52008DC0765

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 18.11.2008

COM(2008) 765 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Les répercussions de la libre circulation des travailleurs dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenneRapport rendant compte de la première phase d’application (1 er janvier 2007 – 31 décembre 2008) des dispositions transitoires établies dans le traité d’adhésion de 2005 et répondant aux demandes émises en vertu des dispositions transitoires fixées dans le traité d’adhésion de 2003

1. INTRODUCTION

1.1. Objet du présent rapport

Le présent rapport poursuit un double objectif, à savoir servir de base au Conseil:

- dans son examen des deux premières années d’application des dispositions transitoires concernant la libre circulation des travailleurs, conformément au paragraphe 3 des annexes VI et VII du traité d’adhésion de 2005 de la Bulgarie et de la Roumanie,et

- dans son réexamen des dispositions transitoires[1] du traité d'adhésion de 2003 prévu au paragraphe 4 des annexes V, VI, VIII, IX, X, XII, XIII et XIV, à la suite des demandes exprimées par la République tchèque, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovénie et la République slovaque (reçues le 10 septembre 2008) et par la Hongrie (reçue le 29 septembre 2008)[2].

Il résume les données statistiques et analytiques présentées dans le rapport «L’emploi en Europe» de 2008, qu’il convient de consulter pour obtenir de plus amples détails sur les références, dont celles des études[3], qui sont citées ici.

1.2. Libre circulation des travailleurs: une liberté fondamentale

La libre circulation des personnes est l’une des libertés fondamentales garanties par le droit communautaire. Elle englobe le droit qu’ont les ressortissants de l’Union européenne de se déplacer librement dans un État membre pour y occuper un emploi et y résider avec les membres de leur famille[4]. La libre circulation des travailleurs empêche les États membres d’exercer dans le domaine de l’emploi une discrimination directe ou indirecte fondée sur la nationalité à l’encontre des citoyens de l’Union et de leur famille. Elle garantit en outre l’égalité de traitement en matière de logement public et d’avantages fiscaux ou sociaux.

1.3. Dispositions transitoires en matière de libre circulation des travailleurs

Les traités d’adhésion de 2003 et de 2005 autorisent les États membres à restreindre temporairement le libre accès à leur marché de l’emploi[5] des travailleurs originaires des États membres ayant rejoint l’Union en 2004 (à l’exception de Malte et de Chypre) et en 2007. Ces «dispositions transitoires» ne peuvent s’appliquer qu'aux travailleurs salariés, et non aux indépendants ou à une autre catégorie de citoyens de l’Union[6]. Nonobstant ces restrictions, un État membre doit toujours donner la préférence à un travailleur bulgare, roumain ou originaire de l’UE-8 par rapport aux travailleurs ressortissant d’un pays tiers en ce qui concerne un premier accès à leur marché du travail.

L’organisation et les mécanismes des dispositions transitoires prévues par les traités d’adhésion de 2003 et 2005 sont pour l’essentiel identiques. La période globale de transition, d’une durée maximale de sept ans, est divisée en trois phases (selon la formule 2 + 3 + 2). Des conditions différentes s'appliquent pendant chacune de ces phases:

- au cours d’une phase initiale de deux ans, l’accès des travailleurs provenant de l’UE-8 ou de l’UE-2 est régi par la législation nationale des autres États membres. Au terme de ces deux années, la Commission est tenue de présenter un rapport permettant au Conseil de procéder à un examen de cette première phase d’application des dispositions transitoires;

- les États membres peuvent prolonger l’application de leurs mesures nationales durant une deuxième phase de trois années supplémentaires à condition d’en informer la Commission avant la fin de la première phase. Sans cela, le droit communautaire garantissant la libre circulation des travailleurs s’applique.

- ces restrictions prennent en principe fin au terme de la deuxième phase. Cependant, un État membre maintenant des mesures nationales à la fin de cette deuxième phase peut continuer de les appliquer jusqu’au bout de la période de sept ans suivant la date d’adhésion si des perturbations graves surviennent ou risquent de survenir sur son marché du travail, et après en avoir averti la Commission.

Les dispositions transitoires cesseront irrévocablement de s’appliquer le 31 décembre 2013 en ce qui concerne la Bulgarie et la Roumanie, et le 30 avril 2011 en ce qui concerne l’UE-8[7].

1.4. Bulgarie et Roumanie

Quinze États membres appliquent des restrictions à l’égard des travailleurs venant de Bulgarie ou de Roumanie, tandis que les dix autres leur ont ouvert leur marché du travail[8]. Du fait des diverses mesures nationales adoptées par ces quinze États membres, l’accès aux marchés du travail est soumis à des régimes juridiques différents. Sur les quinze États concernés, sept ont introduit des simplifications, qui vont de procédures accélérées ou simplifiées (Autriche, Belgique, Luxembourg) à des dérogations à l’obligation d’obtenir une autorisation de travail pour les professions de certains secteurs ou dans certaines conditions (Danemark, Hongrie, Italie), en passant par la délivrance d’autorisations de travail sans prise en compte de la situation du marché national de l’emploi (Autriche, France, Hongrie, Allemagne).

La deuxième phase de la période transitoire commencera le 1er janvier 2009. Jusqu’à la fin de cette période, les États membres de l’UE-25 qui décident de lever leurs restrictions pourront réintroduire de telles mesures en ayant recours à la procédure de sauvegarde établie dans le traité d’adhésion si leur marché du travail subit ou risque de subir des perturbations. Les États membres de l’UE-25 souhaitant continuer d’appliquer des restrictions doivent le faire savoir à la Commission avant le 31 décembre 2008, terme de la première phase.

