52008DC0611

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 8.10.2008

COM(2008) 611 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

REFORÇAR A ABORDAGEM GLOBAL DA MIGRAÇÃO: MAIS COORDENAÇÃO, COERÊNCIA E SINERGIAS

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

REFORÇAR A ABORDAGEM GLOBAL DA MIGRAÇÃO: MAIS COORDENAÇÃO, COERÊNCIA E SINERGIAS

1. Introdução

A abordagem global da migração pode ser definida como a dimensão externa da política da União Europeia para as migrações. Esta abordagem assenta numa parceria genuína com países terceiros, está plenamente integrada nas outras políticas externas da UE e inclui todas as questões de migração e asilo de forma exaustiva e equilibrada. Adoptada em 2005, traduz a ambição da União Europeia de estabelecer um quadro intersectorial para gerir as migrações de forma coerente, através do diálogo político e de uma cooperação prática estreita com países terceiros.

A abordagem global já foi objecto de três Comunicações da Comissão nos últimos três anos[1], instaurando medidas de curto prazo relativas a determinados países e zonas geográficas. Em Dezembro de 2007, foi igualmente objecto de um relatório intercalar[2]. Muitas outras comunicações, apesar de não especialmente dedicadas à abordagem global, contribuíram também para uma ou mais das suas três vertentes essenciais, a saber, a gestão da imigração legal, a luta contra a imigração clandestina e as migrações e o desenvolvimento.

Estes documentos mostram claramente que a abordagem global é um processo ainda em evolução, apesar de já terem sido atingidos resultados importantes. A criação de um centro de informação e gestão da migração no Mali, as parcerias para a mobilidade com Cabo Verde e a Moldávia, o desenvolvimento de capacidades das agências nacionais de emprego e de migração, como a que existe em Marrocos, e uma rede de investigadores que estudam as migrações no Mediterrâneo são algumas das iniciativas mais promissoras[3]. No entanto, chegou a hora de a UE reforçar a gestão da migração externa, a fim de melhorar a coordenação e a coerência neste domínio.

A Comunicação de Junho de 2008, sobre o tema “Uma Política Comum de Imigração para a Europa”, sublinhou a necessidade de reforçar a Abordagem global para garantir uma política europeia coerente e comum em matéria de migrações[4], reiterando o princípio de que a gestão eficaz dos fluxos migratórios exige verdadeiras parcerias e cooperação com países terceiros e de que as questões migratórias devem ser plenamente integradas nas políticas de cooperação para o desenvolvimento e nas políticas externas da UE, integrando igualmente questões decorrentes destas políticas. Estes elementos devem constar também do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo a adoptar pelo Conselho Europeu de que a presente comunicação pretende ser um dos primeiros pilares.

A presente comunicação é ainda uma resposta ao apelo feito pelo Conselho Europeu para que a Comissão o informasse acerca das acções em curso para aplicar a abordagem global. Fixa perspectivas e sugere melhoramentos substantivos e metodológicos a introduzir na abordagem global, centrando-se nas formas de aumentar a coordenação, a coerência e as sinergias. O documento examina a relevância do desenvolvimento temático da abordagem global e defende que as medidas devem ser mais específicas e mais profundas. Aborda, em seguida, os aspectos geográficos e propõe uma perspectiva mais diferenciada da cooperação, adaptando-a aos contextos específicos dos vários países e regiões. Por último, considera a abordagem global como um quadro de coerência e coordenação para obter melhores resultados na gestão dos fluxos migratórios e apreciar a sua eficiência relativamente aos instrumentos financeiros disponíveis.

Embora o reforço dos aspectos externos do asilo e da protecção de refugiados seja um elemento essencial da abordagem da UE em matéria de migrações, a presente comunicação não os aborda, visto que são tratados em separado no Plano da Política de Asilo apresentado pela Comissão em Junho de 2008[5].

2. Relevância da abordagem global a nível temático

A abordagem global representa uma alteração de peso na dimensão externa da política europeia para as migrações dos últimos anos, nomeadamente a passagem de uma abordagem essencialmente centrada na segurança, cujo objectivo era reduzir as pressões migratórias, para uma abordagem mais transparente e equilibrada, norteada pela compreensão mais cabal de todos os aspectos relevantes das migrações, melhorando as medidas de acompanhamento para gerir os fluxos migratórios, fazendo das migrações e da mobilidade forças positivas para o desenvolvimento e dando maior importância a condições de trabalho dignas nas políticas de melhoramento da gestão das migrações económicas.

A UE fez assentar o carácter pluridimensional da abordagem global numa base temática, abrangendo a imigração legal e a mobilidade, a imigração clandestina e as migrações e o desenvolvimento. A abordagem global foi precedida, no terreno, por muitas acções concretas, apesar de muitas delas terem sido realizadas isoladamente. No entanto, a própria natureza da abordagem global aponta para a necessidade de combinar de forma mais sistemática as acções da Comunidade, dos Estados-Membros da UE e de países terceiros ou de outros intervenientes nos vários domínios temáticos.

