[pic] | EUROPOS KOMISIJA |

Briuselis, 2011.3.23

KOM(2011) 149 galutinis

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI

ES piliečių konsulinė apsauga trečiosiose šalyse.Dabartinė padėtis ir ateities perspektyvos

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI

ES piliečių konsulinė apsauga trečiosiose šalyse.Dabartinė padėtis ir ateities perspektyvos

ES pilietis, keliaujantis į trečiąją šalį arba gyvenantis trečiojoje šalyje, kurioje nėra jo valstybės narės atstovybės, pagal ES sutartis turi teisę į bet kurios valstybės narės diplomatinių ir konsulinių įstaigų apsaugą tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir šios valstybės piliečiai .

Teisė į tam tikros valstybės narės konsulinę apsaugą[1] tomis pačiomis sąlygomis, kokios taikomos tos valstybės narės piliečiams – viena iš specialiųjų Sutartimi ES piliečiams užtikrintų teisių, kuria Sąjungos pilietybės sąvokai suteikiama išorės dimensija . Ji sustiprina Europos solidarumo idėją ir Sąjungos tapatybę trečiosiose šalyse.

Šio komunikato tikslas – apžvelgti Europos Sąjungos indėlį užtikrinant veiksmingą konsulinę apsaugą trečiosiose šalyse, kaip pranešta 2007–2009 m. Komisijos veiksmų plane[2], ir išdėstyti ateities perspektyvas atsižvelgiant į įgytą patirtį ir atnaujintą institucinę struktūrą.

Kaip Komisija pranešė pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 25 straipsnį pateiktoje ataskaitoje „Pažanga siekiant veiksmingos ES pilietybės 2007–2010 m.“[3], šiuo komunikatu vykdomas Sutartimi nustatytas Komisijos įpareigojimas kas trejus metus teikti SESV 23 straipsnio dėl konsulinės apsaugos taikymo ataskaitą.

Šis komunikatas taip pat padeda įgyvendinti dokumente „ 2010 m. ES pilietybės ataskaita. ES piliečių teisių visiško įgyvendinimo kliūčių šalinimas “[4] – strateginėje Komisijos iniciatyvoje, kurioje daugiausia dėmesio skiriama kliūtims, su kuriomis piliečiai vis dar susiduria, ypač kirsdami sienas, ir siūloma, kaip jas įveikti – nustatytą veiksmą Nr. 8.

Komunikatas – pirmasis atsakas į 2009 m. gruodžio 2 d. Stokholmo programoje Europos Vadovų Tarybos išreikštą Komisijos raginimą „apsvarstyti galimybę taikyti tinkamas priemones dėl koordinavimo ir bendradarbiavimo nustatymo, kurios reikalingos sudaryti palankesnes sąlygas konsulinei apsaugai teikti pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 23 straipsnį“[5].

1. Dabartinė padėtis

Per ateinančius metus ES piliečių konsulinės apsaugos poreikis turėtų išaugti. Eurostato statistiniais duomenimis[6], ES piliečių kelionių į trečiąsias šalis padaugėjo nuo daugiau kaip 80 mln. 2005 m. iki daugiau kaip 90 mln. 2008 m., keliaujama turėtų būti dar dažniau[7]. Apytikriais apskaičiavimais, per 30 mln. ES piliečių nuolat gyvena trečiosiose šalyse, tačiau tik Jungtinėse Valstijose, Kinijoje ir Rusijoje visos valstybės narės turi atstovybes. Didžiulės pastarojo meto krizės palietė daugybę trečiosiose šalyse (pvz., Libijoje, Egipte ir Bahreine po demokratinių sukilimų 2011 m. pavasarį, Japonijoje po 2011 m. kovo mėn. žemės drebėjimo, Haityje po 2010 m. sausio mėn. žemės drebėjimo, Islandijoje 2010 m. pavasarį susidarius vulkaninių pelenų debesiui)[8] gyvenančių ES piliečių ir parodė, kad konsulinė apsauga reikalinga visų ES valstybių narių piliečiams. Krizėms prasidėjus, šiose trečiosiose šalyse buvo daugiau kaip 100 000 ES piliečių. Dabartinėmis aplinkybėmis itin aktualu, kad ES piliečiai dar veiksmingiau naudotųsi teise į pagalbą trečiosiose šalyse siekdami patenkinti įvairius poreikius (pvz., praktinės paramos, sveikatos priežiūros paslaugų ar transporto). Dėl viešajam biudžetui tenkančios didelės naštos Europos Sąjunga ir valstybės narės turi glaudžiau bendradarbiauti, kad ištekliai būtų panaudojami kuo optimaliau.

[pic]

Nors ES valstybės narės teikia skirtingą konsulinę apsaugą, dauguma jų piliečių (62 %)[9] tikisi tokios pat pagalbos iš bet kurios valstybės narės ambasados, į kurią jie kreipiasi. Trečdalis ES piliečių (28 %) tikisi bent minimalios pagalbos iš bet kurios valstybės narės.

1.1. Naujoji teisinė sistema

Lisabonos sutartimi atsižvelgiama į išaugusį konsulinės apsaugos europinės dimensijos poreikį , įtvirtinama ir aiškiau apibrėžiama Sąjungos kompetencija imtis veiksmų. ES piliečių, gyvenančių trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, teisė į kitų valstybių narių konsulinių ir diplomatinių įstaigų apsaugą tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir tos valstybės piliečių, įtvirtinta SESV 20 straipsnio 2 dalies c punktu bei 23 straipsniu ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 46 straipsniu.

Remiantis šių nuostatų formuluote, ES piliečiai „turi teisę į [...] diplomatinių ir konsulinių įstaigų teikiamą apsaugą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiai“. Tai vienos valstybės narės piliečiams suteikia aiškią asmens teisę[10], kad kitos valstybės narės konsulinės įstaigos su jais elgtųsi tomis pačios sąlygomis, kaip ir su savo piliečiais, trečiosios šalies, kurioje jo valstybė narė neturi atstovybės, teritorijoje. Sąjungos piliečio statusas taps pagrindiniu valstybių narių piliečių statusu[11]; Sąjungos teise piliečiams suteikiamos asmens teisės, inter alia , siekiant užtikrinti veiksmingą piliečių teisės aktais nustatytų teisių įgyvendinimą.

