KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI

Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga taikant baudžiamosios teisės normas ir atliekant administracinius tyrimus Integruota mokesčių mokėtojų lėšų apsaugos politika

ES finansinių interesų apsauga – svarbi Komisijos politikos darbotvarkės dalis, nes siekiama sutelkti ir sustiprinti visuomenės pasitikėjimą ir užtikrinti tinkamą mokesčių mokėtojų lėšų panaudojimą. Lisabonos sutartimi iš esmės sustiprintos turimos šios srities priemonės (Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 85, 86 ir 325 straipsniai). SESV 310 straipsnio 6 dalyje ir 325 straipsnyje nustatyta ES ir jos valstybių narių pareiga kovoti su visų formų ES finansiniams interesams kenkiančiomis neteisėtomis veikomis. ES turi įvairių priemonių, kuriomis nustatomi netinkamo ES biudžeto panaudojimo atvejai ir jiems užkertamas kelias.

Šiame komunikate, kuris yra integruotos koncepcijos, apimsiančios naujas Komisijos kovos su sukčiavimu ir korupcija strategijas, dalis, problema sprendžiama nustatant gaires, kuriomis Komisija vadovausis ES viešąsias lėšas saugodama nuo visų formų nusikalstamų veikų, įskaitant sukčiavimą. ES lėšų apsauga visoje Sąjungoje taikant veiksmingas lygiavertes teisines priemones turi tapti nacionalinių institucijų prioritetu.

Turi būti ne tik dedamos pastangos nustatyti visuotinas specialias minimalias baudžiamosios teisės normas, bet ir siekiama, kad integruota ES finansinių interesų apsauga taikant baudžiamosios teisės normas ir atliekant administracinius tyrimus būtų nuosekli, patikima ir veiksminga. Tik taip bus galima atsakomybėn patraukti ir teisti nusikaltimus, įskaitant organizuotus nusikaltimus, padariusius asmenis ir atgrasyti potencialius pažeidėjus. Formuojant politiką taip pat reikia atsižvelgti į tai, kad siekiant apsaugoti mokesčių mokėtojų lėšas neretai keliamos tarpvalstybinės bylos, susijusios su kelių šalių jurisdikcijomis, kurioms spręsti būtinas aktyvus įvairių administracinių ir teisėsaugos institucijų bendradarbiavimas.

1. Kodėl reikia imtis veiksmų?

Dėl ES teisės sistemų ir tradicijų įvairovės kyla specifinių sunkumų siekiant Sąjungos finansinius interesus apsaugoti nuo sukčiavimo ir kitų nusikalstamų veikų. ES finansavimo taisyklės pagrįstai paprastinamos[1], tačiau ir toliau turi būti stiprinamas gebėjimas kovoti su netinkamu ES lėšų panaudojimu. Tai taikytina ir narystės ES siekiančioms šalims.

ES biudžetas sudarytas iš mokesčių mokėtojų lėšų, kurios turi būti naudojamos tik ES teisės aktų leidėjo patvirtintų politikos krypčių įgyvendinimui. Dar 2009 m. valstybės narės pranešė apie įtariamo sukčiavimo jų šalyse valdomų ES fondų lėšomis atvejus, kuriais padaryta 279,8 mln. EUR žala[2]. Šis skaičius tik apytikriai atspindi finansinį problemos mastą, tačiau kartu parodo, kad prevencines priemones reikia papildyti veiksmingomis lygiavertėmis baudžiamosios teisės priemonėmis.

Per pastaruosius 15 metų padaryta pažanga, tačiau ES finansinių interesų apsaugos baudžiamosios teisės normomis apimtis Sąjungoje vis dar labai skiriasi. Baudžiamiesiems sukčiavimo ir kitų Sąjungos finansiniams interesams kenkiančių nusikalstamų veikų tyrimams būdingas nenuoseklus teisinis ir procedūrinis reglamentavimas: ar imtis veiksmų ES biudžetui apsaugoti ir jei taip, kokių – policija, prokurorai ir teisėjai kiekvienoje valstybėje narėje sprendžia pagal nacionalinės teisės normas. Nepaisant bandymų nustatyti būtiniausius šios srities reikalavimus, padėtis iš esmės nepasikeitė: 1995 m. Konvenciją dėl ES finansinių interesų apsaugos ir susijusius teisės aktus[3], kuriuose numatytos – nors ir neišsamios – baudžiamąsias sankcijas reglamentuojančios nuostatos, visiškai įgyvendino tik penkios valstybės narės[4].

Kai žala padaroma Sąjungos finansiniams interesams, nukenčia visi mokesčių mokėtojais esantys piliečiai ir kyla grėsmė įvairių sričių Sąjungos politikos įgyvendinimui. ES finansinių interesų apsauga nuo sukčiavimo ir korupcijos yra vienas iš Komisijos prioritetų, o Europos Parlamentas ne kartą ragino užtikrinti veiksmingesnę ir patikimesnę apsaugą[5]. Jis visų pirma paragino priimti visas būtinas priemones Europos prokuratūrai įsteigti. Taryba tvirtą paramą išreiškė intensyvesnei kovai su sukčiavimu[6].