2.1. Imigração económica legal e mobilidade

A UE apoia os esforços destinados a reforçar as capacidades dos países terceiros para gerir a migração legal, nomeadamente facilitando o trabalho dos serviços nacionais ou de centros autónomos cuja função é aconselhar os potenciais migrantes e/ou os respectivos nacionais que se encontram no estrangeiro. Tal como foi reiterado na Comunicação de Junho sobre uma política comum de imigração para a Europa, os países terceiros devem também ser vistos como parceiros quando se trata de analisar as necessidades de mão-de-obra na UE, embora mantendo a preferência dada pela Comunidade aos cidadãos da União. Deste modo, a UE deve investir na informação dos potenciais imigrantes acerca das oportunidades legais de acesso à UE e dos riscos decorrentes das opções de imigração clandestina e acerca dos respectivos direitos e obrigações nos países de destino. Para este efeito, será oportunamente apresentado um portal das migrações destinado a ajudar os potenciais migrantes a compreender as regras e procedimentos a seguir para obter acesso legal à UE e aos seus Estados-Membros. Estas informações serão também divulgadas em campanhas de informação específicas. As parcerias-piloto para a mobilidade são igualmente relevantes – as duas primeiras foram assinadas em 5 de Junho de 2007 com a República da Moldávia e a República de Cabo Verde – uma vez que criam um enquadramento global para a gestão das migrações com os vários países terceiros.

Uma política comum de imigração para a Europa mais desenvolvida terá de consagrar maior atenção às formas de adequar a procura de trabalho às vagas existentes e de permitir um acesso mais flexível aos trabalhadores migrantes. Isto implica que devem ser reforçados e ganhar maior prioridade os trabalhos no domínio do reconhecimento de qualificações estrangeiras, da exploração das possibilidades de transferência dos direitos de pensão e outros direitos de segurança social, da promoção da integração no mercado de trabalho nos dois extremos das vias migratórias, da inclusão social dos migrantes e do desenvolvimento de competências interculturais. Além disso, será fundamental assegurar a plena aplicação do pacote de vistos para investigadores[6], estimulando a admissão e a mobilidade para fins de investigação de nacionais de países terceiros.

A mobilidade para fins de estadas curtas e com fins comerciais está a ganhar importância para o desenvolvimento económico da UE. Assim, a UE e os seus Estados-Membros têm interesse em promover a mobilidade de curto prazo, designadamente através da simplificação das condições de viagem dos viajantes de boa-fé provenientes de países terceiros, em especial dos países vizinhos da UE. O Sistema de Informação sobre Vistos (SIV), que entrará em funcionamento em 2009, será acompanhado de uma aplicação gradual a todos os países terceiros sujeitos à obrigação de visto até 2011. Por outro lado, seguindo as conclusões do Conselho de Junho de 2008, a Comissão apresentará uma proposta relativa a um sistema de registo de passageiros no início de 2010.

Também o Código Comunitário de Vistos[7] aumentará a possibilidade de informação e a segurança jurídica dos requerentes de asilo e reforçará as garantias processuais, pois passará a exigir a fundamentação do indeferimento de pedidos de visto. A igualdade de tratamento dos requerentes de asilo ganhará com a harmonização de procedimentos e haverá normas para a emissão crescente de vistos de entradas múltiplas com prazos de validade longos para requerentes de boa fé.

Neste contexto, a Comissão propõe o seguinte:

- Aplicar e avaliar a seguir a primeira geração de parcerias para a mobilidade, a fim de alargar a sua utilização enquanto mecanismo essencial da cooperação estratégica com países terceiros seleccionados, tendo em conta ao mesmo tempo as prioridades externas da UE.

- Continuar a desenvolver capacidades nacionais, a fornecer informação sobre migrações e a criar centros de gestão nos países relevantes, tendo em conta as várias experiências em curso.

- Utilizar de forma mais sistemática os canais de informação para informar os imigrantes acerca das condições de admissão, das suas obrigações e dos seus direitos, incluindo os direitos fundamentais, e para os preparar para a integração, se for o caso, também em cooperação com os parceiros sociais dos países terceiros.

- Desenvolver ferramentas de adequação da oferta e da procura de trabalho e estimular a geminação entre agências de emprego e instituições-chave dos Estados-Membros e países terceiros.

- Estimular o intercâmbio de boas práticas entre Estados-Membros, associações de migrantes e da diáspora, bem como agentes regionais e locais de países terceiros, em matéria de integração de migrantes.