1.5. États membres de l'UE-8

Sur les quinze États membres susmentionnés, onze ont ouvert leur marché de l’emploi aux travailleurs des États membres de l’UE-8. S'agissant des quatre autres États membres, l’Autriche applique une procédure simplifiée pour 65 professions et ne requiert pas d’autorisation de travail ni d’examen de la situation du marché du travail pour trois autres professions, la Belgique a introduit une procédure accélérée pour les professions pâtissant d’une pénurie de personnel, le Danemark n’exige pas d’autorisation de travail pour les emplois couverts par une convention collective et l’Allemagne ne subordonne pas l’embauche de certains ingénieurs qualifiés à un examen de la situation du marché national du travail. La Hongrie applique des mesures réciproques et restreint l’accès à son marché de l’emploi des travailleurs originaires des États membres de l’UE-15 ayant introduit des mesures restrictives à l’égard des travailleurs hongrois, mais elle n’exige pas d'autorisation de travail pour la main-d’œuvre qualifiée et ne tient pas compte de la situation de son marché de l’emploi pour certains travailleurs non qualifiés.

Les restrictions à la libre circulation des travailleurs de l’UE-8 devraient prendre fin le 30 avril 2009. Les États membres appliquant encore des restrictions peuvent les maintenir après cette date si leur marché du travail subit ou risque de subir des perturbations graves, pour autant qu’ils en avertissent la Commission avant le 1er mai 2009.

En limitant temporairement la libre circulation des travailleurs, les dispositions transitoires dérogent à l’une des libertés fondamentales prévues par le droit communautaire. Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes, toute dérogation aux libertés fondamentales doit être interprétée de façon stricte. Les conditions dans lesquelles les États membres sont autorisés à maintenir des restrictions à l'accès à leur marché du travail lors de la troisième phase sont également soumises à une interprétation stricte.

Tableau 1: Politiques des États membres à l'égard des travailleurs des nouveaux États membres

État membre | Travailleurs venant de l’UE-8/UE-15 | Travailleurs venant de Bulgarie ou Roumanie, ou de l’UE-25 |

UE-15 | Belgique (BE) | Restrictions avec certaines simplifications | Restrictions avec certaines simplifications |

Danemark (DK) | Restrictions avec certaines simplifications | Restrictions avec certaines simplifications |

Allemagne (DE) | Restrictions avec certaines simplifications* | Restrictions avec certaines simplifications* |

Irlande (IE) | Accès libre (1er mai 2004) | Restrictions |

Grèce (EL) | Accès libre (1er mai 2006) | Restrictions |

Espagne (ES) | Accès libre (1er mai 2006) | Restrictions |

France (FR) | Accès libre (1er juillet 2008) | Restrictions avec certaines simplifications |

Italie (IT) | Accès libre (27 juillet 2006) | Restrictions avec certaines simplifications |

Luxembourg (LU) | Accès libre (1er novembre 2007) | Restrictions avec certaines simplifications |

Pays-Bas (NL) | Accès libre (1er mai 2007) | Restrictions |

Autriche (AT) | Restrictions avec certaines simplifications* | Restrictions avec certaines simplifications* |

Portugal (PT) | Accès libre (1er mai 2006) | Restrictions |

Finlande (FI) | Accès libre (1er mai 2006) | Accès libre, enregistrement a posteriori à des fins de contrôle |

Suède (SE) | Accès libre (1er mai 2004) | Accès libre |

Royaume-Uni (UK) | Accès libre (1er mai 2004), enregistrement obligatoire des travailleurs à des fins de contrôle | Restrictions |

UE-10 | République tchèque (CZ) | Aucune mesure réciproque | Accès libre |

Estonie (EE) | Aucune mesure réciproque | Accès libre |

Chypre (CY) | - | Accès libre, enregistrement a posteriori à des fins de contrôle |

Lettonie (LV) | Aucune mesure réciproque | Accès libre |

Lituanie (LT) | Aucune mesure réciproque | Accès libre |

Hongrie (HU) | Mesures réciproques (simplifications depuis le 1er janvier 2008) | Restrictions avec certaines simplifications |

Malte (MT) | - | Restrictions |

Pologne (PL) | Aucune mesure réciproque (17 janvier 2007) | Accès libre |

Slovénie (SI) | Aucune mesure réciproque (25 mai 2006) | Accès libre, enregistrement a posteriori à des fins de contrôle |

Slovaquie (SK) | Aucune mesure réciproque | Accès libre |

UE-2 | Bulgarie (BG) | - | Aucune mesure réciproque |

Roumanie (RO) | - | Aucune mesure réciproque |

Source: DG EMPL. N.B.: * Les restrictions concernent également le détachement de travailleurs dans certains secteurs

2. EXTENSION DE LA MOBILITÉ INTRACOMMUNAUTAIRE APRÈS L’ÉLARGISSEMENT

2.1. Citoyens bulgares ou roumains résidant dans un autre État membre

L’ampleur exacte des flux de mobilité consécutifs à l’élargissement est difficile à déterminer, car les données existantes sont incomplètes et les frontières entre les États membres largement ouvertes. Néanmoins, les statistiques et données sur la population fournies par l'Enquête sur les forces de travail de l'Union européenne donnent à penser que le nombre de citoyens bulgares ou roumains résidant dans l'UE-25 a augmenté, passant de 690 000 (fin 2003) à plus ou moins 1,8 million (fin 2007); ce processus avait toutefois commencé bien avant l'adhésion des deux pays, en janvier 2007 (voir tableau A1). Ces chiffres correspondent en moyenne à une augmentation nette d'environ 290 000 personnes par an. Les Roumains représentaient approximativement 19% de l’ensemble des migrants récents à l’échelon intracommunautaire, partis résider dans un autre État membre au cours des quatre dernières années, et les Bulgares quelque 4% (graphique 1).

Graphique 1: Nationalité des migrants récents à l’échelon intracommunautaire (classe d’âge des 15-64 ans), 2007 (en % de l’ensemble de ces migrants)

[pic]Source: Eurostat, Enquête sur les forces de travail, données annuelles, 2007.

N.B.: On entend par migrants récents à l’échelon intracommunautaire les personnes qui résident dans un autre État membre depuis au plus quatre ans.

