KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej przez prawo karne i w drodze dochodzeń administracyjnych Zintegrowana polityka służąca ochronie pieniędzy podatników

Ochrona interesów finansowych UE stanowi istotny element politycznej agendy Komisji. Dzięki niej możliwa będzie konsolidacja i zwiększenie zaufania publicznego, a podatnicy uzyskają pewność, że ich pieniądze są właściwie wykorzystywane. Traktat lizboński znacznie wzmocnił narzędzia dostępne w tym zakresie (art. 8 5, 86 i 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE). Artykuł 310 ust. 6 i art. 325 TFUE zobowiązują zarówno UE, jak i państwa członkowskie do zwalczania wszelkich form nielegalnych działań mających wpływ na interesy finansowe UE. UE dysponuje kompleksowym zestawem narzędzi służących zapobieganiu i wykrywaniu przypadków niewłaściwego wykorzystywania budżetu UE.

Wpisując się w ramy zintegrowanego podejścia, które obejmie nowe strategie Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i korupcji, niniejszy komunikat odpowiada na to wyzwanie i wskazuje zasady, którymi Komisja będzie się kierować w działaniach na rzecz ochrony unijnych środków publicznych przed wszelkimi formami zachowań przestępczych, w tym nadużyciami finansowymi. Ochrona funduszy UE w drodze skutecznych i odpowiednich działań prawnych podejmowanych w całej Unii musi stać się priorytetem dla organów krajowych.

Poza podejmowaniem ogólnych wysiłków na rzecz opracowania wspólnych minimalnych norm prawa karnego, należy zadbać o to, by zintegrowana polityka, której celem jest ochrona interesów finansowych UE przez prawo karne i w drodze dochodzeń administracyjnych, była spójna, wiarygodna i skuteczna. Jedynie wówczas możliwe będzie ściganie i postawienie przed sądem sprawców przestępstw, w tym sprawców działających w zorganizowanych grupach przestępczych, co powinno wywierać skutek odstraszający innych potencjalnych sprawców. W polityce należy także uwzględnić, że ochrona pieniędzy podatników często dotyczy spraw o charakterze transgranicznym, w które zaangażowanych jest wiele jurysdykcji, co wymaga aktywnej współpracy różnych organów administracyjnych i organów ścigania.

1. Dlaczego należy działać?

Różnorodność systemów i tradycji prawnych w ramach UE sprawia, że ochrona interesów finansowych Unii przed nadużyciami finansowymi i wszelkimi innymi działaniami przestępczymi stanowi szczególne wyzwanie. Podejmując uzasadnione działania na rzecz uproszczenia zasad finansowania UE[1], należy jednocześnie dodatkowo wzmocnić zdolność do zwalczania niewłaściwego wykorzystania środków unijnych. Dotyczy to również państw ubiegających się o przyjęcie do UE.

Budżet UE to pieniądze podatników, które muszą być wykorzystane wyłącznie na wdrożenie polityk zatwierdzonych przez prawodawcę unijnego. Jednak w 2009 r. państwa członkowskie zgłosiły podejrzewane nadużycia finansowe dotyczące środków unijnych, którymi same zarządzają, na kwotę 279,8 mln EUR[2]. Chociaż jest to tylko wskaźnik finansowego rozmiaru wyzwania, dane te pokazują, że wysiłkom na rzecz zapobiegania nadużyciom muszą towarzyszyć skuteczne i równoważne środki prawa karnego.

Mimo postępów poczynionych w ciągu ostatnich piętnastu lat poziom ochrony interesów finansowych UE przez prawo karne jest nadal różny w poszczególnych państwach członkowskich UE. Postępowania w sprawach karnych o nadużycia finansowe i inne przestępstwa przeciwko interesom finansowym Unii charakteryzują się niejednolitymi ramami prawnymi i proceduralnymi. Policja, prokuratorzy i sędziowie z państw członkowskich podejmują decyzje w sprawie ewentualnych działań służących ochronie budżetu UE w oparciu o własne przepisy krajowe. Mimo prób zapewnienia standardów minimalnych w tej dziedzinie, sytuacja w zasadzie się nie zmieniła. Konwencja z 1995 r. o ochronie interesów finansowych UE i jej protokoły[3], która zawierają postanowienia, chociaż niekompletne, dotyczące sankcji karnych, zostały w pełni wdrożone jedynie przez pięć państw członkowskich[4].

W przypadku szkody wyrządzonej interesom finansowym Unii wszyscy obywatele, jako płatnicy, stają się jej ofiarami, a realizacja unijnych strategii jest zagrożona. Ochrona interesów finansowych UE przed nadużyciami i korupcją stanowi priorytet Komisji, zaś Parlament Europejski konsekwentnie wzywa do zapewnienia większej skuteczności i wiarygodności działań w tym zakresie[5]. Wezwał w szczególności do przyjęcia wszelkich środków niezbędnych do utworzenia Prokuratury Europejskiej. W ramach Rady wyrażono silne poparcie dla intensyfikacji walki przeciwko nadużyciom finansowym[6].