Komisija šį visiems aktualų klausimą ketina aktyviai spręsti, vadovaudamasi Lisabonos sutartimi. Sutartyje numatyti aiškūs pagrindai ES imtis griežtesnių priemonių baudžiamosios teisės srityje. Šiuo klausimu Komisija jau ėmėsi ne vienos iniciatyvos[7]. Komisija ypač pabrėš būsimų teisėkūros iniciatyvų sklaidos aspektus, kad į šį klausimą atkreiptų teisininkų, o prireikus ir plačiosios visuomenės dėmesį. Be to, Komisija ir toliau sieks, kad visose būsimo ES politikos plėtojimo koncepcijose būtų atsižvelgiama į būtinybę saugoti ES finansinius interesus.

2. Kokių kyla baudžiamosios politikos sunkumų?

2011 m. kovo mėn. Komisija pateikė pasiūlymą dėl Kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) reformos, siekdama pagerinti administracinių tyrimų veiksmingumą ir rezultatyvumą. Kiti probleminiai klausimai – kaip įveikti sunkumus siekiant gauti tikslius duomenis apie sukčiavimo mastą ir traukimą atsakomybėn valstybėse narėse, kaip pagerinti bendradarbiavimą tarpvalstybinėse bylose ir veiksmingą teismo veiklą baudžiamosios teisės srityje.

- Nacionalinių institucijų koordinavimo ir konsultavimo tikslais Eurojustui perduotų bylų dėl sunkių nusikaltimų skaičius nuolat augo nuo 2002 m., kai buvo įsteigtas Eurojustas (208 bylos), iki 2009 m. (1 372 bylos)[8]. Atsižvelgiant į dabartinius Eurojusto įgaliojimus, tai rodo, kad daugėja tarpvalstybinio pobūdžio bylų.

- Iš neseniai atlikto tyrimo (kuriame dalyvavo įvairių valstybių finansinių interesų specializacijos prokurorai) matyti, kad 60 proc. respondentų Europos aspektą laiko bylos tyrimo kliūtimi, todėl 54 proc. respondentų kartais tiria tik nacionalinius aspektus. 40 proc. mano, kad nacionalinė teisė kliudo tirti Europos masto bylas. 37 proc. respondentų tokio pobūdžio bylose, daugiausia laiko taupymo sumetimais, nesikreipė į ES institucijas[9].

3. Nepakankama apsauga nuo netinkamo ES biudžeto panaudojimo

Nuo 2000 m., kai buvo priimta Baltoji knyga dėl Komisijos reformos[10], Komisija ypatingą dėmesį skyrė patikimam finansų valdymui[11] ir siekdama kovoti su sukčiavimu sustiprino savo vidaus kontrolės sistemas. Iniciatyvos apėmė Pareigūnų tarnybos nuostatų reformą 2004 m. (įtrauktos interesų konflikto nuostatos ir numatyta pareiga pranešti vadovybei arba OLAF[12] apie galimas neteisėtas veikas, įskaitant sukčiavimą arba korupciją) ir vidaus kontrolės standartų bei pamatinės sistemos peržiūrą 2007 m.[13] Todėl dabar veikiančiomis kontrolės struktūromis ne tik siekiama užtikrinti finansinių operacijų teisėtumą ir tvarkingumą, bet ir sumažinti sukčiavimo ir pažeidimų riziką.

Be to, turima ir įvairių prevencinių priemonių, susijusių su kontrole, auditu ir ataskaitų teikimu, ankstyvu pažeidimų aptikimu ir teisės aktų apsauga nuo sukčiavimo[14]. Vis dėlto veiksmingesnių priemonių reikia ir siekiant kovoti su ES biudžetui kenkiančiomis baudžiamosiomis veikomis.

SESV 325 straipsnyje ir Konvencijoje dėl finansinių interesų apsaugos nustatyta valstybių narių teisinė pareiga kovoti su ES biudžetui kenkiančiomis neteisėtomis veikomis ir sukčiavimą ES biudžeto lėšomis kvalifikuoti kaip atskirą baudžiamąją veiką. Šiuo metu sankcijos už sukčiavimą svyruoja nuo nedidelių baudų iki ilgų laisvės atėmimo bausmių. Be to, valstybių narių įstatymuose nustatytos nevienodos bausmės korumpuotiems išrinktiems ar paskirtiems eiti pareigas asmenims arba pareigūnams[15].

Esant tokiai padėčiai trukdoma visoje ES užtikrinti lygiavertę apsaugą baudžiamosios teisės normomis ir labai tikėtina, kad panašiose individualiose bylose, priklausomai nuo taikytinų nacionalinių baudžiamųjų normų, bus skirtos skirtingos bausmės. Taip nusikaltėliams gali būti sudarytos galimybės pasirinkti baudžiamosios veikos vietą arba padarius nusikaltimą išvykti, net jei nusikalstami veiksmai buvo padaryti tik vienoje valstybėje narėje.

