[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 27.10.2010

COM(2010) 605 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Verslag over de verkiezing van de leden van het Europees Parlement (Akte van 1976 zoals gewijzigd bij Besluit 2002/772/EG, Euratom) en over de deelname van EU-burgers aan de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf (Richtlijn 93/109/EG)

{COM(2010) 603 definitief}

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Verslag over de verkiezing van de leden van het Europees Parlement (Akte van 1976 zoals gewijzigd bij Besluit 2002/772/EG, Euratom) en over de deelname van EU-burgers aan de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf (Richtlijn 93/109/EG)

1. Inleiding

De aan EU-burgers toegekende politieke rechten versterken hun Europese identiteit. Het actief kiesrecht van EU-burgers bij gemeentelijke en Europese verkiezingen in elke lidstaat waar zij wensen te wonen, is van essentieel belang voor hun deelname aan het democratische bestel van de Unie.

De Europese verkiezingen worden geregeld bij de Akte van 1976[1] betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, zoals gewijzigd bij Besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad[2], die een aantal beginselen vatstelt die voor alle lidstaten gelden, zoals de verplichting om gebruik te maken van de evenredige vertegenwoordiging en om ervoor te zorgen dat de kiesdag binnen een zelfde periode valt, die aanvangt op een donderdag en afloopt op de daaropvolgende zondag. Nadere regels op grond waarvan EU-burgers aan Europese verkiezingen kunnen deelnemen in de lidstaat waar zij wonen[3], zijn vastgesteld in Richtlijn 93/109/EG[4]. Naast regels over de inschrijving op de kiezerslijsten en controles om te voorkomen dat het actief en passief kiesrecht tweemaal wordt uitgeoefend, voorziet de richtlijn in de toekenning van een afwijking aan lidstaten waar het aantal burgers van de Unie die aldaar verblijf houden zonder de nationaliteit van deze lidstaat te bezitten, meer bedraagt dan 20 % van het totale aantal burgers van de Unie die de kiesgerechtigde leeftijd hebben bereikt en die daar verblijf houden[5]. Achttien maanden voor elke Europese verkiezing rapporteert de Commissie of dergelijke afwijkingen van toepassing zijn. Het laatste verslag van de Commissie dateert van 20 december 2007[6].

De laatste Europese verkiezingen vonden plaats in juni 2009. Het aantal zetels in het Europees Parlement bedroeg op dat ogenblik 736 overeenkomstig het Verdrag van Nice. Derhalve werden bij de verkiezingen van 2009 736 leden van het Europees Parlement verkozen. Door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 zal het aantal zetels stijgen tot 751. De Raad heeft op 23 juni 2010 de voorbereidende maatregelen genomen die nodig zijn voor de uitvoering van deze bepalingen[7]. In het Verdrag van Lissabon werd ook de samenstelling van het Europees Parlement op aan andere wijze omschreven dan voorheen. Voortaan is bepaald dat het bestaat uit "vertegenwoordigers van de burgers van de Unie"[8] in plaats van "vertegenwoordigers van de volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd"[9].

Dit verslag over de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2009 gaat samen met en inspireert het ‘Verslag 2010 over het EU-burgerschap: het uit de weg ruimen van de belemmeringen voor de uitoefening van de rechten van de EU-burger’ waarin wordt ingegaan op de problemen waarmee burgers nog steeds kampen, in het bijzonder wanneer zij over de binnengrenzen goederen en diensten proberen aan te kopen en op de methoden om deze problemen aan te pakken.

Het verslag heeft als doel na te gaan of de kiesrechten van EU-burgers in acht werden genomen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2009. Ten eerste wordt nagegaan in welke mate burgers kennis hadden van de verkiezingen en de daarmee verband houdende rechten, welke maatregelen de lidstaten en de EU-instellingen in dit verband hadden genomen en wat de feitelijke opkomst bij de verkiezingen was. Ten tweede wordt nagegaan hoe de lidstaten het EU-recht op dit gebied hebben omgezet en uitgevoerd. Ten slotte worden in het verslag de maatregelen vermeld die moeten worden genomen om de opkomst te bevorderen en om ervoor te zorgen dat de kiesrechten van EU-burgers in acht worden genomen.

Dit verslag bouwt voort op recente Eurobarometer-enquêtes, op de resultaten van een op 15 juni 2010 afgesloten openbare raadpleging, op een conferentie over ‘EU-burgerrechten – De weg vooruit’ die op 1 en 2 juli 2010 plaatsvond, op door verkiezingsdeskundigen in de lidstaten verstrekte informatie en op de beoordeling door de Commissie van de omzetting en uitvoering van de Akte van 1976 en Richtlijn 93/109/EG door de lidstaten.

2. KENNIS OVER EN DEELNAME AAN DE VERKIEZINGEN

2.1. Algemene opkomst en maatregelen om deelname aan te moedigen

Sinds de eerste rechtstreekse Europese verkiezingen in 1979 is de opkomst er gestaag op achteruit gegaan. Begin 2009 bleek uit Eurobarometer-gegevens dat slechts 34% van de EU-burgers er zeker van was te zullen kiezen bij de Europese verkiezingen.

