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Bruselas, 27.2.2008

COM(2008) 115 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Un enfoque común en materia de fondos soberanos

ÍNDICE

I. Introducción 3

II. Inversiones de los fondos soberanos: definir los problemas y plantear soluciones 4

2.1. Contexto: el rápido ascenso de los fondos soberanos en el sistema financiero internacional 4

2.2. Cuestiones que plantean las inversiones de los fondos soberanos 4

III. Mejora del marco de inversión de los fondos soberanos 7

3.1. Normas internacionales y marco europeo aplicables a las inversiones de los fondos soberanos 7

3.2. Justificación de un enfoque común 8

IV. Principios de una política de la UE que aborde los problemas planteados por los fondos soberanos 9

4.1. Opciones de un enfoque común de la UE de los problemas relacionados con los fondos soberanos 9

4.2. Principios de un enfoque común de la UE para el tratamiento de los fondos soberanos como inversores 10

4.3. Reforzar la confianza en el funcionamiento de los fondos soberanos: contribución europea a un código deontológico para los países propietarios y para los fondos soberanos 11

V. Conclusión 12

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Un enfoque común en materia de fondos soberanos (Texto pertinente a los efectos del EEE)

I. Introduc CIÓN

Los fondos soberanos se definen por lo general como vehículos de inversión de propiedad estatal que gestionan una cartera de activos financieros nacionales e internacionales. Su aparición se remonta a los años 50, momento en el que algunos países, grandes exportadores de materias primas, en particular de petróleo, buscaron una forma de inversión de los fondos de sus reservas de divisas. Aunque tienen más de treinta años, a lo largo de la última década su presencia se ha extendido rápidamente hasta convertirse en una fuente de inversión de importancia sistémica. Suponen una fuente de inversión y liquidez del mercado en momentos de auténtica presión. Sin embargo, dada su condición de vehículos de propiedad estatal, son varias las voces que señalan el riesgo de que estas inversiones puedan interferir en el funcionamiento normal de las economías de mercado. Todas las previsiones indican que los fondos soberanos seguirán registrando un rápido crecimiento tanto en tamaño como en número, crecimiento que intensificará tanto las oportunidades que ofrecen como las preocupaciones que suscitan.

Por lo tanto, no es sorprendente que el ascenso de los fondos soberanos haya llamado la atención en varias economías desarrolladas y suscitado el debate en foros internacionales. Son varios los Estados miembros de la UE que están estudiando la posibilidad de dar su propia respuesta política a este fenómeno.

El compromiso con la apertura a las inversiones y con la libre circulación de capitales es uno de los principios tradicionales de la UE y es clave para lograr el éxito en un sistema internacional cada vez más globalizado. En tanto que primer socio comercial mundial, y principal fuente y destino mundial de inversión extranjera directa, la UE es uno de los mayores beneficiarios de la apertura del sistema económico mundial. La UE tiene el firme propósito de garantizar que sus mercados permanecen abiertos a la inversión.[1]

Los intereses legítimos de los ciudadanos y de los operadores del mercado europeos y la necesidad de seguridad de los propios fondos soberanos, requieren una mayor transparencia, previsibilidad y coherencia en este área. En tanto que socio global de primer orden, la UE tiene la capacidad y el interés de fomentar un debate en los foros económicos internacionales. Este enfoque común debe considerarse como complemento de las prerrogativas de los Estados miembros por lo que se refiere al uso de la legislación nacional de conformidad con el Tratado.

La presente Comunicación aborda la cuestión de los fondos soberanos en tanto que categoría específica de inversión transfronteriza. En ella se demuestra cómo un enfoque común puede conseguir un equilibrio entre la respuesta a las inquietudes que suscitan los fondos soberanos y los beneficios mutuos que reporta un entorno financiero abierto.