Leur principal pays de destination a été l’Espagne, qui a accueilli plus de 50 % de ces citoyens roumains ou bulgares ayant migré récemment à l’intérieur de l’Union. Pour les Roumains, l'Italie (qui a accueilli environ 25% d’entre eux) arrivait en deuxième position ; les flux enregistrés vers les autres États membres étaient beaucoup plus faibles et n'excédaient pas 2 % du total. Pour les migrants originaires de Bulgarie, la deuxième grande destination a été l’Allemagne (15%) ( la Grèce, l’Italie, la France, le Royaume-Uni et Chypre ayant accueilli à parts largement égales la plupart des autres ressortissants de ce pays (tableau 2).

Tableau 2: Principales destinations des migrants récents à l’échelon intracommunautaire en 2007 (classe d’âge des 15-64 ans)

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Source: Eurostat, Enquête sur les forces de travail, données annuelles, 2007.

Bien que significative en termes absolus, la population des citoyens bulgares ou roumains concernés paraît modeste en comparaison de la population totale des pays d’accueil. Entre 2003 et 2007, la proportion de Bulgares et de Roumains dans la population de l’UE-15 est passée de 0,2 à 0,5 %, des différences importantes ayant certes été constatées d'un État membre à l'autre (tableau A1 et graphique A1). En 2007, c’est en Espagne et en Italie que la proportion des citoyens roumains ou bulgares dans la population (respectivement 1,9 et 1,1 %) a été la plus élevée (graphique A2).

Ces deux États membres comptent aussi la proportion la plus importante de travailleurs bulgares ou roumains récemment arrivés. La proportion dans la main-d’œuvre de travailleurs récemment arrivés de pays tiers a toutefois été beaucoup plus forte (tableau A3).

2.2. Citoyens de l’UE-10[9] résidant dans un État membre

Depuis l’élargissement de 2004, 1,1 million de personnes sont venues s’ajouter au nombre de citoyens de l'UE-10 qui résidaient dans un État membre de l'UE-15. Cette population atteint désormais quelque 2 millions de personnes, contre 900 000 en 2003, (le nombre de ressortissants de l’UE-2/UE-10 vivant dans un État membre de ce groupe autre que le leur est généralement négligeable) (tableau A2).

En moyenne, la proportion de ressortissants de pays tiers ou de citoyens d’autres pays de l'UE-15 résidant dans les États membres de l’UE-15 demeure bien supérieure à la proportion de ressortissants de l’UE-10 ou de l'UE-2 dans la population, même quatre ans après l'élargissement.

Dans la quasi-totalité des États membres, le nombre d'arrivées récentes en provenance de pays tiers excède celui des nouveaux venus originaires d’autres États membres, les seules exceptions étant l’Irlande et le Luxembourg. En outre, dans la plupart des États membres de l’UE-15, l’immigration en provenance d’autres pays de cette sphère a été plus importante que celle venant de l’UE-10 et de l’UE-2.

L’Irlande a accueilli le nombre de loin le plus important de ressortissants de l’UE-10 par rapport à la taille de sa population puisqu’une proportion de 5 % environ de sa population actuelle en âge de travailler est originaire de l’UE-10; elle est suivie par le Royaume-Uni, où ce chiffre est égal à 1,2 %. L’Autriche et le Luxembourg comptent aussi une proportion notable de nouveaux venus de l’UE-10, qui reste toutefois nettement inférieure à celle enregistrée au Royaume-Uni ou en Irlande. Cette proportion est en revanche très faible dans tous les autres États membres, même en Suède, qui n’a jamais appliqué de restrictions à la libre circulation des travailleurs, ou dans les États membres ayant ouvert leur marché du travail en 2006.

2.3. Flux de mobilité vus depuis les pays d’origine

Un examen de la situation observée dans les pays d’origine révèle un tableau très contrasté au sein des États membres de l’UE-2 et de l’UE-10, avec des pays à forte mobilité et d’autres à faible mobilité.

Les départs des citoyens roumains vers d’autres États membres au cours des quatre dernières années sont le fait d’approximativement 2,5 % de la population roumaine en âge de travailler (graphique 2). En Bulgarie, le taux de mobilité correspondant est égal à 1,7 %. De tous les pays de l’Union, c’est la Lituanie qui enregistre le taux de mobilité récente le plus élevé: 3,1% des citoyens de ce pays sont partis vivre dans un autre État membre au cours des quatre dernières années; viennent ensuite Chypre (3 %), la Pologne (2 %) et la Slovaquie (2 %). Bien qu’encore substantiels, les taux de mobilité intracommunautaire pour la Lettonie et l’Estonie sont considérablement plus faibles. Il est intéressant de noter que le Portugal enregistre aussi un taux de mobilité récente à l’échelon intracommunautaire significatif (1,2 %), tout comme, dans une moindre mesure, l’Irlande et les Pays-Bas.

En revanche, les taux constatés en République tchèque et en Hongrie sont plutôt bas, et inférieurs ou équivalents à ceux de nombreux États membres de l’UE-15. Pour la Slovénie, Malte et le Luxembourg, les chiffres sont trop faibles pour être statistiquement fiables.

Si l’on considère le long terme, en incluant les émigrants qui ont quitté leur pays d’origine depuis plus de quatre ans, ce sont le Portugal et l’Irlande qui comptent la proportion la plus élevée de ressortissants vivant dans un autre État membre (respectivement 9 % et 8,2 %).

Graphique 2: Taux de mobilité par pays d’origine – Citoyens de l’Union vivant dans un autre État membre par nombre d’années de résidence (classe d’âge des 15-64 ans) (en pourcentage de la population en âge de travailler du pays d’origine)

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Source: Eurostat, Enquête sur les forces de travail dans l’Union européenne; données annuelles.

N.B.: Ces chiffres n’englobent pas les citoyens nés et vivant toujours dans un autre État membre. Les données disponibles pour le Luxembourg, Malte et la Slovénie sont insuffisantes pour être fiables.

