[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 11.3.2009

KOM(2009) 115 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Raportti edistymisestä kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa {SEC(2009) 287}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Raportti edistymisestä kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa

A. TAUSTAA

Useita vuosia sitten alkanut EU:n sähkö- ja kaasumarkkinoiden vapauttaminen on osaltaan edesauttanut energia-alan piristymistä. Se on auttanut kehittämään alan yrittäjähenkisyyttä, mikä on hyödyttänyt monenlaista energiaan liittyvää toimintaa erilaisten uusiutuvan energian muotojen tuotannosta energian johdannaismarkkinoiden luomiseen. Markkinatoimijoilla on nyt paremmat valmiudet sopeutua nopeisiin taloudellisiin ja ympäristömuutoksiin, varsinkin vastattaessa niihin erityisiin haasteisiin, joita ilmastonmuutos aiheuttaa energiasektorille. Tästä raportista käy ilmi, että EU:n sähkö- ja kaasumarkkinoilla on kuluneen viiden vuoden aikana aikaansaatu merkittäviä parannuksia.

Vaikka nämä saavutukset ovatkin rohkaisevia ja tuovat esiin vapauttamisprosessin hyötyjä, vapauttamisen kaikkia mahdollisuuksia ei vielä ole pystytty hyödyntämään. Jäljellä on vielä useita kysymyksiä ja jäsenvaltioita, joissa nykyistä lainsäädäntöä (toinen sisämarkkinapaketti) ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön tai joissa uuden lainsäädännön tarve on käynyt ilmeiseksi. Komissio pyrkii rikkomismenettelyillä varmistamaan, että EU-lainsäädäntö pannaan kansallisella tasolla käytäntöön oikein. Lisäksi se täydentää sisämarkkinalainsäädäntöä kolmannella energian sisämarkkinapaketilla[1]. Paketti läpäisi kesä-heinäkuussa 2008 Euroopan parlamentin ensimmäisen käsittelyn ja lokakuussa 2008 siitä päästiin neuvostossa poliittiseen yhteisymmärrykseen. Toinen käsittely alkoi tammikuussa 2009 ja paketti on tarkoitus hyväksyä vuoden 2009 puoliväliin mennessä. Sen jälkeen kolmas sisämarkkinapaketti on sisällytettävä kansalliseen lainsäädäntöön.

Tämän raportin tarkoituksena on muun muassa selvittää nykytilanteen puutteet ja yksilöidä alat, joilla tarvitaan lisätoimia. Raportin aineisto on kerätty pääsääntöisesti kahdesta lähteestä: kansallisten sääntelyviranomaisten toimittamista raporteista ja loppukäyttäjähintoja koskevista Eurostatin tilastotiedoista. Kansalliset raportit toimitettiin komissiolle vuoden 2008 alkupuolella ja ne koskevat pääosin vuotta 2007. Eurostatin tiedot ovat vuoden 2008 ensimmäiseltä puoliskolta.

B. KEHITYS KESKEISILLÄ ALOILLA JA TOIMIA EDELLYTTÄVÄT PUUTTEET

1. Lainsäädännön täytäntöönpano

Vaikka määräajasta (1. heinäkuuta 2004) on kulunut yli neljä vuotta, toisen paketin sähkö- ja kaasudirektiivejä[2] ei ole vieläkään aivan kaikilta osin pantu täytäntöön.

Useat jäsenvaltiot, kuten DK, LU ja NL, ovat nyt asianmukaisesti panneet kansallisella lainsäädännöllä täytäntöön molemmat direktiivit. Myös muissa jäsenvaltioissa on saavutettu edistystä: CZ, FI, DE, GR, LV, LT, SI ja UK saattoivat kansalliset lakinsa EU-lainsäädännön mukaisiksi Euroopan komission annettua asiasta perustellun lausunnon. Joidenkin muiden jäsenvaltioiden kohdalla komissio on joutunut turvautumaan oikeustoimiin varmistaakseen tiettyjen säännösten täysimääräisen ja oikean täytäntöönpanon. Euroopan komissio tarkkailee jatkuvasti kansallista lainsäädäntöä. Euroopan sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomaisten ryhmä ERGEG seuraa sähkö- ja kaasulainsäädännön noudattamista. Sen laatimien sähkö[3]- ja kaasualan[4] katsausten mukaan noudattamisessa on vielä puutteita, joita liittyy erityisesti kansallisten sääntelyviranomaisten valtuuksiin asettaa seuraamuksia sekä toiminnan läpinäkyvyyteen ja siihen liittyviin kysymyksiin.

Useissa jäsenvaltioissa havaittiin puutteita kaasumarkkinoilla syöttö- ja ottopisteiden, tilatun ja saatavilla olevan kapasiteetin sekä aiempien virtausmäärien julkistamisessa. Komissio seuraa näiden nykyvaatimusten asianmukaista noudattamista ja katsoo lisäksi, että nykyvaatimuksia on vielä tiukennettava, jotta markkinatoimijoiden saatavilla olisi riittävästi tietoa. Lisätoimia tarvitaan myös EU:ssa edelleen suuresti vaihtelevien tasehallintasääntöjen alalla[5].

