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Bruselas, 4.5.2010

COM(2010) 226 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Situación del ITER y posibles maneras de avanzar

SEC(2010) 571

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Situación del ITER y posibles maneras de avanzar

INTRODUCCIÓN

La presente Comunicación responde a la solicitud del Consejo de 16 de noviembre de 2009 para que la Comisión Europea examine y trate la cuestión del déficit de financiación y su incidencia en la gobernanza del ITER. El objetivo de la presente Comunicación es establecer las condiciones de gobernanza y financieras en las cuales la Unión podría apoyar a sus socios para situar el ITER sobre una base financiera sólida y sostenible.

El ITER[1] es un proyecto global para construir y explotar un reactor experimental con el fin de demostrar la viabilidad científica y tecnológica de la energía de fusión para fines pacíficos. Su realización con éxito determinaría si la fusión puede convertirse en una fuente de energía sostenible esencial que contribuya a la estrategia de la UE para la seguridad a largo plazo del suministro de energía. El proceso de la fusión nuclear ofrece la posibilidad de producir una fuente esencialmente ilimitada de energía segura y limpia sin emisiones de CO2. El proyecto ITER debería ir seguido por un reactor de demostración en el camino hacia la explotación comercial de la energía de fusión.

ITER es un proyecto de cooperación mundial excepcional - una iniciativa pionera dirigida a la demostración de soluciones tecnológicas conjuntas para problemas mundiales. El proyecto se realiza en virtud de un Acuerdo Internacional[2] entre la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) y otras seis Partes: China, India, Japón, Corea, Rusia y los Estados Unidos, que fue firmado en París en noviembre de 2006 y que entró en vigor en octubre de 2007. El acuerdo constituía la organización ITER con plena personalidad jurídica internacional, que será responsable de la ejecución conjunta del proyecto ITER. El acuerdo tiene una duración inicial de 35 años con el fin de construir (10 años), explotar (20 años) y desactivar (5 años) las instalaciones del ITER.

Con el sólido respaldo del Consejo, la Comisión negoció con éxito con sus socios internacionales en nombre de la Comunidad y consiguió que la construcción del ITER tuviera lugar en Europa (en Cadarache, Francia). Además de las posibilidades que trae aparejado, este acuerdo especifica que las responsabilidades financieras de Europa para entregar los edificios y una máquina aparecen desde el principio, en la fase de construcción. Esto significa también que otras contribuciones al ITER dependen de que la contribución de Europa esté terminada a tiempo.

La contribución de Euratom al ITER se gestiona a través de la Empresa Común Europea para el ITER - «Fusion for Energy» (F4E), constituida como la Agencia Interna Europea[3] por el Consejo de marzo de 2007[4] y con sede en Barcelona. Los Miembros de F4E, Euratom, los 27 Estados miembros y Suiza están todos representados en su sistema de gobierno. La contribución de la UE a la construcción del ITER consiste fundamentalmente en sistemas y componentes esenciales para el ITER, adquiridos por F4E y entregados «en especie» a la organización ITER. El Parlamento Europeo es responsable de dar la aprobación de la gestión presupuestaria a la Empresa Común Europea para el ITER.

La construcción del ITER es extremadamente complicada desde el punto de vista técnico por su escala y complejidad. Constituirá una empresa de ingeniería de enorme importancia a la escala de la construcción de una central generadora comercial de gran tamaño con contribuciones industriales a gran escala en ingeniería civil, mecánica, eléctrica y nuclear combinadas en condiciones sin precedentes.

El lanzamiento del proyecto ITER ha marcado un hito importante en el desarrollo de una gran colaboración científica a escala mundial. Para Europa el proyecto es representativo de la capacidad de la UE para asumir un papel de líder en ciencia y tecnología a nivel mundial. La organización ITER presenta un posible modelo para futuros proyectos de infraestructura a gran escala con colaboración internacional. La implementación del ITER, por lo tanto, constituye una prueba para la futura colaboración científica internacional de la UE en proyectos a gran escala.