SESV 23 straipsniu nustatytos teisės į konsulinių ir diplomatinių įstaigų apsaugą kontrolę vykdo teismai . SESV antrosios dalies nuostatų visapusišką kontrolę vykdo Europos Teisingumo Teismas. Nacionaliniai teismai SESV 23 straipsnį turi taikyti kaip bet kurią kitą Sąjungos teisės nuostatą; teisė į teismų vykdomą kontrolę yra Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnyje nustatytas bendrasis teisės principas, kurį valstybės narės ir jų institucijos privalo taikyti įgyvendindamos Sąjungos teisę[12]. ES piliečiai, gyvenantys trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, turi teisę, kad jų prašymas dėl konsulinės apsaugos būtų reikiamai išnagrinėtas; sprendimą dėl apsaugos nesuteikimo peržiūri teismai, kurie, remdamiesi nusistovėjusia teismų praktika valstybės atsakomybės srityje, gali užtraukti atsakomybę už padarytą žalą.

Pagal ankstesnę teisės sistemą valstybės narės turėjo įvesti reikiamas tarpusavio bendradarbiavimo taisykles[13]. Valstybių narių vyriausybių atstovai priėmė du sprendimus (Sprendimą 95/553/EB dėl Europos Sąjungos piliečių gynybos, vykdomos diplomatinių atstovybių ir konsulinių įstaigų[14], ir Sprendimą 96/409/BUSP dėl laikinojo kelionės dokumento nustatymo[15]). Lisabonos sutartyje nebesilaikoma ankstesnės tarpvyriausybinio sui generis sprendimų priėmimo logikos. SESV 23 straipsnio 2 dalimi Komisijai suteikiama[16] teisė inicijuoti teisės aktus , t. y. teikti direktyvų, kuriomis nustatomos tokiai apsaugai palengvinti būtinos koordinavimo ir bendradarbiavimo priemonės , pasiūlymus. Pasikonsultavusi su Europos Parlamentu, Taryba sprendžia kvalifikuota balsų dauguma[17].

Lisabonos sutartyje taip pat numatyta įsteigti Europos išorės veiksmų tarnybą (EIVT)[18], ir ji pradėjo veikti 2011 m. sausio 1 d. Tarybos sprendimo, kuriuo nustatoma Europos išorės veiksmų tarnybos struktūra ir veikimas[19], 5 straipsnio 10 dalyje nustatyta, kad Sąjungos delegacijos, remdamosi valstybių narių prašymu, padeda valstybėms narėms palaikyti diplomatinius santykius ir teikti apsaugą ES piliečiams trečiosiose šalyse tiek, kiek tai nereikalauja papildomų išteklių.

1.2. ES piliečių konsulinė apsauga šiandien

Šiandien piliečiai nepakankamai žino apie Sutartimi nustatytą teisę į vienodą konsulinę apsaugą. Vienos ES valstybės narės piliečiai retai kreipiasi dėl konsulinės apsaugos į kitą valstybę narę, be to, ne visos valstybės narės renka šios srities duomenis ir statistiką. 2010 m. birželio 15 d. Komisija baigė viešąsias konsultacijas dėl Sąjungos pilietybės ir konsulinės apsaugos. Minėti klausimai apsvarstyti 2010 m. liepos 1–2 d. vykusioje konferencijoje apie pilietybę, kurioje dalyvavo visos suinteresuotosios šalys. Pilietinės ir akademinės visuomenės atstovai tvirtino, kad pagal naująją institucinę sistemą Komisija turėtų dėti daugiau pastangų, kad SESV 23 straipsnis būtų įgyvendinamas veiksmingiau. Europos Parlamentas taip pat ne kartą Komisiją ir valstybes nares ragino stiprinti praktinį konsulinės apsaugos įgyvendinimą[20].

Komisijos nuomone, veiksmingumui dar labiau padidinti reikia didesnių pastangų, kad:

- ES piliečių daugiau žinotų apie teisę kreiptis į kitų valstybių narių ambasadas arba konsulatus, kaip rasti šias įstaigas ir kokia pagalba gali būti teikiama;

- nacionalinių konsulinių įstaigų pareigūnai daugiau žinotų apie konsulinės apsaugos europinę dimensiją;

- būtų didesnis teisinis tikrumas dėl konsulinės apsaugos masto, teikimo sąlygų ir procedūrų;

- būtų geriau dalijamasi administracine našta ir naudojami ištekliai, taip pat krizių metu.

Įvairių sričių Europos politika turi būti siekiama ES piliečiams naudingų rezultatų. Lisabonos sutartyje numatytos galimybės dar labiau pagerinti ES piliečių, gyvenančių trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, konsulinę apsaugą. Komisija glaudžiai bendradarbiaus su Europos Parlamentu, Taryba, valstybėmis narėmis, Europos išorės veiksmų tarnyba ir kitomis suinteresuotosiomis šalimis įgyvendinant šio komunikato 3 dalyje pasiūlytus veiksmus.

2. 2007–2009 ir vėlesnių metų veiksmų plano vykdymo apžvalga

2007–2009 m. veiksmų plane Komisija pasiūlė priemonių diplomatinių ir konsulinių įstaigų teikiamai apsaugai sustiprinti, kurias galima suskirstyti į tris kategorijas: 1) informavimo priemonės, 2) apsaugos stiprinimo ir aiškinimo priemonės, 3) aktyvesnio bendradarbiavimo krizių metu ir dalijantis bendrais ištekliais priemonės.

2.1. Informavimo priemonės

2.1.1. ES piliečių informavimas

Piliečiams informuoti apie jų teises 2007 m. gruodžio 5 d. Komisija priėmė rekomendaciją, kurioje valstybės narės raginamos po 2009 m. liepos 1 d. išduotuose nacionaliniuose pasuose atkartoti EB sutarties 20 straipsnio (kuris atitinka SESV 23 straipsnį) pirmojo sakinio formuluotę . Daugelis valstybių narių teigiamai reagavo ir nusprendė į naujus pasus įtraukti EB sutarties 20 straipsnio pirmąjį sakinį arba jo parafrazuotą versiją[21]. Kai kurios valstybės narės nenori to daryti arba šiuo klausimu dar nepriėmė sprendimo[22].