Sähköasetuksen ja siirtorajoitusten hallintaa koskevien ohjeiden noudattaminen on paranemassa. Useita päivittäisiä jakoja mahdollistavat jakomekanismit ovat käytössä noin puolessa yhteenliitännöistä; lopuissakin ne on saatava käyttöön mahdollisimman pian. Läpinäkyvyyteen liittyvien vaatimusten noudattamisessa ja yhteisen koordinoidun kapasiteetinjakomekanismin käyttöönotossa on vielä parannettavaa[6].

Euroopan komissio harkitsee rikkomismenettelyjen käynnistämistä niiltä osin kuin sähkö- ja kaasudirektiivien ja -asetusten noudattamisessa esiintyy puutteita.

2. Markkinoiden yhdentyminen

Euroopan sähkö- ja kaasumarkkinoiden yhdentyminen edellyttää, että eri markkinat ovat riittävän hyvin toisiinsa kytkettyjä ja että yhteenliitäntöjä myös käytetään tehokkaasti. Tästä seuraava rajat ylittävän kaupan lisääntyminen auttaa säätelemään markkinavoimia ja tuo markkinakilpailun lisääntymisen myötä kuluttajille hyötyjä kilpailukykyisinä hintoina ja palveluina.

Siirtorajoitusmaksujen kokoluokka[7] sähkömarkkinoilla viittaa siihen, että markkinoiden täysimääräinen yhdentyminen edellyttää suurempia investointeja rajat ylittävään kapasiteettiin. Rohkaisevaa on, että sähköpörssien spot-markkinoilla kaupatut määrät ovat selvästi kasvussa[8], joskin määrät ovat vielä vaatimattomia verrattuna kokonaissähkönkulutukseen[9]. Nähtävissä on myös, että sähköpörsseissä kauppaa käyvien toimijoiden määrä on lisääntymässä.

Taulukko 1: Sähköpörsseissä spot-markkinoilla kaupatut määrät

Määrällinen prosenttiosuus kulutuksesta | Toimijoiden määrä sähköpörssissä |

Tanska | 96,09 | 99,16 | 3,20 | Ei tietoa | 9 | Ei koske |

Ruotsi | 70,22 | 85,32 | 21,52 | Ei tietoa | 150 | Ei koske |

Espanja | 51,90 | 80,06 | 54,25 | 22 | 25 | 3 |

Italia | 58,22 | 65,11 | 11,83 | 80 | 89 | 9 |

Suomi | 42,00 | 45,85 | 9,16 | Ei koske | Ei koske | Ei koske |

Portugali | 0,00 | 43,63 | Ei koske | Ei tietoa | 2 | Ei koske |

Liettua | 18,88 | 21,98 | 16,43 | 5 | 5 | 0 |

Saksa | 15,60 | 21,48 | 37,68 | 161 | 192 | 31 |

Alankomaat | 17,14 | 18,48 | 7,81 | Ei tietoa | Ei tietoa | Ei koske |

Romania | 7,74 | 9,32 | 20,31 | Ei tietoa | 99 | Ei koske |

Ranska | 6,19 | 9,20 | 48,73 | 74 | 68 | -6 |

Belgia | 0,59 | 8,43 | 1325,26 | Ei tietoa | 24 | Ei koske |

Yhdistynyt kuningaskunta | 4,33 | 4,71 | 8,97 | 51 | 60 | 9 |

Itävalta | 2,70 | 3,73 | 38,19 | 37 | 40 | 3 |

Puola | 1,11 | 1,60 | 43,10 | Ei tietoa | Ei tietoa | Ei koske |

Slovenia | 0,01 | 0,01 | 97,45 | 14 | 15 | 1 |

Lähde: Sääntelyviranomaiset

Kaasukauppakeskuksissa kaupatut määrät kasvoivat 33 prosentilla vuonna 2007. Tämä on toinen merkittävä kasvupyrähdys vuonna 2006 tapahtuneen 44 prosentin kasvun jälkeen. Varsinaiset toimitetut fyysiset määrät ovat toistaiseksi suurimmassa osassa keskuksia vielä suhteellisen pieniä verrattuna kulloistenkin markkinoiden kokonaiskulutukseen.

Kuva 2: Euroopan kaasukauppakeskuksissa kaupatut määrät (miljardia kuutiometriä)

[pic]

Lähde: AT Kearney

Useissa hankkeissa pyritään lisäämään markkinoiden yhdentymistä luomalla uutta infrastruktuuria. Esimerkiksi Ranskan ja Espanjan rajalla on päästy sopimukseen uuden yhteenliitännän rakentamisesta. Joillekin suurille uusille infrastruktuurihankkeille on myönnetty poikkeus kolmansien osapuolten säännellystä pääsystä verkkoon kaasudirektiivin 22 artiklan[10] tai sähköasetuksen 7 artiklan[11] nojalla.