Om deze lage opkomst het hoofd te bieden hebben het Europees Parlement, de Europese Raad en de Commissie de verkiezingen als de belangrijkste interinstitutionele communicatieprioriteit voor 2009 aangemerkt en besloten gezamenlijk de belangstelling voor de Europese verkiezingen te vergroten in de geest van het politieke akkoord ‘Communiceren over Europa in partnerschap’[10]. De Commissie speelde een actieve rol in het onder de aandacht brengen van het belang van de Europese verkiezingen van 2009[11]. Zij heeft de campagne van het Europees Parlement aangevuld met meer dan duizend activiteiten en evenementen waarbij alle mogelijke communicatieplatforms werden ingeschakeld. Er werden bijzondere inspanningen geleverd die met name gericht waren op vrouwen, jongeren en mensen die voor het eerst gingen stemmen aangezien deze groepen volgens tijdens de campagne uitgevoerde opiniepeilingen het minst geneigd waren om te gaan stemmen. De campagne-activiteiten van de Commissie verliepen via audiovisuele en nieuwe media en bevatten onder meer een ‘MTV-campagne’ en een blogproject ‘TH!NK ABOUT IT’. Er werden verschillende soorten folders verspreid, zoals ‘Europa voor vrouwen’ waarin wordt uitgelegd hoe de EU betrokken is bij gebieden die een invloed hebben op het dagelijkse leven van burgers, en een specifieke publicatie "Waarom stemmen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement?". De campagne bouwde ook voort op bestaande publieke evenementen en richtte zich op geselecteerde gevestigde netwerken, zoals de European Chambers’ Women Networks . Deze acties zijn samen met door de vertegenwoordigingen van de Europese Commissie voor het grote publiek georganiseerde debatten en evenementen positief gebleken voor de perceptie van de EU door het publiek.

Hoewel de bekendheid van de door de EU opgezette campagne ter aanmoediging van de burgers om te gaan stemmen groot is (67%), blijkt het effect ervan op de opkomst beperkt. De algemene opkomst bedroeg 43%, tegenover 45% in 2004, waaruit blijkt dat de dalende trend inzake deelname wordt bevestigd. De daling van het deelnamepercentage bij de verkiezingen van 2009 was echter relatief klein.

[pic]

Bron: www.europarl.europa.eu

De Commissie voerde na de verkiezingen een opinieonderzoek uit[12] om mogelijke variabelen te meten om de opkomst te verhogen. De drie belangrijkste maatregelen die burgers konden motiveren om te gaan stemmen, waren: meer informatie over de impact van de Europese Unie op hun dagelijks leven (84%), meer informatie over de programma's en doelstellingen van kandidaten en partijen in het Europees Parlement (83%) en meer informatie over de verkiezingen voor het Europees Parlement zelf (80%). Deze drie meest genoemde suggesties werden in elke lidstaat door een meerderheid van respondenten gesteund. 61% was het ermee eens dat er meer kans was dat zij zouden deelnemen mochten de verkiezingen in de hele EU op dezelfde dag worden gehouden.

2.2. Kennis en opkomst van EU-burgers in de lidstaat van verblijf

Uit statistieken blijkt dat steeds meer EU-burgers die de kiesgerechtigde leeftijd hebben bereikt, in een andere lidstaat wonen dan die waarvan zij onderdaan zijn. In Spanje bijvoorbeeld is het aantal EU-burgers die onderdaan zijn van een andere lidstaat en de kiesgerechtigde leeftijd hebben bereikt, gestegen van 700 000 in 2004 tot bijna 2 miljoen in 2009, en in Cyprus van 45 000 tot 77 000 . In het licht van de statistieken kan worden geconcludeerd dat het belang van de politieke rechten van EU-burgers toeneemt naarmate meer gebruik wordt gemaakt van het recht op vrij verkeer en verblijf.

De groei van deze groep kiezers wordt ook bevestigd door de inschrijving op de kiezerslijsten in de lidstaten van verblijf. In vergelijking met de vorige verkiezingen werden in 2009 bijna overal meer EU-burgers ingeschreven om in hun lidstaat van verblijf te kiezen. In Frankrijk bijvoorbeeld steeg hun aantal van 145 000 in 2004 tot meer dan 200 000 in 2009; in Spanje van 130 000 tot 284 000 ; in Tsjechië van 99 kiezers tot 703 in 2009. Op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens bedroeg het aandeel van de burgers die in een andere lidstaat wonen en zijn ingeschreven om er te kiezen bij de Europese verkiezingen van 2009 in de hele EU 11.6%[13], tegenover 5.9% in 1994, toen de richtlijn voor het eerst werd toegepast.

[pic]Tegelijkertijd is in sommige lidstaten het aantal ingeschreven kiezers, hoewel het aantal niet-onderdanen die de kiesgerechtigde leeftijd hebben bereikt er is gestegen, in 2009 niet evenredig gestegen in vergelijking met 2004. Het aantal EU-burgers die geen onderdaan zijn van Denemarken, maar er wel wonen is bijvoorbeeld gestegen van 58 148 in 2004 tot 96 783 in 2009 (een toename met 66%). Het aantal burgers dat zich op de kiezerslijst heeft ingeschreven, is echter slechts gestegen van 15 572 tot 16 776 (een toename met 7%). In Litouwen steeg het aantal EU-burgers dat de kiesgerechtigde leeftijd heeft bereikt en geen onderdaan van Litouwen is, maar er wel woont tussen 2004 en 2009 met bijna 80 %, terwijl het aantal burgers dat zich ook op de kiezerslijst inschreef, slechts met 10% steeg.