El coste del proyecto ha superado de forma considerable los cálculos originales en los que se basaba el compromiso presupuestario de la UE. Para que la UE pueda cumplir estas onerosas responsabilidades, es necesario abordar la necesidad de encontrar recursos adicionales para elaborar una solución de financiación sólida y sostenible a lo largo de todo el proyecto, es decir, no sólo para los próximos dos o tres años, sino hasta el final de la vida del proyecto. Por consiguiente, es necesario que las autoridades presupuestarias aporten medios adicionales para este importante proyecto y hagan frente a cualquier rebasamiento futuro de los costes.

CONTEXTO ACTUAL

El 29 de mayo de 2009, la Comisión presentó al Consejo un resumen de la situación del proyecto ITER, los desafíos con que se enfrentaba y las medidas adoptadas. La Comisión fijó también una serie de «condiciones límites» que considera un requisito imprescindible que había que cumplir para garantizar el éxito del proyecto con un coste aceptable y unos riesgos razonables. Entre ellas figuran una evaluación verosímil de los costes y unas políticas de contención de gastos, un calendario realista y una buena gestión del proyecto a todos los niveles.

En su reunión de 16 de noviembre de 2009[5], el Consejo confirmó su apoyo unánime al proyecto ITER, entendiendo que el coste de la construcción del ITER será sustancialmente superior al planeado inicialmente, y siempre y cuando puedan cumplirse al fin las condiciones límites establecidas por la Comisión. El Consejo también concluyó que la «línea de base»[6] (alcance, calendario y coste) para el ITER debe basarse en estas condiciones límites. Exigió que se tomasen medidas sobre los cambios necesarios en la gestión y la aplicación de una política decidida de reducción de costes y contención de gastos.

Por otra parte, el Consejo invitaba la Comisión a explorar las posibilidades para facilitar el necesario incremento de la financiación durante las perspectivas financieras en curso, incluidas las ventajas y desventajas de un préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y una nueva ordenación de las prioridades de los fondos dentro del actual presupuesto de la UE, así como a presentar las posibles soluciones al Consejo lo antes posible.

A nivel internacional, el paso crucial inmediato para la fase de construcción es que los socios internacionales del ITER estén de acuerdo con la línea de base en el próximo Consejo del ITER, previsto para mediados de junio en China. La Comisión ha insistido en el cumplimiento de las condiciones límites y hasta la fecha se ha negado a adoptar la propuesta de calendario que se presentó en noviembre de 2009. La UE necesita ahora definir su posición para la reunión del Consejo del ITER.

COSTE DEL ITER

Durante la fase de construcción, Euratom aporta un valor de 5/11 (cerca del 45 %) del total, de los cuales el 80 % está financiado por Euratom y el 20 % por Francia, mientras que el resto se divide a partes iguales entre las otras 6 Partes del ITER (1/11 cada una o aproximadamente el 9 %)[7]. Durante las fases siguientes de explotación y desactivación, Euratom aportará el 34 % de los costes totales:

El coste estimado en 2001 para el total de la construcción de ITER era de 5 900 millones de euros (5 896 millones en valor de 2008). La aportación de Euratom, que se elevaba a 2 700 millones de euros (aproximadamente el 45 %, 2 680 millones en valor de 2008), correspondía a 1 735 millones de euros para los componentes/sistemas que habían de entregarse «en especie» y a 945 millones que se entregarían «en metálico» a la organización ITER. Cada Parte se ha comprometido a facilitar las aportaciones acordadas en especie independientemente del coste final de la adquisición y entrega de dichos componentes.

Las estimaciones de costes actuales de la F4E para el período de construcción (costes sólo para Europa), actualizados de acuerdo con el calendario propuesto (2007-2020) y presentados al consejo de administración de la F4E en marzo de 2010, ascienden a 7 200 millones de euros (7 253 millones en valor de 2008): 6 600 millones de euros[8] (6 603 millones en valor de 2008) para la aportación a la construcción del ITER y 650 millones de euros para los gastos corrientes de la F4E y otras actividades. Estas estimaciones exigirían una contribución de Euratom de 5 900 millones de euros (5 892 millones de euros)[9] y 1 300 millones de euros (1 321 millones de euros) de financiación de Francia (todas las cifras en valores de 2008)[10].