Alueelliset aloitteet

Sähköalan alueellisissa aloitteissa saavutettiin jonkin verran käytännön edistymistä: kapasiteetin kohdentamisyhteistyö Italian ja Slovenian sekä Italian ja Sveitsin rajalla; keskeytymättömän päivänsisäisen kaupan järjestelmä Saksan ja länsi-Tanskan välisellä yhteydellä; rajan ylittävä tasehallintajärjestelmä Ranskan ja Englannin välisellä yhteydellä; seuraavan päivän kaupankäynnin markkinoiden kytkennän toteutus Saksan ja Tanskan välisillä yhteyksillä sekä yksityiskohtaisempien tietojen julkistaminen kuormituksesta, siirtomääristä ja taseesta (pohjoisella alueella sekä Keski- ja Itä-Euroopan alueella). Kaikki nämä saavutukset vievät kehitystä eteenpäin. Jotta markkinoiden (alueellinen) yhdentyminen jatkuisi, olisi pyrittävä luomaan yhteinen huutokauppajärjestelmä ja kehittämään markkinakytkentöjä[12]. Keski- ja Itä-Euroopan alueella luodaan yhteistä huutokauppajärjestelmää ja keskisellä läntisellä alueella kehitetään kapasiteetinjakoelintä (CASC). Tähän olisi pyrittävä myös muilla alueilla.

Kaasualan alueellisissa aloitteissa on edistytty seuraavissa kysymyksissä: Keski-Euroopan kaasukauppakeskukselle (CEGH) on luotu seuraavan päivän kaasunhintaindeksi; Ranskan ja Espanjan rajalla yhteyksien parantamiseksi on laadittu käytännön suunnitelmat; pohjoisella läntisellä alueella keskityttiin tasehallintaan, kaasunlaatuun, solmukohtiin ja läpinäkyvyyteen. Jotta markkinoita saataisiin yhdennettyä entisestään, olisi keskityttävä enemmän kapasiteetin jakamiseen, tehokasta kaasukauppaa helpottavien palvelujen tarjoamiseen sekä sen varmistamiseen, että verkkotariffit (kustannusvoittolisämalliin ( cost-plus ) perustuvat tai markkinapohjaiset) kannustavat varsinkin rajat ylittäviä investointeja. Yhtä tärkeää on luoda syrjimättömät ja läpinäkyvät tasehallintasäännöt, jotka toimivat yhteensovitetusti kansallisten rajojen yli.

3. Keskittyminen ja yhdistyminen

Sähkön tukkumarkkinoilla vallitsee vielä 15 jäsenvaltiossa tilanne, jossa kolmen suurimman tuottajan hallussa on yli 70 % tuotantokapasiteetista. Sähkön tukkumarkkinoiden korkeaa keskittymisastetta kuvaa vielä sekin, että ainoastaan kahdeksassa jäsenvaltiossa markkinat ovat vain kohtalaisen keskittyneet.

Kuva 3: Sähkön tukkumarkkinoiden keskittyminen (HHI:n mukaan)

[pic] Lähde: Sääntelyviranomaiset

Kaasun tukkumarkkinoilla keskittyminen on vieläkin suurempaa. Kolmella suurimmalla tukkumyyjällä on 12 jäsenvaltiossa vähintään 90 % markkinaosuus.

Lisäparannuksia tarvitaan myös vähittäismarkkinoiden toimivuuden takaamiseksi. Sähkön vähittäismarkkinoilla kolmen koko vähittäismarkkinoilla suurimman yrityksen markkinaosuus oli yli 80 % 14 jäsenvaltiossa. Seuraavassa kuvassa kaasun vähittäismarkkinoiden keskittymisaste on kuvattu Herfindahlin indeksin (HHI) avulla. Ainoastaan yhdessä jäsenvaltiossa markkinat ovat vain kohtalaisen keskittyneet.

Kuva 4: Kaasun vähittäismarkkinoiden keskittyminen

[pic]

Lähde: Capgemini

4. Hintakehitys

Sähkön ja kaasun hintoihin ovat vahvasti vaikuttaneet nousevat öljyhinnat kansainvälisillä markkinoilla. Vuoden 2008 ensimmäisellä puoliskolla kuukauden keskimääräinen Brent-hinta nousi 36 %[13]. Heinäkuun ja joulukuun 2008 välisenä aikana kuukauden keskimääräinen Brent-hinta laski maailmanlaajuisen talouskriisin ja öljyn kysynnän hiipumisen vuoksi 64 prosentilla.

Kuva 5: Brent-hinta spot-markkinoilla: kuukauden keskihinta (euroissa)

[pic]

Lähde: Platts

Öljyn maailmanmarkkinahinnan muutokset vaikuttavat kaasun ja sähkön hintoihin, koska öljynhintaa käytetään viitehintana pitkissä kaasuntoimitussopimuksissa. Tämä yhteys todennäköisesti heikkenee, kun kaasumarkkinoiden toimivuus paranee, kaasuntoimittajien ja -lähteiden valikoima monipuolistuu ja tuontiehdot paranevat. Hinnantarkistuslausekkeissa hintamuutoksia tarkastellaan tietyin väliajoin (yleensä 3–6 kuukautta); öljynhintojen laskusuuntauksen pitäisi näkyä alhaisempina kaasun ja sähkön hintoina vuonna 2009.

Kotitalouksien maksamissa sähkönhinnoissa oli vuoden 2008 alkupuoliskolla varsin huomattavia eroja, mikä kielii markkinoiden riittämättömästä yhdentymisestä. Jäsenvaltioiden erot sähkönhinnoissa selittyvät useilla tekijöillä. Ensinnäkin sähkön tuotantokustannuksissa on eroja (erityisesti erilaisten energialähdeyhdistelmien vuoksi). Toinen vaikuttava tekijä on riittävän tuotantokapasiteetin olemassaolo. Kolmanneksi asiaan liittyy olennaisesti se, missä määrin tukku- ja vähittäismarkkinoilla vallitsee kilpailu. Lisäksi myös hintasääntely johtaa hintaeroihin jäsenvaltioiden välillä.