Er zijn verscheidene redenen waarom EU-burgers die in een andere lidstaat wonen, ook al worden zij steeds talrijker, niet geneigd zijn om hun kiesrecht bij Europese verkiezingen beter te gebruiken. Ten eerste nemen steeds minder mensen deel aan verkiezingen in het algemeen, ook EU-burgers in hun lidstaat van herkomst, een tendens die zijn eigen specifieke redenen heeft. Een andere factor is de mate waarin de burgers op de hoogte zijn van hun politieke rechten, hetgeen een noodzakelijke voorwaarde is voor betrokkenheid bij het politieke leven van de lidstaat waar zij wonen. Uit de in 2010 uitgevoerde Eurobarometer-enquête blijkt dat de kennis aanzienlijk is verbeterd in vergelijking met voorgaande jaren[14] maar dat er nog ruimte is voor verbetering. Terwijl in 2007 slechts 54% van de deelnemers wist dat EU-burgers die onderdaan zijn van een andere lidstaat, stemrecht hebben voor de Europese verkiezingen in de lidstaat van verblijf, was in 2010 69% van dit recht op de hoogte. Wat de afzonderlijke lidstaten betreft, waren 79% van de Ierse, 76% van de Spaanse en 75% van de Letse onderdanen op de hoogte van dit recht, de hoogste percentages van alle lidstaten.

De deelnemingspercentages bij de Europese verkiezingen in de lidstaat van verblijf kunnen ook worden beïnvloed door het feit dat, gelet op het verbod om twee keer te stemmen, EU-burgers moeten kiezen of zij hun stem uitbrengen in hun lidstaat van herkomst dan wel in de lidstaat waarnaar zij zijn verhuisd (dat wil zeggen voor andere kandidatenlijsten). Uit de Eurobarometer-enquête bleek dat meningen extreem verdeeld zijn over de kandidaten en lijsten waarvoor mensen bij Europese verkiezingen bij voorkeur willen kiezen. Ongeveer 44% verklaarde dat, mochten zij in een andere lidstaat wonen dan die waarvan zij onderdaan zijn, zij er de voorkeur zouden aan geven te kiezen voor de lijst van die lidstaat, terwijl een gelijkaardig percentage (46%) aangaf dat zij hun stemrecht zouden willen blijven uitoefenen in hun lidstaat van herkomst.

Beschikbare indicatieve statistieken betreffende deelname aan de Europese verkiezingen van 2009 lijken de conclusies van het opinieonderzoek te bevestigen. In sommige gevallen gaf een meerderheid van de onderdanen van een bepaalde lidstaat die in een andere lidstaat wonen, er de voorkeur aan te kiezen voor lijsten van de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn. In het geval van Spaanse onderdanen schreven er 36 294 zich in op de kiezerslijsten van andere lidstaten maar verkozen er 68 008 Spaanse onderdanen in andere lidstaten te stemmen voor de Spaanse lijsten. In andere gevallen verkoos de meerderheid van dergelijke onderdanen zich op de kiezerslijst van de lidstaat van verblijf in te schrijven. Wat bijvoorbeeld Polen betreft, schreven 51 344 Poolse onderdanen zich in op de kiezerslijsten om te kiezen voor de lijsten van hun lidstaat van verblijf en verkozen slechts 10 093 Polen om voor Poolse lijsten te kiezen.

EU-burgers die onderdaan zijn van een andere lidstaat kunnen op grond van het EU-recht niet alleen kiezen bij Europese verkiezingen maar zich ook kandidaat stellen bij deze verkiezingen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de lidstaat van verblijf. Dit recht lijkt niet door veel burgers te worden uitgeoefend, aangezien bij de verkiezingen van 2009 slechts 81 burgers kandidaat waren in hun respectieve lidstaten van verblijf (in 1999 waren er 62 kandidaten die niet-onderdaan waren en in 2004 57). Een aantal belemmeringen voor de uitoefening van dit recht wordt onderzocht onder punt 3.2 van dit verslag.

2.3. Voorlichtingsacties om EU-burgers aan te moedigen om in hun lidstaat van verblijf deel te nemen aan verkiezingen

De lidstaten zijn op grond van de richtlijn verplicht om EU-burgers uit andere lidstaten te informeren over hoe zij bij Europese verkiezingen hun actief en passief kiesrecht kunnen uitoefenen.

Uit een overzicht van de maatregelen die de lidstaten hebben genomen om EU-burgers uit andere lidstaten te informeren, blijkt dat uiteenlopende benaderingen worden gevolgd. In sommige lidstaten is de informatie doelgericht en afgestemd op de specifieke behoeften van EU-burgers uit andere lidstaten, terwijl in andere gevallen alleen algemene informatiecampagnes voor de Europese verkiezingen worden gehouden, voor het hele kiezerskorps.

Een van de beproefde methoden is het sturen van individuele brieven naar EU-burgers die geen onderdaan zijn om hen te informeren over de regeling betreffende het uitoefenen van hun kiesrechten. Deze praktijk werd sinds de laatste verkiezingen uitgebreid en wordt nu door tien lidstaten gebruikt[15].

De lidstaten maken ook op grote schaal gebruik van andere middelen, zoals advertenties in kranten, op TV en radio, en voorlichting via de websites van de nationale autoriteiten.