4. Nepakankamos teisinės kovos su nusikalstama veika priemonės

Atsižvelgiant į gresiančios žalos mastą, ES biudžetui apsaugoti reikia dažnesnių ir nuodugnesnių baudžiamojo persekiojimo institucijų tyrimų ir traukimo atsakomybėn. Tai nelengva užduotis, nes į ES viešąsias lėšas nukreiptiems nusikaltimams išaiškinti neretai prireikia tarpvalstybinių tyrimų ir teismo procesų keliose valstybėse narėse.

Remiantis galiojančiu reglamentavimu, tokius baudžiamuosius tyrimus atlieka konkrečios valstybės narės baudžiamojo persekiojimo institucijos, vadovaudamosi nacionalinės baudžiamosios teisės normomis. Tačiau kompetentingos valstybių narių institucijos veikiausiai ne visada turi pakankamai teisinių priemonių ir pritaikytų struktūrų, kad galėtų tinkamai persekioti už ES biudžetui kenkiančias veikas. Tai taikytina ir narystės siekiančioms šalims.

Skirtingas valstybių narių teisinis reglamentavimas ir dėl to ES kylančios operatyvinės ir organizacinės tarpvalstybinių tyrimų kliūtys reiškia, kad visoje ES finansiniai interesai baudžiamosios teisės normomis saugomi nevienodai.

Nuteisimų skaičius bylose dėl nusikaltimų ES biudžetui labai priklauso nuo teisminėms institucijoms perduotų nagrinėti nusikaltimų sunkumo bei bylų sudėtingumo ir nuo surinktų įrodymų kokybės bei tinkamumo, tačiau reikėtų paminėti, kad šis skaičius valstybėse narėse gali svyruoti nuo 14 iki 80 proc. (vidurkis – 41 proc.)[16].

Nacionalinės teisėsaugos institucijos sistemiškai nesilaiko OLAF rekomendacijų, kaip pradėti baudžiamuosius tyrimus. Kartais sunku suvokti, dėl kokios konkrečios priežasties veiksmų nesiimta. Be to, labai dažnai bylose dėl sukčiavimo ES biudžeto lėšomis atliekamas pagreitintas patikrinimas nesiimat tolesnių priemonių[17]. Dėl to visoje Sąjungoje trūksta lygiavertės apsaugos baudžiamosios teisės normomis.

Esama tam tikro skaičiaus bylų dėl sukčiavimo ES biudžeto lėšomis, kuriose nacionalinės baudžiamojo tyrimo institucijos tyrimo nepradeda (nurodydamos diskrecinius pagrindus, pavyzdžiui, viešojo intereso nebuvimą arba nepakankamą prioritetą). Kelias valstybes nares apimantys baudžiamieji tyrimai dažnai ilgai trunka[18], jiems taikomi skirtingi įrodinėjimo standartai, o dėl to mažėja nuteisimo tikimybė.

Nuo 2000 m. nacionalinės prokuratūros, nenurodydamos konkrečių priežasčių, nutraukė 93 iš 647 OLAF bylų. 178 bylos nutrauktos diskreciniais pagrindais. Konkrečiais atvejais tam galėjo būti pagrįstų priežasčių, tačiau apskritai nutrauktų bylų skaičius gana didelis.

Dėl ilgo baudžiamojo proceso, ypač kai jis galiausiai nutraukiamas, gali ilgai užtrukti ir drausminių sankcijų skyrimas, nes su ES darbuotojais susijusiose bylose turi būti laukiama dėl tų pačių aplinkybių vykstančio baudžiamojo tyrimo baigties[19]. Nuo OLAF bylos pradėjimo iki teismo sprendimo priėmimo vidutiniškai praeina penkeri metai. Be to, labai skiriasi valstybių narių senaties normos.

5. Su šia nusikaltimų rūšimi susijusių trūkumų priežastys

Šiuos trūkumus iš dalies lemia teisės tradicijų ir sistemų įvairovė, dėl kurios susiformavo skirtinga valstybių narių teisės praktika. Tačiau esama ir labai konkrečių teisingumo kokybės spragų, kurias Sąjunga gali pašalinti:

6. Skirtingos baudžiamosios teisės sąlygos

Minėti sunkumai kyla dėl nacionalinių teisinio reglamentavimo pagrindų, skirtų viešųjų lėšų apsaugai, trūkumų. Dėl nevisiško ir netinkamo Konvencijos dėl finansinių interesų apsaugos perkėlimo ES normos turėjo nedidelį poveikį. Todėl kovodamos su ES biudžetui žalą darančiais nusikaltimais valstybių narių teisėsaugos institucijos naudojasi tradicinėmis nacionalinės baudžiamosios teisės priemonėmis – taigi su ta pačia nusikalstama veika kovojama skirtingais būdais ir priemonėmis. Sprendžiant sudėtingas bylas, kurios dėl savo pobūdžio peržengia nacionalines ribas ir reikalauja imtis daugiau nei vien nacionalinių priemonių, tokia praktika vargu ar gali būti laikoma tinkama.