Para los años 2012-2013 se necesitan 2 100 millones de euros (valor actual) de créditos de compromiso del presupuesto del 7PM de Euratom con el fin de comprometer las adquisiciones necesarias al principio del proceso de construcción. Los créditos programados disponibles en el actual marco financiero plurianual (346 millones de euros para 2012 y 344 millones para 2013 en valor actual), significan que Euratom se enfrenta con un déficit estimado en los créditos de compromiso de cerca de 1 400 millones (en valor actual) para los años 2012-2013 (550 millones de euros en 2012 y 850 millones de euros en 2013).

Dado el mayor nivel de madurez del diseño y la aplicación de metodologías de costes que puedan tener en cuenta datos más pormenorizados sobre el proyecto, no está previsto que estas estimaciones vayan a sufrir una variación importante a corto plazo. La escala de este déficit de financiación exige una respuesta de las autoridades presupuestarias que vaya unida a una serie de condiciones.

CONDICIONES INDISPENSABLES PARA UNA FINANCIACIÓN SÓLIDA Y SOSTENIBLE DE ITER

4.1. Buena gobernanza

La evaluación realizada por expertos del origen de los rebasamientos de los gastos ha señalado una serie de cuestiones que deben ser resueltas urgentemente por los Estados miembros en la gobernanza de la F4E y de la organización internacional. La gobernanza de la F4E tendrá que ser revisada.

Para resolver estas cuestiones, los Estados miembros han de apoyar activamente un programa claro para que se cumplan las condiciones límites. Esto implicará la mejora de las estimaciones de costes, la transparencia de la supervisión y la información acerca de la evolución de los costes, así como la gestión proactiva de las políticas de contención de gastos, en particular abordando la ingeniería del valor, racionalizando la asignación de las obligaciones de contratación, acordando normas y explotando economías de escala. Tras la dimisión del director de la F4E en enero de 2010, este órgano ha sido reestructurado y su revisión para contener gastos está siendo llevada a cabo por un nuevo Director.

Aparte de los informes de evaluación de los expertos, puede que sea preciso adoptar medidas adicionales. En el marco de la revisión de la gobernanza de la F4E, es preciso también abordar sus políticas de adquisición respecto a los centros de investigación y el sector europeos de investigación de la fusión, con vistas a lograr asociaciones estratégicas e innovación.

En el caso de los gastos de la organización internacional, las subidas estaban relacionadas con los recursos para el diseño y la gestión. El Consejo del ITER aplicará aspectos esenciales del informe de evaluación de la gestión, incluidos los cambios de gestión actualmente previstos, en junio.

4.2. Marco financiero sostenible

La Comisión subraya su compromiso de mantener y prolongar su asignación presupuestaria original para el ITER. No obstante, vista la escala del déficit de financiación y la necesidad de una solución sistémica que respete el Presupuesto de la Unión durante toda la vida del proyecto, es preciso disponer de fondos adicionales. En consecuencia, la Comisión ha estudiado las opciones solicitadas por el Consejo.

Préstamo del Banco Europeo de Inversiones

Se podría solicitar al Banco Europeo de Inversiones (BEI) que conceda un préstamo a la F4E, ya que las actividades de infraestructuras de investigación subyacentes están dentro de los objetivos de sus préstamos. Con el fin de conceder una línea de crédito a la F4E, el BEI necesitaría seguir investigando si sería preciso obtener una garantía o una fianza explícitas por parte de Euratom. En caso de que el BEI necesite una garantía explicita de Euratom, la Comisión tendría que preparar una propuesta para modificar el acto jurídico por el que se constituyó la F4E, que habría de ser adoptada por unanimidad. A partir de ahí, habría que fijar disposiciones específicas en un acuerdo entre Euratom (representado por la Comisión), el BEI y la F4E. Además, serán necesarios ciertos cambios y/o aclaraciones en el Reglamento Financiero de la F4E y sus normas de desarrollo. Sin embargo, el principal problema a la hora de utilizar un préstamo para subsanar el déficit de financiación es la falta de un flujo de ingresos identificable que pueda utilizarse para afrontar los reembolsos de un préstamo; en la práctica esto excluye un préstamo como solución adecuada para el déficit de financiación señalado.