- Incentivar a migração circular através da criação ou do reforço de medidas legais ou operacionais, tais como:

- compilar boas práticas e lançar iniciativas-piloto de migração circular para aumentar o contributo que este tipo de migração pode dar ao desenvolvimento nos países de origem e para garantir que essa mobilidade dê resposta às necessidades do mercado nos países de destino; e não contribuir para a fuga de cérebros ao explorar instrumentos específicos para facilitar a migração circular e a “circulação de cérebros”, nomeadamente “postos duais” (para profissionais da saúde, professores e investigadores, por exemplo) e a geminação entre empregadores públicos e instituições dos Estados-Membros e os países de origem dos imigrantes; e ajudar à reintegração dos imigrantes no mercado de trabalho dos países de origem;

- explorar formas de conceder aos imigrantes legais o direito de acesso prioritário à prorrogação da residência legal na UE e examinar como é que a exportabilidade de direitos sociais adquiridos para países terceiros, nomeadamente o pagamento de pensões, pode facilitar essa mobilidade.

- Instituir centros comuns de pedidos de vistos, no intuito de facilitar o acesso dos requerentes à apresentação de pedidos.

- 2.2. Luta contra a imigração clandestina

A UE apoia o reforço da gestão de fronteiras em países terceiros, a formação de guardas de fronteira e dos funcionários que gerem as questões migratórias, o financiamento de campanhas de informação sobre os riscos decorrentes da imigração clandestina, o melhoramento das condições de recepção e o incentivo à utilização de tecnologias biométricas para tornar os documentos de identidade ou de viagem mais seguros. A agência FRONTEX e as redes de agentes de ligação da imigração contribuíram para a obtenção de progressos neste domínio. O Conselho convidou a Comissão a ponderar a extensão do mandato da FRONTEX no que se refere ao apoio que esta agência pode dar a países terceiros em matéria de gestão de fronteiras. Além disso, foram celebrados acordos de readmissão entre a Comunidade e onze países terceiros. Foi recentemente concluído outro processo de negociações e devem ainda ser cumpridos quatro novos mandatos de negociação. As questões práticas suscitadas por estes acordos carecem de cooperação e medidas de acompanhamento eficientes no que se refere ao regresso e à reintegração dos migrantes nos países de origem.

Para evitar o contrabando e o tráfico de seres humanos, a Comunidade apoia e promove a ratificação e aplicação de instrumentos internacionais, a elaboração e aplicação de planos de acção nacionais contra o tráfico, melhoramentos legislativos e a prevenção, reintegração e reabilitação das vítimas. O Plano de Acção de Uagadugu de Novembro de 2006 (que agora faz parte da Parceria UE-África para a Migração, a Mobilidade e Emprego) abriu novas perspectivas de cooperação entre a União Europeia e a África neste domínio.

Por último, a UE deve ser perseverante e continuar o diálogo e as acções concertadas com países parceiros em regiões específicas.

Por conseguinte, a Comissão propõe o seguinte:

- Obter e fornecer informações oportunas e actualizadas em matéria de alteração das rotas migratórias para a UE, mediante a promoção de dados fiáveis e comparáveis a recolher tanto nos países de origem como nos países de destino, a exploração de novos métodos científicos e a utilização plena das novas tecnologias, como a cartografia electrónica.

- Prestar assistência a países terceiros essenciais para reforçar a gestão das migrações, designadamente partilhando experiências no domínio do controlo de fronteiras, ministrando formação aos guardas de fronteira e trocando informações operacionais.

- Apoiar países terceiros para a adopção e aplicação das estratégias nacionais de gestão integrada de fronteiras respeitando as normas da UE.

- Apoiar organizações locais que trabalham para sensibilizar os potenciais migrantes a não partir, ajudando-os a encontrar oportunidades nos respectivos países.

- Intensificar, com a participação activa dos países de origem e de trânsito, especialmente no contexto da Política Europeia de Vizinhança, as operações e a cooperação conjuntas para a criação de infra-estruturas de vigilância de fronteiras no âmbito do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR).

- Além de colocar as medidas de readmissão de forma mais firme na abordagem global e respectivas prioridades e de utilizar o potencial decorrente das parcerias para a mobilidade, intensificar os esforços para promover os acordos entre a CE e os principais países de origem e de trânsito; certificar-se de que os países terceiros cumprem as obrigações em matéria de readmissão de pessoas que residiam ilegalmente na UE, incluindo os casos abrangidos pelo Acordo de Cotonu e o reconhecimento de documentos que facilitem o regresso de migrantes sem documentos, e prestar a assistência necessária nessas readmissões.

- Garantir, por meio de formação, o intercâmbio de boas práticas e de medidas de acompanhamento, que as operações de regresso sejam conduzidas com dignidade e respeitando os direitos humanos e aumentar a cooperação para garantir a sustentabilidade desses regressos.