Raportointikaudella sähkön hinnannousu oli hyvin erisuuruista eri jäsenvaltioissa. Keskimäärin kotitalouksien sähkönhinta nousi lähes 2 %[14]. Kotitalouksien sähkönhinta nousi kyseisellä kaudella merkittävästi, eli yli 13 prosenttia, kuudessa jäsenvaltiossa (HU, CZ, DK, BE, LV ja CY). Suuret hinnannousut eivät välttämättä tarkoita myös absoluuttisesti korkeimpia sähkönhintoja, paitsi kahden jäsenvaltion tapauksessa (CY ja BE). Absoluuttiset sähkönhinnat (ilman veroja) olivat korkeimmat Irlannissa, vaikka hinnat laskivat siellä lähes 8 prosentilla. Kuvasta 6 näkyy, että kaikissa niissä viidessä jäsenvaltiossa, jossa kotitalouksien sähkönhinnat ovat alhaisimpia, hintoja säännellään[15]. Erot hintojen nousussa näyttävät siis osin selittyvän erilaisilla poliittisilla ohjaustoimilla (kuten hintojen sääntely); näyttää myös siltä, että niissä jäsenvaltioissa, joissa kysynnän ja tarjonnan suhde heikkeni, hinnannousut olivat suurempia.

Kuva 6: Kotitalouksien sähkönhinta (ilman veroja) [16]

[pic]

Lähde: Eurostat

Kun ostovoimapariteetti[17] otetaan huomioon, kotitalouksien sähkönhinnat (kaikki verot mukaan luettuina) ovat korkeita kuudessa jäsenvaltiossa (HU, SK, DE, CY, DK ja PL). Saksaa lukuun ottamatta hintoja säännellään kaikissa näissä maissa. Verrattain alhaisia kotitalouksien sähkönhinnat ovat kuudessa maassa (FI, FR, NO, EE, EL ja LV).

Kotitalouksien kaasunhinnat nousivat enemmän kuin sähkönhinnat (ilman veroja): noin 5–7 % vuoden 2008 alkupuoliskolla. Tässäkin tilanteeseen vaikuttaa hintojen sääntely. Romaniassa ja Irlannissa, ja vähäisemmässä määrin Portugalissa, kotitalouksien maksamat (säännellyt) kaasunhinnat laskivat. Vastaavasti seitsemän alhaisinta kaasunhintatasoa perustuu sääntelyyn (RO, EE, LT, BG, LV, HU ja PL)..

Yhdistyneessä kuningaskunnassa on alhaisin kotitalouksien (sääntelemätön) kaasunhinta. Myös Alankomaissa kaasunhinnat ovat suhteelliset alhaisia. Molemmat jäsenvaltiot ovat merkittäviä kotimaisen kaasun tuottajia.

Kuva 7: Kotitalouksien kaasunhinta (ilman veroja) [18]

[pic]

Lähde: Eurostat

Ostovoimapariteetti huomioiden korkeimmat kotitalouksien kaasunhinnat olivat seuraavissa maissa: SE, BG, AT, PT ja SI, ja alhaisimmat taas seuraavissa: UK, HU, LV, IE, FR ja EE.

Alankomaissa ja Ruotsissa, joissa hintoja ei säännellä, kotitalousasiakkaiden hinnannousut (kaasu ja sähkö, ilman veroja) olivat alle EU:n keskiarvon. Toimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden suuri osuus Alankomaissa antaisi olettaa, että vähittäismarkkinoiden toimiva kilpailu auttaa ehkäisemään suuria hinnankorotuksia. Sama pätee Yhdistyneen kuningaskunnan kotitalouksien sähkönhintoihin; vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan kotitalouksien kaasunhinnat ovat nousseet, ne ovat vielä ostovoimapariteetilla painotettuina alhaisimpia. Tärkeä tekijä tässä yhteydessä on se, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa pitkien kaasuntoimitussopimusten indeksointi on paljon enemmän sidoksissa kaasukauppakeskushintaan kuin Manner-Euroopassa[19].

Teollisuuskaasun hintojen nousu (5–13 %) vuoden 2008 ensimmäisellä puoliskolla (ilman veroja) verrattuna vuoden 2007 jälkimmäiseen puoliskoon oli yleisesti ottaen suurempi kuin teollisuussähkön hintojen nousu. Yleisenä suuntauksena on, että suurimmat teolliset käyttäjät kokevat merkittävimmät hinnannousut[20]. Kaasun teollisuuskäyttäjille hinta nousi merkittävästi myös seuraavissa maissa: SE, SK, LU, DE, BE, CZ, HU, LT ja EE. Tässäkin yhteydessä jäsenvaltioiden väliset erot viittaavat riittämättömään kilpailuun (tukku-)markkinoilla ja markkinoiden puutteelliseen yhdentymiseen.

