CONTEXTO

Con la supresión de los controles físicos y fiscales a los que se sometían las mercancías que atravesaban las fronteras interiores de la UE, quedó patente que las disparidades existentes entre los sistemas tributarios de sus Estados miembros podían provocar: 1) un falseamiento de la competencia, 2) la desviación de los flujos comerciales o 3) la erosión de los recursos financieros de la UE (incremento del fraude y la evasión fiscales). Así pues, se impuso la necesidad de promover la intensificación de la cooperación entre los departamentos de las administraciones encargados de los impuestos indirectos a todos los niveles, con objeto de mejorar el funcionamiento de los sistemas tributarios de la Unión Europea. Esta fue la razón fundamental de la adopción de los programas plurianuales de acción de la Comunidad en el ámbito de la fiscalidad Matthaeus-Tax, establecido en 1993, Fiscalis (1998-2002), Fiscalis 2003-2007 y Fiscalis 2013.

Fiscalis 2013 es el más reciente de estos programas comunitarios, que contribuyen a garantizar el correcto funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior mediante la intensificación de la cooperación entre los países participantes, sus administraciones y sus funcionarios. El programa facilita los procesos y actividades de cooperación y la divulgación de conocimientos y mejores prácticas entre las administraciones fiscales de los Estados miembros, los países candidatos y los países candidatos potenciales, que adoptan esencialmente la forma de acciones conjuntas tales como seminarios y talleres, controles multilaterales, grupos de proyectos, visitas de trabajo y herramientas de formación. Por otro lado, Fiscalis 2013, que abarca el periodo comprendido entre 2007 y 2013, sigue haciendo especial hincapié en la importancia de utilizar los sistemas electrónicos de intercambio de información como base para la cooperación entre los Estados miembros, y ha dedicado aproximadamente el 70 % del presupuesto disponible a la financiación de dichos sistemas. El 30 % restante se ha invertido en actividades de formación y cooperación destinadas a los funcionarios de las administraciones fiscales nacionales.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Decisión Fiscalis 2013[1], el programa debe ser objeto de una evaluación intermedia llevada a cabo por la Comisión y basada en las aportaciones de los Estados miembros. A fin de que la evaluación se llevara a cabo aplicando una metodología sistemática y un enfoque coherente, su elaboración se externalizó, confiándola a una empresa consultora denominada «Ramboll Management» con competencia específica en este ámbito. A partir de ese momento, el personal de la Comisión y los países participantes han venido apoyando y guiando la labor de la empresa consultora a través de un Grupo de Dirección que se ha reunido en numerosas ocasiones a lo largo del proyecto.

El presente informe, adoptado por la Comisión, da cumplimiento a la obligación de comunicar los resultados de la evaluación intermedia al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. El informe de evaluación definitivo de los consultores externos puede descargarse desde la página web de la DG TAXUD en el portal Europa.

OBJETO DE LA EVALUACIÓN

La evaluación intermedia evalúa el impacto de las actividades llevadas a cabo en el marco del programa desde 2008 hasta el mes de marzo de 2011. Asimismo, pasa revista a las medidas adoptadas en el marco de los programas anteriores a fin de brindar una perspectiva más sistémica, teniendo en cuenta tanto el desarrollo de Fiscalis como la cooperación fiscal en la UE en general.

La evaluación examina, en el contexto del actual periodo de programación, los progresos realizados hasta este momento y el grado de consecución de los objetivos del programa (eficacia) a un coste razonable (eficiencia). Asimismo, analiza si los objetivos responden a las necesidades en el ámbito de la cooperación fiscal (pertinencia) y hasta qué punto el programa proporciona valor añadido europeo, es decir, si sus objetivos pueden alcanzarse mejor mediante un programa comunitario que con los instrumentos a disposición de los Estados miembros.

La evaluación intermedia se propone analizar, por un lado, la conveniencia de proseguir con el programa y, por otro, la eventual necesidad de introducir en él algunos ajustes de cara a los años venideros en términos de planificación de las actividades. Los resultados de la evaluación nutrirán también la evaluación de impacto en curso sobre el futuro programa Fiscalis 2020[2]. No obstante, las conclusiones de la presente comunicación no condicionarán las futuras decisiones que la Comisión pueda adoptar en ese contexto.