Komisija taip pat pradėjo informavimo kampaniją . 2008 m. kovo mėn., bendradarbiaujant su Tarptautine oro uostų taryba (ACI), afišos, kuriose suprantamai paaiškinta Sutarties nuostata dėl konsulinės apsaugos, išsiųstos 35 didžiausiems visų valstybių narių oro uostams. 2008 m. birželio mėn., bendradarbiaujant su Europos kelionių agentūrų ir kelionių organizatorių asociacijomis (ECTAA), informacinė medžiaga išsiųsta daugiau kaip 10 000 kelionės agentūrų, veikiančių penkiolikoje valstybių narių.

2.1.2. Seminarai konsulinių įstaigų pareigūnams

Įgyvendindama veiksmų planą, Komisija kartu su ES pirmininkavusiomis valstybėmis narėmis surengė kelis seminarus, kuriuose siekta apsvarstyti bendras problemas ir palengvinti keitimąsi informacija. Pirmasis seminaras surengtas 2007 m. lapkričio mėn. Lisabonoje , kai ES pirmininkavo Portugalija. Diskusijose dėl ES piliečių, gyvenančių trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, bendra buvo tai, kad bendradarbiavimas vietoje daugiausia grindžiamas ad hoc susitarimais ir neoficialiais ryšiais. Kiti seminarai vyko Liublianoje (2008 m. birželio mėn.), Strasbūre (2008 m. spalio mėn.), Prahoje (2009 m. balandžio mėn.) ir Briuselyje (2010 m. rugsėjo mėn.). Liublianoje, Prahoje ir Briuselyje vykusiuose seminaruose daugiausia dėmesio skirta konsulinei apsaugai krizių metu, o Strasbūre – valstybių narių konsulatų vaidmeniui ES. Seminarai parodė, kad galima toliau bendradarbiauti, pvz., rengiant tinkamus mokymus ir užtikrinant krizių metu patirtų išlaidų kompensavimą.

2.2. ES piliečių konsulinės apsaugos masto nustatymas

2.2.1. Lyginamoji taisyklių ir praktikos analizė

Valstybių narių teikiamos konsulinės apsaugos aprėptis skiriasi, o dėl skirtumų konsulinėms ir diplomatinėms įstaigoms gali būti sunkiau bendradarbiauti ir koordinuoti veiklą. Komisija ėmėsi skirtumų aprėpties ir pobūdžio lyginamosios analizės [23]. Valstybių narių konsulinės apsaugos taisyklėms būdinga ne tik daug skirtumų (pvz., skiriasi konsulinių mokesčių dydis), bet ir daug bendrų savybių bei gerosios patirties pavyzdžių (antai smurtinių nusikaltimų aukoms padedama susisiekti su paramos organizacijomis). Bendra patirtis apima kasdienes situacijas, kai visų valstybių narių konsulatai ir atstovybės teikia paramą (pvz., mirties, sunkaus nelaimingo atsitikimo, ligos, arešto ar įkalinimo atvejais), ir tokiais atvejais teikiamą paramą (pvz., sunkaus nelamingo atsitikimo ar ligos atvejais visos valstybės narės informuoja ES piliečio šeimą, teikia informaciją apie medicininę pagalbą, kuri gali būti suteikta, ir kt.). Nustatytos sritys, kuriose būtų galima dalytis gerąja patirtimi (pvz., teikiant paramą su psichine liga susijusiais atvejais).

2.2.2. Sustiprintas taikymas ir procedūros

Neretai ES piliečių šeimos nariai, turintys trečiosios šalies pilietybę, negauna konsulinės pagalbos. Kai jiems parama suteikiama, panašu, kad skiriasi šeimos narių kategorijos ir paramos suteikimo aplinkybės. Atrodo, kad sprendimai priimami kiekvienu konkrečiu atveju nesivadovaujant aiškiais kriterijais, nors krizės metu paprastai taisyklės dėl šeimos narių taikomos išsamiau.

Nelaimės ištikti ES piliečiai gali likti be reikiamų lėšų (pvz., po nusikaltimo). Komisija išnagrinėjo finansinių avansų teikimo procedūras. Nelaimės ištiktiems piliečiams valstybės narės finansinius avansus suteikia retai ir griežtomis sąlygomis. Ne visos valstybės narės naudoja Sprendimo 95/553/EB 6 straipsnio priede pateiktą lėšų kompensavimo formą. Dėl mirusiųjų tapatybės nustatymo ir repatriacijos : 1973 m. Europos Tarybos konvenciją dėl mirusiųjų palaikų pervežimo[24] šiuo metu ratifikuoja 16 valstybių narių. Konvencija supaprastinti tarptautinio mirusiųjų palaikų pervežimo formalumai: įvestas vienoda leidimo (pranc. laissez-passer ) forma. Laikydamasi veiksmų plano nuostatų, Komisija paprašė valstybių narių prisijungti prie konvencijos. Tačiau didelės pažangos ratifikuojant nepadaryta, nors tai būtina norint inicijuoti daugiašales šios srities derybas.

Remiantis tarptautine teise, kad piliečiui konsulinę apsaugą teiktų kita valstybė, būtinas priimančiosios valstybės sutikimas . Teigiama, kad pagal Vienos konvencijos dėl konsulinių santykių[25] 8 straipsnį pakanka vienašališkai informuoti trečiąją šalį, tačiau vienašališkai informuoti trečiąją šalį turėtų visos 27 valstybės narės. Komisija taip pat ragina valstybes nares į būsimus dvišalius susitarimus su trečiosiomis šalimis įtraukti sutikimo išlygą , pagal kurią su trečiąja šalimi būtų susitariama, kad vienos valstybės narės, turinčios atstovybę trečiojoje šalyje, konsulinės ir diplomatinės įstaigos teiktų apsaugą kitų valstybių narių, kurios neturi atstovybės trečiojoje šalyje, piliečiams tomis pačiomis sąlygomis kaip savo piliečiams. Deramai atsižvelgdama į kiekvienų derybų ypatumus, Komisija pasiūlė įtraukti sutikimo išlygą į mišrius susitarimus su tam tikromis trečiosiomis šalimis. Derybos tebevyksta.