De Commissie hecht veel belang aan het informeren van EU-burgers over hun rechten en de maatregelen die zijn genomen om verkiezingsdeelname aan te moedigen. Op grond van het programma van Stockholm[16] moet, met het oog op de Europese verkiezingen van 2014, door de EU-instellingen worden nagedacht over methoden om de burger tot stemmen aan te zetten. Het is in deze context dat de Commissie, via het specifieke programma "Grondrechten en burgerschap" ngo's en andere organisaties de mogelijkheid biedt financiering te krijgen voor hun bewustmakingsprojecten op dit gebied. De Commissie is voornemens om deze financieringsmogelijkheden te promoten en open te stellen voor acties die gericht zijn op de deelname van vrouwen aan het verkiezingsproces als kiezer en als kandidaat. Ten slotte voorziet de Strategie voor gelijkheid tussen vrouwen en mannen (2010-2015) in acties om de deelname van vrouwelijke kandidaten aan Europese verkiezingen te bevorderen met het oog op een evenwichtiger vertegenwoordiging van mannen en vrouwen in het Europees Parlement.

3. Omzetting en uitvoering door de lidstaten van EU-wetgeving DIE RELEVANT WAS VOOR DE VERKIEZINGEN VAN 2009

3.1. Inventarisatie van de rechten van EU-burgers – omzetting van Richtlijn 93/109/EG

Richtlijn 93/109/EG bepaalt dat een EU-burger die bij Europese verkiezingen in zijn lidstaat van verblijf zijn actief of passief kiesrecht wil uitoefenen, moet vragen om te worden ingeschreven op de kiezerslijsten van die lidstaat. Aangezien het niet is toegestaan om tegelijk het actief en passief kiesrecht uit te oefenen in de lidstaat van herkomst en in de lidstaat van verblijf, moeten EU-burgers die geen onderdaan zijn, een verklaring afleggen dat zij alleen in de lidstaat van verblijf hun actief of passief kiesrecht zullen uitoefenen. Om te voorkomen dat het actief en passief kiesrecht tweemaal wordt uitgeoefend, wisselen de lidstaten gegevens uit waarmee kandidaten en kiezers die in de lidstaat van herkomst en in de lidstaat van verblijf zijn ingeschreven, kunnen worden geïdentificeerd. Kandidaten moeten ook een door de autoriteiten van hun lidstaat van herkomst afgegeven certificaat overleggen waaruit blijkt dat hun het passief kiesrecht niet werd ontnomen. De lidstaten zijn verplicht om op hun grondgebied verblijvende EU-burgers uit andere lidstaten specifieke informatie te geven over de nadere regels voor de uitoefening van hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen alsook over het gevolg dat werd gegeven aan hun verzoek om inschrijving op de kiezerslijst en om kandidaat te zijn.

Reeds vanaf de inwerkingtreding van de richtlijn in 1994 heeft de Commissie de verenigbaarheid van de nationale wetgeving met de richtlijn onderzocht en de nodige maatregelen in dat verband genomen in de staten die op 1 mei 2004 reeds lid waren van de Unie. De vorige verslagen over de uitvoering van de richtlijn, die in 1998[17] en 2000[18] zijn gepubliceerd, bevatten een overzicht van de stand van zaken en van de inbreukprocedures die werden ingesteld om de omzetting en uitvoering af te dwingen. Deze procedures hebben geleid tot een correcte omzetting en uitvoering van de richtlijn door de betrokken lidstaten[19].

Uit een recente beoordeling door de Commissie van de omzetting van de richtlijn in de staten die na 1 mei 2004 tot de Unie zijn toegetreden, is gebleken dat in het algemeen aan de juridische voorwaarden waaronder EU-burgers hun actief en passief kiesrecht in hun lidstaat van verblijf kunnen uitoefenen, is voldaan. Tijdens de verkiezingen van 2009 waren er in tien lidstaten geen directe belemmeringen voor de deelname van EU-burgers aan de verkiezingen. In twee lidstaten echter, Slovenië en Malta, leken de aan de EU-burgers opgelegde voorwaarden een belangrijke belemmering voor de uitoefening van dat recht te vormen. In Slovenië kregen EU-burgers uit andere lidstaten het actief en passief kiesrecht bij Europese verkiezingen slechts na een verblijf van minimaal vijf jaar in die lidstaat.

De Maltese wetgeving bepaalt nog steeds dat EU-burgers uit andere lidstaten die zich op de kiezerslijsten willen inschrijven, een Maltese identiteitskaart moeten overleggen[20]. Bovendien kan de verkiezingsautoriteit ‘wanneer zij dat nodig acht’ EU-burgers verzoeken hun verklaring, die zij hebben afgelegd bij de inschrijving op de kiezerslijst, te hernieuwen. Bijgevolg kunnen EU-burgers uit andere lidstaten van deelname aan de verkiezingen in Malta worden uitgesloten, zelfs wanneer zij reeds op de kiezerslijst zijn ingeschreven.

Voorts worden in de nationale wetgeving van een aantal lidstaten[21] aanvullende vereisten opgelegd voor EU-burgers die zich willen inschrijven op de kiezerslijst of zich kandidaat willen stellen, zoals het vereiste om een inschrijvingsdocument over te leggen om het verblijf te bewijzen of de verplichting om de inschrijving voor elke Europese verkiezing te hernieuwen. Dergelijke vereisten zijn ook in strijd met de richtlijn.

Ten slotte blijkt een aantal lidstaten de verplichting om burgers te informeren over de precieze regels voor de uitoefening van hun actief en passief kiesrecht niet correct te hebben omgezet[22]. De burgers niet voldoende voorlichten is een van redenen voor de lage opkomst bij de verkiezingen.