2.4. Flux de mobilité et détachements temporaires

Après l’élargissement, la mobilité (ainsi que les récents mouvements intracommunautaires en général) semble largement revêtir un caractère temporaire. Selon des données provenant de certains États membres, de nombreux travailleurs mobiles se rendent dans un autre État membre pour quelques mois, voire quelques années, mais n’ont pas l’intention de s’y établir définitivement. Les données sur le Royaume-Uni montrent par exemple que près de la moitié des citoyens de l’UE-8 qui sont venus travailler au Royaume-Uni depuis 2004 sont peut-être déjà repartis. Il en va pour ainsi dire de même en Irlande[10].

Le détachement temporaire de travailleurs constitue aussi un élément important de l’équation de mobilité européenne. En effet, un nombre important de travailleurs détachés proviennent non seulement des nouveaux États membres mais aussi de l’UE-15 et de l’UE-25 (graphiques A3 et 4).

2.5. Évolution des flux de mobilité

Une nouvelle poussée de la mobilité de la main-d’œuvre en provenance des nouveaux États membres paraît improbable. Les flux de mobilité de l’UE-10 vers le Royaume-Uni et l’Irlande ont, semble-t-il, atteint leur apogée en 2006, puis ont nettement fléchi en 2007 et au premier trimestre 2008 (graphiques A5 et 6). En outre, il semble que les migrations de retour des personnes vivant au Royaume-Uni soient en augmentation[11]. Par ailleurs, l’ouverture des marchés aux travailleurs de l’UE-8 dans la plupart des pays de l’UE-15 depuis 2006 a pu conduire à un redéploiement limité des flux de mobilité vers d’autres États membres. Toutefois, l’étude des fractions de la population étrangère qui sont arrivées les dernières (tableaux A1 et A2) tend à indiquer que cette ouverture n’a pas entraîné de nouveaux afflux de travailleurs depuis les États membres de l’UE-8.

Même dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie, de nombreuses personnes avaient déjà émigré au cours des dernières années pour travailler dans l’UE. Tout laisse à penser que bon nombre de ceux qui voulaient émigrer l’avaient déjà fait et que l’éventualité d’une nouvelle vague d’émigration est par conséquent improbable. De plus, tous les principaux pays d’origine au sein de l’UE ont enregistré une rapide augmentation des revenus et un recul du chômage au cours de ces dernières années (graphiques A7 et 8). De ce fait, la tentation de migrer semble déjà s’atténuer et la main-d’œuvre disponible dans l’UE-2/10 devrait continuer de décroître[12]. En outre, avec une jeune génération en nette diminution, le nombre de travailleurs potentiellement mobiles dans l’UE-2/10 se réduit et freinera vraisemblablement la mobilité géographique de la main-d’œuvre au sein de l’Union européenne.

Étant donnée l’évolution actuelle de l’économie, il est probable qu’un éventuel fléchissement de la demande de main-d’œuvre modère les flux de travailleurs dans l’Union européenne. Par exemple, le ralentissement économique récemment observé en Irlande et au Royaume-Uni a déjà entraîné une baisse notable du nombre de nouveaux arrivants et, parallèlement, une augmentation des migrations de retour. Ces faits démontrent que la libre circulation des travailleurs garantit une flexibilité à double sens indispensable: les travailleurs immigrent quand la demande de main-d’œuvre existe et nombreux sont ceux qui repartent lorsque les conditions de travail deviennent moins favorables.

Les exemples de la Suède, de la Finlande, de la Grèce, du Portugal (où l’accès au marché du travail a été libre tout de suite mais où les arrivées de main-d’œuvre ont été peu nombreuses) ainsi que de l’Allemagne et de l’Autriche (où l’accès au marché du travail a été restreint mais où la main-d’œuvre a afflué) sous-entendent que les restrictions à l’accès au marché du travail n’ont qu’une influence limitée sur la répartition de la mobilité intracommunautaire. Au bout du compte, les flux de mobilité sont subordonnés à d’autres facteurs tels que la demande générale de main-d’œuvre et les effets de réseau créés par les populations étrangères déjà résidentes ou véhiculés par la langue. En définitive, les restrictions ne font que retarder les ajustements du marché du travail. Elles peuvent même accroître le recours au travail non déclaré et entraîner des conséquences sociales non souhaitées pour les travailleurs non déclarés comme pour la main-d’œuvre en situation régulière[13].

Depuis 2004, l’expérience montre que la levée des restrictions à l’accès au marché du travail réduit la probabilité pour les citoyens originaires des nouveaux États membres de travailler au noir. On estime, par exemple, que jusqu’à 40 % des travailleurs de l’UE-8 qui ont demandé à être enregistrés en 2004 étaient peut-être déjà présents dans le pays lorsque le Royaume-Uni a ouvert son marché du travail[14]. Selon des études réalisées au Pays-Bas, l’emploi clandestin de citoyens de l’UE-8 dépourvus de permis de travail a diminué après que les Pays-Bas ont décidé d’ouvrir leur marché du travail en 2007[15].

3. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES MIGRANTS INTRACOMMUNAUTAIRES

3.1. Statut sur le marché du travail

La grande majorité de ceux qui ont récemment quitté la Bulgarie, la Roumanie et l’UE-10 ont émigré à des fins professionnelles. Les données recueillies pour 2007[16] montrent que les migrants récents de Bulgarie et de Roumanie connaissent un taux d’emploi à peu près équivalent au taux relevé dans l’UE-15 et nettement supérieur au taux d’emploi global en Roumanie et en Bulgarie (graphique A9). Le taux d’emploi moyen des migrants intracommunautaires qui ont récemment quitté l’UE-10 est encore bien plus élevé.

Le taux de chômage moyen des travailleurs de Bulgarie et de Roumanie qui viennent de rejoindre l’UE-15 est plus élevé que le taux moyen observé dans l’UE-15. Il est, en revanche, inférieur à celui que connaissent les travailleurs récemment arrivés de pays tiers. Pour les migrants récents de l’UE-10, ce taux est à peine supérieur au taux moyen enregistré dans l’UE-15.

La plupart des ressortissants de l’UE-10/2 qui ont récemment émigré pour trouver un emploi sont salariés tandis que moins de 10 % d’entre eux sont indépendants.