Teollisuuskäyttäjille sähkönhinnat nousivat eniten seuraavissa maissa: AT, BE, CZ, HU, SK, LV ja PT. Nämä suuret korotukset eivät kuitenkaan välttämättä tarkoita myös korkeimpia sähkönhintoja, sillä vuoden 2008 ensimmäisellä puoliskolla teollisuuskäyttäjät maksoivat korkeinta hintaa sähköstä seuraavissa maissa: CY, IE, MT ja SK[21].

5. Verkonhaltijoiden riippumattomuus

Raportointikaudella on jonkin verran edistytty verkonhaltijoiden toimintojen eriyttämisessä. Jakelutasolla toiminnallinen eriyttäminen tuli pakolliseksi kaikissa jäsenvaltioissa 1. heinäkuuta 2007 alkaen. Monissa tapauksissa jakeluverkonhaltijat ovat kuitenkin toistaiseksi olleet hitaita käytännössä eriyttämään toimintojaan. Tämä pätee sekä kaasun että sähkön jakelijoihin. Lisäksi jäsenvaltiot käyttävät edelleen laajasti hyväksi mahdollisuutta myöntää poikkeuksia jakelutason eriyttämisvelvoitteesta: yli puolet jäsenvaltioista sallii jakeluverkonhaltijoiden, joilla on alle 100 000 asiakasta, olla noudattamatta eriyttämistä koskevia oikeudellisia vaatimuksia sekä sähkö- että kaasualalla.

Siirtotasolla jotkut jäsenvaltiot ovat asettaneet vaatimuksia, jotka ovat tiukempia kuin nykyiset oikeudellista ja toiminnallista eriyttämistä koskevat vaatimukset. Omistus on eriytetty 15 sähkönsiirtoverkonhaltijan ja 12 kaasunsiirtoverkonhaltijan kohdalla.

6. Sääntelyviranomaisten toiminnan tehokkuus

Raportointikautena Firenzen foorumissa (sähkö) ja Madridin foorumissa (kaasu) keskityttiin edistämään alueellisia aloitteita sekä kaasu- ja sähköasetuksen noudattamista. ERGEGin jatkuvat ponnistelut, eri sidosryhmien osallistuminen alueellisiin aloitteisiin sekä Firenzen ja Madridin foorumit eivät ole synnyttäneet yhteisiä standardeja ja lähestymistapoja rajat ylittävää kauppaa varten. Tästä syystä Euroopan komission kolmannen sisämarkkinapaketin ehdotuksissa esitetään erityisen viraston perustamista energia-alan sääntelyelinten yhteistyötä varten. Virastolle ehdotettujen päätehtävien on tarkoitus täydentää Euroopan tasolla kansallisten sääntelyviranomaisten toteuttamia sääntelytehtäviä. Koska joissain jäsenvaltioissa vallitsee vielä epäselvyyttä sääntelyviranomaisten riippumattomuuden suhteen, ja vahvat sääntelyviranomaiset ovat edellytys asianmukaisesti toimiville markkinoille, komission ehdotuksilla pyritään myös vahvistamaan sääntelyviranomaisten toimivaltuuksia.

Jotta markkinat voisivat yhdentyä, tarvitaan myös siirtoverkonhaltijoiden tuloksellista yhteistyötä. Näin ollen komissio nimeää virallisesti kaasun siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisen verkoston ENTSOGin ja sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisen verkoston ENTSOEn vastaamaan verkkoonpääsysääntöjen ja toimintasääntöjen yhdenmukaistamisesta, siirtoverkonhaltijoiden välisestä tiedonvaihdosta ja uusien investointien koordinoinnista.

7. Asiakkaat

Jotta kuluttajat saataisiin tietoisemmiksi oikeuksistaan, komissio järjesti EU:n laajuisen tiedotuskampanjan energiankuluttajien oikeuksista ja laati ns. energiankuluttajan eurooppalaisen tarkistuslistan, joka sisälsi kunkin maan kielellä sen energia-alan vähittäismarkkinoita koskevia kuluttajien usein esittämiä kysymyksiä vastauksineen. Lisäksi komissio perusti kansalaisten energiafoorumin[22], jonka päämääränä on auttaa kuluttajia varmistamalla, että kuluttajien oikeudet EU:ssa toteutuvat ja että heille annetaan selkeät tiedot eri vaihtoehdoista kaasun ja sähkön hankkimiseksi. Foorumi laatii suosituksia, joiden tavoitteena on parantaa energiankuluttajien oikeuksien täytäntöönpanoa ja valvontaa sekä sähkön ja kaasun vähittäismarkkinoiden toimivuutta. Se valmistelee myös laskutukseen liittyviä suosituksia. Vuoden 2008 Eurobarometri-tutkimus osoittaa, että kuluttajat tarvitsevat lisää tietoa kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden toiminnasta[23]. Kuluttajamarkkinoiden tulostaulu on komission uusi aloite. Tulostaulu koskee myös sähkö- ja kaasualan kehitystä ja sisältää keskeisiä indikaattoreita, kuten hinnat, kuluttajavalitukset, kaasun- tai sähköntoimittajan vaihtaminen ja kuluttajatyytyväisyys.