3.2. Belemmeringen waarmee EU-burgers worden geconfronteerd wanneer zij in de lidstaat waar zij wonen, die niet hun lidstaat van herkomst is, een politieke partij willen oprichten of daarvan lid willen worden

Een andere belemmering voor de uitoefening van het recht van EU-burgers om aan Europese verkiezingen deel te nemen, houdt verband met beperkingen betreffende hun lidmaatschap van politieke partijen en de voorwaarden om politieke partijen op te richten.

De uitoefening van het passief kiesrecht bij verkiezingen is nauw verbonden met het lidmaatschap van politieke partijen. In de meeste gevallen staan de kandidaten op lijsten die door politieke partijen worden samengesteld uit hun respectieve leden. Wetgeving van lidstaten waarin het lidmaatschap van politieke partijen aan eigen onderdanen wordt voorbehouden, belet andere EU-burgers om als leden van een politieke partij kandidaat te zijn bij de Europese verkiezingen. Bijgevolg kunnen EU-burgers die onderdaan zijn van een andere lidstaat, alleen als onafhankelijke kandidaat of als een door andere organisaties dan politieke partijen voorgedragen kandidaat deelnemen aan de verkiezingen, overeenkomstig de geldende nationale wetgeving. Dergelijke wetgeving impliceert dat voor de uitoefening van dat recht niet dezelfde voorwaarden gelden voor onderdanen en niet-onderdanen.

Bovendien wordt onderdanen van andere EU-landen die niet het recht hebben om politieke partijen op te richten maar zich alleen kunnen aansluiten bij bestaande partijen, de mogelijkheid ontnomen om politieke programma's te vertegenwoordigen die nog niet door de bestaande partijen worden vertegenwoordigd.

Uit de evaluatie van nationale wetgeving blijkt dat EU-burgers uit andere lidstaten in Tsjechië, Litouwen en Polen niet het recht hebben om politieke partijen op te richten of om lid te worden van bestaande partijen. Er zij opgemerkt dat ondanks deze beperking EU-burgers uit andere lidstaten niet volledig van het passief kiesrecht worden uitgesloten. In Tsjechië en Litouwen kunnen politieke partijen ook onafhankelijke kandidaten op hun lijsten zetten. In Polen hebben niet alleen politieke partijen, maar ook groepen kiezers het recht om kandidaten voor te dragen. Niettemin kunnen EU-burgers uit andere lidstaten op grond van dergelijke wetgeving hun passief kiesrecht niet uitoefenen onder dezelfde voorwaarden als eigen onderdanen.

In Bulgarije, Griekenland, Letland, Spanje en Slowakije hebben EU-burgers uit andere lidstaten het recht om lid te worden van de bestaande partijen maar niet het recht om een partij op te richten. In Duitsland en Finland zijn quota van nationale onderdanen vastgesteld voor het oprichten van een politieke partij en kunnen onderdanen van andere EU-landen derhalve alleen nieuwe politieke partijen oprichten wanneer zij dat samen met onderdanen van deze twee lidstaten doen.

3.3. Bekendmaking van de verkiezingsresultaten — omzetting en uitvoering van de Akte van 1976

De Akte van 1976 betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement werd laatstelijk gewijzigd bij Besluit 2002/772/EEG waarin de thans geldende gemeenschappelijke beginselen inzake de organisatie van de verkiezingen zijn vastgesteld. Er is over de omzetting van deze Akte geen verslag opgesteld sinds de wijziging ervan in 2002.

Uit de evaluatie van de Commissie blijkt dat de algemene omzetting in de meeste lidstaten bijna volledig rond is. Het enige opmerkelijke probleem is de niet-omzetting van artikel 10, lid 2, dat de vroegtijdige bekendmaking van de verkiezingsresultaten verbiedt - dat wil zeggen vóór de sluiting van de stembussen in alle lidstaten. Twaalf lidstaten[23] hebben dit vereiste blijkbaar niet correct omgezet. Met uitzondering van Nederland heeft geen van deze lidstaten de resultaten vroegtijdig bekendgemaakt. Niettemin is niet wettelijk gewaarborgd dat zij dat bij toekomstige verkiezingen niet zullen doen.

Dit artikel heeft als doel ervoor te zorgen dat de vroegtijdige bekendmaking van resultaten in een lidstaat de stemming in een andere lidstaat waar de stembussen nog open zijn, niet zou beïnvloeden. Dit moet vrije verkiezingen garanderen, hetgeen een basisbeginsel is van de democratie, dat op grond van artikel 1, lid 3, van de Akte van 1976 bij verkiezingen voor het Europees Parlement moet worden geëerbiedigd.