Išnagrinėjus vienos valstybės narės teisėsaugos institucijų veiksmus, kurių imtasi OLAF perduotose bylose, paaiškėjo, kad neužtikrinama lygiavertė ES finansinių interesų apsauga baudžiamosios teisės normomis. Toje valstybėje narėje 73 proc. išorės tyrimų atvejų institucijos nesiėmė tolesnių veiksmų, o dėl 62 proc. OLAF bylų baudžiamasis tyrimas niekada nebuvo pradėtas.

Nors praeityje bandyta suderinti ES normas[20], valstybių narių teisė labai skiriasi:

- Visoje Sąjungoje labai skiriasi tokių nusikalstamų veikų kaip turto iššvaistymas arba piktnaudžiavimas įgaliojimais apibrėžtys, už jas skiriamos sankcijos ir senaties terminai. Todėl tam tikrais atvejais nuo ypač netinkamo elgesio, kuris kai kuriose valstybėse narėse apskritai nereglamentuojamas arba reglamentuojamas švelnesnėmis baudžiamosios teisės normomis, visoje Sąjungoje atgrasoma nevienodai.

- Skiriasi valstybės tarnautojų antikorupcijos normos. Todėl vienose valstybėse narėse už šią veiką nebaudžiama, o kitose už tą patį elgesį asmeniui būtų skirta baudžiamoji sankcija ir pašalinimas iš valstybės tarnybos.

- Vienose valstybėse narėse įmonių vadovams ir juridiniams asmenims numatoma baudžiamoji atsakomybė už įmonės padarytą baudžiamą veiką, kitose – nenumatoma. Tokiais atvejais skatinama ieškoti palankesnio teisinio reglamentavimo (angl. forum shopping ).

OLAF neretai susiduria su pasikartojančia problema – interesų konflikto apibrėžtimi[21]. Iš tyrimų matyti, kad kai kuriose valstybėse narėse viešųjų pirkimų naudos gavėjas gali dalyvauti rengiant viešąjį konkursą, tuo nepadarydamas minėtos baudžiamosios veikos. Šie veiksmai gali būti baudžiami, jei padaryta tokia baudžiamoji veika kaip korupcija.

Tokią teisės fragmentaciją jau buvo bandyta pašalinti, tačiau dėl ankstesnių Sąjungos teisinio reglamentavimo pagrindų, kurie tik iš dalies apėmė baudžiamąją teisę, ribotumo Sąjungai buvo sunku parengti patikimas teisines priemones.

Praėjus penkiolikai metų nuo Konvencijos dėl finansinių interesų apsaugos pasirašymo, baudžiamosios ir procesinės teisės taikymo nenuoseklumai ir spragos, kylantys dėl nevisiško konvencijos įgyvendinimo valstybėse narėse, kliudo imtis veiksmingų finansinių interesų apsaugos priemonių ir tam tikrose valstybėse narėse sudaro galimybes už nusikalstamas veikas nebausti.

7. Nepakankamas institucijų bendradarbiavimas

Užtikrinant ES biudžeto apsaugą neretai tenka tirti tarpvalstybines bylas ir siekti sprendimų vykdymo užsienyje, todėl aiškiai matomi tokie bendradarbiavimo mechanizmų trūkumai:

8. Savitarpio teisinės pagalbos ribos

Dėl procedūrų sudėtingumo yra nedaug atvejų, kai tarpusavio teisinės pagalbos apskritai buvo prašyta. Taip yra, pavyzdžiui, turto išieškojimo atveju, įskaitant turto įšaldymo ir konfiskavimo normas, kurios yra esminis kovos su sukčiavimu elementas. Valstybių narių teisėsaugos institucijos vengia tokias priemones taikyti, nes jos sudėtingos, savitarpio teisinės pagalbos procedūros ilgos ir neaišku, ar rezultatai bus verti pastangų, ypač tarpvalstybinėse bylose.

Net ir tuomet, kai valstybių narių administracinėms ir teisėsaugos institucijoms pateikiamas savitarpio teisinės pagalbos prašymas, neretai jis patenkinamas nepakankamai greitai.

Kai kuriose korupcijos ir sukčiavimo bylose vis dar nesiimta jokių baudžiamosios teisės priemonių, nors OLAF prieš daugelį metų apie jas pranešė nacionalinėms teisėsaugos institucijoms. Tokius ilgus terminus daugiausia galima paaiškinti tuo, kad savitarpio teisinės pagalbos procedūros ilgai trunka ir trūksta baudžiamojo persekiojimo koordinavimo ES mastu.

9. Nepanaudoti įrodymai

Dėl griežtų procesinių normų, be kita ko, ribojančių užsienio teismo surinktų įrodymų panaudojimą, ES administracinių tyrimų rezultatai nacionaliniuose baudžiamuosiuose teismuose dažnai nepanaudojami. Kai kada tokie įrodymai laikomi nepakankamais baudžiamajam tyrimui pradėti.