3.2. Âge et sexe

L’âge moyen des travailleurs mobiles de l’Union européenne est beaucoup plus bas que dans l’ensemble de la main-d’œuvre des pays d’origine et des pays hôtes. Près de 80 % des travailleurs qui ont récemment quitté l’UE-10 et près de 70 % de ceux qui proviennent de l’UE-2 ont moins de 35 ans.

En moyenne, les femmes semblent légèrement surreprésentées chez les migrants de l’UE-2, tandis que la ventilation par sexe des migrants de l’UE-10 correspond largement à celle de la main-d’œuvre dans les pays d’origine et dans les pays hôtes.

3.3. Professions, compétences et secteurs

Les nouveaux arrivants de Bulgarie et de Roumanie ont tendance à travailler surtout dans l’agriculture, la construction, l’hôtellerie, la restauration et les services domestiques. Ceux provenant de l’UE-10 ont pour la plupart trouvé un emploi dans l’industrie manufacturière, la construction, les restaurants, les services aux entreprises et au domicile de particuliers (tableau 3).

Tableau 3: Emploi par activité économique pour l’ensemble de la main-d’œuvre dans l’UE-15 par rapport aux migrants récents de l’UE-10/2 en 2007 (en % de la population active totale par groupe)

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Les migrants de l’UE-10 arrivés les derniers occupent des emplois requérant plutôt des compétences intermédiaires, et surtout des emplois peu qualifiés. Rares sont ceux qui exercent un métier hautement qualifié. La part des travailleurs mobiles récemment arrivés de l’UE-2 qui exercent des professions hautement qualifiées est encore plus faible. Un grand nombre d’entre eux travaillent dans l’artisanat et occupent des emplois peu qualifiés.

Tableau 4: Professions des travailleurs résidents comparées à celles des migrants récents de l’UE-10/2 en 2007 (en % de l’emploi total par groupe)

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Dans l’ensemble, les travailleurs mobiles de l’UE-10/2 ont enrichi l’éventail des qualifications de la main-d’œuvre de l’UE-15. La proportion des diplômés de l’enseignement supérieur chez les migrants récents de l’UE-10/2 semble légèrement inférieure à celle de la main-d’œuvre de l’UE-15. De plus, la proportion de ceux qui justifient d’un niveau d’études moyen est plus grande que dans la main-d’œuvre de l’UE-15, tandis que la part de travailleurs faiblement qualifiés chez les migrants récents de l’UE-2 n’est pas plus importante que dans la main-d’œuvre de l’UE-15, elle est nettement inférieure en ce qui concerne les migrants de l’UE-10 (graphique A9). Toutefois, la comparaison entre la proportion de travailleurs de l’UE-10/2 moyennement et hautement qualifiés et la proportion de ceux qui occupent des emplois moyennement et peu qualifiés indique que tous n’exercent pas une profession correspondant à leur niveau de qualification.

La part de travailleurs hautement qualifiés chez les émigrants récents est en moyenne légèrement plus élevée que dans l’ensemble de la main-d’œuvre de leurs pays d’origine. Néanmoins, le pourcentage de migrants récents moyennement qualifiés a tendance à être plus faible que dans la main-d’œuvre totale, tandis que la part de migrants peu qualifiés est relativement plus grande. De façon générale, ces données ne semblent pas indiquer que les pays de l’UE-10/2 souffrent d’un exode disproportionné de travailleurs hautement qualifiés.

4. RÉPERCUSSIONS SUR L’ÉCONOMIE, LE MARCHÉ DU TRAVAIL ET LA SOCIÉTÉ

4.1. Répercussions sur la croissance, le PIB par habitant et l’inflation

Les flux de mobilité depuis l’UE-10/2 ont eu une incidence nettement positive sur la croissance économique de l'UE. Une étude a montré que les flux supplémentaires de mobilité depuis l’UE-8 entre 2004 et 2007 ont fait progresser le PIB total de l’UE élargie d’environ 0,17 % à court terme et de 0,28 % à long terme (dès que les installations de production se sont ajustées à la main-d’œuvre supplémentaire). Au cours de la même période, les flux de mobilité depuis l’UE-2 ont entraîné une croissance du PIB de 0,15 % à court terme et de 0,27 % à long terme[17]. Il est par ailleurs précisé dans la même étude que les répercussions sur le PIB par habitant dans les pays hôtes sont quasiment nulles à court terme et légèrement positives à long terme. D’autres études confirment que ces flux ont eu un effet positif sur le PIB total et un effet modéré sur le PIB par habitant.[18]

En outre, des recherches montrent que la mobilité de la main-d’œuvre depuis les États membres a contribué à réduire les pressions inflationnistes dans la plupart des pays hôtes, quoiqu'elle participe à une hausse (temporaire) de l'inflation dans les pays d'origine[19].

4.2. Répercussions sur les finances publiques, les systèmes de protection sociale et les services publics

Bien qu'il y ait des variations selon les fonctions des systèmes de protection sociale et selon les niveaux d’administration, les répercussions des migrations récentes et des flux de mobilité sur les finances publiques et le système de protection sociale (y compris son financement) sont négligeables ou positives à l'échelon national. Par exemple, les données pour le Royaume-Uni montrent que seule une minorité de ressortissants de l’UE-8 ont sollicité des allocations ou une aide au logement financées par l'impôt[20]. La migration et les flux de mobilité ont, dans certains cas, exercé une pression dans le sens de la mise en place à l’échelon local de services dans les domaines de l’éducation, du logement et de la santé[21].

4.3. Incidence sur les salaires et sur l'emploi

Pratiquement toutes les recherches disponibles font apparaître que la mobilité de la main-d’œuvre après l’élargissement a eu de faibles répercussions sur les salaires et sur l’emploi des travailleurs locaux. Ces recherches ne mentionnent pas de forts déséquilibres sur le marché du travail causés par la mobilité intracommunautaire, même dans les États membres qui ont enregistré les afflux de main-d’œuvre les plus massifs.

