzīgu nodarījumu
vispārējās definīcijas un noteikumus par jurisdikciju; · ar krimināltiesību palīdzību aizsargājot euro
pret viltošanu, lai stiprinātu sabiedrības
ticību maksāšanas līdzekļu drošībai. Komisija sīkāk pārdomās veidus, kā
krimināltiesības varētu palīdzēt ekonomikas
atveseļošanā, palīdzot risināt nelegālās
ekonomikas un finanšu noziedzības problēmas. Krimināltiesību kā svarīga
efektīvas izpildes nodrošināšanas instrumenta potenciālā
loma būtu sīkāk jāizpēta arī citās
saskaņotās politikas jomās. Indikatīvi piemēri
varētu būt: · autotransports – piemēram,
attiecībā uz ES sociālo, tehnisko, drošības un tirgus
noteikumu nopietniem pārkāpumiem profesionālo
transportlīdzekļu jomā[22]; · datu aizsardzība – gadījumos, kad
notikuši pastāvošo ES noteikumu smagi pārkāpumi[23]; · muitas noteikumi par muitas noteikumu
pārkāpumu un sodu tuvināšanu[24]; · vides aizsardzība, ja šajā jomā
pastāvošie krimināltiesību akti[25] paredz lielāku stiprināšanu
nākotnē, lai novērstu kaitējumu videi un piemērotu
sankcijas par šādu kaitējumu; · zivsaimniecības politika, kurā ES
īsteno "nulles tolerances" kampaņu pret nelegālu,
nedeklarētu un nereglamentētu zveju; · iekšējā tirgus politika, lai
apkarotu tādas smagas nelegālas darbības kā viltošana un
korupcija vai nedeklarēti interešu konflikti saistībā ar
publisko iepirkumu. Šīs ir tās jomas, kurās
būs vajadzīgs sīkāks vērtējums par to, vai noteikumu
minimums par noziedzīgu nodarījumu definīciju un sankcijām
var izrādīties vitāli svarīgs, lai nodrošinātu ES
tiesību aktu efektīvu īstenošanu, un kurās jomās
šāds noteikumu minimums ir būtisks. Šajā analīzē būtu
jāņem vērā turpmāk izklāstītie apsvērumi.
Jāņem vērā
likumpārkāpuma smagums un raksturs. Attiecībā
uz konkrētām nelikumīgām darbībām, kuras tiek
uzskatītas par īpaši smagām, administratīvās sankcijas
var nebūt pietiekami stingra reakcija. Līdzīgi, krimināltiesiskas
sankcijas var tikt piemērotas, kad tiek uzskatīts par svarīgu
uzsvērt stingru nosodījumu, lai nodrošinātu atturošu
ietekmi. Notiesājošu spriedumu ievadīšanai sodu reģistrā
var būt īpaši atturoša ietekme. Vienlaikus
krimināltiesvedība bieži paredz spēcīgāku apsūdzētās
personas tiesību aizsardzību, atspoguļojot
apsūdzības nopietnību. Ir jāapsver sankciju
sistēmas efektivitāte, kā arī tas, cik lielā
mērā un kāpēc pastāvošās sankcijas nenodrošina
vēlamo izpildes līmeni. Būtu jāizvēlas tas sankciju
veids, kas tiek uzskatīts par vispiemērotāko, lai panāktu vispārējo
mērķi – būt efektīvām, samērīgām un
preventīvām. Par administratīvām sankcijām bieži var
izlemt un tās izpildīt nekavējoties, tādējādi
izvairoties no ilgstošām un resursus patērējošām
procedūrām. Šā iemesla dēļ administratīvās sankcijas
var apsvērt tajās jomās, kurās, piemēram,
nodarījums nav īpaši smags vai notiek lielā skaitā, kā
arī jomās, kurās administratīvās sankcijas un
procedūras ir piemērotas un efektīvas citu iemeslu dēļ
(piem., sarežģīti ekonomiski vērtējumi). Daudzos gadījumos
administratīvās tiesības arī paredz plašāku
iespējamo sankciju klāstu – no naudas sodiem un licenču
apturēšanas līdz tiesību atņemšanai uz valsts pabalstiem –,
kuras var pielāgot konkrētajai situācijai.