3.4. Ontwikkeling en in de EU-rechtspraak

In twee recente arresten in verband met Europese verkiezingen, de zaak Gibraltar (C-145/04, Spanje tegen het Verenigd Koninkrijk ) en de zaak Aruba (C-300/04, Eman en Sevinger ), heeft het Europees Hof van Justitie geoordeeld dat de lidstaten weliswaar bevoegd zijn om de aspecten van de verkiezingsprocedure voor het Europees Parlement te regelen die niet op EU-niveau zijn geharmoniseerd, maar dat zij daarbij de algemene beginselen van het EU-recht moeten naleven, onder de controle van het Hof van Justitie. In zijn arrest in de zaak Gibraltar heeft het Hof verklaard dat het EU-recht zich er niet tegen verzet dat de lidstaten het kiesrecht niet voorbehouden aan hun eigen onderdanen en aan op hun grondgebied verblijvende burgers van de Unie en ook toekennen aan bepaalde categorieën personen die nauwe banden met hen hebben. Evenzo heeft het Hof in zijn arrest in de zaak Aruba verklaard dat het EU-recht een lidstaat niet belet om eigen onderdanen die niet op zijn grondgebied wonen het kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement te ontzeggen. De lidstaten moeten echter het EU-recht naleven met inbegrip van de algemene beginselen ervan. Daartoe behoren onder meer het beginsel van gelijke behandeling en het verbod van discriminatie.

4. Inspanningen om het recht van EU-burgers om aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen, te garanderen.

4.1. Omzetting van Richtlijn 93/109/EG en van de Akte van 1976

De Commissie heeft haar inspanningen opgevoerd om ervoor te zorgen dat Richtlijn 93/109/EG wordt omgezet en correct wordt uitgevoerd. Op basis van de conclusies die zij uit de evaluatie van nationale wetgeving heeft getrokken, neemt de Commissie de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat belemmeringen voor de uitoefening van kiesrechten uit de weg worden geruimd en dat de verplichting om burgers over hun rechten te informeren, door de lidstaten volledig wordt nagekomen. De Commissie heeft ook prioritair de belemmeringen aangepakt waardoor burgers hun passief kiesrecht bij de Europese verkiezingen in de lidstaat van verblijf niet volledig konden uitoefenen en thans worden de nodige maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat deze burgers vrij zijn om zich in hun lidstaat van verblijf aan te sluiten bij politieke partijen. Wat de omzetting van de Akte van 1976 betreft, neemt de Commissie de nodige maatregelen om de uitvoering van artikel 10, lid 2, te garanderen.

4.2. Dubbel stemmen voorkomen — inspanningen om het huidige mechanisme te verbeteren

Aangezien het huidige mechanisme om te voorkomen dat het actief en passief kiesrecht tweemaal wordt uitgeoefend[24] als ontoereikend werd beschouwd, heeft de Commissie in 2006 een voorstel tot wijziging van de richtlijn ingediend. Het voorstel heeft als doel het systeem te vereenvoudigen en doeltreffender te maken: het bevatte met name de vervanging van het huidige ex-ante mechanisme door ex-post controles van de uitgebrachte stemmen, gecombineerd met zwaardere straffen. Het voorstel is nog in behandeling bij de Raad, aangezien de besprekingen in 2008 werden opgeschort.

Daarom werd het huidige mechanisme weer gebruikt bij de verkiezingen van 2009. Ondanks al het voorbereidende werk voor deze verkiezingen was er geen grote verbetering merkbaar. Het mechanisme blijft kampen met dezelfde problemen als bij de vorige verkiezingen. Door niet-geharmoniseerde tijdschema's voor de verkiezingen en door verschillen tussen de in de lidstaten gebruikte gegevens om kiezers te identificeren, is de door de lidstaat van verblijf aan de lidstaat van herkomst verzonden informatie over EU-burgers zeer dikwijls niet bruikbaar. Derhalve kan het doel van het mechanisme, namelijk het schrappen uit de kiezerslijsten van de lidstaat van herkomst van de in de lidstaat van verblijf ingeschreven kiezers, niet volledig worden bereikt.

Door deze moeilijkheden konden grote aantallen onderdanen van andere EU-lidstaten niet worden geïdentificeerd in het mechanisme voor informatie-uitwisseling. De Tsjechische autoriteiten hebben bijvoorbeeld slechts 2 500 van de 3 800 door andere lidstaten doorgegeven Tsjechische onderdanen geïdentificeerd, omdat er onvoldoende gegevens beschikbaar waren; in Ierland werden 208 van de 4 795 doorgegeven onderdanen geïdentificeerd; Portugal identificeerde slechts 38 619 van de 83 556 doorgegeven onderdanen.

Op grond van de richtlijn moet bij de inschrijving op de kiezerslijst van een onderdaan uit een andere EU-lidstaat slechts een beperkt aantal gegevens worden geregistreerd[25]. De geboortedatum, die in de meeste lidstaten noodzakelijk blijkt om hun onderdanen op kiezerslijsten te identificeren, moet op grond van de richtlijn niet worden vermeld. De conclusie is dat de huidige lijst van te verzamelen gegevens, zoals in de richtlijn vastgesteld, niet voldoende is om het mechanisme naar behoren te laten functioneren.

Wat de kwestie van de timing betreft, bepaalt de richtlijn alleen dat de gegevens ‘binnen een redelijke termijn vóór de verkiezingen’ moeten worden toegezonden. Niettemin blijkt uit een overzicht van de stand van zaken dat in veel gevallen de door een lidstaat verzonden informatie te laat komt om door de andere lidstaat te worden verwerkt[26]. De Griekse autoriteiten hebben bijvoorbeeld geen van de gegevens verwerkt die hen door andere lidstaten waar Grieken verbleven, waren toegezonden, aangezien alle gegevens na 3 maart 2009 zijn ontvangen, wanneer de kiezerslijsten in die lidstaat al waren afgesloten en niet meer konden worden gewijzigd. Het ontbreken van een gemeenschappelijk tijdschema voor het registeren van kiezers en het verzenden van gegevens kan als een belemmering voor de goede werking van het mechanisme worden beschouwd.