II. INVERSIONES DE LOS FONDOS SOBERANOS: DEFINIR LOS PROBLEMAS Y PLANTEAR SOLUCIONES

2.1. Contexto: el rápido ascenso de los fondos soberanos en el sistema financiero internacional

Los fondos soberanos se han multiplicado a lo largo de la última década. En un primer momento, se trataba de un número limitado de países, pero en la actualidad son más de treinta los Estados que cuentan con fondos soberanos[2], y veinte de ellos se han creado después de 2000. Los constantes excedentes del petróleo y de las economías asiáticas han permitido la constitución de reservas que superan con mucho la cobertura de las necesidades de la gestión de los tipos de cambio. Parte de estas reservas se han dirigido a la constitución de fondos soberanos. Se estima que los activos gestionados a través de fondos soberanos oscilan entre los 1,5 y los 2,5 bllones de dólares, lo que equivale a aproximadamente la mitad de las reservas oficiales mundiales o a la suma de los activos de los fondos de inversión libre y de fondos privados de inversión. Así pues, los fondos soberanos constituyen una parte pequeña pero significativa de la capitalización del mercado de valores mundial que alcanza los 50 biillones de dólares. Aunque las estimaciones de su volumen futuro difieren, es seguro que seguirá su tendencia al crecimiento[3].

La diferencia entre los fondos soberanos y otros vehículos de inversión es que están financiados por el Estado. Por lo general, los fondos soberanos se financian con la acumulación de reservas de divisas del país propietario, pero se gestionan por separado de las reservas oficiales. Normalmente la estrategia de inversión de estos fondos está diversificada y se acepta un alto nivel de riesgo a cambio de mayores beneficios. Las carteras de los fondos soberanos incluyen una amplia gama de activos financieros que van desde los títulos de renta fija a las acciones, pasando por las inversiones inmobiliarias y alternativas.

2.2. Cuestiones que plantean las inversiones de los fondos soberanos

Las inversiones de los fondos soberanos ofrecen ventajas a los países destinatarios…

Aunque una gran parte de la inversión de los fondos soberanos se dirige a la economía nacional del país del que dependen, también operan a escala internacional. Contribuyen al funcionamiento del mercado mundial de capitales y suministran financiación para la inversión mundial. Su estrategia más a largo plazo puede contribuir asimismo a la estabilidad del sistema financiero internacional.

La actual situación financiera ha ayudado a confirmar los potenciales efectos positivos de los fondos soberanos como fuerza estabilizadora. Los problemas registrados en los mercados de crédito desde mediados de 2007 han afectado a la liquidez de varios mercados financieros clave y aumentado la presión sobre la base de capital de instituciones financieras. Varias de estas instituciones han podido recapitalizarse con la ayuda de inversiones procedentes de estos fondos. Este tipo de capitalización ha contribuido así a la consolidación del sistema bancario mundial y a reforzar la confianza del sistema financiero internacional en su conjunto.

Otra ventaja de los fondos soberanos, de especial importancia para la UE, atañe al euro. Dada su tendencia a la diversificación de sus inversiones, los fondos soberanos podrían reforzar el papel internacional del euro a medio plazo. Por lo que se refiere a las reservas de divisas, el objetivo son activos líquidos y seguros denominados en una divisa con costes de conversión bajos, lo que tiende a favorecer el dólar. Los fondos soberanos tienen más libertad para elegir sus inversiones, lo que en un futuro puede significar el incremento de la parte de los valores en euros de sus reservas. Si bien un mayor uso internacional del euro podría ser beneficioso, un cambio brusco en favor de la divisa europea por parte de los fondos soberanos podría suponer una presión alcista no deseada y que habría que evitar.

Pero también suscitan inquietudes…

A pesar de los beneficios reconocidos de la inversión de los fondos soberanos, varios países receptores, incluidos Estados miembros de la UE, han expresado ciertas preocupaciones. A nivel macroeconómico, el ascenso de los fondos soberanos ilustra la seriedad de los actuales desequilibrios por cuenta corriente de la economía mundial que tienen su origen en la gestión de los tipos de cambio operada por algunos de los países excedentarios. La acumulación de reservas para su inversión en fondos soberanos no debería constituir un fin en sí mismo. Los países propietarios de los fondos deben demostrar que no frenan la apreciación de sus monedas con el fin de acumular más activos extranjeros en sus fondos soberanos.