2.3. Bendradarbiavimas vietoje krizių metu

2.3.1. Konsulinė apsauga krizių metu

Per pastarąsias krizes Komisija įvairiai prisidėjo prie valstybių narių paramos ES piliečiams. Tam tikrais atvejais paramą teikė ES delegacijos trečiosiose šalyse. Sutartyje nustatyta, kad ES valstybių narių diplomatinės bei konsulinės misijos ir ES delegacijos padeda įgyvendinti SESV minėtą ES piliečių teisę į konsulinę apsaugą[26]. Valstybių narių prašymu ES delegacijos joms padeda, ypač krizių metu. Sukurta nedidelė ES delegacijoms skirta speciali biudžeto eilutė, pagal kurią prireikus galima teikti logistinę paramą. Parama teikta per Gazos ruožo krizę 2009 m. sausio mėn., kai, parėmus ES delegacijoms, apie 100 asmenų buvo evakuoti šarvuotais autobusais.

Nuo 2007 m. lapkričio mėn. gali būti taikomas ES civilinės saugos mechanizmas , kuriuo remiama su civilinės saugos veiksmais susijusi konsulinė parama trečiosiose šalyse esantiems ES piliečiams, jei to prašo valstybių narių konsulinės įstaigos[27]. Aktyvavus mechanizmą, Europos Komisijos stebėsenos ir informavimo centras (MIC), t. y. mechanizmo valdymo centras, suteikia prieigą prie plataus 31 mechanizmo veikloje dalyvaujančios šalies (valstybių narių, EEE šalių ir Kroatijos) civilinės saugos išteklių tinklo – tai sudaro sąlygas sujungti ir sutelkti išteklius (pvz., transporto priemones, medicininę pagalbą ir evakuavimo išteklius, laikinąjį prieglobstį ir kt.) ir apsikeisti informacija. Po 2008 m. lapkričio mėn. Mumbajaus teroristinio išpuolio Švedijos Medevac orlaiviu, kurį per MIC bendrai finansavo Komisija, evakuoti šeši sužeisti europiečiai. Neseniai mechanizmas buvo vėl aktyvuotas: per Libijos krizę konsulinėms įstaigoms padėta sparčiai evakuoti ES piliečius. MIC prisidėjo prie valstybių narių vykdomų operacijų: palengvintas transporto sujungimas, nustatytos evakuoti reikalingos papildomos transporto priemonės ir bendrai finansuotos kai kurių valstybių narių turto gabenimo išlaidos. Antai Vengrija leido naudotis bendrai per MIC finansuotu orlaiviu, kad iš Tripolio būtų evakuoti 29 rumunai, 27 vengrai, 20 bulgarų, 8 vokiečiai, 6 čekai ir 6 kitų ES valstybių narių bei trečiųjų šalių piliečiai. Glaudžiai bendradarbiaujant su kariuomene užtikrinta, kad MIC veiktų kaip transporto paslaugų teikėjų ir konsulinių įstaigų keitimosi informacija centras.

Per pastarojo meto krizes (pvz., Libijoje, Egipte, Haityje, Islandijoje dėl vulkaninių pelenų debesies) konsulinė parama koordinuota per telekonferencijas ir ES jungtinio situacijų centro sukurtą saugią ES konsulinių įstaigų keitimosi informacija interneto svetainę ( Consular On-Line ). Patirtis parodė, kad tokia koordinavimo priemonė yra naudinga ir padeda įvertinti bendrą padėtį vietoje, t. y. ES piliečių tam tikroje trečiojoje šalyje skaičių ir valstybių narių pajėgumus. Konsulinių reikalų, civilinės saugos, transporto ir kt. forumuose svarstoma, kokių dar veiksmų imtis konsulatų bendradarbiavimui ir solidarumui padidinti krizių metu, pvz., kai itin sutrikdomas ES piliečių judėjimas ES viduje ir iš trečiųjų šalių į ES. Svarbu užtikrinti, kad laiku būtų evakuoti visi ES piliečiai – ne tik tie, kurių valstybė narė tam tikroje trečiojoje šalyje turi diplomatinę atstovybę. Dabartinė krizė Libijoje, kurios metu evakuojami ES piliečiai iš kitų valstybių narių – puikus Europos solidarumo ir papildomos Sąjungos priemonių naudos pavyzdys. Neturėtų būti paliktas nė vienas ES pilietis.

2.3.2. Bandomasis bendrų biurų projektas

2007–2009 m. Komisijos veiksmų plane rekomenduota imtis bandomojo projekto: bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis steigti bendrus biurus . Valstybėms narėms ir ES delegacijai tam tikroje trečiojoje šalyje įsteigus bendrus biurus, t. y. turint bendras patalpas, būtų galima sutaupyti lėšų, sustiprinti valstybių narių konsulinių įstaigų darbuotojų bendradarbiavimą ir kompensuoti menką konsulinių įstaigų skaičių. Į šiuos biurus turėtų būti sudarytos sąlygos kreiptis visiems ES piliečiams. Pirmasis žingsnis šia kryptimi – bendro vizų prašymų nagrinėjimo centro įsteigimas Moldovos Respublikoje, nors jis vykdo pačias įvairiausias užduotis.

3. Ateities perspektyvos

Patvirtindama Stokholmo programą, Europos Vadovų Taryba paragino Komisiją apsvarstyti ES piliečių konsulinei apsaugai palengvinti būtinos veiklos koordinavimo ir bendradarbiavimo priemones[28].

Todėl Komisijos svarsto, kokių veiksmų imtis ES piliečių konsulinės apsaugos srityje remiantis trimis ramsčiais :

- didinti informuotumą pasitelkiant tikslines komunikacijos priemones ;

- teikti pasiūlymus pagal naująją Lisabonos sutarties teisinę sistemą ;

- užtikrinti geresnį dalijimąsi administracine našta ir optimalesnį išteklių naudojimą, taip pat krizių metu.