Andere door de lidstaten vastgestelde belemmeringen zijn: de verzending van de informatie door een groot aantal gedecentraliseerde organen in plaats van door een enkel contactpunt; problemen met de toegang tot gegevens die elektronisch worden verzonden en beschermd via verschillende beveiligingsinstrumenten; het behandelen van grote aantallen papieren kennisgevingen.

Gelet op de moeilijkheden in verband met dat mechanisme, die zich bij de verkiezingen van 2009 weer voordeden, onderzoekt de Commissie hoe dit kan worden verbeterd, met inbegrip van de mogelijkheid om haar voorstel van 2006 in te trekken en te vervangen door een gewijzigde versie. Er moet worden voldaan aan twee eisen: de doeltreffendheid bij het opsporen van dubbel stemmen, moet worden verbeterd om de legitimiteit van de verkiezingen te waarborgen en er moet een vlot systeem komen dat geen onevenredige administratieve lasten meebrengt in verhouding tot het probleem en de omvang van het fenomeen van dubbel stemmen. Een doeltreffender mechanisme zal allicht aanvullende gemeenschappelijke regels vereisen, bijvoorbeeld betreffende het tijdschema van de verkiezingen en de te verzamelen gegevens. Bij verdere stappen zal rekening moeten worden gehouden met het tijdschema van de hervorming van het Europees Parlement, die een invloed kan hebben op de bepalingen van Richtlijn 93/109/EG.

4.3. Wijziging van de Akte van 1976 (op voorstel van EP) — Bijdrage van de Commissie aan het voorstel van het EP

Het Europees Parlement houdt zich al sinds 2007 bezig met de kwestie van de lage opkomst van EU-burgers bij de Europese verkiezingen[27]. De besprekingen waren erop gericht nieuwe gemeenschappelijke beginselen voor de verkiezingsprocedures vast te stellen om burgers dichter bij het besluitvormingproces te brengen en om de Europese dimensie van deze verkiezingen te versterken. Het is de bedoeling dat te doen via nieuwe elementen in de Europese verkiezingen zoals een lijst voor de hele EU: het hele grondgebied van de EU zou een enkele kieskring vormen waarvoor een vast aantal leden van het Europees Parlement zou worden verkozen, naast de 751 leden waarin het Verdrag thans voorziet. Transnationale lijsten moeten de rol van politieke partijen op Europees niveau vergroten en resulteren in campagnes waarin de nadruk ligt op kwesties de nationale belangen overstijgen en waarin Europese problemen en debatten de volle aandacht krijgen. Regionale kieskringen, die zouden worden ingevoerd in lidstaten met meer dan 20 miljoen inwoners, zouden ertoe moeten leiden dat de activiteiten van de leden van het Europees Parlement dichter bij de kiezers worden gebracht. Sommige Europese politieke partijen promoten politieke programma's en sommige daarvan zijn de idee genegen dat een politieke partij haar kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Europese Commissie moet voordragen door hem bij de verkiezingen een plaats te geven op de lijst van de betrokken Europese politieke partij. Het Europees Parlement zelf is bevoegd om initiatief te nemen voor wijzigingen van de verkiezingsprocedure die in alle lidstaten van toepassing is[28]. Ook al heeft de Commissie in dat verband geen formele rol te spelen, toch is zij voornemens daartoe bij te dragen door een in 2010 afgeronde vergelijkende studie te presenteren. De studie behandelt een aantal elementen van de verkiezingsregeling die nieuwe gemeenschappelijke beginselen zouden kunnen worden. Het gaat onder meer om: kiesfaciliteiten voor kiezers in het buitenland waardoor zij bij de verkiezingen kunnen kiezen voor de lijsten van hun lidstaat van herkomst; het afschaffen van de huidige mogelijkheid om een drempel toe te passen, waardoor de kansen voor kleinere partijen om vertegenwoordigd te zijn, vergroten; het afschaffen van de financiële waarborgen die in een aantal lidstaten vereist zijn om als politieke partij of als onafhankelijke kandidaat te kunnen zijn bij de verkiezingen; het vervroegen van de uiterste datum voor de inschrijving van kiezers teneinde kruiscontroles van de ingeschreven kiezers door de lidstaten te vergemakkelijken.

5. Conclusies

Steeds meer EU-burgers oefenen hun recht op vrij verkeer uit en daarbij is het mogelijk dat zij in hun lidstaat van verblijf gebruik wensen te maken van hun kiesrechten. Het aantal burgers dat zich voor Europese verkiezingen inschrijft op de kiezerslijsten van de lidstaat van verblijf, blijkt echter kleiner te zijn dan het potentiële kiezerskorps, waarmee wordt bedoeld: het aantal EU-burgers dat de kiesgerechtigde leeftijd heeft bereikt en in een andere lidstaat woont dan de lidstaat van herkomst. Dit wijst erop dat er ruimte is om burgers meer bewust te maken van hun kiesrechten en om hen aan te moedigen aan het democratische bestel van de Unie deel te nemen.

Goed geïnformeerde EU-burgers zullen veel meer geneigd zijn om zich in te laten met het politieke leven. In de nasleep van de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft de Commissie beproefde methoden vastgesteld die moeten worden gevolgd met het oog op de verkiezingen van 2014. De Commissie zal voorstellen om van 2013 het Europees jaar van de burgers te maken, mede met het oog op de bewustmaking over de verkiezingen voor het Europees Parlement. Dat zal naar verwachting in 2014 meer kiezers op de been brengen.