10. Baudžiamojo persekiojimo apribojimas nacionalinėmis bylomis

Baudžiamasis persekiojimas nepakankamas, jei nacionalinės institucijos neturi įgaliojimų tirti sukčiavimo atvejų, kai veiksmai atlikti ar įtariamieji ir nukentėjusieji yra užsienyje, įskaitant tuos atvejus, kai žala padaryta ne nacionaliniam, o ES biudžetui.

Kai kurios nacionalinės institucijos baudžiamąjį persekiojimą pradeda tik tada, kai atitinkamiems ES interesams kenkiantys veiksmai padaryti išimtinai jų teritorijoje.

Vienoje Eurojusto byloje, susijusioje su keliomis valstybėmis narėmis ir trečiosiomis šalimis, baudžiamojo persekiojimo dėl įtarto didelio masto mokesčių slėpimo (žala siekė daugiau nei 1 mln. EUR), nepradėjo nė vienos susijusios valstybės narės nacionalinės institucijos. Kitoje muitų byloje nepavyko rasti praktinio sprendimo dėl valstybės narės teisėsaugos institucijų pozicijos ir muitinės atsisakymo prisidėti prie OLAF koordinavimo priemonių. Bendradarbiauti atsisakyta dėl nelankstaus nacionalinių teismų jurisdikcijos normų aiškinimo.

11. Nepakankami tyrimo įgaliojimai

OLAF atlieka administracinius tyrimus, o teisminio bendradarbiavimo įstaiga –Eurojustas – padeda valstybių narių teisėsaugos institucijoms koordinuodamas ir konsultuodamas dėl sunkių nusikaltimų, įskaitant kovą su sukčiavimu. Abi ES įstaigos galėtų aktyviau veikti užtikrinant Sąjungos finansinių interesų apsaugą:

- Pradėta OLAF reforma siekiant pagerinti jos veiksmingumą ir veiklos rezultatyvumą. Reikėtų dar labiau sustiprinti OLAF gebėjimus, jos veiklą sutelkiant į prioritetinių bylų tyrimą ir priimant tinkamas teisines priemones administraciniams tyrimams atlikti. Nepaisant to, dėl skirtingų valstybių narių procesinių baudžiamosios teisės normų ir praktikos visoje Sąjungoje bus imamasi nevienodų priemonių.

- Šiuo metu Eurojustas turi ribotas galimybes koordinuoti su ES finansinių interesų apsauga susijusį baudžiamąjį persekiojimą. Įstaigos reforma 2008 m. neapėmė jos užduočių ir struktūros pritaikymo prie Lisabonos sutarties tikslų. Dabar Eurojustas negali nei pradėti baudžiamojo tyrimo, nei savo iniciatyva imtis baudžiamojo persekiojimo priemonių.

12. Naujos Lisabonos sutartimi numatytos ES finansinių interesų apsaugos priemonės

Lisabonos sutartimi sustiprinta Sąjungos kompetencija ES finansinių interesų apsaugos ir teisminio bendradarbiavimo baudžiamosiose bylose srityse. Priimdama Stokholmo programą[22] ir 2011 m. Komisijos darbo programą[23], Komisija žengė pirmuosius žingsnius. Sutartyje dėl ES veikimo numatytos keturios ES finansinių interesų apsaugos galimybės:

i) Procedūrinio teisminio bendradarbiavimo baudžiamosiose bylose priemonės (82 straipsnis).

ii) Direktyvos, kuriose nustatytos minimalios baudžiamosios teisės taisyklės (83 straipsnis).

iii) Teisės aktai dėl Sąjungos finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo (310 straipsnio 6 dalis ir 325 straipsnio 4 dalis).

iv) Pagal 85 straipsnį leidžiama Eurojustui suteikti tyrimo įgaliojimus, pagal 86 straipsnį – Eurojusto pagrindu įsteigti Europos prokuratūrą, kuri kovotų su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiais nusikaltimais.

Jei būtų laikoma, kad teisėtam kovos su sukčiavimu ES biudžeto lėšomis tikslui pasiekti reikia priimti baudžiamosios teisės normas, įskaitant patobulintas nusikaltimų apibrėžtis ir minimalias sankcijų normas, reikės vadovautis tokiais pamatiniais principais:

Pirma, turi būti paisoma pagrindinių teisių. ES pagrindinių teisių chartijoje įtvirtintos kai kurios svarbios su baudžiamuoju procesu susijusios normos, kaip antai teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą, nekaltumo prezumpcija, teisė į gynybą, teisėtumo principas, asmens duomenų apsauga ir teisė nebūti du kartus teisiamam ar baudžiamam už tą pačią nusikalstamą veiką. Šios teisės tiksliau reglamentuojamos teisės aktais (pvz., duomenų apsaugos)[24]. Bus nuodugniai vertinamas būsimų Komisijos pasiūlymų poveikis pagrindinėms teisėms[25].

Antra, kadangi skiriasi valstybių narių baudžiamosios teisės koncepcijos, ypač daug dėmesio reikės skirti papildomai naudai, kurią ES finansinių interesų apsaugai duos baudžiamosios teisės normų suderinimas.