Una objeción más específica a la adquisición de acciones por parte de los fondos soberanos se refiere al modo opaco en que operan algunos de ellos y a su posible instrumentalización para conseguir un control estratégico. Esta preocupación les distingue de otros tipos de fondos de inversión. Existe el temor de que, independientemente del objetivo inicial, la inversión de los fondos soberanos en algunos sectores pudiera utilizarse para fines distintos de la obtención del máximo rendimiento. Por ejemplo, la selección de inversiones podría reflejar el deseo de obtener tecnología y conocimientos útiles para los intereses estratégicos nacionales, en lugar de centrarse en los objetivos comerciales normales de desarrollo de nuevos productos y mercados. Del mismo modo, determinadas participaciones podrían influir en las decisiones de empresas que operan en áreas de interés estratégico o que gestionan canales de distribución de interés para los países a los que pertenecen los fondos. De forma más general, las decisiones empresariales y de inversión podrían orientarse en favor de los intereses políticos de los propietarios de los fondos soberanos. Aunque en la mayor parte de los casos los fondos soberanos son inversores de cartera y han evitado tomar participaciones de control o buscar un papel formal en los procesos de toma de decisiones de las sociedades participadas, existe el temor de que los fondos soberanos traten de adquirir participaciones de control en empresas. Algunos de los países propietarios de fondos soberanos han admitido consideraciones de seguridad nacional, y solicitan un marco claro y fiable para las inversiones que puedan llevarse a cabo así como precisiones sobre los sectores a los que no puede accederse.

2.3. Debate internacional sobre los fondos soberanos: búsqueda de principios comunes

La cuestión de los fondos soberanos va más allá de las fronteras de Europa. Estos fondos, por naturaleza, tienen una dimensión internacional. El papel que desempeñan en el sistema financiero internacional ha sido objeto de debate tanto en los países propietarios como en los países destinatarios.

Los países destinatarios han insistido en que las decisiones de inversión de los fondos soberanos deberían basarse en objetivos estrictamente económicos y que estos fondos deberían competir en igualdad de condiciones con inversores del sector privado. A este fin, dichos países han pedido una mayor transparencia en la gestión de los fondos, lo que significa que se tienen en cuenta determinados aspectos como normas de publicidad del valor de los activos gestionados, estrategias y objetivos de inversión, objetivos de distribución de carteras, sistemas de gestión del riesgo y controles internos. Una mayor transparencia es también importante para garantizar que estos fondos son objeto de la vigilancia mundial de los mercados financieros. Los países destinatarios han solicitado estructuras adecuadas de gobernanza de los fondos soberanos, como el establecimiento de una división clara de derechos y obligaciones entre gobiernos propietarios y gestores de los fondos soberanos, así como un sistema efectivo de equilibrio de poderes en la toma de decisiones de inversión. Por su parte, estos países han admitido que la fijación de un límite a las inversiones de los fondos soberanos debería basarse en una apreciación objetiva de la situación sobre la base de un marco estable de normas y procedimientos.

Algunos países destinatarios ya han examinado o anunciado medidas para examinar las inversiones de los fondos soberanos con el fin de proteger legítimos intereses nacionales. Los EEUU han adaptado su legislación sobre el escrutinio de determinadas operaciones que impliquen un control por parte de un gobierno extranjero y que afecten a la seguridad nacional. Dicho país ha insistido en las responsabilidades que afectan tanto a los países propietarios como a los países receptores y ha establecido una serie de principios que los países inversores deberían respetar. En octubre de 2007, los ministros de hacienda del G7 invitaron a las grandes organizaciones multilaterales, como el FMI y la OCDE, a emprender una reflexión sobre la función de los fondos soberanos y sobre los mecanismos de control de los riesgos que conllevan.