Tādējādi daudzos gadījumos administratīvās sankcijas
var būt pietiekamas vai pat efektīvākas par
krimināltiesiskām sankcijām.
4.
Secinājums
Kaut arī ar Lisabonas līgumu
ieviestais jaunais tiesiskais satvars būtiski nemaina ES
krimināltiesību iespējamo darbības jomu, tas vērā
ņemami uzlabo iespēju panākt progresu tādas saskaņotas
ES kriminālpolitikas izstrādē, kuras pamatā ir gan
efektīvas izpildes nodrošināšanas apsvērumi, gan stabila
pamattiesību aizsardzība. Šis paziņojums ir pirmais solis
Komisijas centienos ieviest saskaņotu un konsekventu ES kriminālpolitiku,
izklāstot, kā ES būtu jāizmanto krimināltiesības,
lai nodrošinātu ES politikas efektīvu īstenošanu. Tā
jāveido tā, lai galvenā uzmanība būtu vērsta uz
ES pilsoņu vajadzībām un ES brīvības, drošības un
tiesiskuma telpas prasībām, vienlaikus ievērojot
subsidiaritāti un krimināltiesību kā galējā
risinājuma būtību. Šajā nolūkā Komisija, cieši
sadarbojoties ar Parlamentu un Padomi, izstrādās teksta paraugu. Tam
būtu jābūt kā norādei ES likumdevējam, kad tiek
izstrādāti krimināltiesību noteikumi, ar kuriem nosaka
noteikumu minimumu par noziedzīgiem nodarījumiem un sankcijām.
Tam būtu jāpalīdz nodrošināt konsekvenci, palielināt
tiesisko noteiktību un atvieglot ES tiesību īstenošanu. Komisija
izveidos arī ekspertu grupu, kas palīdzēs Komisijai vākt
faktiskos pierādījumus un uzsākt turpmākas diskusijas par
nozīmīgiem juridiskiem jautājumiem nolūkā
nodrošināt ES tiesību aktu efektīvu ieviešanu dalībvalstu
krimināltiesību sistēmās. Tas ietver, piemēram, - attiecības starp
krimināltiesiska un cita veida sankciju sistēmām; kā
arī - tādu ES tiesību aktos
regulāri lietotu krimināltiesību jēdzienu
interpretāciju kā "efektīvas, samērīgas un
proporcionālas sankcijas", "maznozīmīgi
gadījumi" vai "līdzdalība". Balstoties uz
pastāvošo ES krimināltiesisko pasākumu visaptverošu
novērtējumu un pastāvīgu apspriešanos ar
dalībvalstīm un neatkarīgiem ekspertiem, Komisija turpmāko
gadu laikā turpinās izstrādāt ES kriminālpolitiku. Mūsu redzējums saskaņotai un konsekventai ES
kriminālpolitikai līdz 2020. gadam - ES krimināltiesības var būt nozīmīgs
līdzeklis noziedzības labākai apkarošanai, reaģējot uz
pilsoņu bažām un lai nodrošinātu ES politikas efektīvu
īstenošanu. - Tajās ES politikas jomās, kurās ir konstatēts
izpildes deficīts, Komisija novērtēs vajadzību pēc
jauniem krimināltiesiskiem pasākumiem, kuru pamatā ir izpildes
prakses novērtējums un pilnībā ievērojot tādus
Līguma pamatprincipus kā subsidiaritāte un
proporcionalitāte. Tas īpaši attiecas uz finanšu tirgu darbības
aizsardzību, ES finanšu interešu aizsardzību, euro aizsardzību
pret viltošanu, nopietniem autotransporta noteikumu pārkāpumiem,
nopietniem datu aizsardzības noteikumu pārkāpumiem, muitas
noteikumu pārkāpumiem, vides aizsardzību, zivsaimniecības
politiku un iekšējā tirgus politiku, lai apkarotu tādas nelikumīgas
darbības kā viltošana un korupcija vai nedeklarēti interešu
konflikti saistībā ar publisko iepirkumu. - Jābūt kopīgai
izpratnei par pamatprincipiem, uz kuriem ir balstīti ES tiesību akti
krimināltiesību jomā, piemēram, par ES
krimināltiesībās lietoto juridisko pamatjēdzienu
interpretāciju, un kā krimināltiesiskās sankcijas var
nodrošināt vislielāko pievienoto vērtību ES
līmenī. - Krimināltiesiskajiem pasākumiem vajadzētu būt
skaidri pamatotiem ar stingriem ES mēroga procesuālo tiesību un
cietušo tiesību standartiem saskaņā ar ES Pamattiesību
hartu. [1] Skatīt Eirobarometru 75, 2011. gada pavasaris.