Komisja zamierza aktywnie dążyć do realizacji tego wspólnego celu. W swoich działaniach będzie opierać się na traktacie lizbońskim. Traktat wytycza UE jasne ramy prawne, które wzmocnią jej działania w dziedzinie prawa karnego. Komisja podjęła już kilka inicjatyw w tym zakresie[7]. Komisja zamierza położyć szczególny nacisk na informowanie o przyszłych inicjatywach legislacyjnych, aby podnieść świadomość przedstawicieli zawodów prawniczych oraz, w stosownych przypadkach, opinii publicznej, w tym zakresie. Komisja będzie także nadal podejmować wysiłki, aby we wszelkich przyszłych kierunkach rozwoju polityki UE od samego początku brano pod uwagę potrzebę ochrony interesów finansowych UE.

2. Jakie wyzwania wiążą się z polityką w sprawach karnych?

W marcu 2011 r. Komisja zaproponowała przeprowadzenie reformy Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), która miała przyczynić się do zwiększenia skuteczności i efektywności dochodzeń administracyjnych. Do kolejnych wyzwań należą przezwyciężenie trudności w uzyskiwaniu właściwych danych na temat zakresu nadużyć finansowych i ich ścigania w poszczególnych państwach członkowskich, usprawnienie współpracy w sprawach o charakterze transgranicznym oraz zwiększenie efektywności postępowań sądowych w sprawach karnych.

Liczba spraw skierowanych przez organy krajowe do Eurojustu, który pełni funkcję koordynacyjną i doradczą w odniesieniu do wszystkich poważnych przestępstw, znacznie wzrosła od 2002 r., gdy utworzono ten organ, (odnotowano wówczas 208 spraw) do 2009 r. (wtedy przekazano 1372 sprawy)[8]. Biorąc pod uwagę obecne zadania Eurojustu, daje to pogląd na rozwój spraw o wymiarze transgranicznym.

60 % respondentów ostatniego badaniu (prokuratorzy krajowi specjalizujący się w sprawach związanych z interesami finansowymi) uważa wymiar europejski za czynnik utrudniający prowadzenie spraw; z tego względu 54 % ogranicza niekiedy prowadzone przez siebie postępowania do elementów krajowych.40 % uważa, że przepisy krajowe zniechęcają do wszczynania postępowań w sprawach europejskich. 37 % podjęło już decyzję o niekontaktowaniu się z instytucją unijną w prowadzonych sprawach, głównie dlatego, że było to czasochłonne[9].

3. Niedostateczna ochrona budżetu UE przed nadużyciami o charakterze kryminalnym

Od czasu przyjęcia białej księgi w sprawie reformy Komisji w 2000 r.[10], Komisja zwraca szczególną uwagę na należyte zarządzanie finansami[11] i wzmacnia wewnętrzne systemy kontroli w celu walki z nadużyciami. Podjęte inicjatywy objęły reformę regulaminu pracowniczego przeprowadzoną w 2004 r. (wraz z włączeniem postanowień dotyczących konfliktu interesów, zobowiązaniem do zawiadamiania zwierzchników lub OLAF o działaniach potencjalnie niezgodnych z prawem[12]) oraz zmiany standardów kontroli wewnętrznej i ram stanowiących ich podstawę dokonane w 2007 r.[13]. W wyniku tego celem obecnych organów kontrolnych jest nie tylko zapewnienie zgodności z prawem i prawidłowości transakcji, lecz także zmniejszenie ryzyka nadużyć finansowych i nieprawidłowości.

Do powyższych celów wykorzystuje się także kompleksowy zestaw instrumentów prewencyjnych, w zakresie kontroli, audytu i sprawozdawczości, wczesnego ostrzegania oraz odporności na nadużycia finansowe[14]. Jednak skuteczniejsze środki są również niezbędne w walce z działalnością przestępczą skierowaną przeciwko budżetowi UE.

Na państwach członkowskich ciąży prawny obowiązek (art. 325 TFUE i konwencja o ochronie interesów finansowych) zwalczania wszelkich nielegalnych działań prowadzonych na szkodę UE oraz traktowania nadużyć finansowych na szkodę budżetu UE jako karalnej działalności przestępczej. Obecnie jednak za nadużycia finansowe nakłada się różne kary, od niewielkich grzywien finansowych do kar długoletniego więzienia. Ponadto przepisy prawa państw członkowskich nie przewidują spójnych kar dla skorumpowanych urzędników lub osób, które wybrano lub mianowano na stanowiska publiczne[15].