El FMI desarrolla en la actualidad un código deontológico de los fondos soberanos en cooperación con los países propietarios. Dicho código podría cubrir la estructura institucional/ de gobernanza, la gestión de los riesgos, la transparencia/divulgación de la información y la obligación de rendir cuentas. Algunos países propietarios de fondos son sensibles a las preocupaciones expresadas y han respaldado la idea de la elaboración de un código deontológico y de mejores prácticas. Una mesa redonda organizada en noviembre de 2007 por el FMI, y que reunió a gestionarios de activos y reservas públicos, se dedicó fundamentalmente a la cuestión de la transparencia de los fondos soberanos. En la actualidad se lleva a cabo una evaluación de las prácticas vigentes en los fondos soberanos y en el futuro se presentará una comunicación sobre las mejores prácticas. También en el seno de la OCDE los países receptores están trabajando para identificar las mejores prácticas por lo que se refiere a los marcos de inversión de los fondos soberanos sobre principios de no discriminación, transparencia, fiabilidad y responsabilidad.

III. MEJORA DEL MARCO DE INVERSIÓN DE LOS FONDOS SOBERANOS

3.1. Normas internacionales y marco europeo aplicables a las inversiones de los fondos soberanos

La nueva atención recientemente prestada a la gobernanza de los fondos soberanos no significa que en la actualidad operen en un vacío legal. En Europa, tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros existe un régimen exhaustivo de regulación del establecimiento y operaciones de los inversores extranjeros que afecta a los fondos soberanos de la misma forma que a otros inversores extranjeros. Tan pronto como invierten en activos europeos, los fondos soberanos se someten de igual forma que cualquier otro inversor al cumplimiento de la legislación económica y social nacional y de la UE.

El marco jurídico internacional no se ha desarrollado plenamente, pero la combinación de normas de la OMC y de la OCDE junto con acuerdos bilaterales y sectoriales, constituyen el marco de obligaciones internacionales que delimita el campo de acción de la UE.

La CE y sus Estados miembros están sujetos a estas obligaciones a la hora de considerar las medidas a aplicar a la inversiones de los fondos soberanos o a cualquier otra inversión. Al mismo tiempo, los acuerdos bilaterales de la OMC y de la CE prevén excepciones por razones de orden o seguridad públicos, lo que permite la adopción de medidas por razones de seguridad nacional.

Por lo que se refiere al marco jurídico de la UE, las inversiones de fondos soberanos en la UE están sujetas a las mismas reglas y controles que cualquier otra forma de inversión, nacional o extranjera, y son aplicables los principios de la libertad de circulación de capital entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países que recoge el artículo 56 del Tratado CE.

La libertad de movimiento de capitales no es absoluta. En tanto que principio fundamental del Tratado, con arreglo al artículo 57, apartado 2, CE, pueden regularse dos aspectos del mismo a nivel europeo: en primer lugar, la Comunidad puede adoptar por mayoría cualificada medidas relativas a los movimientos de capital procedentes de terceros países para inversión directa; en segundo lugar, la Comunidad tiene la posibilidad de introducir, por unanimidad, medidas de restricción de las inversiones directas.

El Reglamento sobre concentraciones permite a los Estados miembros adoptar medidas para la protección de intereses legítimos distintos de la libre competencia. Tales medidas deben ser necesarias, no discriminatorias, proporcionadas y compatibles con otras disposiciones de la legislación comunitaria. Se consideran intereses legítimos la seguridad pública, la pluralidad de los medios de comunicación o las normas prudenciales. Otros intereses pueden defenderse como legítimos en casos concretos previa notificación a la Comisión.

Por lo que se refiere a la legislación nacional, los Estados miembros cuentan con instrumentos nacionales que podrían utilizar para controlar o condicionar las operaciones de los fondos soberanos o de cualquier otro inversor y también pueden desarrollar nuevas medidas para hacer frente a las necesidades específicas que puedan surgir, siempre que dichas medidas sean compatibles con el Tratado, proporcionadas, no discriminatorias y no vayan en detrimento de obligaciones internacionales.