À titre d'exemple, une étude montre que la moyenne des salaires dans l'UE-15 est seulement inférieure de 0,08 % à court terme par rapport à ce qu'elle aurait été sans les arrivées supplémentaires des travailleurs mobiles de l'UE-8. À long terme, l'incidence est nulle. L’incidence à court terme sur l’emploi est également marginale, l’augmentation du taux de chômage moyen dans l’UE-15 est estimée à seulement 0,04 point de pourcentage à court terme. À long terme, l'entrée de travailleurs de l'UE-8 n’a eu aucune répercussion, les conséquences sont également minimes en ce qui concerne les flux de mobilité de l’UE-2[22]. Même si l'on tient compte de la différence de qualifications entre les travailleurs, les répercussions ont tendance à être modérées pour toutes les catégories de qualifications. Diverses études confirment ces analyses d’incidence sur les salaires et l’emploi[23].

Il convient de souligner que ces répercussions induites par les flux de mobilité sont isolées et que d’autres facteurs ayant une incidence sur les salaires et l’emploi n’ont pas été pris en considération. Les données relatives aux principaux pays de destination en Europe montrent que les salaires et les traitements bruts nominaux ont en grande partie continué d’augmenter et que le chômage a reculé dans la plupart des cas, même pour les travailleurs les moins qualifiés et dans des secteurs qui ont connu des arrivées relativement nombreuses de travailleurs d’autres États membres (graphiques A10, 11 et 12 et note de bas de page n° 3).

4.4. Envois de fonds vers les pays d'origine

Les envois de fonds par les travailleurs résidant à l'étranger peuvent représenter une importante source de revenus pour le pays d'origine et peuvent contribuer à la croissance économique en renforçant la demande globale et en finançant les investissements dans l’éducation ou dans la création d’entreprises à forte intensité de capital. Les données relatives aux envois de fonds indiquent que ces derniers apportent une forte contribution au PIB dans plusieurs États membres de l'Union européenne, notamment en Pologne, dans les pays baltes et, surtout, en Roumanie et en Bulgarie (graphique A13).

4.5. Fuite des cerveaux et pénurie de main-d’œuvre dans les pays d’origine

Dans certains pays, l'émigration de travailleurs – jeunes pour la plupart – a suscité des préoccupations quant à la fuite des cerveaux et à la pénurie de main-d’œuvre. Plusieurs rapports montrent que l’émigration a entraîné une pénurie de main-d’œuvre dans certains pays comme par exemple les pays baltes et la Pologne.

Toutefois, dans de nombreux pays, la pénurie de main-d’œuvre s’est accentuée à cause de facteurs autres que l'émigration, à savoir, la forte croissance économique, une population active relativement peu nombreuse notamment chez les plus jeunes et les plus âgés ainsi qu’une mobilité interne peu élevée. De plus, les pénuries de main-d’œuvre touchent surtout certains secteurs de l'économie (par exemple, la construction, l'hôtellerie et la restauration) et certaines professions (dans le domaine de la santé par exemple). Par ailleurs, les différences de qualifications entre les émigrants et la main-d’œuvre des pays d’origine semblent relativement légères et laissent entendre que la fuite des cerveaux est sans doute limitée. Il convient également de signaler que les taux d’inscription dans l’enseignement supérieur dans l’UE-10/2 sont en nette augmentation depuis ces dernières années, ce qui pourrait compenser l’émigration de la main-d’œuvre qualifiée[24].

4.6. Incidences sociales

Il semble que les conditions de vie des nouveaux arrivants soient différentes de celles des ressortissants du pays hôte (risques accrus de pauvreté, plus faible degré d’instruction des enfants, difficultés d’accès au logement, aux soins de santé et à d'autres services sociaux), mais à ce jour, aucune évaluation globale n’est disponible sur les revenus et les conditions de vie des travailleurs, notamment bulgares et roumains, ayant migré vers d'autres pays de l'Union européenne après le 1er janvier 2007. Des études réalisées dans certains pays d’origine montrent que le départ d’un ou des deux parents pour travailler à l’étranger a des effets négatifs sur la cohésion familiale et sur les enfants[25].

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Les travailleurs venant de Bulgarie, de Roumanie et des États membres de l’UE-10 ont contribué à satisfaire la demande croissante de main-d’œuvre dans les pays hôtes. Ils ont ainsi participé de manière active à la croissance soutenue de l’économie. Les informations disponibles montrent que la mobilité intracommunautaire après l’élargissement n’a pas entraîné – et n’entraînera probablement pas – de graves perturbations sur le marché du travail.

En outre, il semble que les flux de mobilité depuis l’UE-2 et l’UE-8 aient déjà atteint leur maximum et que la plupart des mouvements intracommunautaires récents aient été de nature temporaire. L’augmentation rapide des revenus et de la demande de main-d’œuvre dans les pays d’origine combinée à la forte diminution du nombre de jeunes enclins à l’émigration, semble réduire les flux de travailleurs et conduira probablement à un nouveau recul de l’offre à l’intérieur de l'Union européenne.

De plus, le volume et la direction des flux de mobilité sont plutôt conditionnés par l’offre et la demande générales de main-d’œuvre ainsi que par des facteurs autres que les restrictions à l'accès au marché du travail. Qui plus est, ces restrictions peuvent freiner les ajustements du marché du travail, voire accentuer le travail non déclaré. D’autres solutions pourraient être envisagées pour mieux répondre aux préoccupations selon lesquelles l’ouverture des marchés du travail s’effectue au détriment des résidents. Il pourrait s’agir par exemple de politiques en matière d’emploi permettant aux chômeurs (en particulier les moins qualifiés) de retrouver du travail.