Redistribución

Otras necesidades de financiación para el ITER podrían cubrirse parcialmente mediante la transferencia de fondos de otras partidas. Sin embargo, dada la escala del déficit de financiación y la necesidad de un enfoque sistémico durante toda la vida del proyecto ITER, el recurso a la redistribución de los fondos existentes de la Unión a esta escala tendría un efecto significativamente negativo sobre una serie de políticas y programas que constituyen el núcleo de la estrategia EUROPA 2020. En términos políticos, no sería conveniente hacer reducciones tan importantes en estos ámbitos. Esta cuestión ya ha sido señalada recientemente en el informe de la Comisión relativo al funcionamiento del Acuerdo Interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera[11].

Además, ninguna de estas opciones (ni el BEI ni la redistribución) constituye una solución estructural para este asunto.

El compromiso del Consejo, también hacia el Parlamento Europeo, de garantizar una ayuda financiera adecuada al proyecto ITER durante todas sus fases de construcción y explotación es una condición previa de la sostenibilidad. Excluyendo las opciones de un préstamo del BEI y de la redistribución, la Comisión considera que el compromiso de la UE hacia el proyecto ITER solo puede cumplirse mediante dos opciones que son adecuadas a la escala y al carácter sistémico de esta cuestión.

OPCIÓN UNO: FINANCIACIÓN COMPLEMENTARIA POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS

Para 2012-2013, todos los Estados miembros de la UE y Suiza tendrán que realizar aportaciones adicionales del orden de 1 400 millones de euros y comprometerse a financiar cualesquiera desbordamientos de costes que superen las disposiciones previstas en el Presupuesto de la Unión y en el marco financiero plurianual durante toda la vida del proyecto. La posibilidad de contribuciones adicionales por parte de los miembros de la F4E está prevista en la Decisión por la que se constituye la F4E.

En el futuro, desde 2014 hasta el final del proyecto, se pondría en marcha financiación adicional de los Estados miembros una vez que se hayan agotado los créditos del presupuesto previstos para el ITER. Podrían tenerse en cuenta posibles mecanismos adicionales para aumentar la flexibilidad dentro del marco financiero plurianual, que se utilizarían antes de recurrir a las aportaciones adicionales de los Estados miembros.

OPCIÓN DOS: FIJAR EL LÍMITE MÁXIMO DE LAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS AL NIVEL ADECUADO

Suponiendo que se encuentre una solución para la financiación de toda la vida del proyecto, podría preverse para 2012-2013 un incremento neto en el límite máximo global del marco financiero de 2007-2013. Sin embargo, el Consejo ha puesto hasta ahora la condición de que los límites máximos globales de 7 años del marco financiero en cuanto a compromisos y pagos permanezcan inalterados[12].

En el futuro, los límites máximos financieros del marco financiero plurianual necesitarán ser establecidos a un nivel que permita a la UE cumplir su compromiso con el proyecto ITER.

Sea cual fuere la opción elegida por las autoridades presupuestarias, una solución sostenible exigirá un compromiso financiero claro para toda la vida del proyecto y un compromiso para financiar cualquier desbordamiento fuera de dicho marco por parte de los Estados miembros.

Para cualquiera de las opciones deberá establecerse un mecanismo de limitación para garantizar una correcta gestión financiera del proyecto.

CALENDARIO

El plazo en el que tendría que encontrarse una solución para la financiación del ITER es muy limitado. Teniendo en cuenta la necesidad de aclarar la situación a los socios internacionales de la UE y la dinámica del presupuesto de la UE, la Comisión propone que el Consejo y el Parlamento Europeo consideren esta cuestión un asunto urgente.