El Tribunal de Justicia Europeo ha establecido líneas directrices adicionales sobre el modo de garantizar la compatibilidad con el Tratado de este tipo de medidas de los Estados miembros y ha hecho hincapié en el hecho de que razones de tipo estrictamente económico no pueden justificar bajo ningún concepto obstáculos prohibidos por el Tratado[4]. El Tribunal también ha presentado criterios para evaluar la proporcionalidad de los sistemas de autorización: éstos deben tener como objetivo la protección de intereses generales legítimos y prever estrictos límites temporales para el ejercicio de los poderes de oposición, deben repertoriar de forma específica los activos y las decisiones de gestión afectados y contar con objetivos y criterios estables sujetos a una revisión efectiva por parte de los tribunales[5].

Por último, es posible realizar un seguimiento y control permanentes de la actuación en tanto que inversores de los fondos soberanos gracias al marco reglamentario, que ofrece un instrumento efectivo para la protección de los intereses públicos con independencia de la propiedad. Este es el caso en particular de las industrias en red.

3.2. Justificación de un enfoque común

Así pues, la UE dispone de instrumentos para hacer frente a los problemas que puedan resultar de las operaciones de los fondos soberanos. Del mismo modo, los Estados miembros disponen de poderes adecuados con arreglo al Tratado para cubrir las consideraciones de orden y seguridad públicos. Además, los fondos soberanos se han comportado hasta la fecha como inversores fiables y sus actividades no han distorsionado el funcionamiento del mercado interior. Sin embargo, experiencias recientes sugieren que la opacidad de algunos fondos soberanos podría originar reacciones defensivas. De hecho, en el curso de los últimos meses se han registrado presiones en algunos Estados miembros para actualizar las legislaciones nacionales y estudiar la aplicación de excepciones al principio de la libre circulación de capital y de establecimiento. Las previsiones del crecimiento futuro en tamaño e importancia de los fondos soberanos no hacen sino aumentar estas presiones. Por lo tanto, existen razones para mejorar la transparencia, la previsibilidad y la responsabilidad de las operaciones de los fondos soberanos. La eliminación de preocupaciones superfluas hace más fácil el mantenimiento de un entorno financiero abierto a la inversión que permita a la UE y a sus Estados miembros seguir beneficiándose de las inversiones de los fondos soberanos.

Tres son las razones que aconsejan un enfoque común de la UE en materia de fondos de inversión.

- En primer lugar, dado que los fondos soberanos operan a nivel mundial, las soluciones multilaterales ofrecen más ventajas que las respuestas nacionales individuales. Un enfoque internacional puede aportar un mayor grado de certidumbre y permitir que los fondos soberanos adopten sus decisiones de inversión en el contexto homogéneo de un enfoque común. Las iniciativas en curso a nivel multilateral fomentarán una comprensión común de los problemas que plantean los fondos soberanos y de los posibles mecanismos que pueden servir para abordar este tema. Un enfoque común de la UE podría reforzar la influencia de Europa en el debate internacional. Lo mismo se aplica al diálogo con terceros países, incluidos aquéllos que son propietarios o explotan fondos soberanos.

- En segundo lugar, el imperativo del mantenimiento y buen funcionamiento del mercado interior en base a normas abiertas y no discriminatorias exige la adopción de un enfoque común. Una serie de respuestas descoordinadas fragmentaría el mercado interior y dañaría la economía europea en su conjunto. En un mercado único integrado, las ventajas de las soluciones individuales pueden ser ilusorias. La disparidad de enfoques y de interpretaciones podría fomentar la búsqueda de alternativas para sortear la ley y alejar las inversiones de Europa, un efecto negativo que los fondos soberanos podrían contagiar a otros inversores potenciales. Tales riesgos serían reales si los Estados miembros se vieran obligados a actuar por separado, sin coordinación, y a desarrollar mecanismos rígidos y obligatorios para controlar o condicionar la inversión. La aplicación de las disposiciones del Tratado evita tales riesgos.