Rengdama pasiūlymus, Komisija aktyviai konsultuosis su Europos Parlamentu bei Taryba ir visapusiškai atsižvelgs į išteklių neutralumo, susijusio su ES delegacijų vaidmeniu, principą.

3.1. Informuotumo didinimas pasitelkiant tikslines komunikacijos priemones

3.1.1. ES piliečių informuotumo didinimas

Europos Vadovų Taryba Stokholmo programoje pažymėjo, kad informavimas apie konsulinę apsaugą nėra pakankamas, todėl reikia dėti daugiau pastangų visapusiškam jos taikymui užtikrinti[29]. Todėl Komisija sukūrė piliečiams skirtą konsulinės apsaugos interneto svetainę [30]. Interneto svetainės tikslas – didinti piliečių informuotumą apie šią teisę ir pagerinti prieigą prie informacijos, sukuriant bendrą įėjimo tašką. Interneto svetainėje ES piliečiai ras konsulinių ar diplomatinių misijų trečiosiose šalyse, į kurias jie gali kreiptis dėl apsaugos, adresus. Joje taip pat bus pateikiama visų valstybių narių kelionės patarimų. Interneto svetainė palengvins piliečių prieigą prie „Europe Direct“, kaip bendros informavimo apie konsulinę apsaugą telefono linijos[31].

Už informavimą apie ES piliečių teisę į tam tikros valstybės narės konsulinę apsaugą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės narės piliečių kartu atsako Komisija ir valstybės narės. Piliečiai informuojami apie tai, ko jie gali ir ko negali tikėtis, pvz., apie tai, kad paprastai valstybės narės nesikiša į teisinius ginčus. Valstybių narių užsienio reikalų ministerijų interneto svetainėse turėtų būti pateikiama informacija apie šią teisę ir nuoroda į Komisijos interneto svetainę. Informuoti piliečius apie šią teisę valstybės narės galėtų išduodamos naujus pasus. Komisija toliau glaudžiai bendradarbiaus su valstybėmis narėmis didinant piliečių informuotumą ir kartu su ES pirmininkaujančia Vengrija 2011 m. birželio mėn. surengs seminarą šia tema. Komisija bendradarbiauja su kelionių, ekspatriantų bei darbdavių asociacijomis ir NVO (nes nemažai asmenų keliauja į trečiąsias šalis ir ten gyvena verslo sumetimais). Be to, Komisija su leidėjais aptars galimybę informaciją apie konsulinę apsaugą ir keleivių teises teikti kelionių vadovuose ir internete.

Informaciją taip pat galėtų skleisti ES valstybių narių konsulatai bei ambasados ir ES delegacijos trečiosiose šalyse (pvz., teikti informaciją apie vietines konsulatų ir ambasadų interneto svetaines arba savo patalpose, susisiekti su vietiniais informacijos skleidėjais, kaip antai kelionių klubais, didžiausiais viešbučiais arba vietinėmis ekspatriantų asociacijomis). ES valstybių narių konsulatai bei ambasados ir ES delegacijos trečiosiose šalyse galėtų padėti padidinti trečiųjų šalių institucijų informuotumą ir supratimą, o šios po to informaciją perduotų vietinėms institucijoms (pvz., policijos nuovadoms).

Teikdama informaciją apie teisę į konsulinę apsaugą ir taip didindama piliečių informuotumą, Komisija reikiamai atsižvelgs į valstybių narių konsulinės apsaugos įstatymų ir lygmens įvairovę.

3.1.2. Konsulinių įstaigų pareigūnų informuotumo didinimas

Konsulinių įstaigų pareigūnai dar ne visiškai informuoti apie Sutarties nuostatas dėl konsulinės apsaugos. Komisija skatins rengti tikslingesnius mokymus. Pirmiausia Komisijos tarnybos, bendradarbiaudamos su Europos išorės veiksmų tarnyba, rengia valstybių narių konsulinių įstaigų darbuotojų mokomosios medžiagos rinkinį , kuriame daugiausia dėmesio skiriama bazinei privalomajai informacijai ir kurį valstybės narės turėtų naudoti per užsienyje dirbančių darbuotojų parengiamuosius mokymus. Komisija pritaria, kad valstybės narės ir ES turi rengti poreikius atitinkančius mokymus , dėl kurių Taryba sutarė 2010 m. gruodžio 22 d. Šie Europos masto mokymai galėtų būti praktinių seminarų formos ir ekonomiški (pvz., naudojant turimas mokymų patalpas). Dalyvauti turėtų ir už mokymą atsakingi konsulinių įstaigų darbuotojai, kurie pasidalytų įgytomis žiniomis (instruktorių mokymas). Nustatyta valstybių narių geroji patirtis turėtų būti toliau aptariama ir puoselėjama. Be to, konsulinių įstaigų darbuotojai bus informuojami apie pagalbinį civilinės saugos ir ES civilinės saugos mechanizmo vaidmenį krizių metu. 2011 m. vasario 14 d. įvyko pirmasis bendras posėdis, kuriame svarstyti ES konsulinės apsaugos ir civilinės saugos ekspertų, atsakingų už konsulinę apsaugą krizių metu ir už civilinę saugą, mokymo klausimai. Po to, remdamasi įgyta patirtimi, Komisija apsvarstys galimybę skatinti rengti tęstinius mokymus.

3.2. Didesnis tikrumas pagal Lisabonos sutartį

1995 m. priimtas ir 2002 m. įsigaliojo Taryboje posėdžiavusių valstybių narių vyriausybių atstovų Sprendimas 95/553/EB. Pagal jo 7 straipsnį valstybės narės turėtų peržiūrėti sprendimą praėjus penkeriems metams nuo jo įsigaliojimo.

