CONTEXTE

Avec l’abolition des contrôles physiques et fiscaux des marchandises aux frontières intérieures de l’UE, il est devenu manifeste que le manque de cohérence entre les systèmes fiscaux des États membres de l’UE risquait d’entraîner: 1) des distorsions de concurrence, 2) des détournements de trafic ou 3) une érosion des ressources financières de l’UE (fraude et évasion fiscale accrues). Il a fallu renforcer la coopération à tous les niveaux dans les administrations chargées de la fiscalité indirecte afin d’améliorer le fonctionnement des systèmes fiscaux dans l’Union européenne. Telle était la raison d’être des programmes d’action communautaires pluriannuels dans le domaine de la fiscalité: Matthaeus-Tax établi en 1993, Fiscalis 1998-2002, Fiscalis 2003-2007 et Fiscalis 2013.

Fiscalis 2013 est le dernier de cette série de programmes communautaires destinés à assurer le bon fonctionnement des systèmes fiscaux dans le marché intérieur par un renforcement de la coopération entre les pays participants, leurs administrations et leurs fonctionnaires. Le programme facilite les activités et processus de coopération, ainsi que la diffusion des connaissances et bonnes pratiques entre les administrations fiscales nationales des États membres, des pays candidats et des pays candidats potentiels. Il s'agit principalement d'actions conjointes, telles que des séminaires et des ateliers, des contrôles multilatéraux, des groupes de projets, des visites de travail et des instruments de formation. De plus, Fiscalis 2013, qui couvre la période 2007-2013, continue à mettre un accent tout particulier sur les systèmes d'échange d'information par voie électronique comme élément de base de la coopération entre les États membres. Environ 70 % du budget ont été consacrés à ces systèmes. Les 30 % restants ont été investis dans des activités de formation et de coopération destinées aux fonctionnaires des administrations fiscales nationales.

L'article 19, paragraphe 1, de la décision Fiscalis 2013[1] dispose que le programme doit faire l'objet d'une évaluation à mi-parcours réalisée par la Commission sur la base des informations communiquées par les États membres. Afin d'assurer la cohérence dans la méthode et dans l'approche suivies, l'évaluation a été confiée à Ramboll Management, un consultant externe qui possède des compétences spécifiques dans le domaine de l'évaluation. Les services de la Commission et les pays participants ont depuis été guidés et soutenus par les travaux des consultants par l'intermédiaire d'un groupe de pilotage, qui s'est réuni à plusieurs reprises pendant la durée du projet.

Le présent rapport, adopté par la Commission, satisfait à l'obligation de communiquer les résultats de l'évaluation à mi-parcours au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Le rapport d'évaluation finale établi par les consultants externes peut être téléchargé à partir du site web Europa de la DG TAXUD.

LA FINALITÉ DE L’ÉVALUATION

L'évaluation à mi-parcours examine les effets des activités menées dans le cadre du programme, de 2008 à mars 2011. Elle se penche également sur les actions entreprises lors des programmes antérieurs afin de disposer d'une perspective plus systémique, qui tienne compte tant de l'évolution de Fiscalis que de la coopération fiscale dans l'UE en général.

L'évaluation examine les progrès accomplis au cours de la période de programmation et dans quelle mesure les objectifs du programme ont été atteints (efficacité) à un coût raisonnable (rentabilité). Elle vérifie également si les objectifs correspondent aux besoins dans le domaine de la coopération fiscale (pertinence) et dans quelle mesure le programme apporte une valeur ajoutée, en d'autres termes elle vérifie si les objectifs du programme ont plus de chance d'être atteints par un programme communautaire que par des programmes nationaux.

L'évaluation à mi-parcours a pour finalité, d'une part, d'évaluer s'il est souhaitable de poursuivre le programme et, d'autre part, s'il est nécessaire d'y apporter des adaptations, en termes de planification des activités, pour les années suivantes. Les résultats de l'évaluation sont également pris en considération dans l'analyse d'impact en cours sur le futur programme Fiscalis 2020[2]. Toutefois, les conclusions de la présente communication sont établies sans préjudice des décisions futures que la Commission adoptera dans ce contexte.