- Por último, uno de los principales objetivos de la política comercial de la UE es abrir los mercados de terceros países a los inversores de la UE con arreglo a los mismos principios que rigen el mercado interior. Esta pretensión sería más difícil de justificar en caso de que la propia UE estableciera barreras internas.

IV. PRINCIPIOS DE UNA POLÍTICA DE LA UE QUE ABORDE LOS PROBLEMAS PLANTEADOS POR LOS FONDOS SOBERANOS

4.1. Opciones de un enfoque común de la UE de los problemas relacionados con los fondos soberanos

El objetivo de un enfoque a nivel de la UE es mantener un entorno legal claro, previsible y fiable que favorezca la apertura de los mercados de capital y la inversión a nivel mundial. La UE y sus Estados miembros puede y debe proteger intereses políticos legítimos sin caer en la trampa del proteccionismo. Al mismo tiempo, la UE debe mantener el equilibrio entre las medidas adoptadas en relación con inversiones de terceros países y las acciones emprendidas en el contexto del mercado interior con respecto a inversiones de la UE.

Son varias las sugerencias que se han desprendido del debate público como posibles respuestas europeas a los fondos soberanos. Incluyen la creación de un comité de la UE sobre inversiones extranjeras como reflejo de disposiciones adoptadas en EE.UU., el establecimiento de un mecanismo de escrutinio a escala europea o un sistema de emisión de acciones específicas ( «golden shares» ) para la inversión extranjera de fuera de la UE. Todas estas sugerencias corren el peligro de emitir la señal equivocada de que la UE abandona su compromiso con un régimen abierto de inversión. Además, estas respuestas son difíciles de conciliar con la legislación de la UE y con las obligaciones internacionales.

La Comisión estima que lo adecuado es fomentar la cooperación entre los países receptores y los fondos soberanos y sus países propietarios para establecer una serie de principios que garanticen la transparencia, previsibilidad y responsabilidad de las inversiones de los fondos soberanos. Es fundamental que todos los agentes pertinentes participen activamente y tomen posesión de la creación de un marco equilibrado y estable que incluya estos fondos.

Dos son las dimensiones de este enfoque. La CE espera que los fondos soberanos se comprometan voluntariamente con determinadas normas de transparencia y gobernanza que ofrezcan la claridad suficiente como para calmar los temores de la opinión pública. A este respecto, los esfuerzos ya emprendidos por el FMI para establecer un código deontológico de los fondos soberanos y por la OCDE por identificar las mejores prácticas para las inversiones de los fondos soberanos en los países receptores deberían recibir el máximo apoyo. La UE debería ser motor del trabajo internacional a este respecto. Por otro lado, el respeto de los fondos soberanos a este tipo de normas permitirá garantizar a los países inversores un marco de inversión claro, previsible y estable en la UE y en sus Estados miembros, así como en otros países receptores.

Por lo tanto, la Comisión propone un enfoque común, que debería constituir la contribución de la UE a los esfuerzos a nivel internacional por mejorar la transparencia, la previsibilidad y la responsabilidad de los fondos soberanos.

4.2. Principios de un enfoque común de la UE para el tratamiento de los fondos soberanos como inversores

El enfoque común de la UE para el tratamiento de los fondos soberanos como inversores debería basarse en los principios siguientes:

- Compromiso con un entorno abierto a la inversión : de acuerdo con la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, la UE debería reafirmar su compromiso con la apertura de los mercados al capital extranjero y con un entorno económico de fácil acceso para los inversores. Cualquier medida proteccionista o percibida como tal podría inspirar la misma tendencia en terceros países y generar una espiral negativa de proteccionismo. La prosperidad de la UE es deudora de su apertura al resto del mundo y de sus inversiones en el extranjero, lo que la convertiría en la principal víctima de una tendencia hacia el proteccionismo. Al mismo tiempo, la UE debería tratar de abrir los mercados de los países dueños de fondos soberanos a los inversores de la UE y garantizar que reciben un trato justo y equitativo, principalmente a través de las negociaciones de la ALC.