- Estimular os países terceiros a ratificar e aplicar instrumentos internacionais relacionados com a luta contra a introdução clandestina e o tráfico de seres humanos.

- Reforçar, a nível global, a cooperação entre organizações internacionais, em particular com as Nações Unidas, para o combate ao tráfico de seres humanos.

- Procurar que seja dada a devida atenção à questão do tráfico de seres humanos no diálogo político e de cooperação com os países parceiros e com organizações regionais, como a União Africana, CEDEAO, SADC, ASEAN e ASEM.

- Dar prioridade à aplicação do Plano de Acção de Uagadugu, apoiar organizações regionais a elaborar estratégias contra o tráfico e planos de acção e garantir a aplicação das medidas já aprovadas.

2.3. Migrações e desenvolvimento

Há muitas iniciativas recentes em curso no domínio das migrações e desenvolvimento, como as iniciativas que promovem o impacto positivo para o desenvolvimento das remessas enviadas pelos emigrantes e reduzem o custo da transferência destas remessas. Foram igualmente lançadas outras iniciativas destinadas a permitir aos membros de diásporas o envio de contributos para os países de origem e o regresso temporário de emigrantes altamente qualificados. Todas elas foram bem-sucedidas, ao lado de iniciativas relativas à imigração circular de um ponto de vista do desenvolvimento e de medidas que visam a fuga de cérebros e o recrutamento ético, em especial no ramo dos profissionais de saúde.

Chegou a hora de aprofundar e apurar os trabalhos no domínio das migrações e desenvolvimento. Os objectivos, princípios e aspectos organizacionais do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento[8] devem ser aplicados, a fim de reforçar os esforços da UE para resolver os problemas que levam as pessoas a migrar, dando especial atenção às questões do emprego, da governação e do desenvolvimento demográfico.

As políticas de migração devem ser incorporadas de forma estrutural nas políticas de saúde, de educação e de recursos humanos e nas estratégias de desenvolvimento social e económico. As políticas para as migrações e desenvolvimento devem também centrar-se mais nos aspectos da reforma económica, da criação de emprego, no melhoramento das condições de trabalho e da situação socioeconómica em países de rendimentos baixos e médios e em regiões caracterizadas por grandes pressões migratórias. Essas políticas deveriam promover o acesso de todos a uma educação de qualidade, o desenvolvimento e o aumento da qualidade da formação profissional e o reforço das capacidades de gestão e continuar a desenvolver o papel dos mercados de trabalho formais.

A Parceria UE–África para a Migração, a Mobilidade e Emprego, criada em 2007, constitui agora o quadro para este tipo de acções nos países africanos. Noutras regiões, como a Europa Oriental e a Ásia, os quadros de cooperação e as parcerias para a mobilidade vigentes são instrumentos potenciais para desenvolver estas actividades. Paralelamente a uma abordagem que privilegia o capital humano e o emprego, é essencial adoptar medidas de promoção do investimento directo estrangeiro e o comércio. Além disso, a UE deverá também formular uma política de resposta às evoluções recentes, como o impacto crescente das alterações climáticas sobre os movimentos migratórios.

Tendo em conta o exposto, a Comissão propõe o seguinte:

- Contribuir para que a transferência de remessas dos emigrantes seja eficiente, segura e barata, para obter maior impacto sobre o desenvolvimento, através de:

- melhoramento das estatísticas e apoio ao desenvolvimento do sector financeiro,

- criação de condições favoráveis ao investimento directo estrangeiro nos países de origem dos migrantes, incluindo o investimento produtivo utilizando remessas enviadas por eles, e trabalhar neste contexto com o sector financeiro para incentivar fundos de investimento que promovam a mobilidade,

- estimular os Estados-Membros a prever, no âmbito da directiva relativa aos serviços de pagamento, as designadas transacções “one-leg” , nas quais pelo menos um dos prestadores de serviços se encontra fora do EEE, para que as remessas possam ser enviadas com mais transparência e protegendo devidamente os consumidores,

- criar, em cooperação estreita com a União Africana e o Banco Mundial, um instituto das remessas em África e reforçar os trabalhos neste domínio especialmente nos Balcãs Ocidentais.

- Promover e apoiar as iniciativas de grupos de imigrantes e organizações da diáspora destinadas a participar nas iniciativas políticas da UE com e acerca dos respectivos países e regiões de origem e a:

- dirigir melhor o potencial humano e económico das diásporas para o desenvolvimento de países parceiros, mediante iniciativas específicas em áreas como a facilitação do comércio, a promoção do investimento e de redes transnacionais,

- apoiar os esforços dos países de origem dos migrantes para chegarem às respectivas diásporas,

- apoiar os grupos da diáspora envolvidos em actividades relacionadas com o desenvolvimento nos respectivos países de origem,

- estimular iniciativas que permitam aos migrantes e membros de diásporas aceder a aconselhamento em matéria de gestão de empresas, oportunidades de microcrédito e apoio para criação de PME nos países de origem.