METODOLOGÍA

Los consultores externos han desarrollado una metodología pormenorizada siguiendo fielmente las normas y directrices de la Comisión en materia de elaboración de evaluaciones. Su evaluación se basa en las conclusiones alcanzadas mediante diversos métodos de recopilación de datos (entrevistas, encuestas, instrumentos cuantitativos de recopilación de datos, etc.). El filtrado de los datos se ha llevado a cabo aplicando un conjunto de criterios de evaluación y análisis de amplio alcance que fue desarrollado con la ayuda del Grupo de Dirección, formado por funcionarios de la Comisión y representantes de las administraciones tributarias nacionales. Además, la validez de las conclusiones de los consultores externos ha quedado garantizada, puesto que han sido discutidas y comentadas en reuniones del Grupo de Dirección celebradas al efecto. En conjunto, el elevado porcentaje de respuestas a las encuestas distribuidas entre el personal de las administraciones tributarias de los Estados miembros así como la activa cooperación de los coordinadores nacionales de Fiscalis han contribuido positivamente al desarrollo de la evaluación.

EVALUACIÓN

El informe de evaluación presentado finalmente por los consultores externos ofrece un análisis riguroso y pormenorizado del programa Fiscalis e incluye un resumen analítico de las actividades y medidas emprendidas desde 2008.

Conclusiones

La evaluación muestra que el nivel de eficacia y eficiencia alcanzado en la aplicación del programa es muy satisfactorio y pone de manifiesto el evidente valor añadido europeo del mismo. Las personas que respondieron a las encuestas se mostraron satisfechas del programa, y las acciones financiadas a través de Fiscalis 2013 siguen respondiendo a las necesidades de los participantes, tanto en la Comisión como en las administraciones fiscales nacionales.

Los consultores externos han evaluado de forma muy positiva la gestión del programa. El informe aprueba explícitamente las medidas adoptadas para incrementar la rentabilidad. En este contexto, destaca asimismo que cabe introducir mejoras con respecto a las actividades de control y comunicación, aunque también apunta que la limitada disponibilidad de recursos humanos en la Comisión Europea y en las administraciones fiscales de los países participantes podría interferir en el logro de este objetivo.

La Comisión toma nota asimismo de la evaluación tan enormemente positiva efectuada por todos los consultados y de las conclusiones de los consultores externos sobre el considerable valor añadido europeo aportado por el programa Fiscalis. Por consiguiente, la Comisión concluye que en términos generales conviene proseguir con el programa.

Recomendaciones de cara al periodo de programación restante

Las recomendaciones relativas a la incorporación de mejoras se basan en una metodología rigurosa, una amplia labor de investigación, un análisis de los datos de las encuestas y entrevistas directas con los interesados. Las recomendaciones se exponen en detalle en la evaluación. A continuación, se enumeran las principales sugerencias para mejorar los resultados en los próximos años hasta 2013:

1. Conceder mayor prioridad a la cooperación en el ámbito de la fiscalidad directa, en particular para combatir el fraude de forma más eficaz y eficiente.

2. Convertir, en un futuro, la reducción de las cargas administrativas de los contribuyentes en un objetivo específico de Fiscalis.

3. Establecer un sistema de evaluación y seguimiento basado en los resultados.

4. Mejorar la divulgación y aplicación de los conocimientos y las mejores prácticas en las administraciones nacionales.

5. Explorar el potencial de mejora y desarrollo adicional del Sistema de Intercambio de Información sobre el IVA (VIES).

6. Introducir un sistema específico de planificación, seguimiento y comunicación de la información en relación con las visitas de trabajo.

7. Fomentar la participación de un número mayor de interesados.

8. Garantizar una capacidad de gestión del programa proporcionada.

En líneas generales, la Comisión aprueba estas recomendaciones. Con vistas al seguimiento del proyecto, la Comisión elaborará un plan de acción que dé respuesta a cada una de las recomendaciones esbozadas en el informe de evaluación y aclare en qué medida podrán aplicarse en el periodo de planificación de actividades restante.

Por ejemplo, el actual programa Fiscalis 2013 contempla ya actividades que contribuyen a la reducción de las cargas administrativas. Además, la propuesta para el próximo programa tendrá en cuenta la recomendación de los consultores, según la cual la reducción de las cargas administrativas debe figurar como uno de sus objetivos específicos.

Igualmente, a la hora de aplicar el actual programa, se abordará la introducción de un sistema de evaluación y seguimiento, tal como proponen los consultores externos. La recomendación de ampliar la participación a un mayor número de interesados está en consonancia con el análisis interno de la Comisión sobre esta cuestión.

[1] Decisión nº 1482/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007.

[2] Comunicación de la Comisión. Un presupuesto para Europa 2020 - Parte II – Fichas sobre políticas, COM (2011) 500/II de 29 de junio de 2011.