Ten stan jest przeszkodą w zapewnieniu przez prawo karne równoważnej ochrony w całej UE i może z dużym prawdopodobieństwem prowadzić do różnych wyników w podobnych sprawach, zależnie od obowiązujących krajowych przepisów karnych. Może on także pozwalać sprawcom przestępstw na wybieranie miejsca prowadzenia działalności przestępczej lub przenoszenie się do innego miejsca po popełnieniu przestępstwa, nawet jeśli przepisy karne ograniczają się do działalności na terenie jednego państwa członkowskiego.

4. Niedostateczne działania prawne skierowane na walkę z działalnością przestępczą

Biorąc pod uwagę zakres zagrożonych interesów finansowych, ochrona budżetu UE zasługuje na prowadzenie przez organy ścigania częstszych i bardziej dogłębnych dochodzeń. Nie jest to łatwe zadanie, ponieważ przestępstwa na szkodę unijnych środków publicznych często wiążą się z prowadzeniem dochodzeń oraz postępowań w sprawach o charakterze transgranicznym w kilku państwach członkowskich.

W obecnych ramach dochodzenia prowadzą prokuratury poszczególnych państw członkowskich, działając na podstawie własnych przepisów prawa karnego. Jednak właściwe organy państw członkowskich nie zawsze dysponują wystarczającymi środkami prawnymi oraz strukturami odpowiednimi do właściwego prowadzenia postępowań w sprawach mających wpływ na UE. Dotyczy to w równej mierze krajów przystępujących.

Różnice w ramach prawnych państw członkowskich i wynikające z nich operacyjne i organizacyjne bariery dla dochodzeń o charakterze transgranicznym w ramach UE oznaczają, że interesy finansowe UE nie są jednakowo chronione w całej UE, jeśli chodzi o prawo karne.

Na poziom karalności w sprawach dotyczących przestępstw przeciwko budżetowi UE pozytywnie wpływa waga i zasadność spraw przesłanych organom sądowym oraz jakość i adekwatność przedstawionych dowodów, należy jednak także wspomnieć, iż poziom ten może się wahać w poszczególnych państwach członkowskich między 14 % a 80 % (średnio wynosi 41 %)[16].

Krajowe organy sądowe nie zawsze wszczynają postępowania karne na wniosek OLAF-u. Niekiedy trudno jest wskazać konkretny powód takiego zaniechania. Ponadto bardzo często sprawy dotyczące nadużyć finansowych przeciwko budżetowi UE podlegają jedynie doraźnej analizie i nie są przedmiotem dalszego postępowania[17]. Prowadzi to do braku równowagi w zakresie ochrony interesów finansowych przez prawo karne w całej Unii.

W niektórych przypadkach dotyczących nadużyć finansowych przeciwko budżetowi UE krajowe organy ścigania powstrzymują się od wszczęcia dochodzeń (powołując się na przyczyny uznaniowe, takie jak brak zainteresowania opinii publicznej lub niską priorytetowość tych spraw).Dochodzenia w sprawach karnych obejmujących kilka państw członkowskich są zazwyczaj długotrwałe[18] i podlegają różnym standardom dowodowym, co zmniejsza prawdopodobieństwo skazania sprawców przestępstw.

Od 2000 r. z łącznej liczby 647 spraw prowadzonych przez OLAF 93 zostały oddalone przez krajowe służby ścigania bez podania konkretnej przyczyny. 178 spraw umorzono ze względów uznaniowych. Możliwe, że w poszczególnych wypadkach istniały uzasadnione powody takiego działania, jednak dane końcowe wskazują na dość wysoki wskaźnik umorzeń.

Przedłużające się postępowania karne, zwłaszcza kończące się umorzeniem, mogą także istotnie opóźnić zastosowanie sankcji dyscyplinarnych, gdyż w sprawach dotyczących urzędników unijnych trzeba czekać na zakończenie postępowanie karnego prowadzonego w związku z tymi samymi czynami[19]. Wydanie orzeczenia przez sąd trwa zazwyczaj pięć lat od momentu, gdy OLAF wszczął dochodzenie. Ponadto przepisy dotyczące przedawnienia obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich bardzo się różnią.

5. Przyczyny braków w odniesieniu do tego obszaru przestępczości

Braki te częściowo wynikają z odmiennych tradycji i systemów prawnych, które prowadzą do różnej praktyki sądowej w państwach członkowskich. Jednak także jeśli chodzi o jakość wymiaru sprawiedliwości daje się dostrzec konkretne luki, które Unia może wypełnić.

6. Brak jednolitych przepisów prawa karnego

Powyżej wspomniane wyzwania ujawniają braki w krajowych systemach prawnych w zakresie ochrony środków publicznych. Przepisy UE, których stosowanie utrudnia niepełna i niewłaściwa transpozycja konwencji o ochronie interesów finansowych, wywierają niewielki wpływ. W wyniku tego w walce z przestępstwami przeciwko budżetowi UE organy sądowe państw członkowskich posługują się tradycyjnymi narzędziami prawa karnego: jeden problem można zatem rozwiązywać na wiele różnych sposobów i przy użyciu różnych środków. Nie bardzo pomaga to w rozwiązywaniu złożonych spraw, które ze swej natury wykraczają poza kontekst krajowy i wymagają znacznie więcej, niż odpowiedzi na szczeblu krajowym.