- Reforçar a Coerência das Políticas para o Desenvolvimento (CPD) no que se refere ao nexo entre imigração e desenvolvimento em cooperação estreita com os países em questão, com especial ênfase na fuga de cérebros, através de:

- aquisição de conhecimentos mais profundos e específicos acerca da escala actual e futura da fuga de cérebros e do seu impacto,

- apoio da definição e aplicação de políticas de “salvaguarda de competências para o desenvolvimento”, baseadas na formação, retenção, recrutamento ético e regresso[9],

- ponderação da melhor forma de desenvolver o recrutamento ético de profissionais da saúde de países terceiros, como parte de um Livro Verde sobre a mão-de-obra europeia da saúde.

- Promover o acesso de todos a uma educação de qualidade, a criação e o melhoramento de formação profissional e o reforço das capacidades de gestão e continuar a desenvolver o papel dos mercados de trabalho formais e condições de trabalho dignas em países de rendimentos baixos ou médios, com vista a melhorar as condições e as oportunidades de emprego em regiões caracterizados por pressões migratórias elevadas.

- Aplicar os objectivos, princípios e aspectos organizacionais do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, a fim de reforçar os esforços da UE para resolver os problemas que levam as pessoas a emigrar, dando especial atenção às questões do emprego, de governação e do desenvolvimento demográfico.

- Explorar a relação entre as alterações climáticas e a migração e ter uma noção mais clara do número de pessoas afectadas agora e no futuro.

3. Relevância da abordagem global em termos geográficos

3. 1. As rotas migratórias do Sul

A abordagem global centrou-se, em primeiro lugar, em África, especialmente a Subsariana, tendo em conta todos os países que as rotas do Sul percorrem em direcção à União Europeia. Estabeleceu novas formas de diálogo e cooperação entre países de regiões diferentes, para lá das ligações tradicionais entre a União Europeia e esses países.

A nível político, foi lançado um processo regional importante numa conferência ministerial sobre migrações e desenvolvimento, em Rabat, em Julho de 2006, que criou um quadro para uma acção global, seguido de iniciativas concretas, seminários e uma segunda conferência ministerial em Paris, em Novembro de 2008 A abordagem global inspirou igualmente a Conferência Ministerial de Tripoli (Novembro de 2006), que pela primeira vez esboçou uma abordagem comum entre a União Europeia e todo o continente africano. A primeira reunião ministerial Euromed de sempre sobre as migrações, em Albufeira (Novembro de 2007), fixou também prioridades sob a forma de iniciativas de cooperação concretas. A Cimeira de Lisboa UE-África (Dezembro de 20007) traduziu esta abordagem em termos concretos, mediante a adopção da Parceria UE–África para a Migração, a Mobilidade e Emprego. A nível bilateral, o diálogo político sobre as migrações foi lançado em determinados países-chave, desencadeado pelas missões da UE sobre migrações baseadas nos artigos 8.º e 13.º do Acordo de Cotonu. Além disso, foi criada uma plataforma de cooperação com a Etiópia. Por último, a parceria para a mobilidade com Cabo Verde, de Junho de 2008 (que abrange a imigração legal, a luta contra a imigração clandestina e as migrações e desenvolvimento), que será seguida por negociações exploratórias com o Senegal, deve abrir o caminho à cooperação operacional alargada no domínio das migrações nesta região.

Com muitas iniciativas em curso, a coerência é agora a palavra de ordem, tanto a nível dos desenvolvimentos políticos como da aplicação. As medidas aprovadas ao longo das rotas migratórias exigem a cooperação intra-africana, especialmente entre os países da África Subsariana e os países do Norte de África. Organizações como a União Africana e a CEDEAO carecem de recursos para coordenar essa cooperação. As questões sensíveis do ponto de vista político, como a protecção de refugiados, a facilitação de vistos e a readmissão devem ser abordadas num contexto global e equilibrado e deve avançar-se em todas as frentes.

Tendo em conta o exposto, a Comissão propõe o seguinte:

- Garantir que todos os aspectos da cooperação UE-África sejam aplicados e avaliados a nível político em reuniões ministeriais sucessivas, com um primeiro balanço na Cimeira de Lisboa de 2010.

- Utilizar a recém-criada equipa de aplicação das parcerias para a migração, a mobilidade e o emprego da UE como um dos veículos principais da coordenação da cooperação operacional entre a Comissão e os Estados-Membros.

- Reforçar a apropriação das políticas por parte dos países africanos, centrando-se na importância dos fluxos migratórios Sul/Sul e apoiar os países africanos que pretendam desenvolver um quadro político próprio para a emigração.