Trečia, bus svarstoma, kaip sustiprinti ES įstaigų, be kita ko, OLAF, Eurojusto ir – alternatyviai arba papildomai – galimos Europos prokuratūros, vaidmenį, kad jos galėtų geriau atlikti tyrimus, baudžiamąjį persekiojimą ir teikti pagalbą bylose dėl ES viešosioms lėšoms žalą darančių nusikaltimų.

Europos Sąjungai reikės priimti svarbius sprendimus. Darbai turės būti atliekami trim lygiais: procesiniu (4.1), materialinės baudžiamosios teisės (4.2) ir institucinių aspektų (4.3).

13. Baudžiamojo ir administracinio proceso stiprinimas

Pirmiausia, prokurorams ir teisėjams reikės sudaryti geresnes sąlygas visoje Sąjungoje kovoti su – net ir užsienyje esančiais – sukčiautojais, naudojantis turimomis priemonėmis, pavyzdžiui, Europos teisminiu tinklu baudžiamosiose bylose ir Europos teisėjų mokymo tinklu.

Turto išieškojimui tenka pagrindinis vaidmuo užtikrinant ES finansinių interesų apsaugą. Dažnai baimė netekti neteisėtai įgytą turtą yra didesnė už pačios baudžiamosios sankcijos baimę. Be to, teisingumas bus įvykdytas tik tada, kai surastas dėl nusikalstamos veikos prarastas viešąsias lėšas bus galima naudoti valstybės priemonėms įgyvendinti. Kaip numatyta Stokholmo programoje[26], Komisija rengia teisės akto pasiūlymą dėl turto išieškojimo ir konfiskavimo. Peržiūrint ES finansinį reglamentą, Komisija jau pasiūlė, kad Sąjungos gautinos sumos nebūtų traktuojamos nepalankiau nei valstybių narių, kuriose vykdoma išieškojimo procedūra, viešojo sektoriaus įstaigų teisės į grąžintinas sumas[27].

Sąjungoje jau sukurti policijos ir teisminių institucijų informacijos mainų pagrindai, tačiau tokių pagrindų nėra kompleksiniams informacijos mainams tarp policijos, muitinių, mokesčių inspekcijų, teismų ir kitų kompetentingų institucijų. Komisija ketina pagerinti padėtį 2004 m. pasiūlymą dėl tarpusavio administracinės pagalbos siekiant apsaugoti finansinius interesus[28] pakeisdama nauju pasiūlymu.

Jei būtų taikomos lygiavertės procesinės normos, būtų paskatintas teisminių ir administracinių įstaigų tarpusavio pasitikėjimas. Taip būtų sukurtas geresnis pagrindas tam, kad siekiant ES finansinių interesų apsaugos surinkti įrodymai būtų pripažinti kitose valstybėse narėse. Komisija apsvarstys teisėkūros priemones, kuriomis būtų užtikrinta OLAF tyrimo ataskaitų įrodomoji galia ir pasiūlytos kitos įrodymų rinkimą užsienyje galinčios palengvinti priemonės.

14. Materialinės baudžiamosios teisės stiprinimas

Baudžiamoji teisė yra ES veiksmų, kuriais siekiama užkirsti kelią žalą ES biudžetui ir su ja kovoti, pagrindas.

Kadangi Konvencijoje dėl finansinių interesų apsaugos yra spragų ir ji netinkamai įgyvendinta, bus parengta iniciatyva dėl ES finansinių interesų apsaugos, kuria bus pakeistas dabartinis pasiūlymas dėl finansinių interesų apsaugos taikant baudžiamosios teisės normas[29]. Bet kokia nauja priemone turės būti užtikrintas nuoseklus ir teisingas baudžiamųjų sankcijų už sukčiavimą skyrimas, atsižvelgiant į nusikalstamos veikos padarymo būdą. Šia priemone ES finansinių interesų apsaugai reikalinga apimtimi turėtų būti apibrėžtos ir kitos pagrindinės nusikalstamos veikos, įskaitant turto iššvaistymą ir piktnaudžiavimą įgaliojimais. Be to, siekiant pagerinti baudžiamųjų tyrimų rezultatus bus tiriama galimybė suderinti jurisdikcijos ir senaties normas.

ES finansinių interesų apsaugai reikalinga apimtimi pasiūlyme būtų galima numatyti sistemiškesnes normas, reglamentuojančias padėjimą, kurstymą ir pasikėsinimą padaryti tokias nusikalstamas veikas, taip pat tyčią ir aplaidumą. Be to, jame galėtų būti nustatytos aiškesnės paskirtų ir išrinktų eiti pareigas asmenų, taip pat juridinių asmenų baudžiamosios atsakomybės normos finansinių interesų apsaugos srityje.

15. Institucinio pagrindo stiprinimas

Prieš ES priimant bet kokią Sąjungos finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo prevencijos ir kovos su juo priemonę, kuria siekiama visoje Sąjungoje užtikrinti veiksmingą lygiavertę apsaugą, reikia įvertinti, ar ES turi tinkamų struktūrų, galinčių kovoti su grėsmėmis ES finansiniams interesams. Šiuo tikslu ir vadovaujantis Lisabonos sutartimi, bus nuodugniai ištirta, kokiais būdais turi būti stiprinamos Europos struktūros, kad jos galėtų taikyti baudžiamojo tyrimo priemones:

- Reikia modernizuoti Eurojusto gebėjimus, pagal galimybes suteikiant jam įgaliojimus savo iniciatyva pradėti Sąjungos finansiniams interesams kenkiančių nusikalstamų veikų tyrimus[30].