Valstybių narių konsulinės apsaugos įstatymai skiriasi. Apsaugos lygmuo gali priklausyti nuo to, į kurią valstybę narę ES pilietis nusprendžia kreiptis. Dėl šių skirtumų konsulinėms ir diplomatinėms įstaigoms gali būti sunkiau bendradarbiauti ir koordinuoti veiklą. Pirmiausia turėtų būti rūpinamasi užtikrinti užsienyje esantiems ES piliečiams teisinį tikrumą ir numatomumą. ES piliečių, gyvenančių trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, konsulinės apsaugos mastas ir jos teikimo sąlygos turėtų būti aiškiau apibrėžtos, o konsulinių ir diplomatinių įstaigų tarpusavio veiklos koordinavimo procedūros – supaprastintos.

Dabartinė finansinių avansų teikimo sistema susijusi su glaudžiu bendradarbiavimu. Paramą teikianti valstybė narė turi prašyti išankstinio leidimo piliečių kilmės valstybės narės, kuri po to turi kompensuoti išlaidas paramą teikiančiai valstybei narei, tačiau gali prašyti, kad išlaidas kompensuotų jos pilietis. Valstybės narės suteikia daugiausia smulkius finansinius avansus (pvz., skrydžio namo arba viešbučio išlaidoms padengti), jeigu nėra kitos išeities. Tarpusavio solidarumu pagrįstoje Sąjungoje bendradarbiavimas galėtų būti palengvintas.

Komisija svarstys, kaip glaudžiau bendradarbiauti srityse, kuriose reikia pagerinti patirtį , kaip antai teikiant paramą su psichine liga, nelydimais nepilnamečiais, priverstinėmis santuokomis susijusiais atvejais, karantino laikotarpiais ir legalizuojant dokumentus.

Atsižvelgdama į šias aplinkybes, Komisija ketina pateikti teisės aktų pasiūlymų , kuriuose bus nustatytos konsulinei apsaugai palengvinti būtinos veiklos koordinavimo ir bendradarbiavimo priemonės ir sprendžiamas krizių metu patirtų konsulinės apsaugos išlaidų kompensavimo per 12 mėnesių klausimas[32]. Šiuo atžvilgiu Komisija taip pat apsvarstys galimybę konsulinę paramą teikti ES piliečių šeimos nariams, turintiems trečiosios šalies pilietybę .

Pagal Sprendimą 96/409/BUSP konsulinės ir diplomatinės įstaigos išduoda laikinąjį kelionės dokumentą trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, gyvenantiems ES piliečiams, kurių pasas ar kelionės dokumentas buvo pamestas, pavogtas, sunaikintas arba kurio jie laikinai neturi. Kai kurios valstybės narės norėtų sustiprinti laikinųjų kelionės dokumentų apsaugos požymius, o kai kurioms trečiosioms šalims problematiška pripažinti dabartinius laikinuosius kelionės dokumentus be biometrinių požymių. Bus svarstoma, ar atnaujinti laikinųjų kelionės dokumentų formą. Kartu reikėtų atlikti nuodugnią išlaidų ir pajamų analizę.

Teisiniam tikrumui padidinti Komisija toliau skatins į mišrius ir dvišalius susitarimus įtraukti sutikimo išlygas (žr. 2.2.2 punktą) ir apsvarstys galimybę įtraukti išlygas dėl esmės, pvz., susijusias su galimybe susitikti su sulaikytaisiais. Komisija taip pat su valstybėmis narėmis pradės diskusijas dėl SESV 23 straipsniu užtikrinamo teisinio tikrumo ir matomumo trečiosioms šalims padidinimo.

3.3. Geresnis dalijimasis administracine našta ir optimalesnis išteklių naudojimas

3.3.1. Krizių metu

Pastarojo meto krizės Šiaurės Afrikoje ir Japonijoje parodė, koks pavojus gali grėsti ES piliečiams[33]. ES piliečiai, gyvenantys trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, turi teisę į bet kurios valstybės narės diplomatinių arba konsulinių įstaigų apsaugą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir šios valstybės narės piliečiai. Tai privaloma ir krizių metu. Kadangi ateinančiais metais turėtų padaugėti į užsienį keliaujančių ES piliečių, apsauga gali tapti dar reikalingesnė ir užkelti sunkią naštą paramą teikiančioms valstybėms narėms. Komisija baigia tiriamąją studiją, kurioje nagrinėja konsulinės apsaugos išlaidų , patirtų evakuojant ES piliečius, gyvenančius trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, krizių metu, kompensavimo tvarką. Viena iš tyrimo išvadų yra ta, kad praktikoje dabartinės kompensavimo taisyklės neretai netaikomos. Per evakuavimo operacijas valstybės narės paprastai teikia ES piliečiams, gyvenantiems trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, galimybę pasinaudoti evakuavimo paslaugomis, pvz., laisvomis vietomis lėktuvuose[34]. Siekdama užtikrinti vienodą paramą ES piliečiams, gyvenantiems trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, ir paskatinti valstybes nares atlikti aktyvesnį vaidmenį per krizes šalyse, kuriose nėra jų piliečių, Komisija svarsto, kaip dar palengvinti ir supaprastinti kompensavimo procedūras ir paskatinti sinergiją su dabartinėmis finansinės paramos priemonėmis.

Geresnio administracinės naštos dalijimosi ir koordinavimo būtų galima pasiekti ir apsvarstant galimybę sudaryti ES valstybių narių konsulinių įstaigų darbuotojų grupes , kurios, prireikus veiksmus koordinuodamos su Europos išorės veiksmų tarnyba ir Komisija, teiktų paramą krizių metu, ir tokių grupių pridėtinę vertę. Ši galimybė turėtų būti ieškoma jau priimtose priemonėse, kad būtų išvengta dubliavimosi su dabartinėmis struktūromis. Kiekviena krizė skirtinga. Vis dėlto panašu, kad norint veiksmingai valdyti krizę, nepaprastai svarbu iš anksto numatyti krizių scenarijus, pasitelkiant tvarų nenumatytų išlaidų, įskaitant išlaidas ES piliečiams, gyvenantiems trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, planavimą vietoje ir 27 valstybių narių sostinėse. Valstybės narės ugdo gebėjimus nustatyti ES piliečių buvimo vietą, informuoti apie juos konsulinių įstaigų darbuotojus ir iš anksto perspėti ES piliečius krizių metu (pvz., SMS arba e. paštu). Komisija šiuo metu finansuoja šios srities tyrimus. Šios priemonės galėtų iš esmės padidinti ES piliečių saugumą užsienyje, tačiau būtina užtikrinti jų teisę į privatumą ir laikytis duomenų apsaugos įstatymų.