Analiza działalności sądowniczej jednego z państw członkowskich w sprawach przekazanych przez OLAF wskazuje na brak równoważnej ochrony interesów finansowych UE przez prawo karne. W tym konkretnym państwie, w 73 % spraw, w których prowadzono dochodzenia zewnętrzne, organy nie podjęły dalszych działań a 62 % spraw przekazanych przez OLAF nie stało się przedmiotem postępowania karnego.

Pomimo wcześniejszych prób zbliżenia przepisów obowiązujących w państwach członkowskich UE[20] między tymi przepisami nadal istnieją poważne rozbieżności:

- W ramach Unii istnieje duża różnorodność, jeśli chodzi o definicje przestępstw popełnianych w tej dziedzinie, takich jak sprzeniewierzenie środków finansowych czy nadużycie władzy, kary za te przestępstwa oraz przedawnienie ich karalności. W wyniku tego wiele przypadków wysoce nieodpowiednich zachowań nie podlega w niektórych państwach członkowskich przepisom prawa karnego lub są one karane mniej surowo, zatem stopień odstraszania przed popełnianiem takich przestępstw jest różny w poszczególnych państwach członkowskich Unii.

- Różnie także definiuje się pojęcie urzędnika publicznego w przepisach antykorupcyjnych. W niektórych państwach członkowskich skutkuje to bezkarnością czynów, które w innych wiązałyby się z zastosowaniem sankcji karnej i usunięciem ze stanowiska publicznego.

- W niektórych państwach członkowskich można pociągnąć do odpowiedzialności karnej szefów przedsiębiorstw i osoby prawne za czyny przestępcze popełnione w imieniu spółki, zaś w innych nie jest to możliwe. Prowadzi to do powstania sytuacji, w której istnieje możliwość wyboru sądu ze względu na możliwość korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy ( forum shopping ).

Kwestią, z którą OLAF zmaga się dosyć często, jest definicja konfliktu interesów[21]. Jak pokazują dochodzenia, w niektórych państwach członkowskich beneficjent zamówienia publicznego może brać udział w przygotowaniu przetargu, nie popełniając przestępstwa. Ukaranie takiego zachowanie musi nastąpić w oparciu o przepisy dotyczące innego przestępstwa, np. korupcji.

Chociaż poczyniono już pewne wysiłki na rzecz zniwelowania tych różnic, ograniczenia poprzednich ram prawnych Unii, które jedynie częściowo obejmowały prawo karne, istotnie utrudniły Unii przygotowanie dostatecznie wiarygodnych rozwiązań prawnych.

Piętnaście lat po podpisaniu konwencji o ochronie interesów finansowych i na skutek niepełnego jej wdrożenia w państwach członkowskich niezgodności i braki w obowiązujących przepisach prawa i postępowania karnego uniemożliwiają prowadzenie skutecznych działań w dziedzinie ochrony interesów finansowych, pozwalając tym samym na bezkarność sprawców pewnych przestępstw w niektórych państwach członkowskich.

7. Niedostateczna współpraca między organami

Ochrona budżetu UE często wiąże się z prowadzeniem dochodzeń w sprawach o charakterze transgranicznym oraz egzekwowaniem decyzji za granicą, co uwidacznia wyraźne braki w mechanizmach współpracy:

8. Ograniczenia wzajemnej pomocy prawnej

Złożoność procedur wpływa na obniżenie liczby spraw, w których wnioskuje się o wzajemną pomoc prawną. Dotyczy to na przykład odzyskiwania majątku, w tym przepisów w zakresie zamrażania i konfiskaty, co stanowi kluczowy element walki z nadużyciami finansowymi. Organy sądowe państw członkowskich mogą nie być skłonne do uruchamiania takich środków ze względu na ich złożony charakter, przewlekłość procedur związanych z przepisami dotyczącymi wzajemnej pomocy prawnej oraz niepewność, czy włożone wysiłki będą odpowiadać wynikom, zwłaszcza jeśli chodzi o sprawy transgraniczne.

Nawet jeśli o wzajemną pomoc prawną wnioskują między sobą organy administracyjne i sądowe, sprawa nie jest często traktowana dostatecznie priorytetowo.

W niektórych przypadkach korupcji i nadużyć finansowych postępowania karne trwają od wielu lat, gdyż OLAF najpierw zgłosił te przypadki do krajowych organów sądowych. Powodem tych opóźnień są w głównej mierze przedłużające się procedury wzajemnej pomocy prawnej oraz brak kierowania postępowaniami na szczeblu UE.