- Be to, specializuota Europos baudžiamojo persekiojimo institucija, kaip antai Europos prokuratūra, galėtų padėti sukurti vienodas sąlygas nuosekliai ir vienodai taikydama bendras normas, reglamentuojančias sukčiavimą ir kitas Sąjungos finansiniams interesams kenkiančias veikas, tirdama veikas, traukdama baudžiamojon atsakomybėn ir perduodama teismui prieš Sąjungos finansinius interesus nukreiptų nusikaltimų vykdytojus ir bendrininkus[31].

- Vykdoma OLAF reforma, kad ši tarnyba veiksmingiau ir rezultatyviau galėtų atlikti savo paskirtį. Šiuo metu OLAF yra vienintelė ES tyrimo įstaiga, kuriai pavesta saugoti ES finansinius interesus. Reikėtų apsvarstyti, kaip OLAF vaidmenį būtų galima pritaikyti prie naujos institucinės struktūros, ir aiškiai apibrėžti teisminių ir administracinių procedūrų sąveiką.

Mūsų 2020 m. vizija: imtis reikiamų baudžiamosios ir administracinės teisės priemonių, siekiant sumažinti ES biudžetui žalą darančių nusikalstamų veikų mastą.

Vykdant visiško sukčiavimo ES biudžeto lėšomis netoleravimo politiką, reikia numatyti tinkamų priemonių, kad visoje Sąjungoje už sukčiavimo veiksmus būtų vienodai traukiama baudžiamojon atsakomybėn. Sąjunga turėtų siekti užtikrinti veiksmingą, proporcingą ir atgrasomą savo finansinių interesų apsaugą, visoje Sąjungoje įgyvendinama greitą baudžiamąjį procesą ir sankcijas, kurie sustiprintų atgrasomąjį poveikį. Todėl mokesčių mokėtojų lėšos visoje Sąjungoje turėtų būti lygiaverčiai apsaugotos visapusiškai naudojantis Lisabonos sutartyje numatytomis galimybėmis, ypač gerinant baudžiamąjį persekiojimą, nesibaigiantį ties nacionalinėmis sienomis, ir taikant bendras minimalias baudžiamosios teisės normas.

[1] Supaprastinimas buvo nurodytas kaip pagrindinis ES finansinio reglamento peržiūros prioritetas, COM(2010) 815, 2010 12 22.

[2] COM(2010) 382, p. 6. Šis skaičius nurodo pirmąjį ankstyvame pažeidimų tyrimų pradžios etape pareikštą įtarimą dėl nusikalstamos veikos. Tačiau jis nenurodo teismo konstatuoto sukčiavimo atvejų ir nereiškia, kad atitinkamų sumų susigrąžinti negalima.

[3] 1995 m. liepos 26 d. Konvencija, OL C 316, 1995 11 27, p. 49 (sukčiavimas); Pirmasis protokolas, OL C 313, 1996 10 23, p. 2 ir 1997 m. gegužės 26 d. Konvencija, OL C 195, 1997 6 25 (korupcija); 1996 m. lapkričio 29 d. Protokolas, OL C 151, 1997 5 20, p. 2 (teismo aiškinimas); 1997 m. birželio 19 d. Antrasis protokolas, OL C 221, 1997 7 19, p. 12 (pinigų plovimas).

[4] Pirmoji finansinių interesų apsaugos priemonės įgyvendinimo ataskaita, COM(2004) 709; antroji ataskaita – COM(2008) 77, jos priede nurodytos konkrečios valstybėse narėse iškilusios įgyvendinimo problemos, kai, pavyzdžiui, labai skiriasi sukčiavimo ir korupcijos nusikaltimų apimtis ar nepakankamai atsižvelgiama į ES reglamentavimo pagrindų ypatumus.

[5] Pavyzdžiui, 2010 m. gegužės 6 d. Rezoliucijoje 2009/2167(INI) ir 2011 m. balandžio 6 d. Rezoliucijoje 2010/224(INI) dėl Bendrijų finansinių interesų apsaugos ir kovos su sukčiavimu.

[6] Žr., pvz., 2005 m. balandžio 14 d. Tarybos rezoliuciją dėl išsamios ES kovos su korupcija politikos; (2010 m. pirmąjį pusmetį) pirmininkavusios Ispanijos įsteigtos darbo grupės dėl Europos prokuratūros išvadas ir (2010 m. antrąjį pusmetį) pirmininkavusios Belgijos pareiškimą dėl Stokholmo programos.