MÉTHODOLOGIE

Les consultants externes ont mis au point une méthodologie détaillée qui s'inscrit dans le droit fil des normes et lignes directrices fixées par la Commission pour la réalisation des évaluations. L'évaluation des consultants repose sur les résultats obtenus grâce à plusieurs méthodes de collecte de données (entretiens, enquêtes, instruments de collecte de données quantitatives, etc.). Les données ont été filtrées à l'aide d'une série complète de critères d'évaluation et de jugement, qui a été élaborée avec l'aide du groupe de pilotage composé de représentants de la Commission et de participants des administrations fiscales nationales. La validité des résultats a également été garantie par l'organisation de réunions avec le groupe de pilotage, durant lesquelles les résultats obtenus par les consultants externes ont été discutés et commentés. Dans l'ensemble, l'évaluation a bénéficié des taux de réponse élevés aux enquêtes menées auprès des fonctionnaires des administrations fiscales des États membres et de la coopération active des coordonnateurs Fiscalis nationaux.

ÉVALUATION

Le rapport d'évaluation final établi par le consultant externe contient une analyse complète et détaillée du programme Fiscalis, y compris un résumé analytique des activités et actions entreprises depuis 2008.

Conclusions

L'évaluation montre que le programme est particulièrement efficace et que l'intervention de l'UE lui apporte une valeur ajoutée. Les personnes qui ont répondu aux enquêtes ont manifesté leur satisfaction par rapport au programme, et les actions financées par Fiscalis 2013 continuent de répondre aux besoins des parties prenantes, tant au sein des services de la Commission que dans les administrations fiscales nationales.

L'évaluation effectuée par les consultants externes en ce qui concerne la gestion du programme est très positive. Le rapport met clairement en évidence les mesures prises pour assurer l'optimisation des ressources. Dans ce contexte, le rapport souligne également qu'il est encore possible d'améliorer les activités de surveillance et de notification, bien qu'il précise que les ressources humaines limitées disponibles, tant dans les services de la Commission européenne que dans les administrations fiscales des pays participants, pour assurer la gestion du programme peuvent constituer un obstacle à la réalisation de cet objectif.

La Commission prend acte de l'évaluation largement positive du programme par l'ensemble des parties prenantes concernées et des conclusions tirées par les consultants externes en ce qui concerne la valeur ajoutée considérable apportée par l'UE au programme Fiscalis. La Commission conclut donc qu'il est souhaitable de poursuivre le programme.

Recommandations pour le reste de la période de programmation

Les recommandations d'amélioration s'appuient sur une méthodologie complète, des recherches approfondies, l'analyse des données obtenues lors des enquêtes et des entretiens avec toutes les parties concernées. Les recommandations détaillées sont présentées dans l'évaluation. Les principales suggestions formulées afin d'améliorer encore le programme au cours des dernières années menant à 2013 sont énoncées ci-après:

1. accorder une plus grande priorité à la coopération dans le domaine de la fiscalité directe, en particulier lutter plus efficacement contre la fraude;

2. à l'avenir, faire de la réduction des charges administratives qui pèsent sur le contribuable un objectif spécifique de Fiscalis;

3. mettre au point un système de surveillance et d'évaluation fondé sur les résultats;

4. améliorer la diffusion et l'application des connaissances et des bonnes pratiques au sein des administrations nationales;

5. explorer les possibilités d'améliorer et de développer davantage encore le système d'échange d'informations sur la taxe sur la valeur ajoutée (VIES);

6. introduire un système de planification, de surveillance et de notification adapté pour l'organisation et le suivi des visites de travail;

7. assurer la participation d'un plus grand nombre de parties prenantes;

8. assurer une capacité de gestion de programme proportionnée.

D'une manière générale, la Commission approuve les recommandations. Pour le suivi du projet, la Commission établira un plan d'action qui répondra à chacune des recommandations formulées dans le rapport d'évaluation et précisera dans quelle mesure celles-ci peuvent être mises en œuvre dans le cadre de la planification des activités pour les dernières années du programme.

À titre d'exemple, le programme Fiscalis 2013 actuel inclut déjà des activités qui permettent de réduire la charge administrative. Par ailleurs, la proposition pour le prochain programme prendra en considération la recommandation formulée par les consultants selon laquelle la réduction de la charge administrative devrait être un des objectifs spécifiques du programme.

De même, l'introduction d'un système de surveillance et d'évaluation, tel que proposé par les consultants externes, sera envisagée dans le cadre de la mise en œuvre du programme actuel. La recommandation relative à la participation d'un plus grand nombre de parties prenantes s'inscrit dans le droit fil de l'analyse interne réalisée par la Commission à cet égard.

[1] Décision n° 1482/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007.

[2] Communication de la Commission. Un budget pour la stratégie Europe 2020 – Partie II - Fiches thématiques, COM (2011) 500/II du 29 juin 2011.