9. Niewykorzystane dowody

Krajowe sądy karne często nie wykorzystują wyników unijnych dochodzeń administracyjnych ze względu na restrykcyjne przepisy proceduralne, które nakładają ograniczenia na wykorzystanie dowodów zgromadzonych przez jurysdykcje zagraniczne. Niekiedy także wspomniane dowody uznaje się za niewystarczające do wszczęcia postępowania karnego.

10. Ograniczenie ścigania do spraw krajowych

Organy krajowe zbyt rzadko wszczynają postępowania karne w sprawach, w których nie mają kompetencji do prowadzenia postępowań dotyczących nadużyć finansowych, które obejmują zdarzenia, podejrzanych i ofiary wykraczające poza ich jurysdykcję krajową, w tym gdy uszczerbek dotyczy budżetu unijnego a nie krajowego.

Niektóre organy krajowe wszczynają postępowania karne jedynie w sprawach, w których naruszenie odnośnych interesów UE nastąpiło wyłącznie na ich terytorium.

W jednej z prowadzonych przez Europol spraw, która dotyczyła podejrzenia o uchylanie się od opłat celnych na wielką skalę (powyżej 1 mln EUR) i która objęła kilka państw członkowskich i kilka państw spoza UE, żaden z organów krajowych zainteresowanego państw członkowskiego nie wszczął postępowania. W innej sprawie celnej nie znaleziono praktycznego rozwiązania problemu odmowy organów sądowych i celnych państw członkowskich dotyczącej udziału w działaniach koordynacyjnych OLAF-u. Odmowa współpracy wynikała z bardzo ścisłej interpretacji krajowych przepisów dotyczących właściwości sądowej.

11. Niedostateczne uprawnienia dochodzeniowe

OLAF prowadzi dochodzenia administracyjne, zaś Eurojust, tj. organ ds. współpracy sądowej, wspiera organy sądowe państw członkowskich, zapewniając koordynację i doradztwo w przypadku poważnych przestępstw, w tym w walce przeciwko nadużyciom finansowym. Oba organy unijne mogłyby odgrywać bardziej aktywną rolę w ochronie interesów finansowych Unii.

- Obecnie prowadzona jest reforma OLAF-u, mająca zwiększyć jego skuteczność i efektywność. Powinna ponadto wzmocnić zdolności operacyjne OLAF-u poprzez skoncentrowanie jego działalności na sprawach priorytetowych oraz wyposażenie go w odpowiednie środki prawne umożliwiające prowadzenie dochodzeń administracyjnych. Niemniej jednak różnice w krajowych przepisach prawa i postępowaniu karnym skutkują niejednolitym podejściem do tych kwestii w poszczególnych państwach członkowskich Unii.

- Eurojust boryka się obecnie z ograniczeniami, które dotyczą kierowania postępowaniami związanymi z ochroną interesów finansowych UE. Przeprowadzona w 2008 r. reforma Eurojustu nie dostosowała jego zadań ani struktury do ambitnych wyzwań postawionych przez traktat lizboński. Obecnie Eurojust nie może ani wszczynać dochodzeń karnych, ani samodzielnie ścigać przestępstw.

12. Nowe narzędzia do ochrony interesów finansowych UE wprowadzone w traktacie lizbońskim

Traktat lizboński wzmocnił kompetencje Unii w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE oraz współpracy sądowej w sprawach karnych. Unia podjęła już pierwsze działania: przyjęto program sztokholmski [22] oraz opracowano program prac Komisji na 2011 r. [23]. Cztery sposoby ochrony interesów finansowych UE na mocy Traktatu o funkcjonowaniu UE:

(i) środki w zakresie proceduralnej współpracy sądowej w sprawach karnych (art. 82),

(ii) dyrektywy ustanawiające normy minimalne w zakresie prawa karnego (art. 83),

(iii) przepisy dotyczące nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii (art. 310 ust. 6, art. 325 ust. 4),

(iv) art. 85 nadaje Eurojustowi kompetencje do wszczynania śledztw, zaś art. 86 umożliwia ustanowienie Prokuratury Europejskiej w oparciu o Eurojust, w celu zwalczania przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii.

Jeśli okaże się, że przepisy prawa karnego, obejmujące bardziej szczegółowe definicje przestępstw i normy minimalne odnoszące się do kar, są niezbędne do osiągnięcia zgodnego z prawem celu zwalczania nadużyć na szkodę budżetu UE, konieczne będzie zawarcie w nich pewnych głównych zasad.

Po pierwsze – poszanowanie praw podstawowych. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej zawiera kilka odnośnych postanowień dotyczących postępowania karnego, w tym prawo do skutecznego środka prawnego i rzetelnego procesu sądowego, domniemanie niewinności oraz prawo do obrony, zasadę legalności, ochronę danych osobowych oraz zakaz powtórnego pociągnięcia do odpowiedzialności za to samo przestępstwo. Powyższe prawa są bardziej szczegółowo określone w przepisach wykonawczych (np. dotyczących ochrony danych[24]). Wnioski składane przez Komisję w przyszłości będą podlegać dogłębnej analizie ich wpływu na prawa podstawowe[25].