Kuluttajien reaktiot – toimittajan vaihtaminen

Vain muutama jäsenvaltio on onnistunut toimittamaan kattavat tiedot kaasun- tai sähköntoimittajan vaihtamisesta. Sähkömarkkinoiden osalta Belgia ja Ruotsi ilmoittivat, että vuonna 2007 toimittaja oli vaihdettu noin 10 prosentissa sellaisista vähittäistason mittaripisteistä, joissa se oli mahdollista[24]. Keskisuurten yritysten piirissä vuotuinen vaihtoaste oli varsin merkittävä Tanskassa ja Italiassa (yli 20 %) sekä Sloveniassa ja Ruotsissa (noin 10 %). Pienten yritysten ja kotitalouksien kohdalla vaihtoaste oli suurin Norjassa, Ruotsissa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kun vuotuinen vaihtoaste suhteutetaan ostetun sähkön määriin, suurten teollisuusasiakkaiden osalta päästiin korkeisiin vaihtoasteisiin seuraavissa maissa: BG, LU, PL, DE ja ES.

Kaasun osalta ei ole saatavilla vertailukelpoisia lukuja toimittajan vaihdosta. Kaasun koko vähittäismarkkinoiden osalta ainoastaan seitsemän jäsenvaltiota toimitti tiedot osuutena vaihtokelpoisista mittauspisteistä; neljä jäsenvaltiota toimitti tiedot kaasumäärien mukaan. Mainitsemisen arvoisia ovat vaihtoasteet (osuutena vaihtokelpoisista mittauspisteistä) pienten yritysten ja kotitalouksien osalta erityisesti Alankomaissa (8,3 %) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (18,4 %). Kaasun koko vähittäismarkkinoilla on nähtävissä korkeita vaihtoasteita (kaasumäärien perusteella) Tanskassa ja Espanjassa (+20 %) ja vähäisemmässä määrin Unkarissa ja Saksassa.

Toimittajan vaihtamisessa on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä; joillakin kehittyneillä markkinoilla, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa, sitä tapahtuu suhteellisen paljon, kun taas monilla muilla markkinoilla ei juuri lainkaan. Pienten yritysten ja kotitalouksien tasolla näyttäisi saatujen tietojen pohjalta siltä, että sähkönkuluttajat ovat aktiivisempia vaihtamaan toimittajaansa kuin kaasunkuluttajat.

Säännellyt hinnat

Kuten tiedonannossa 2000-luvun Euroopan yhtenäismarkkinoista[25] todetaan, yhtenäismarkkinoiden kehittämisessä on jatkossakin keskityttävä aloihin, joilla on merkitystä kuluttajien arjen kannalta. Energia on juuri tällainen ala. Tähän sisältyy EU:n voimassa olevassa lainsäädännössä taattu turva, joka koskee yleispalvelua, julkisen palvelun velvoitteita ja heikossa asemassa olevien kuluttajien suojelua.

Avointen energiamarkkinoiden ja säänneltyjen energian hintojen rinnakkaiselo on vielä melko yleistä EU:n jäsenvaltioissa: hintoja säännellään yli puolessa jäsenvaltioissa. Sähkön ja kaasun hintoja säännellään edelleen seuraavissa jäsenvaltioissa: BG, DK, EE, FR, HU, IE, IT, LV, LT, PL, PT, RO, SK ja ES. Kreikassa, Kyproksella ja Maltalla säännellään sähkön hintaa. Saksa luopui sähkönhinnan sääntelystä vuonna 2007 (kotitalouksien ja pienyritysten osalta). Suomessa säännellään kaasun hintaa. Useimmissa jäsenvaltioissa sääntely ei rajoitu pelkästään kotitalouksien maksamiin hintoihin.

Energian hintojen sääntelyn kielteiset vaikutukset ovat edelleen merkittävä ongelma energian sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan kannalta, koska ne saattavat vääristää kilpailua (esim. luomalla esteitä uusien tulokkaiden markkinoille tulolle ja ehkäisemällä toimittajan vaihtamista), eivätkä ne anna oikeita hintasignaaleja (vaikuttaen investointeihin ja energiatehokkuuteen ohjaaviin kannustimiin)[26]. Hintavalvontamekanismit eivät myöskään välttämättä ole EU-lainsäädännön mukaisia. ”Heikommassa asemassa olevien asiakkaiden” suojelua ei pitäisi sekoittaa hintasääntelyn ylläpitämiseen kaikkien asiakkaiden (tai tiettyjen asiakastyyppien) kohdalla. Tietyissä erityisolosuhteissa saatetaan tarvita tarkoin kohdennettua hintasääntelyä yksittäisten kuluttajien suojaamiseksi.

C. TOIMITUSVARMUUS

Energian toimitusvarmuuden ylläpitäminen EU:ssa edellyttää tulevina kahtena vuosikymmenenä merkittäviä investointeja. Tämän vahvistaa sekä komission toinen strateginen energiakatsaus[27] että kansainvälinen energiajärjestö IEA[28].

Jäsenvaltioiden oli määrä siirtää sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä annettu direktiivi 2005/89/EY kansalliseen lainsäädäntöönsä 24. päivään helmikuuta 2008 mennessä. Tämän raportin valmistumiseen mennessä 19 jäsenvaltiota on ilmoittanut sisällyttäneensä direktiivin kokonaisuudessaan lainsäädäntöönsä. Eräät jäsenvaltiot (HU, SK, PL) ovat asettaneet sähkölle vientirajoituksia toimitusvarmuuteen liittyviin syihin vedoten. EU-lainsäädännön mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin toteuttaa tilapäisiä suojatoimenpiteitä ainoastaan silloin kun ihmisten, energialaitosten tai energiajärjestelmän turvallisuus on vaarantunut.