Četras galvenās jomas, kurās ES rīcībā
jāpievērš galvenā uzmanība ir: ekonomikas un
monetārā politika, imigrācijas politika, veselības politika
un cīņa pret noziedzību. [2] Pamatlēmums par terorisma apkarošanu (2002/475/TI),
OV L 164/3, 22/6/2002.; Pamatlēmums, ar ko paredz minimuma
noteikumus par noziedzīgu darbību pazīmēm un sodiem
narkotisko vielu nelikumīgas tirdzniecības jomā (2004/757/TI),
11.11.2004.; Direktīva par cilvēku tirdzniecības novēršanu
un apkarošanu un cietušo aizsardzību, un ar kuru aizstāj Padomes
Pamatlēmumu 2002/629/TI, OV L 101/1, 15.4.2011.; Konvencija par
Eiropas Kopienu finanšu interešu aizsardzību, OV L 316/49,
27.11.1995. [3] Tomēr skatīt Eiropas Kopienu Tiesas spriedumus
lietās C-176/03 un C-440/05. [4] Direktīva 2008/99/EK par vides
krimināltiesisko aizsardzību, OV L 328/28, 6.12.2008.;
Direktīva 2009/123/EK, ar ko groza Direktīvu 2005/35/EK par kuģu
radīto piesārņojumu un par sankciju ieviešanu par
pārkāpumiem, OV L 280/52, 27.10.2009.; un Direktīva
2009/52/EK, ar ko nosaka minimālos standartus sankcijām un
pasākumiem pret darba devējiem, kas nodarbina trešo valstu
valstspiederīgos, kuri dalībvalstīs uzturas nelikumīgi,
OV L 168/24, 30.6.2009.; Padomes 2000. gada 29. maija
Pamatlēmums par pastiprinātu aizsardzību, izmantojot
kriminālsodus un citas sankcijas, pret naudas viltošanu saistībā
ar euro ieviešanu, OV L 140/1, 14.6.2000. [5] Skatīt LESD 82. panta 1. punktu. [6] Skatīt LESD 67. panta 1. punktu:
"Savienība veido brīvības, drošības un tiesiskuma
telpu, ievērojot pamattiesības un dalībvalstu
atšķirīgās tiesību sistēmas un tradīcijas." [7] Par vajadzību pēc lielākas
saskaņotības, izstrādājot ES krimināltiesības,
kā piemēru skatīt 2009. gada Manifestu par ES
kriminālpolitiku (Manifesto on the European Criminal Policy – www.crimpol.eu), ko sagatavoja 14
krimināltiesību profesoru akadēmiskā grupa no desmit
Eiropas Savienības dalībvalstīm. [8] Lai arī parastie instrumenti
krimināltiesību likumdošanā saskaņā ar bijušo EK
līgumu bija pamatlēmumi tā sauktā "trešā
pīlāra" ietvaros, jau ir pieņemtas dažas direktīvas ar
krimināltiesiskiem pasākumiem: lai nodrošinātu noteikumu izpildi
attiecībā uz vides aizsardzību, kuģu radīto
piesārņojumu un nelegālu nodarbinātību (Direktīva
2008/99, Direktīva 2009/123 un Direktīva 2009/52), balstoties uz
Eiropas Kopienu Tiesas praksi (C-176/03). Sankciju veidu un līmeņu
tuvināšana bija iespējama tikai pamatlēmumos (C-440/5). [9] Skatīt 1. protokolu "par valstu