Po drugie, biorąc pod uwagę różne podejście do prawa karnego w państwach członkowskich, szczególnego uwypuklenia będzie wymagać wartość dodana polegająca na tym, że zbliżenie przepisów w dziedzinie prawa karnego przyczyni się do ochrony interesów finansowych UE.

Po trzecie zostanie rozpatrzona możliwość wzmocnienia roli organów na szczeblu europejskim, w tym OLAF-u, Eurojustu i – łącznie bądź rozłącznie – ewentualnej Prokuratury Europejskiej, aby organy te mogły sprawniej prowadzić dochodzenia, ścigać oraz udzielać skuteczniejszej pomocy w walce z przestępstwami na szkodę unijnych środków publicznych.

Unia Europejska znajduje się obecnie na rozdrożu. Należy podjąć prace na trzech poziomach: proceduralnym (4.1), prawa karnego materialnego (4.2) oraz instytucjonalnym (4.3).

13. Wzmocnienie procedur karnych i administracyjnych

Pierwszym krokiem będzie ułatwienie prokuraturom i sędziom w całej Unii walki z przestępcami dokonującymi nadużyć, nawet jeśli przestępcy ci przebywają za granicą. Ma to być dokonane w oparciu o istniejące instrumenty, w tym Europejską Sieć Sądową w sprawach karnych oraz Europejską Sieć Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości.

Odzyskiwanie majątku odgrywa kluczową rolę w ochronie interesów finansowych UE. Strach przed utratą nielegalnie uzyskanego majątku jest często większy niż strach przed sankcją kryminalną jako taką. Ponadto zasada słuszności wymaga, aby środki publiczne utracone w wyniku działalności przestępczej mogły być ponownie przeznaczone na działania publiczne z chwilą ich odnalezienia. Zgodnie z zaleceniem sformułowanym w programie sztokholmskim[26] Komisja przygotowuje wniosek legislacyjny dotyczący odzyskiwania i konfiskaty majątku. Komisja zaproponowała już, w ramach przeglądu rozporządzenia finansowego UE, aby kwoty należne Unii nie były traktowane mniej korzystnie niż należności przysługujące organom publicznym w państwie członkowskim, w którym przeprowadzono postępowanie w celu odzyskania środków[27].

Chociaż istnieją warunki do wymiany informacji między policją a organami sądowymi w całej Unii, nie dotyczy to na razie wymiany informacji między policją, organami celnymi, organami podatkowymi, sądowymi i innymi właściwymi organami. Komisja pragnie zmienić tę sytuację, zastępując swoją propozycję z 2004 r.[28] w sprawie wzajemnej pomocy administracyjnej w celu ochrony interesów finansowych nowym wnioskiem.

Do wzmocnienia wzajemnego zaufania organów sądowych i administracyjnych przyczyni się stosowanie równoważnych standardów proceduralnych. Dzięki temu powstanie lepsza podstawa zapewnienia wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie dowodów zebranych w związku z ochroną interesów finansowych UE. Komisja rozważy podjęcie działań prawnych w celu zapewnienia wartości dowodowej sprawozdań OLAF z dochodzeń oraz wprowadzenie innych środków, które mogłyby ułatwić transgraniczne gromadzenie materiału dowodowego.

14. Wzmocnienie prawa karnego materialnego

Prawo karne stanowi najważniejszy element działań UE prowadzonych w celu zapobiegania szkodom ponoszonym przez budżet UE i zwalczania ich.

W związku z istniejącymi lukami w konwencji o ochronie interesów finansowych UE oraz nieskutecznym jej wdrożeniem, zostanie podjęta kolejna inicjatywa w zakresie ochrony interesów finansowych UE. Zastąpi ona nadal nie przyjęty wniosek w sprawie ochrony interesów finansowych przez prawo karne[29]. Każdy nowy środek musi gwarantować spójność i rzetelność stosowania sankcji karnych związanych z nadużyciem finansowym, w zależności od konkretnego sposobu, w jaki popełniono przestępstwo. Jako element omawianego środka należy także przewidzieć opracowanie definicji innych istotnych przestępstw, w tym sprzeniewierzenia środków finansowych czy nadużycia władzy, w zakresie odpowiadającym ochronie interesów finansowych UE. Dalszej analizie będzie także poddana możliwość zbliżenia przepisów dotyczących jurysdykcji i terminów przedawnienia, aby zwiększyć skuteczność dochodzeń karnych.