Kaasun osalta voidaan viitata komission tiedonantoon Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle maakaasun toimitusvarmuuden takaavista toimenpiteistä 26 päivänä huhtikuuta 2004 annetusta neuvoston direktiivistä 2004/67/EY[29]. Tiedonannon mukaan yhteisön nykyinen mekanismi ei riittävän nopeasti pysty vastaamaan kaasuntoimituskriisiin, josta ei selvitä kansallisen tason toimin. Lisäksi läpinäkyvyyden puutteen vuoksi on vaikea analysoida reaaliaikaisesti kaasunsaannin tilannetta ja suunnitella mahdollisia EU:n tasoisia korjaavia toimia.

D. PÄÄTELMÄT

Vuosina 2007 ja 2008 panostettiin voimakkaasti tukkumarkkinoiden kilpailun lisäämiseen, ja erityisesti alueellisten aloitteiden puitteissa saavutettiinkin merkittävää edistystä. Uutena trendinä näyttäisi myös olevan uuden energiainfrastruktuurin rakentaminen. Tämä onkin erittäin tärkeää, jotta EU:n energiamarkkinoiden jo kauan jatkuneesta pirstaleisuudesta päästäisiin eroon. Kehitys on saatu aluilleen, mutta se voi viedä aikaa, koska tällaisen infrastruktuurin suunnittelu ja rakentaminen edellyttää pitkää aikaperspektiiviä.

Tämä raportti osoittaa, että energian sisämarkkinoiden kehitystilanteeseen liittyy sekä ongelmia että onnistumisia. Vaikka tilanne kypsemmillä markkinoilla heijasteleekin jo energiamarkkinoiden vapauttamisen potentiaalisia hyötyjä, on vielä monia alueita ja jäsenvaltioita, joissa tehokkaiden sähkö- ja kaasumarkkinoiden kehittymisen tiellä on huomattavia esteitä. Merkittävän ongelman muodostaa EU:n sähkö- ja kaasulainsäädännön puutteellinen täytäntöönpano. Hiljattain koettu energiahintojen nousu nostaa jälleen esiin markkinoiden yhdentymisen ja rajat ylittävän kaupan edistämisen ensisijaisen tärkeyden. On siis välttämätöntä, että sähkö- ja kaasuasetukset pannaan asianmukaisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio haluaa kehottaa jäsenvaltioita, sääntelyelimiä ja alan teollisuutta ryhtymään mahdollisimman pian tarvittaviin toimiin. Kolmannen sisämarkkinapaketin on tarkoitus täydentää jo olemassa olevaa EU-lainsäädäntöä, eikä sen odottelu saa olla tekosyy nykyisen toisen sisämarkkinapaketin puutteelliselle täytäntöönpanolle. Euroopan komissio harkitsee rikkomismenettelyjen käynnistämistä niiltä osin kuin sähkö- ja kaasudirektiivien ja -asetusten noudattamisessa esiintyy puutteita.

Markkinoiden keskittymiseen liittyen edistyminen on yleisesti ottaen ollut hidasta. Erityisesti monilla tukkumarkkinoilla on vielä liian vähän kilpailua ja likviditeettiä.

Vähittäismarkkinoilla on merkkejä tilanteen kohentumisesta. Jäsenvaltioiden olisi vieläkin ponnekkaammin pyrittävä tuottamaan kattavaa tietoa sähkön- tai kaasuntoimittajan vaihtamismahdollisuuksista.

Raportointikaudella keskeisenä ilmiönä oli energiahintojen nousu, joka osin johtui öljyn maailmanmarkkinahintojen noususta. Tämä johti huomattaviin energian loppukäyttäjähintojen korotuksiin. Joissain jäsenvaltioissa teollisuuskäyttäjät kohtasivat kovempia korotuksia kuin muissa maissa. Kesästä 2008 lähtien primaarienergialähteiden hinnat ovat laskeneet merkittävästi. Kilpailun ja markkinoiden avautumisen pitäisi varmistaa, että nämä hinnanalennukset siirtyvät loppukäyttäjähintoihin.

Vaikka lyhyen tähtäimen ratkaisut, kuten hintasääntely, saattavat näyttää hyödyllisiltä energiahintojen nopean nousun tilanteessa, tässä raportissa tuodaan esiin tällaisten toimien todennäköisiä seurauksia: sijoittajien luottamus heikkenee, markkinoilletulohalukkuus vähenee ja energian sisämarkkinoiden täydet hyödyt vaarantuvat. EU:ssa, kuten muuallakin maailmassa, on varauduttava huomattavien infrastruktuuri-investointien tarpeeseen tulevien kahden vuosikymmenen aikana. Pitkällä aikavälillä ainoastaan asianmukaisesti toimivat sähkön ja kaasun sisämarkkinat voivat antaa oikeita hintasignaaleja investointien lisäämiseksi.