- Apoyo al trabajo multilateral: la UE debería hacer avanzar de forma activa el trabajo de organizaciones internacionales, en particular el FMI y la OCDE. La UE estima que el diálogo con los propietarios de fondos soberanos es muy positivo y es consciente de las ventajas de un planteamiento a nivel mundial del marco para las inversiones de los fondos soberanos.

- Utilización de instrumentos existentes : la UE y los Estados miembros ya cuentan con instrumentos específicos que les permiten formular respuestas adecuadas a los riesgos y desafíos planteados por las inversiones transfronterizas, incluidas las inversiones de los fondos soberanos por razones de políticas públicas y de seguridad pública.

- Respeto de las obligaciones del Tratado CE y de los compromisos internacionales: la actuación de los Estados miembros y de la UE en este ámbito seguirá siendo perfectamente compatible con los principios establecidos en el Tratado por el que se establece la CE y con las obligaciones internacionales de la UE.

- Proporcionalidad y transparencia : las medidas adoptadas por razones de interés público en relación con las inversiones no deberán ir más allá de lo necesario para conseguir el objetivo justificado, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, y el marco legal debería ser previsible y transparente.

Estos principios básicos deberían definir el enfoque común de la UE que sirva de base para un acuerdo entre los países receptores en relación con el tratamiento de las inversiones procedentes de fondos soberanos. Trasladado a escala internacional, este enfoque común debería inspirarse en los principios de la apertura a las inversiones transfronterizas, la preferencia por las soluciones multilaterales, el respeto de las obligaciones internacionales existentes, la proporcionalidad y la previsibilidad de las normas.

4.3. Reforzar la confianza en el funcionamiento de los fondos soberanos: contribución europea a un código deontológico para los países propietarios y para los fondos soberanos

Son dos los aspectos clave a considerar a la hora de dar respuesta a las preocupaciones sobre la incertidumbre e imprevisibilidad de los fondos soberanos que deberían formar el núcleo de la contribución de Europa a la elaboración a nivel mundial de un marco común para las inversiones de los fondos soberanos. El primero es la obtención de una mayor claridad y un mejor percepción de la gobernanza de los fondos soberanos. La segunda es el aumento de la transparencia de sus actividades e inversiones. Los países propietarios y los fondos soberanos han de abordar ambos aspectos.

(a) Gobernanza

La claridad sobre el grado de posible interferencia política en el funcionamiento de un fondo soberano es un requisito previo a la hora de abordar las preocupaciones en torno a la existencia de consideraciones no económicas, políticas o de otro tipo, en la gestión de dicho fondo. Las « Guidelines for Foreign Exchange Reserve Management» [6] de 2001 del FMI establecen principios importantes que podrían aplicarse a los fondos soberanos. De igual forma, las « Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises» [7] de la OCDE presentan principios importantes para los fondos soberanos que realizan inversiones transfronterizas.

Los principios de buena gobernanza son:

- La claras separación y asignación de responsabilidades en la estructura de gobernanza interna de los fondos soberanos.

- El desarrollo y publicación de una política de inversión que defina los objetivos generales de inversión de los fondos soberanos.

- La existencia de una autonomía operativa para que la entidad pueda alcanzar los objetivos definidos.

- Divulgación pública de los principios generales que rigen la relación de los fondos soberanos con la autoridad gubernamental.

- Divulgación de los principios generales de gobernanza interna que ofrecen las garantías de integridad.

- Desarrollo y publicación de políticas de gestión del riesgo.

(b) Transparencia

La transparencia tiene un efecto disciplinario sobre la gestión de activos soberanos al permitir a las partes interesadas ejercer cierto seguimiento de las actividades de los inversores y controlar si los fondos se desvían de los objetivos declarados. La transparencia fomenta la responsabilidad. En el caso de los fondos soberanos, la transparencia no solo permite reforzar la disciplina de mercado, sino que reduce los incentivos para cualquier tipo de intervención gubernamental. Por lo tanto, se trata de un factor crítico en un clima de inversión abierto.