- Promover a cooperação triangular (isto é, a cooperação entre os países do Magrebe e os Subsarianos, com apoio da UE), em especial por meio de iniciativas como a criação de observatórios das migrações, informar acerca da emigração legal, promover a cooperação consular, a cooperação para a readmissão, os controlos de fronteiras e fluxos migratórios mistos.

- Aumentar a sensibilização para as remessas dos emigrantes em África, mediante a criação de um instituto africano de remessas, sob a égide da União Africana e em parceria com o Banco Mundial.

- Recorrer com mais frequência aos canais bilaterais, bem como a entidades de cooperação regional e continental como a CEDEAO, o processo Euromed, o processo de Rabat e a União Africana, para conseguir um diálogo e uma cooperação orientados para os resultados.

- Garantir o acompanhamento sistemático e operacional das missões conjuntas no domínio das migrações e outra cooperação nesta matéria relacionada com o Acordo de Cotonu.

3. 2. As regiões vizinhas da UE a Leste e a Sudeste

Em 2007, a abordagem global foi alargada às regiões vizinhas da UE a Leste e a Sudeste e, em menor medida, ao Médio Oriente e à Ásia. As prioridades da abordagem para estas regiões condizem com as prioridades já fixadas, nomeadamente a Política Europeia de Vizinhança, a estratégia de pré-adesão e o processo de alargamento. O diálogo e a cooperação em matéria de migrações já estavam em curso no âmbito destes instrumentos. Em paralelo, os processos regionais como os de Budapeste e de Söderköping e as organizações regionais como a OSCE e o Conselho da Europa também se mostraram muito activos neste domínio. A abordagem global tirou proveito dos resultados dessas acções.

A parceria-piloto para a mobilidade com a República da Moldávia e o lançamento da Plataforma de Cooperação do Mar Negro são fruto da abordagem global nesta região. As conversações exploratórias com a Geórgia com vista a uma nova parceria-piloto para a mobilidade poderão trazer resultados importantes, traçando a via para a cooperação com ainda mais países parceiros. Embora as questões de segurança (controlo das fronteiras, luta contra a imigração clandestina, etc.) e cada vez mais as questões de migração legal constituíssem os alvos principais da cooperação nesta região, a dimensão migrações e desenvolvimento começou também a emergir. Com efeito, seria claramente vantajoso desenvolver, com os países adequados, cooperação nos domínios da gestão da migração laboral, das remessas que promovem o desenvolvimento, do regresso voluntário e reintegração de migrantes e das redes da diáspora.

Por último, alguns dos outros instrumentos da abordagem global para as migrações, como os perfis de migração e as plataformas de cooperação, devem ser aplicados de forma mais sistemática às regiões a Leste e a Sudeste.

Tendo em conta o exposto, seria adequado:

- Dar mais visibilidade à abordagem global no âmbito da Política Europeia de Vizinhança e da estratégia de pré-adesão, intensificando a cooperação com os países vizinhos e utilizando melhor as estruturas já existentes de diálogo e cooperação.

- Procurar obter mais sinergias entre a abordagem global e outras estruturas de cooperação, especialmente em relação à Turquia e aos países dos Balcãs Ocidentais.

- Reforçar a presença da UE nos processos consultivos regionais, em especial os de Budapeste e de Söderköping, e em organizações regionais, a fim de promover a abordagem global a nível regional.

- Garantir a plena aplicação dos acordos em vigor relativos à migração e procurar obter cooperação operacional nos domínios da gestão de fronteiras, imigração clandestina, readmissão e regresso e tráfico de seres humanos.

- Desenvolver a Plataforma de Cooperação do Mar Negro e aplicar mais sistematicamente todos os perfis de migração e missões nesta matéria na região.

- Dar realce à dimensão migrações e desenvolvimento através de iniciativas concretas centradas na migração circular, nas remessas e nas redes da diáspora.

3. 3. Diferenciação da abordagem nas negociações com outras regiões

Apesar de serem uma referência da Comunicação anterior sobre a abordagem global, esta abordagem dedicou escassa atenção ao Cáucaso do Sul, Ásia Central, Médio Oriente e Ásia. No entanto, o potencial migratório destas regiões (em termos de imigração clandestina ou migração económica legal na UE) não pode ser ignorado, sendo necessária uma metodologia mais pragmática e orientada para os resultados, utilizando uma abordagem pluri e bilateral. Além disso, países como a Índia, China, Vietname, Sri Lanca e Filipinas, bem como o Médio Oriente, vão ganhando relevância crescente na política da UE para as migrações.

No que se refere à América Latina e Caraíbas, é importante garantir o seguimento da Declaração de Lima resultante da Cimeira UE–ALC de Maio de 2008, instituindo um diálogo estruturado e exaustivo sobre as migrações, que identifique os desafios comuns e os domínios de cooperação mútua, aproveitando as actividades dos peritos UE–ALC.