Cela ne signifie pas que le coût sur les plans économique et social ait été nul. Toutefois, l’expérience montre que contrairement aux restrictions à l’accès au marché du travail prises à l’encontre des ressortissants communautaires, d’autres solutions permettent d'agir sur ces coûts de manière plus efficace. Toute incidence sur les services publics, le logement, la cohésion sociale, l’exploitation ou le travail non déclaré doit notamment être étudiée. L’absence de conditions favorables permettant aux travailleurs mobiles de s’intégrer dans la société du pays hôte peut conduire à des difficultés d’ordre social et à la perte des atouts économiques que procure par la mobilité. La Commission recommande aux États membres de renforcer leurs politiques d'intégration et d'inclusion sociale à l'intention des travailleurs mobiles et de leurs familles au moyen de mesures et d’outils communautaires qui existent, par exemple, en matière de politique culturelle, linguistique et éducative, ou encore, de lutte contre les discriminations et de reconnaissance des compétences.

Les problèmes de la fuite des cerveaux et des pénuries de main-d’œuvre dans les pays d’origine peuvent notamment être résolus par des mesures visant à accroître la population active occupée, à continuer d’améliorer la qualité de l’enseignement et de la formation professionnelle, à prévoir de bonnes conditions de travail pour les salariés du secteur public, à encourager les migrations de retour ou à favoriser la mobilité interne de la main-d’œuvre et l’immigration extracommunautaire.

La Commission conclut que l’incidence globale de la mobilité après l'élargissement a été positive. Elle s’attend à ce que la présente communication accompagnée de sa documentation d'appui fournisse aux États membres les informations nécessaires qui leur permettront de réexaminer leurs positions concernant la deuxième phase des dispositions transitoires prévues pour la Bulgarie et la Roumanie.

En outre, la libre circulation des travailleurs est une des libertés fondamentales garanties par le traité. Elle apporte une contribution positive aux marchés du travail partout en Europe et représente un élément essentiel de la stratégie européenne pour l’emploi à laquelle tous les États membres ont souscrit. Elle constitue dans le même temps un symbole puissant et positif de l’Europe pour chaque citoyen de l’Union européenne.

À cet effet, les États membres ont déclaré, lorsqu’ils ont signé les traités d’adhésion, qu’ils se dirigeraient aussi rapidement que possible vers l’application totale de l’acquis communautaire dans ce domaine. Quelle que soit la décision prise à ce stade, les États membres doivent se préparer à ouvrir leurs marchés du travail afin d’honorer leurs engagements prévus dans les traités.

La Commission considère que le passage à la libre circulation complète des travailleurs dans l'Union est un signe politique fort, en particulier à l'occasion du cinquième anniversaire de l'élargissement de 2004. En conséquence, elle invite les États membres à examiner s’il y a lieu de maintenir les restrictions, compte tenu de la situation sur les marchés du travail, sans préjudice de leurs droits relatifs aux dispositions transitoires prévus dans les traités d’adhésion. La Commission recommande d'associer pleinement les partenaires sociaux à la préparation de ces décisions.

Considérant l’évolution actuelle de l'économie et son incidence éventuelle sur la situation du marché du travail, l’expérience montre que les flux de mobilité transfrontaliers ont tendance à s’autoréguler et à diminuer en période de ralentissement économique. La Commission rappelle que les traités d'adhésion contiennent une clause de sauvegarde permettant aux États membres qui appliquent la législation communautaire sur la libre circulation des travailleurs de solliciter ultérieurement la réintroduction des restrictions s'ils subissent ou prévoient de subir des perturbations sur les marchés du travail.

Par ailleurs, la Commission rappelle que, conformément au traité d’adhésion, un État membre maintenant des mesures nationales restreignant la libre circulation des travailleurs à la fin de la période de cinq ans suivant la date d’adhésion peut continuer d’appliquer ces mesures jusqu’au bout de la période de sept ans suivant cette date si des perturbations graves surviennent ou risquent de survenir sur son marché du travail, et après en avoir averti la Commission. Celle-ci remplira alors son rôle de gardienne des traités, sur la base des éléments de preuve fournis par les États membres.

ANNEX 1: Statistical Annex

Table A1: Share of foreign nationals resident in the EU-27 by broad group of citizenship, 2003 – 07 (% of total population)

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Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates. “:” figures too small to be reliable or not available.

Note: Choice of data sources according to data availability for individual countries. — For population statistics end of year data, for LFS 4th quarter data. — Figures not fully comparable between Member States due to the use of different sources. — Data from the LFS should be treated with some caution due to limitations of the survey with regard to foreign populations, in particular concerning coverage of very recent migrants and collective households, relative levels of non-response and small sample sizes. — 1) EU LFS quarterly data, 4th quarter. — 2) National and Eurostat population statistics. — 3) Eurostat population statistics, 2007 DG Employment estimate. — 4) CSO Ireland, Quarterly national household survey, 4th quarter; for 2003 3rd quarter 2004; Nationals from BG and RO included under non-EU-27 nationals until 2006 and under EU-10 nationals in 2007. — 5) EU LFS quarterly data, 4th quarter. EU-10 and EU-2 nationals included under non-EU-27. — 6) EU totals and sub-totals are only of an indicative nature as they are the sum of country values that stem from different sources; EU totals and sub-totals include country data which are not shown individually due to small sample size.

Table A2: Number of foreign nationals resident in the EU-27 by broad group of citizenship, 2003 – 07 (in 1 000)

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Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates. “:” figures too small to be reliable or not available.

Note: Choice of data sources according to data availability for individual countries. — For population statistics end of year data, for LFS 4th quarter data. — Figures not fully comparable between Member States due to the use of different sources. — Data from the LFS should be treated with some caution due to limitations of the survey with regard to foreign populations, in particular concerning coverage of very recent migrants and collective households, relative levels of non-response and small sample sizes. — 1) EU LFS quarterly data, 4th quarter. — 2) National and Eurostat population statistics. — 3) Eurostat population statistics, 2007 DG Employment estimate. — 4) CSO Ireland, Quarterly national household survey, 4th quarter; for 2003 3rd quarter 2004; Nationals from BG and RO included under non-EU-27 nationals until 2006 and under EU-10 nationals in 2007. — 5) EU LFS quarterly data, 4th quarter. EU-10 and EU-2 nationals included under non-EU-27. — 6) EU totals and sub-totals are only of an indicative nature as they are the sum of country values that stem from different sources; EU totals and sub-totals include country data which are not shown individually due to small sample size.