parlamentu lomu Eiropas Savienībā" un 2. protokola
"par subsidiaritātes un proporcionalitātes principu
piemērošanu", jo īpaši 7. panta 2. punktu. [10] Skatīt Komisijas paziņojumu
"Stratēģija Pamattiesību hartas efektīvai īstenošanai
Eiropas Savienībā", COM(2010)573, 2010. gada
19. oktobris. [11] Skatīt 21. un 22. protokolu. [12] Skatīt 3. zemsvītras piezīmē
citētos pamatlēmumus un direktīvu. Vairāki no šiem
pamatlēmumiem turpmāko gadu laikā tiks pārskatīti,
ņemot vērā Lisabonas līgumu, tostarp Pamatlēmums
2000/383, kurā grozījumi izdarīti ar Pamatlēmumu 2001/888,
2012. gadā. [13] Skatīt Paziņojumu par sankciju režīmu
pastiprināšanu finanšu pakalpojumu nozarē, COM (2010) 716,
2010. gada 8. decembris. [14] Skatīt 1995. gada Konvenciju par ES finanšu
interešu aizsardzību un tās protokolus, kā arī Padomes
1995. gada 18. decembra Regulu (EK, Euratom) Nr. 2988/95 par
Eiropas Kopienu finanšu interešu aizsardzību attiecībā uz
administratīvajām sankcijām, OV L 312/1, 23.12.1995. [15] Skatīt Paziņojumu par Eiropas Savienības
finanšu interešu aizsardzību ar krimināltiesībām un
administratīvu izmeklēšanu – Integrēta politika nodokļu
maksātāju naudas aizsardzībai, COM (2011) 293, 26.5.2011. [16] LES 5. panta 4. punkts. [17] ES Pamattiesību hartas 49. panta 3. punkts. [18] LESD 83. panta 2. punkts. [19] ES Pamattiesību hartas 49. pants. [20] Skatīt Paziņojumu par sankciju režīmu
pastiprināšanu finanšu pakalpojumu nozarē, COM (2010) 716
galīgā redakcija, 2010. gada 8. decembris, 14. lpp. [21] Skatīt Paziņojumu par Eiropas Savienības
finanšu interešu aizsardzību ar krimināltiesībām un
administratīvu izmeklēšanu – Integrēta politika nodokļu
maksātāju naudas aizsardzībai, COM (2011) 293, 26.5.2011.,
10. lpp. [22] Komisijas dienestu darba dokuments
SEC (2011) 391, 28.3.2011., kas pievienots Baltajai grāmatai
"Ceļvedis uz Eiropas vienoto transporta telpu – virzība uz
konkurētspējīgu un resursefektīvu transporta
sistēmu", COM (2011) 144, 28.3.2011., 176. punkts. [23] Skatīt Paziņojumu "Vispusīga pieeja
personas datu aizsardzībai Eiropas Savienībā",
COM(2010) 609, 4.11.2010., 9. lpp. [24] Skatīt Paziņojumu "Brīvības,
drošības un tiesiskuma telpas nodrošināšana Eiropas pilsoņiem
Stokholmas programmas īstenošanas rīcības plāns",
COM (2010) 171, 20.4.2010., 22. lpp. [25] Skatīt Direktīvu 2008/99/EK par vides
krimināltiesisko aizsardzību, OV L 328/28, 6.12.2008.; un
Direktīvu 2009/123/EK par kuģu radīto piesārņojumu un
par sankciju ieviešanu par pārkāpumiem, OV L 280/52,
27.10.2009.