Be to, geriau naudojant turimas civilinės saugos lėšas ir ES priemones, kaip antai ES civilinės saugos mechanizmą, bus lengviau optimizuoti išteklius ir geriau remti ES piliečius krizių metu. Tolesni ES reagavimo į nelaimes veiksmai aptarti komunikate „Geresnio Europos reagavimo į nelaimes link. Civilinės saugos ir humanitarinės pagalbos vaidmuo“[35].

3.3.2. Vietoje

ES sutarties 35 straipsniu nustatyta, kad ES valstybių narių diplomatinės bei konsulinės atstovybės ir ES delegacijos padeda įgyvendinti SESV minėtą ES piliečių teisę į konsulinę apsaugą .

Jau anksčiau ES delegacijos teikė logistinę paramą konsulinei paramai palaikyti[36]. Tarybos sprendimo, kuriuo nustatoma Europos išorės veiksmų tarnybos (EIVT) struktūra ir veikimas[37], 5 straipsnio 10 dalyje nustatyta, kad ES delegacijos, vadovaudamosi valstybių narių prašymu, padeda valstybėms narėms palaikyti diplomatinius santykius ir teikti konsulinę apsaugą ES piliečiams trečiosiose šalyse tiek, kiek tai nereikalauja papildomų išteklių. 13 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad vyriausiasis įgaliotinis iki 2011 m. pabaigos Europos Parlamentui, Tarybai ir Komisijai turi pateikti EIVT veikimo ataskaitą. Be kitų klausimų, šioje ataskaitoje turi būti nagrinėjamas ir konsulinės apsaugos klausimas. ES delegacijos galėtų dar labiau padėti ES piliečius, gyvenančius trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, informuodamos apie valstybių narių konsulinių ir diplomatinių misijų teikiamą apsaugą.

4. Išvados

Įvertinus 2007–2009 m. konsulinės apsaugos veiksmų planą, paaiškėjo, kad galima dar labiau koordinuoti konsulinę apsaugą, ypač tų piliečių, kurie užsienyje patiria sunkumų ir negali kreiptis į savo valstybės narės konsulines ir diplomatines įstaigas, ir bendradarbiauti šioje srityje. Piliečiai turėtų žinoti savo teises. Komisija aktyviau informuos piliečius ir suinteresuotąsias šalis, pasitelkdama tikslines komunikacijos priemones , specialiai skirtas tiems, kurie gali šia teise naudotis. Krizių metu piliečiai neturėtų ilgai laukti pagalbos.

Per 12 mėnesių Komisija pateiks teisės aktų pasiūlymų , kuriuose bus nustatytos ES piliečių, gyvenančių trečiosiose šalyse, kuriose nėra jų valstybės narės atstovybės, konsulinei apsaugai palengvinti būtinos veiklos koordinavimo ir bendradarbiavimo priemonės ir sprendžiamas krizių metu patirtų konsulinės apsaugos išlaidų kompensavimo klausimas[38]. Komisija pradės diskusijas dėl pasiūlytų veiksmų su Europos Parlamentu, Taryba, valstybėmis narėmis, Europos išorės veiksmų tarnyba ir visomis kitomis suinteresuotosiomis šalimis. Pagal SESV 25 straipsnį Komisija praneš apie 2013 m. pasiektą pažangą kitoje ES pilietybės ataskaitoje. Vienos ES valstybės narės piliečių, gyvenančių trečiojoje šalyje, kurioje nėra jų valstybės narės atstovybės, teisė kreiptis į kitos valstybės narės ambasadą ar konsulatą tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir tos valstybės piliečių, yra tarpusavio atsakomybe ir solidarumu pagrįstos Sąjungos išraiška. Atsižvelgiant į Lisabonos sutarties įsigaliojimą ir Europos Vadovų Tarybos priimtą Stokholmo programą[39], Sąjunga įgaliota tęsti praktinį šios teisės įgyvendinimą.

[1] Konsulinė apsauga – tai užsienyje esantiems tam tikros valstybės narės piliečiams arba piliečiams, kuriems ji sutiko padėti, teikiama parama ir pagalba.

[2] COM(2007) 767 galutinis.

[3] COM(2010) 602 galutinis.

[4] COM(2010) 603 galutinis.

[5] OL C 115, 2010 5 4, p. 1–38, „Stokholmo programa – Atvira ir saugi Europa piliečių labui ir saugumui“, Tarybos dokumentas 17024/09, 2009 12 2, p. 11.

[6] Duomenų apie gyventojus bazė, turizmo šaka; duomenys pagrįsti ilgesnių nei vienos dienos poilsio ir verslo kelionių skaičiumi.

[7] Pasaulio turizmo organizacija numato, kad 2010–2020 m. turizmas gerokai išaugs.

[8] Libija (kur atstovybes turi 8 valstybės narės): krizės pradžioje šalyje buvo maždaug 6 000 ES piliečių, 2011 m. kovo 9 d. tebebuvo 1 345 ES piliečiai; nuo tada valstybės narės ieškojo galimybių evakuoti bent 52 ES piliečius. Egiptas (kur atstovybes turi 22 valstybės narės): bent 100 000 ES piliečių (daugiausia turistai Raudonosios jūros regione). Bahreinas (kur atstovybes turi 4 valstybės narės): čia yra bent 8 800 ES piliečių. Japonija (kur atstovybes turi visos valstybės narės, išskyrus Maltą ir Kiprą): maždaug 37 000 ES piliečių. Haitis (po 2010 m. žemės drebėjimo): maždaug 2 700 ES piliečių. Islandijos vulkaninių pelenų debesies krizė (2010 m. pavasaris): atšaukta daugiau kaip 100 000 skrydžių. Skaičiai preliminarūs, grindžiami valstybių narių ir Komisijos duomenimis.