Omawiany wniosek może zawierać, w zakresie odpowiadającym ochronie interesów finansowych UE, bardziej usystematyzowane przepisy dotyczące pomocnictwa, podżegania, nakłaniania, usiłowania, a także działania umyślnego i zaniedbania. Może on także wskazywać bardziej przejrzyste przepisy dotyczące odpowiedzialności osób, które wybrano lub mianowano na dany urząd, oraz osób prawnych w zakresie ochrony interesów finansowych.

15. Wzmocnione ramy instytucjonalne

Wszelkie środki unijne w dziedzinie zapobiegania nadużyciom finansowymi na szkodę interesów finansowych Unii oraz walki z nimi, mające na celu zagwarantowanie skutecznej i odpowiedniej ochrony w ramach całej Unii, wymagają przeprowadzenia oceny struktur, którymi dysponuje UE w zwalczaniu zagrożeń dla swoich interesów finansowych. W tym celu i zgodnie z traktatem lizbońskim zostanie przeprowadzona dogłębna analiza metod wzmocnienia struktur europejskich, aby mogły one podejmować dochodzenia w sprawach karnych.

Należy zmodernizować narzędzia, jakim dysponuje Eurojust, nadając mu ewentualnie uprawnienia do wszczynania, z własnej inicjatywy, dochodzeń w sprawach karnych dotyczących interesów finansowych UE[30].

Ponadto wyspecjalizowany organ dochodzeniowy taki jak Prokuratura Europejska mógłby przyczynić się do ustanowienia wspólnych standardów działania poprzez spójne i jednolite stosowanie wspólnych przepisów dotyczących nadużyć finansowych i innych przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii, prowadzenie dochodzeń, ściganie i sądzenie sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii[31].

OLAF przechodzi obecnie reformę, mającą na celu wzmocnienie skuteczności i efektywności działań prowadzonych przez ten urząd. Jest to jedyny organ dochodzeniowy UE, któremu powierzono zadanie ochrony interesów finansowych UE. Należy zastanowić się nad dostosowaniem jego roli do nowej struktury instytucjonalnej, poprzez wyjaśnienie zależności między procedurami sądowymi i administracyjnymi.

Nasza wizja na 2020 r.: podjąć niezbędne środki, zarówno w obszarze prawa karnego, jak i administracyjnego, by zmniejszyć liczbę działań przestępczych prowadzonych na szkodę budżetu UE.

Polityka zerowej tolerancji dla nadużyć finansowych na szkodę UE wymaga zastosowania odpowiednich środków, które umożliwią jednolite ściganie tych nadużyć w całej Unii. Unia powinna dążyć do osiągnięcia skutecznego, proporcjonalnego i odstraszającego poziomu ochrony swoich interesów finansowych w drodze szybkich procedur i sankcji karnych w całej Unii, zwiększając ich działanie odstraszające. W tym celu pieniądze podatników muszą być tak samo chronione w całej Unii poprzez sprawniejsze ściganie sprawców przestępstw, które nie kończy się na granicach państw, a także poprzez stosowanie minimalnych wspólnych norm prawa karnego, co pozwoli na pełne wykorzystanie możliwości, jaki daje traktat lizboński.

[1] Uproszczenie uznano za priorytet przeglądu rozporządzenia finansowego UE – COM(2010) 815 z 22.12.2010.

[2] COM(2010) 382, s. 6. Dane te odnoszą się do wczesnego etapu dochodzeń w sprawie nieprawidłowości, gdy podejrzewa się popełnienie przestępstwa. Nie można ich uznać za tożsame z przypadkami skazania za nadużycie, a kwoty, których dotyczą, za niemożliwe do odzyskania.

[3] Konwencja z dnia 26 lipca 1995 r., Dz.U. C 316 z 27.11.1995, s. 49 (nadużycie finansowe); pierwszy protokół, Dz.U. C 313 z 23.10.1996, s. 2 oraz konwencja z dnia 26 maja 1997 r., Dz.U. C 195 z 25.6.1997 (korupcja); protokół z dnia 29 listopada lipca 1996 r., Dz.U. C 151 z 20.5.1997, s. 2 (wykładnia sądu); drugi protokół z dnia 19 czerwca 1997 r., Dz.U. C 221 z 19.7.1997, s. 12 (pranie pieniędzy).

[4] Pierwsze sprawozdanie dotyczące wdrożenia Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich i jej protokołów, COM(2004)709; drugie sprawozdanie, COM(2008)77.

[5] Np. rezolucje z dnia 6 maja 2010 r., 2009/2167(INI) i z dnia 6 kwietnia 2011 r., 2010/2247(INI) w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot i zwalczania nadużyć finansowych.

[6] Zob. np. rezolucja Rady dotycząca szeroko zakrojonej unijnej polityki walki z korupcją – 14 kwietnia 2005 r.; konkluzje utworzonej przez prezydencję hiszpańską grupy roboczej na temat Prokuratury Europejskiej (pierwszy semestr 2010 r.) oraz oświadczenie prezydencji belgijskiej (drugi semestr 2010 r.) w sprawie programu sztokholmskiego.