Tendo em conta o exposto, seria adequado:

- Utilizar as estruturas multilaterais existentes entre a UE e a Ásia, e especialmente a ASEM, para aprofundar o diálogo em matéria de políticas das migrações, troca de experiências e boas práticas e explorar as sinergias possíveis entre os dois continentes.

- Ponderar a extensão do actual diálogo sobre imigração clandestina com a China a todos os aspectos ligados às migrações e instituir um diálogo com um alguns países asiáticos, em particular a Índia, o Vietname e as Filipinas.

- Garantir um seguimento à Declaração de Lima para aprofundar o entendimento mútuo dos desafios das migrações e das políticas neste domínio no terreno e reforçar a cooperação já existente através da constituição de um quadro comum para reforçar a cooperação e a parceria entre a União Europeia e a América Latina e as Caraíbas em matéria de políticas de migração e de mobilidade.

4. A abordagem global enquanto quadro de coerência, coordenação e eficiência para gerir melhor as migrações

A nova perspectiva de governação proposta na Comunicação de Junho de 2008 sobre uma política comum de imigração para a Europa pode ter influência sobre os futuros métodos de trabalho seguidos no âmbito da abordagem global, que terão de ser mais coerentes, mais bem coordenados e mais eficientes. Será necessário, nomeadamente, proceder à análise e avaliação regulares em cooperação estreita entre os Estados-Membros e a Comissão, a incluir no relatório anual redigido para o Conselho Europeu da Primavera, como se sugere na Comunicação de Junho, e provavelmente no Pacto Europeu da Imigração.

4. 1. Coordenação e coerência

A abordagem global, com a sua política abrangente em matéria de migrações, exige uma coordenação estreita entre a UE e os níveis nacional, regional e local e com países terceiros, recorrendo a variados instrumentos. As missões dedicadas à migração, os perfis de migração, as parcerias para a mobilidade e as plataformas de cooperação já mostraram o respectivo valor, mas os instrumentos deste tipo devem ser aplicados de forma mais sistemática para garantir a coordenação estrutural e a coerência política. É claramente necessário intensificar a cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros em países terceiros e garantir a coordenação adequada dos esforços. É igualmente necessário melhorar e alargar a base factual das iniciativas neste domínio. A combinação de todas as informações disponíveis da Comissão, Estados-Membros e agências da UE e outros organismos pode revelar-se útil.

É ainda necessário traduzir melhor em termos concretos e operacionais os objectivos políticos da União Europeia no que se refere às migrações, no âmbito do diálogo e da cooperação com países terceiros. Uma parceria genuína só pode ser construída e mantida se ambas as partes investirem o suficiente na informação que divulgam sobre as intenções e os desenvolvimentos das próprias políticas. Os debates animados que acompanharam a adopção da Directiva Regresso no Verão de 2008 relembram bem a necessidade de a UE comunicar as suas políticas de forma mais eficaz.

Por último, a UE e os seus Estados-Membros deviam adoptar padrões mais elevados e participar activamente na promoção da abordagem global em diversos quadros de cooperação multilaterais, globais e regionais, como o Fórum Mundial sobre Migração e Desenvolvimento – cuja próxima reunião será em Manila em Outubro e constituirá uma oportunidade para a UE apresentar um posição coerente e consolidada –, os organismos das Nações Unidas e as suas agências especializadas nesta matéria, o G8, a OCDE, a OSCE, o Conselho da Europa, a Organização Internacional das Migrações, o Banco Mundial e os bancos de desenvolvimento regional, bem como os processos consultivos regionais.

Tendo em conta o que precede, a Comissão propõe o seguinte:

- Integrar e coordenar a questão das migrações com outros domínios políticos – incluindo o desenvolvimento, política externa, segurança, comércio, ambiente, agricultura, emprego, educação, saúde, investigação e assuntos sociais – e promover a consulta atempada das partes interessadas, tanto internas como externas.

- Reforçar a interacção regular entre os vários ministérios dos Estados-Membros para garantir a aplicação da abordagem global.

- Reforçar e melhorar as capacidades de gestão das migrações, que passam a fazer parte das funções principais das delegações da Comissão e das embaixadas dos Estados-Membros, nomeadamente através da criação de um mecanismo de apoio às migrações para o intercâmbio de informações, conhecimentos e formação.

- Intensificar as medidas de reforço das capacidades em países de origem e de trânsito seleccionados, criando, por exemplo, equipas de apoio aos emigrantes, com peritos designados pelas autoridades dos Estados-Membros.