CONCLUSIÓN

El lanzamiento del proyecto ITER ha marcado un hito importante en el desarrollo de una gran colaboración científica a escala mundial. Para Europa el proyecto es representativo de la capacidad de la UE para asumir un papel de líder en ciencia y tecnología a nivel mundial.

Encontrar una solución eficaz, sistémica y durable para la buena gobernanza y la sostenibilidad dará la pauta para una futura cooperación mundial en relación con los desafíos de gran envergadura, como el abastecimiento de energía, con que se enfrenta nuestra forma de vida común.

En su reunión de 16 de noviembre de 2009, el Consejo confirmó su apoyo al proyecto ITER, a pesar de los importantes incrementos de costes, siempre que las condiciones límites establecidas por la Comisión pudieran cumplirse, e invitó a la Comisión a explorar posibilidades de financiación en el contexto del marco financiero plurianual.

Teniendo en cuenta los elementos presentados en la presente Comunicación, la Comisión pide al Consejo y al Parlamento Europeo que faciliten los recursos adicionales necesarios para todo el periodo de la construcción del ITER y que adopten una decisión de principio sobre la provisión de la financiación necesaria. La Comisión considera que esto ha de hacerse lo antes posible para poder informar a sus socios internacionales que están a la espera de una decisión de Euratom sobre la línea de base del ITER en la próxima reunión del Consejo del ITER de mediados de junio.

Una vez que se haya suscrito dicho compromiso, la Comisión presentará las propuestas necesarias para financiar las necesidades adicionales para el ITER en 2012 y 2013 de acuerdo con el reciente informe sobre el acuerdo interinstitucional.

[1] Originalmente denominado « International Thermonuclear Experimental Reactor » (reactor experimental termonuclear internacional).

[2] DO L 358 de 16.12.2006, p. 62.

[3] En virtud del Acuerdo ITER cada miembro tiene su propia «Agencia Interna» responsable de la gestión de su contribución y especialmente de la adquisición de los diversos componentes necesarios para construir el ITER y que han de ser entregados a la Organización ITER como contribuciones en especie.

[4] DO L 90 de 30.3.2007, p. 58.

[5] Documentos 15815/09 RECH 401 ATO 136 + ADD 1 RESTREINT EU.

[6] La línea de base se refiere a los elementos interrelacionados del alcance (especificaciones de la máquina que se ha de construir), el calendario (los plazos y fechas para la construcción) y el coste.

[7] Distribución de costes para todas las fases del proyecto ITER. Apéndice 2 b) al Final Report on Negotiations on the ITER Joint Implementation (informe final sobre las negociaciones sobre la ejecución común de ITER), 1 de abril de 2006.

[8] Como el coste final de la construcción de toda la máquina del ITER no se conocerá porque todas las partes sufrirán incrementos de costes específicos, será difícil confirmar una estimación de la proporción de los costes de construcción locales del ITER que representarían los 6 600 millones de euros.

[9] Esta cantidad se desglosa del siguiente modo:Para el período 2007-2011 (5 años) las necesidades financieras estimadas están en torno a 1 300 millones de euros;Para el período 2012-2013 (2 años) las necesidades financieras estimadas están en torno a 2 000 millones de euros;Para el período 2014-2020 (7 años) las necesidades financieras estimadas están en torno a 2 600 millones de euros.

[10] A esta contribución deberán añadirse aproximadamente 40 millones de euros, que proceden de los miembros de F4E (Euratom, los 27 Estados miembros y Suiza) además de Euratom y Francia.

[11] COM (2010) 185 de 27 de abril de 2010.

[12] La revisión de los límites máximos puede hacerse de dos maneras: a) como un mecanismo de compensación que contrarreste el incremento en una partida por una disminución correspondiente en otra o b) mediante el incremento del límite máximo global. En el pasado se ha recurrido en varias ocasiones al mecanismo de compensación. Hasta finales de 2013, sin embargo, la Comisión prevé que los márgenes disponibles se verán sustancialmente reducidos. Estos márgenes reducidos deben conservarse en parte para dejar la posibilidad de adaptarse a futuras demandas en conflicto.