Dado que los fondos soberanos se gestionan de forma independiente de las reservas de divisas, quedan fuera de mecanismos de transparencia como el que el FMI mantiene para éstas últimas (norma especial de difusión de datos o Special Data Dissemination Standard , SDDS). Debería estudiarse la aplicación de normas de transparencia específicas de los fondos soberanos. Las directrices existentes del FMI y de la OCDE ya cuentan con tales normas, y fondos soberanos como los de Noruega y Singapur están regidos por principios que podrían tomarse como referencia. No obstante, no se debe esperar que los fondos soberanos tengan que seguir prácticas de transparencia mas allá de las desarrolladas por el FMI o la OCDE y que ya se aplican a otros inversores de propiedad estatal similares.

Las prácticas de transparencia que podrían considerarse son:

- Publicación anual de las posiciones de inversión y de la asignación de activos, en particular para las inversiones con participaciones mayoritarias.

- Ejercicio de los derechos de propiedad.

- Publicación de la utilización de apalancamiento y de la composición por divisa.

- Talla y fuente de los recursos de la entidad.

- Publicación de la normativa del país de origen y de las reglas de control aplicables al fondos soberanos.

V. Conclusi ÓN

El Consejo Europeo de primavera ofrece la posibilidad a los Estados miembros de adoptar una estrategia coherente con respecto a las inversiones realizadas a través de fondos soberanos como respuesta a las preocupaciones que están surgiendo. Este enfoque coordinado no va en contra de las prerrogativas y competencias nacionales en materia de protección de objetivos de interés estratégicos legítimos. Trata de formular expectativas comunes en relación con el refuerzo de la transparencia, de la previsibilidad y de la justificación de las actividades de los fondos soberanos y de dotar de mayor peso a la contribución europea para la búsqueda de soluciones a este desafío.

De acuerdo con los principios recogidos en el Tratado y con lo establecido en la Estrategia de Lisboa renovada, Europa debe seguir siendo fiel a su tradición de apertura a las inversiones en capital, que representan un atractivo fundamental de las economías europeas en la era de la globalización. Al mismo tiempo, y para poder seguir defendiendo el principio de apertura, se ha de invitar a los fondos soberanos a que se impliquen en un esfuerzo de cooperación para mejorar sus niveles de gobernanza y la calidad de la información que suministran a los mercados y ello no solo en beneficio de la UE, sino en interés tanto de los países receptores como de los propietarios de dichos fondos.

Este enfoque común de la Unión Europea deberá servir como contribución a los esfuerzos del FMI por establecer un código deontológico para los fondos soberanos y sus propietarios y de la OCDE por definir los principios a aplicar por los países receptores a la hora de tratar los fondos soberanos. Debería permitir alcanzar un acuerdo, preferentemente antes de finales de 2008, sobre una serie de directrices que contribuirán a crear la confianza necesaria en un funcionamiento justo y transparente de los fondos soberanos.

[1] Esta posición se recoge en detalle en «Una Europa global: competir en el mundo», COM(2006) 567, 4.10.2006 y en «The European Interest: Succeeding in the age of globalisation», COM(2007) 581, 3.10.2007.

[2] Los mayores fondos son los de los Emiratos Árabes Unidos (dos fondos), Noruega, Rusia, Arabia Saudí, Kuwait, China y Singapur (dos fondos).

[3] Algunas previsiones pronostican que su volumen se cuatriplicará durante los próximos diez años hasta alcanzar los 12 billones de dólares en 2015.

[4] Además, en virtud del artículo 58, apartado 3, CE, las medidas adoptadas por los Estados miembros no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta de la libertad de movimiento de capitales, artículo 56 CE.

[5] Véase la sentencia de 4 de junio de 2002, Asunto C-503/99, Comisión contra Bélgica , apartados. 48-52.

[6] http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/eng/index.htm

[7] http://www.oecd.org/dataoecd/46/51/34803211.pdf