[7] Žr. pavyzdžiui, Žaliąją knygą dėl įrodymų rinkimo baudžiamosiose bylose, COM(2009) 624, ir su procesinėmis teisėmis susijusias priemones, kaip antai 2010 m. spalio 20 d. Direktyvą 2010/64/ES dėl teisės į vertimo žodžiu ir raštu paslaugas baudžiamajame procese, OL L 280, 2010 10 26, p. 1, arba Komisijos pasiūlymą priimti direktyvą dėl teisės į informaciją baudžiamajame procese, COM(2010) 392/3.

[8] Žr. 2009 m. Eurojusto metinės ataskaitos priedą, 1 paveikslėlį, p. 50.

[9] Žr. Tarnybų darbinį dokumentą SEC(2011) 621.

[10] Žr. Baltąją knygą dėl Komisijos reformos, COM(2000) 200.

[11] Žr. 2002 m. birželio 25 d. Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento 28 straipsnį (OL L 248, 2002 9 16, p. 1).

[12] Iš dalies pakeistas Reglamentas (EEB) Nr. 31/62 dėl Pareigūnų tarnybos nuostatų.

[13] Žr. Komunikatą „Vidaus kontrolės standartų ir pamatinės sistemos peržiūra – kontrolės veiksmingumo stiprinimas“, SEC(2007) 1341.

[14] Institucinės kontrolės, audito ir ataskaitų teikimo priemonės (Reglamentas (EB) Nr. 2035/2005, OL L 345, 2005 12 28; Reglamentas (EB) Nr. 1083/2006, OL L 371, 2006 12 27; Reglamentas (EB) Nr. 1198/2006, OL L 223, 2006 8 15; Reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1553/89, OL L 155, 1989 6 7; Reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1150/2000, OL L 130, 2000 5 31), ankstyvo pažeidimų aptikimo priemonės (Komisijos sprendimas C(2004) 193 ir C(2008) 3872) ir teisės aktų apsaugos nuo sukčiavimo priemonės („Sukčiavimo prevencija remiantis operatyvinės veiklos rezultatais – dinamiška apsaugos nuo sukčiavimo koncepcija“ (COM(2007) 806).

[15] Valstybių narių įstatymuose ne visada numatyta galimybė už korupciją bausti išrinktus asmenis ir parlamento narius. Taip pat žr. Tarnybų darbinio dokumento SEC(2011) 621 3.1 skirsnyje pateiktas lyginamąsias lenteles.

[16] Žr. Tarnybų darbinio dokumento SEC(2011) 621 2.2.a ir 2.2.c lenteles, iš kurių matyti, kad vienose valstybėse narėse nuteisimų skaičius didelis, o kitose – labai mažas.

[17] Žr. Tarnybų darbinio dokumento SEC(2011) 621 2.2.a ir 2.2.c lenteles, iš kurių matyti, kiek procentų bylų persiųsta nacionalinėms teisėsaugos institucijoms ir kiek nutraukta iki teisminio nagrinėjimo.

[18] Žr. Tarnybų darbinio dokumento SEC(2011) 621 2.2.a lentelę: iš pastarųjų 12 metų statistinių duomenų matyti, kad bylų, kuriose dar nepriimtas teismo sprendimas, ir bylų, kuriose teismo sprendimas priimtas, skaičius valstybėse narėse labai skiriasi.

[19] ES pareigūnų tarnybos nuostatų IX priedo 25 straipsnis.

[20] Žr., pvz., Komisijos pasiūlymą dėl finansinių interesų apsaugos taikant baudžiamosios teisės normas, COM(2001) 272, iš dalies pakeistą dokumentu COM(2002) 577. Taip yra nepaisant galiojančių ES viešųjų pirkimų teisės aktų, kaip antai Direktyvos 2004/17/EB dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų tvarkos derinimo (OL L 134, 2004 4 30, p. 1).

[21] Plg. Žaliosios knygos dėl ES viešųjų pirkimų politikos modernizavimo, COM(2011) 15, 5 skirsnį.

[22] OL C 115, 2010 5 4, p. 1 (pavyzdžiui, kiek tai susiję su finansinių nusikaltimų tyrimo ir turto išieškojimo gairėmis, žr. 4.4.5 punktą).

[23] COM(2010) 623 (pavyzdžiui, kiek tai susiję su kovos su sukčiavimu strategija arba OLAF teisės aktais, žr. I priedo 32 punktą ir II priedo 81 punktą).

[24] Direktyva 95/46/EB (valstybėms narėms), OL L 281, 1995 11 23, p. 31, ir Reglamentas (EB) Nr. 45/2001 (ES institucijoms), OL L 8, 2001 1 12, p. 1).

[25] Žr. Veiksmingo Pagrindinių teisių chartijos įgyvendinimo strategiją, COM(2010) 573.

[26] OL C 115, 2010 5 4, p. 1, 4.4.5 punktas.

[27] COM(2010) 815, 79 straipsnis.

[28] COM(2004) 509, iš dalies pakeistas dokumentu COM(2006) 473.

[29] COM(2001) 272, iš dalies pakeistas dokumentu COM(2002) 577.

[30] SESV 85 straipsnis.

[31] SESV 86 straipsnis.