4.2. Utilização eficiente do apoio financeiro

A abordagem global é financiada substancialmente pelos instrumentos financeiros da UE disponíveis, que incluem o Programa Aeneas – agora substituído pelo programa temático de cooperação com países terceiros nos domínios da migração e asilo – e o Programa Solidariedade e Fluxos Migratórios. Outros financiamentos foram obtidos através de instrumentos geográficos, nomeadamente os programas Meda e Tacis – agora substituído pelo Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria – e o instrumento geográfico para a África Subsariana, as Caraíbas e a região do Pacífico, o Fundo Europeu de Desenvolvimento, bem como o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento para a Ásia e a América Latina. As regras de execução destes últimos instrumentos, porém, limitam por vezes a sua utilização para fins ligados às migrações. O Mecanismo de Reacção Rápida, agora substituído pelo Instrumento de Estabilidade, também foi utilizado para apoiar iniciativas ligadas às migrações.

A mobilização complementar e tempestiva de várias fontes de financiamento da CE continua a ser um desafio e continua a ser necessário apurar qual a melhor forma de combinar os diversos recursos, incluindo o financiamento proveniente de Estados-Membros da UE e de outras fontes externas.

O modo como os vários instrumentos da Comunidade são utilizados deve ser melhorado, assim como as acções empreendidas pelos Estados-Membros e pela Comunidade. Deve ser estimulada a junção voluntária de recursos da Comunidade, dos Estados-Membros e de países terceiros, de acordo com as propostas constantes da Comunicação sobre uma política comum de imigração para a Europa.

Em resumo, a eficiência da abordagem global dependerá em parte do método e do mandato de financiamento e exigirá maiores recursos humanos. Tudo isto implicará melhor coordenação entre todos os intervenientes e um controlo e avaliação mais frequentes e mais eficientes.

Tendo em conta o que precede, a Comissão propõe o seguinte:

- Criar mecanismos de coordenação e, se possível, de junção de recursos dos Estados-Membros, da Comunidade e de países terceiros, a fim de dar cumprimento às prioridades da abordagem global.

- Avaliar a eficiência dos actuais instrumentos financeiros da CE para alcançar os objectivos da abordagem global em matéria de migrações.

5. Conclusões

No âmbito da abordagem global, a União Europeia está a desenvolver uma forma inovadora de abordar as questões ligadas às migrações em toda a sua complexidade. Embora ainda incipiente, é uma abordagem que já suscitou o ímpeto político necessário e deu realce à dimensão externa da política europeia para as migrações. Revelou-se também integrativa e completa, também no sentido em que se expandiu rapidamente em termos temáticos e geográficos.

A presente Comunicação baseia-se nos princípios sugeridos na recente Comunicação sobre uma política comum de imigração para a Europa e inclui as primeiras bases para as acções nela previstas, que serão igualmente tidas em conta no Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo.

A presente Comunicação analisa a abordagem global em termos geográficos e temáticos. No entanto, chegou a hora de afinar a perspectiva para que ela traduza melhor os objectivos estratégicos da UE em matéria de migrações, tenha em conta as especificidades das regiões e dos países e que nos ajude a gerir mais eficazmente os novos e volúveis desafios e oportunidades resultantes das migrações.

Tudo isto só pode ser atingido mediante uma maior coordenação e a existência de mais sinergias entre a Comissão, os Estados-Membros e os países terceiros em questão, para que a aplicação prática da abordagem global seja mais eficaz e mais coerente.

[1] Acções prioritárias para dar resposta aos desafios da migração: Primeira etapa do processo de acompanhamento de Hampton Court – COM(2005) 621; A abordagem global da migração um ano depois: rumo a uma política europeia global em matéria de migração – COM(2006) 735; Aplicação da Abordagem Global das Migrações às regiões vizinhas da União Europeia a Leste e a Sudeste – COM(2007) 247.

[2] Relatório intercalar sobre o progresso da abordagem global da migração – SEC(2007) 1632.

[3] Centro de Informação e Gestão da Migração (CIGEM), Consórcio Euro-Mediterrânico de Investigação Aplicada sobre a Migração Internacional (CARIM) e Agência Nacional de Promoção do Emprego e das Competências (ANAPEC).

[4] Uma política comum de imigração para a Europa: princípios, acções e instrumentos – COM(2008) 359.

[5] Plano de acção em matéria de asilo: uma abordagem integrada da protecção na UE – COM(2008) 360.

[6] JO L 289 de 3.11.2005, p. 15; JO L 289 de 3.11.2005, p. 23; JO L 289 de 3.11.2005, p. 26.

[7] Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Código Comunitário de Vistos – COM(2006) 403.

[8] Declaração Conjunta do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho, do Parlamento Europeu e da Comissão sobre a política de desenvolvimento da União Europeia: “O Consenso Europeu”, 2006/C46/01.

[9] Documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a coerência das políticas de desenvolvimento – SEC(2008) 434.2.