[7] Zob. zwłaszcza zielona księga w sprawie udostępniania materiału dowodowego w sprawach karnych, COM(2009)624 oraz środki dotyczące praw proceduralnych, takie jak dyrektywa 2010/64/UE z dnia 20 października 2010 r. w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym, Dz.U. L 280 z 26.10.2010, s. 1 lub wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym, COM(2010)392/3.

[8] Zob. sprawozdanie roczne Eurojustu za 2009 r., załącznik, rysunek 1, s. 50.

[9] Zob. dokument roboczy służb Komisji SEC(2011) 621.

[10] Zob. biała księga w sprawie reformy Komisji COM(2000)200.

[11] Zob. art. 28 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[12] Regulamin pracowniczy – rozporządzenie (EWG) 31/62 ze zmianami.

[13] Zob. komunikat „Zmiany standardów kontroli wewnętrznej i ram stanowiących ich podstawę – Wzmocnienie skuteczności kontroli ” , SEC(2007)1341.

[14] Narzędzia instytucjonalne w zakresie kontroli, audytu, sprawozdawczości (rozporządzenie (WE) nr 2035/2005 – Dz.U. L 345 z 28.12.2005; rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 – Dz.U. L 371 z 27.12.2006; rozporządzenie (WE) nr 1198/2006 – Dz.U. L 223 z 15.8.2006; rozporządzenie (WE, Euroatom) nr 1553/89 – Dz.U. L 155 z 7.6.1989; rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1150/2000 – Dz.U. L 130 z 31.5.2000), wczesnego ostrzegania (decyzje Komisji C(2004) 193 i C(2008) 3872), odporności na nadużycia finansowe (Zapobieganie nadużyciom finansowym przy wykorzystaniu wyników operacyjnych: dynamiczne podejście do kwestii odporności przepisów na nadużycia finansowe, COM(2007) 806).

[15] Przepisy prawa państw członkowskich nie zawsze przewidują karanie osób wybranych na stanowiska i posłów do parlamentu za korupcję. Zob. także dokument roboczy służb Komisji SEC(2011) 621, tabele zawierające porównanie przepisów znajdują się w pkt 3.1.

[16] Zob. dokument roboczy służb Komisji SEC(2011) 621, tabela 2.2.a i tabela 2.2.c., które pokazują, że poziom karalności w niektórych państwach członkowskich jest wysoki, zaś w innych państwach członkowskich jest on skrajnie niski.

[17] Zob. dokument roboczy służb Komisji SEC(2011) 621, tabela 2.2.a i tabela 2.2.c, które pokazują odsetek wniosków przekazanych krajowym organom sądowym i oddalonych przed rozpoczęciem procesu.

[18] Zob. dokument roboczy służb Komisji SEC(2011) 621 tabela 2.2.a: dane statystyczne z ostatnich dwunastu lat dotyczące liczby spraw oczekujących na orzeczenie sądowe w porównaniu z liczbą spraw, w których wydano orzeczenie sądowe, wskazują na poważne rozbieżności istniejące między państwami członkowskimi.

[19] Załącznik IX, art. 25 regulaminu pracowniczego UE.

[20] Zob. np. wniosek Komisji dotyczący ochrony interesów finansowych gwarantowanej przez prawo karne, COM(2001)272, ze zmianami wprowadzonymi w COM(2002)577. Sytuacja ta trwa nadal, pomimo istniejących unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych, zawartych m.in. w dyrektywie 2004/17/WE koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 1.

[21] Por. zielona księga w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówień publicznych, COM (2011) 15, pkt 5.

[22] Dz.U. C 115 z 4.5.2010, s. 1 (na przykład jeśli chodzi o zasady postępowania dotyczące nadużyć finansowych i odzyskiwania majątku, pkt 4.4.5).

[23] COM(2010)623 (na przykład strategia zwalczania nadużyć finansowych lub przepisy dotyczące OLAF-u, zob. pkt 32 załącznika I i pkt 81 załącznika II).

[24] Dyrektywa 95/46/WE (dotycząca państw członkowskich), Dz.U. L 281 z 23.11.1995, s. 31, oraz rozporządzenie (WE) nr 45/2001 (dotyczące instytucji unijnych), Dz.U. L 8 z 12.1.2001, s. 1.

[25] Zob. „Strategia skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską”, COM(2010)573.

[26] Dz.U. C 115 z 4.5.2010, s. 1, pkt 4.4.5.

[27] COM(2010) 815, art. 79.

[28] COM(2004)509, zmieniony COM(2006) 473.

[29] COM(2001)272, zmieniony COM(2002)577.

[30] Artykuł 85 TFUE.

[31] Artykuł 86 TFUE.