[1] Ks. Euroopan komission verkkosivut osoitteessa www.ec.europa.eu/energy.

[2] Direktiivi 2003/54/EY ja direktiivi 2003/55/EY.

[3] Compliance with Electricity Regulation 1228/2003 – An ERGEG Monitoring Report, viite E07-EFG-23-06, 18. heinäkuuta 2007; Regulation 1228/2003 Compliance Monitoring. Second Report , viite E08-ENM-03-05, 4. syyskuuta 2008, ks. www.energy-regulators.eu..

[4] Compliance with transparency requirement of Gas Regulation 1775/2005 – An ERGEG Monitoring Report , viite E07-TRA-02-03, 18. heinäkuuta 2007; Additional Transparency Requirements. An ERGEG Monitoring Report , viite E07-TRA-02-03b, 9. lokakuuta 2007.

[5] Implementation of Guidelines of Good Practice for Gas Balancing – 2008 ERGEG Monitoring Report , joulukuu 2008.

[6] Siirtorajoitusten hallintaa koskevien ohjeiden 5 ja 3 luku.

[7] Euroopan siirtoverkko-operaattorien järjestön ETSOn jäsenten mukaan siirtorajoitusmaksujen kokonaismäärä oli vuonna 2007 noin 1,7 miljardia euroa, kun taas sääntelyn alaiset verkkotulot olivat EU-/ETA-maissa 10–11 miljardia euroa.

[8] OTC-markkinoilla kaupattujen määrien kehitystä on vaikea arvioida, koska niitä koskevat tiedot ovat vaikeasti saatavilla ja todennettavissa.

[9] Erot spot-kaupan määrissä prosentteina kansallisesta sähkönkulutuksesta eivät sinällään riitä kuvaamaan kyseisten tukkumarkkinoiden likviditeettiä, mutta määrien lisääntyminen on trendinä selkeästi nähtävissä. Ks. alakohtainen selvitys, s. 128–129.

[10] Kaksi nesteytetyn maakaasun vastaanottoterminaalien rakennushanketta: GATE ja Liongas Alankomaissa sekä Grainin terminaalin laajentaminen Yhdistyneessä kuningaskunnassa; kaksi kaasuputkihanketta: IGI Poseidon -putki Kreikan ja Italian välillä sekä Itävallan osuus Nabucco-putkesta.

[11] BritNed-rajayhdysjohto Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä, Estlink Suomen ja Viron välillä sekä Itä-Länsi-rajayhdysjohto Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä.

[12] Markkinoiden yhteenkytkeminen (coupling) on tapa jakaa rajat ylittävää kapasiteettia implisiittisillä huutokaupoilla esittämällä ostotarjouksia naapurisähköpörssissä.

[13] Kuukauden keskimääräinen Brent-hinta euroissa; tarkastelujakso tammikuu-heinäkuu 2008.

[14] Perustuu Eurostatin tietoihin euroissa, ilman veroja. DC- ja DD-kulutus – ks. teknisen liitteen taulukko 5.7. Vuoden 2007 jälkipuolisko verrattuna vuoden 2008 alkupuoliskoon.

[15] Säänneltyjen hintojen vaikutuksia arvioidaan jäljempänä.

[16] Eurostatin luokka DC: kulutus 2500 kWh – 5000 kWh.

[17] Ostovoimapariteetissa käytetään pitkän aikavälin tasapainottavaa valuuttojen vaihtokurssia niiden ostovoiman saattamiseksi yhtäläiseksi. Sen avulla voidaan vertailla eri maiden elintasoa, koska ostovoimapariteetissa otetaan huomioon suhteelliset elinkustannukset ja inflaatioaste. Ks. teknisen liitteen taulukko 5.2.

[18] Eurostatin luokka D2: kulutus 20 GJ – 200 GJ.

[19] Ks. alakohtainen selvitys, s. 105–.

[20] Vrt. EU:ssa keskimäärin tapahtuneet kaasun hinnankorotukset Eurostatin eri luokissa: I1: + 7 %; I2: +9,74 %; I3: + 11,79 % ja I4: + 15,38 %.

[21] Ks. teknisen liitteen kuva 5.3.

[22] Tämän ns. Lontoon foorumin ensimmäinen tapaaminen järjestettiin 27.–28. lokakuuta 2008. Ks. www.ec.europa.eu/energy/gas_electricity/forum_citizen_energy_en.htm.

[23] Ks. teknisen liitteen kuvat 2.6–2.8.

[24] Ks. teknisen liitteen taulukko 2.2.

[25] 2000-luvun Euroopan yhtenäismarkkinat , KOM(2007) 724 lopullinen, s. 5.

[26] Ks. myös End-user energy price regulation. An ERGEG position paper (viite E07-CPR-10-03, 18. heinäkuuta 2007).

[27] Toinen strateginen energiakatsaus. Energian toimitusvarmuutta ja energia-alan solidaarisuutta koskeva EU:n toimintasuunnitelma, KOM(2008) 781 lopullinen, 13. marraskuuta 2008.

[28] World Energy Outlook 2008 , IAE, Pariisi, 2008, s. 89.

[29] KOM(2008) 769 lopullinen, 13. marraskuuta 2008, saatavilla liikenteen ja energian pääosaston (DG TREN) verkkosivuilla.