De Commissie is ook voornemens om door te gaan met het aanbieden van financiering voor activiteiten van ngo's en andere organisaties die ervoor zorgen dat burgers hun kiesrechten kennen en worden aangemoedigd om die rechten te gebruiken.

Naast het informeren van burgers over hun kiesrechten, is ook een degelijk wettelijk kader een belangrijke voorwaarde voor de uitoefening van deze rechten. De Commissie bestudeert zorgvuldig de manier waarop de lidstaten het betrokken EU-recht hebben omgezet en uitgevoerd, en zal in voorkomend geval de nodige stappen ondernemen om tekortkomingen te verhelpen.

De moeilijkheden in verband met het huidige mechanisme om te beletten dat bij dezelfde Europese verkiezingen in twee lidstaten wordt gestemd, had de Commissie reeds bij vorige verkiezingen vastgesteld en in 2006 aangepakt via een voorstel tot wijziging, maar hebben zich ook in 2009 weer voorgedaan. De Commissie gaat na of het nodig is om het voorstel van 2006 te vervangen door een andere wijziging van Richtlijn 93/109/EG. Voor een doeltreffender mechanisme zullen er allicht aanvullende gemeenschappelijke regels moeten komen. Tegelijkertijd moet een nieuwe regeling in verhouding staan tot probleem en tot de omvang van het fenomeen van het dubbel stemmen.

De Commissie volgt ook de huidige gedachtewisseling in het Europees Parlement over hoe de interesse van burgers kan worden aangewakkerd en draagt daar binnen de grenzen van haar bevoegdheden toe bij. De Commissie zal inspanningen steunen om de Europese dimensie van de verkiezingen te verbeteren en de manier waarop de leden van het Europees Parlement worden verkozen te hervormen teneinde de politieke partijen en het besluitvormingsproces dichter bij de burgers te brengen en de democratische basis van de werking van het Parlement te versterken.

[pic]

[1] De Akte is de bijlage bij Besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van 20 september 1976 (PB L 278 van 8.10.1976).

[2] PB L 283 van 21.10.2002.

[3] Krachtens artikel 22 VWEU bezit iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.

[4] Richtlijn 93/109/EG van 6 december 1993 (PB L 329 van 30.12.1993, blz. 34).

[5] Deze lidstaten mogen aan EU-burgers uit andere lidstaten een minimale periode van verblijf op hun grondgebied opleggen als voorwaarde om hun het actief en passief kiesrecht toe te kennen.

[6] Zie verslag COM(2007) 846.

[7] Zie document nr. 11192/10 van de Raad van de Europese Unie.

[8] Artikel 14, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

[9] Artikel 189 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

[10] Het politieke akkoord 'Communiceren over Europa in partnerschap' werd op 22 oktober 2008 ondertekend.

[11] Verslag – Bewustmakingsactiviteiten van de Europese Commissie voor de Europese verkiezingen van 2009:

http://www.cc.cec/home/dgserv/comm/european_elections/report_european_elections_2009.html.

[12] Flash Eurobarometer 292.

[13] Deze cijfers vloeien voort uit de gegevens die de meeste lidstaten ter beschikking hebben gesteld. De Commissie beschikt echter niet over voldoende informatie over het aantal EU-burgers in Bulgarije, Frankrijk, Italië, Malta, Nederland, Polen, Slovenië, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk.

[14] De vorige enquête werd in 2007 uitgevoerd — Flash Eurobarometer 213.

[15] Oostenrijk, België, Denemarken, Estland, Finland, Hongarije, Italië, Litouwen, Letland en Luxemburg.

[16] Document nr. 17024/09 van de Raad van de EU van 2 december 2009.

[17] COM(97) 731.

[18] COM(2000) 843.

[19] Er werden inbreukprocedures ingesteld tegen Oostenrijk, België, Duitsland, Spanje, Italië, Luxemburg, Nederland en Zweden.

[20] Bij Richtlijn 2004/38/EG werd de verblijfsvergunning voor EU-burgers afgeschaft en vervangen door een verklaring van inschrijving.

[21] Bulgarije, Tsjechië, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Malta, Roemenië en Slovenië.

[22] Van de lidstaten van de EU-12 hebben alleen Tsjechië, Cyprus, Estland en Litouwen dit vereiste correct omgezet.

[23] Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Denemarken, Griekenland, Finland, Italië, Nederland, Polen, Roemenië, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.

[24] Het mechanisme bestaat erin dat de lidstaten gegevens uitwisselen over EU-burgers die in hun lidstaat van verblijf op de kiezerslijst zijn ingeschreven. Op basis van de door de lidstaat van verblijf verstuurde gegevens moet de lidstaat van herkomst de betrokken burgers van zijn kiezerslijst schrappen (of hen op een andere manier beletten hun stem uit te brengen).

[25] Artikel 9 maakt melding van: naam, nationaliteit, adres en de lokale overheid in de lidstaat van herkomst waar hij de laatste maal was ingeschreven.

[26] Dit probleem werd vastgesteld door Litouwen, Hongarije, Tsjechië, Denemarken, Estland, Griekenland, Frankrijk en Ierland.

[27] Ontwerpverslag over een voorstel tot wijziging van de Akte van 1976 (2007/2207(INI).

[28] Artikel 223, lid 1, VWEU.