Chart A1: Foreign residents in the EU, 2003 – 07 (in % of total resident population)

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Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates.

Note: see note to Table A1

Chart A2: Population share of EU citizens resident in another Member State by broad group of citizenship, 2007 (% of resident population)

[pic]Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates.

Note: Luxembourg off scale. — Empty cells: figures too small to be reliable or not available. — For further notes see Table A1.

Table A3: Share of recently arrived foreign nationals among the total labour force (age group 15-64), 2007

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Sources: Eurostat EU LFS, annual data 2007.

Note: ":" – figures too small to be reliable. Any possible discrepancies with population data shown in tables A1 and A2 due to differences in data sources (e.g. age coverage, reference date, activity status).

Chart A3: Posted workers by sending country, 2006 (in 1 000)

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Chart A4: Posted workers from the EU-15 and EU-10 by receiving country, 2006 (in 1 000)

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Chart A5: Inflow of EU-8 labour migrants to the UK

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Source: UK Home Office, Accession Monitoring Reports. Approved applicants to the workers registration scheme.

Chart A6: Inflows from EU-10 and BG/RO to Ireland

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Source: Irish Department of Social and Family Affairs, number of issued Personal Public Service Numbers.

Chart A7: Convergence of GNI per capita in PPS, 2000–07

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Chart A8: Unemployment rates in the EU, 2000 and 2007

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Chart A9: Socio-economic breakdown of recent movers from the EU-2/10to the EU-15 (age group 15-64), 2007 (% of total per variable and group)

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Source: Eurostat, EU LFS, annual data.

Note: Recent movers defined as persons resident 4 years or less in their EU-15 host country. Data on professional status, gender, age and educational attainment refer to active population aged 15-64, data on labour market status refer to total population aged 15-64. Data for the UK on educational attainment not included in the calculation due to problems with UK data concerning this variable.

Chart A10: Development of hourly gross wages and salaries in industry and services (excluding public administration) in major receiving countries, 2000 to 2008 (2000 = 100)

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Chart A11: Overall unemployment rates in the main EU-15 receiving countries, 2000-2008

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Chart A12: Overall employment rates in the main EU-15 receiving countries, 2000-2008

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Chart A13: Workers’ remittances (incl. compensation of employees) as a share of GDP, 2006 (%)

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Annex 2: References

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[1] Concernant le rapport de la Commission sur les deux premières années d’application des dispositions transitoires, voir COM(2006)48.

[2] Le présent rapport ne traite pas de l’immigration en provenance des pays tiers.

[3] Commission européenne, L’Emploi en Europe (2008). Chapitre 3: La mobilité géographique de la main-d’œuvre dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne. Le rapport sera disponible sur le site suivant: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=119&langId=en.

[4] D’un point de vue juridique, il convient de distinguer la libre circulation des travailleurs (article 39 du traité CE) de la liberté d’établissement des travailleurs indépendants (article 43) et de la libre prestation de services (article 49). La directive concernant le détachement de travailleurs est liée à cette dernière et n’est soumise à aucune mesure transitoire, même si, conformément au paragraphe 13 des dispositions transitoires figurant dans les annexes propres à chaque pays des actes d’adhésion de 2003 et 2005, l’Allemagne et l’Autriche sont autorisées à restreindre la prestation transfrontalière de services dans certains secteurs sensibles faisant appel au détachement temporaire de travailleurs.

[5] On entend par «UE-15» l’ensemble des États membres qui constituaient l’Union européenne avant le 1er mai 2004, par «UE-10» tous les pays qui sont entrés dans l’Union le 1er mai 2004, par «UE-8» les États membres de l’UE-10 moins Chypre et Malte, par «UE-25» l’ensemble des États membres qui constituaient l’Union européenne avant le 1er janvier 2007 et par «UE-2», la Bulgarie et la Roumanie.

[6] Toutefois, voir les dispositions concernant l’Allemagne et l’Autriche visées à la note de bas de page n° 4.

[7] Pour de plus amples informations sur les dispositions transitoires, voir:http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=fr.

[8] Pour de plus amples détails sur les politiques des États membres, voir le tableau synoptique présenté à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=fr.

[9] La plupart des données regroupent Malte et Chypre avec les États membres de l’UE-8 (au sein de l’UE-10) en vue d’une prise en compte exhaustive de l’évolution consécutive à l’élargissement. Les chiffres concernés étant peu élevés, l'effet sur les résultats est purement marginal.

[10] Voir note de bas de page n° 3 et Pollard et al . (2008).

[11] Voir Pollard et al . (2008).

[12] Ibid .

[13] Voir la communication de la Commission COM(2007) 628 du 24/10/2007 «Intensifier la lutte contre le travail non déclaré».

[14] Ministère de l’Intérieur du Royaume-Uni (2004)

[15] Ministère des Affaires sociales et de l’Emploi des Pays-Bas (2007)

[16] Il faut noter que les conditions économiques dans certains États membres (par exemple, l’Espagne et l’Irlande) se sont dégradées très récemment et s’accompagnent d’éventuelles répercussions négatives sur les performances des travailleurs nationaux et étrangers sur le marché du travail.

[17] Voir Brücker et al. (2008).

[18] Voir par exemple Barrel et al. (2007).

[19] Voir par exemple Barrel et al. (2007) et Blanchflower et al. (2007).

[20] Ministère de l’intérieur du Royaume-Uni (2008).

[21] Pour un bref aperçu, voir note de bas de page n° 3.

[22] Voir note de bas de page n° 17.

[23] Voir par exemple Longhi et al. (2004 et 2008), Lemos et Portes (2008), Blanchflower et al. (2008), Doyle et al. (2006), Pajares (2007), Baas et al. (2007), BMWI (2007), Prettner et Stiglbauer (2007).

[24] Voir note de bas de page n° 3 et Brücker et al . (2008).

[25] Pour un bref aperçu, voir note de bas de page n° 3.