[9] 2010 m. kovo mėn. „Eurobarometras“.

[10] Žr. sprendimus Lütticke , C-57/65, ir Van Gend prieš Loos , C-26/62. SESV 23 straipsnio 2 dalimi nebereikalaujama, kad valstybės narės nustatytų reikiamas tarpusavio bendradarbiavimo taisykles. SESV 23 straipsnio 1 ir 2 dalimis valstybėms narėms tik suteikiama galimybė priimti reikiamas nacionalines nuostatas.

[11] Sprendimas Grzelczyk , C-184/99.

[12] Sprendimas Oleificio Borelli , C-97/91.

[13] EB sutarties 20 straipsnis.

[14] OL L 314, 1995 12 28, p. 73.

[15] OL L 168, 1996 7 16, p. 4

[16] ES sutarties 17 straipsnio 2 dalis.

[17] ES sutarties 16 straipsnio 3 dalis.

[18] ES sutarties 27 straipsnis.

[19] OL L 201, 2010 8 3, p. 30 (Tarybos dokumentas 2010/427/ES).

[20] 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl Komisijos komunikato Europos Parlamentui ir Tarybai „Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė piliečių labui“ (Stokholmo programa) (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2009-0090+0+DOC+XML+V0//LT).

2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl žaliosios knygos „Europos Sąjungos piliečio diplomatinė ir konsulinė apsauga trečiosiose šalyse“ (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0592+0+DOC+XML+V0//LT). Pastarojoje rezoliucijoje Parlamentas, be kita ko, „atsižvelgiant į tai, kad, vadovaudamasi EB sutarties 22 straipsnyje išdėstytu reikalavimu, Komisija kas trejus metus rengia pranešimą Europos Sąjungos pilietybės klausimu, taip pat ragina Komisiją nedelsiant pateikti pasiūlymą Tarybai dėl bendros koncepcijos ir įpareigojančių gairių, kuriomis remiantis būtų galima nustatyti bendruosius konsulinei apsaugai taikomus standartus; ragina Komisiją dėti daugiau pastangų vykdant ryšių ir informacijos srities veiklą, t. y. turėtų būti įdiegtas vienas Europos telefono numeris, kuriuo būtų galima skambinti kilus pavojui. Šis telefono numeris kartu su EB sutarties 20 straipsnio nuostatomis turėtų būtų įrašytas ES piliečio pase. Juo paskambinęs bet kuris Europos Sąjungos pilietis turėtų būtų sujungtas su informacijos centru ir galėtų gauti bet kokios naudingos informacijos, taip pat ir tuo atveju, jei jam aktualūs konsulinės apsaugos užtikrinimo formalumai, o visų pirma – naujausios informacijos apie valstybių narių ambasadas ir konsulatus, į kuriuos jis galėtų kreiptis. Šį telefono numerį administruojanti centrinė tarnyba turėtų veikti Briuselyje; ragina Komisiją, kai bus ratifikuota Lisabonos sutartis, pateikti Parlamentui siūlymą dėl Sprendimo 95/553/EB pakeitimų, siekiant į minėtąjį sprendimą įtraukti nuostatas dėl: diplomatinės apsaugos, palaikų atpažinimo ir pargabenimo, paprastesnės piniginio avanso išmokėjimo tvarkos“.

[21] BE, BG, DE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, MT, NL, AT, HU, PL, RO, SI, SE, UK.

[22] CZ, DK, EE, IE, PT, SK, FI.

[23] Valstybių narių teisės aktų ir praktikos, susijusių su konsuline apsauga, lyginamosios analizės.

[24] Susitarimas dėl mirusiųjų palaikų pervežimo, Strasbūras, 1973 10 26.

[25] „Atitinkamai informavus priimančiąją valstybę, atstovaujamosios valstybės konsulinė įstaiga gali atlikti konsulines funkcijas priimančiojoje valstybėje trečiosios valstybės vardu, jei tam neprieštarauja priimančioji valstybė.“

[26] Paramos operacijos grindžiamos SESV 20 straipsnio 2 dalies c punktu bei 23 straipsniu dėl ES piliečių, kurių valstybės narės neturi atstovybės trečiosiose šalyse, apsaugos ir ES sutarties 35 straipsniu, kuriame apibrėžtas ES delegacijų vaidmuo kartu su valstybių narių misijomis įgyvendinant SESV 20 straipsnio 2 dalies c punktą.

[27] 2007 m. lapkričio 8 d. Tarybos sprendimo 2007/779/EB 2 straipsnio 10 dalis.

[28] OL C 115, 2010 5 4, p. 1–38, „Stokholmo programa – Atvira ir saugi Europa piliečių labui ir saugumui“, Tarybos dokumentas 17024/09, 2009 12 2, p. 11.

[29] Idem .

[30] http://ec.europa.eu/consularprotection.

[31] Nemokamu telefono numeriu +800 67 89 10 11 galima skambinti iš bet kurios vietos ES, o telefono numeriu +32 2 299 96 96 – iš bet kurios vietos pasaulyje. Šiuo telefono numeriu teikiama bendro pobūdžio informacija apie ES teises. Telefono linija veikia ne visą parą ir ne 7 dienas per savaitę.

[32] 2011 m. Komisijos darbo programa (COM(2010) 623 galutinis).

[33] Žr. 8 išnašą.

[34] Antai Haityje parama suteikta 1 300 ES piliečių, iš kurių apie 250 buvo valstybių narių, kurios neturėjo diplomatinės ar konsulinės atstovybės šioje šalyje, piliečiai.

[35] COM(2010) 600 galutinis.

[36] Žr. 2.3.1 punktą.

[37] OL L 201, 2010 8 3, p. 30 (Tarybos dokumentas 2010/427/ES).

[38] 2011 m. Komisijos darbo programa (COM(2010) 623 galutinis).

[39] OL C 115, 2010 5 4, p. 1–38, „Stokholmo programa – Atvira ir saugi Europa piliečių labui ir saugumui“, Tarybos dokumentas 17024/09, 2009 12 2.