[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH | Bruksela, dnia 5.12.2007 SEK(2007) 1597 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący KOMUNIKAT KOMISJI EUROPEJSKIEJ DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW STRATEGIA NA RZECZ SILNIEJSZEGO I BARDZIEJ KONKURENCYJNEGO EUROPEJSKIEGO PRZEMYSłU OBRONNEGO STRESZCZENIE OCENY WPłYWU {KOM(2007) 764 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1596} 1. Kontekst polityczny W przeszłości Komisja wielokrotnie zwracała uwagę na wyzwania, przed jakimi staje europejski przemysł obronny, i podkreślała potrzebę stworzenia europejskiego rynku wyposażenia obronnego[1]. Zważywszy na inicjatywy podejmowane od 2004 r. przez Europejską Agencję Obrony (EAO) i Komisję oraz biorąc pod uwagę dwa konkretne wnioski legislacyjne opracowane przez nią, konieczne jest naświetlenie strategicznych ram polityki UE i wyzwań stojących przed europejskim przemysłem obronnym i kluczowymi podmiotami instytucjonalnymi. Jesienią 2007 r. zostanie przedstawiony pakiet trzech wniosków dotyczących polityki związanej z obronnością: - Komunikat „Strategia na rzecz silniejszego i bardziej konkurencyjnego europejskiego przemysłu obronnego” - Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zamówień na towary związane z obronnością - Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie wewnątrzwspólnotowych transferów wyposażenia obronnego Niniejsza ocena wpływu będzie towarzyszyć komunikatowi wyznaczającemu szerszy kontekst, w którym przyjmowane są inicjatywy mające wpływ na europejski przemysł obronny. W komunikacie wskazane będą opcje polityki dla Komisji zmierzające do osiągnięcia dalszych postępów w rozwiązywaniu zidentyfikowanych problemów (zob. pkt 3 poniżej). Komunikat będzie również proporcjonalny do charakteru omawianego dokumentu politycznego, gdyż każdej kolejnej inicjatywie legislacyjnej podejmowanej na bazie niniejszego komunikatu towarzyszyłaby oddzielna ocena wpływu. Tak jest też w przypadku dwóch wniosków legislacyjnych, które mają zostać pilnie przyjęte w następnej kolejności i którym towarzyszą oddzielne oceny wpływu. 2. Konsultacje z zainteresowanymi stronami Zważywszy na specyfikę sektora i ograniczony wpływ środków w zakresie polityki przemysłowej na ogół społeczeństwa, Komisja w 2006 r. zleciła jednemu z doradców przeprowadzenie konsultacji z wybranymi zainteresowanymi stronami. Ponieważ komunikat jako strategiczny dokument ramowy będzie koncentrował się na określonych problemach i możliwych sposobach ich rozwiązywania, skonsultowano się z zainteresowanymi stronami w celu zidentyfikowania problemów i zebrania opinii dotyczących obszarów, w których w przyszłości można by podjąć kolejne działania. Komisja opracowała kwestionariusz do celów konsultacji i przesłała go do ponad 140 organizacji z prośbą o odpowiedź (ministerstwa obrony w UE-27 i w krajach kandydujących, 20 krajowych związków przemysłu, 3 kraje trzecie[2]; Europejska Agencja Obrony; 15 krajowych związków zawodowych w sektorze obrony; dużych, średnich i małych przedsiębiorstw w sektorze obrony i instytutów badawczych specjalizujących się w aspektach gospodarczych bezpieczeństwa i obrony) . Respondenci mogli zachować anonimowość. Zainteresowane strony miały również możliwość, jeśli chciały, dostarczenia większej ilości informacji na temat reprezentowanej przeze nie organizacji. Otrzymano 40 odpowiedzi z 18 możliwych do zidentyfikowania krajów UE. Grupa obejmowała: - 12 respondentów z państw członkowskich; - 14 respondentów z dużych przedsiębiorstw i zrzeszeń przemysłu; - 6 respondentów z małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP); oraz - 8 respondentów z „innych” organizacji (związki zawodowe, organizacje naukowe i odpowiedzi nieznanego pochodzenia). Nie wszystkie państwa członkowskie UE wzięły udział w tych konsultacjach. Jednak większość spraw została też omówiona przez przedstawicieli państw członkowskich na spotkaniach ministerialnej Rady Sterującej EAO, które odbyło się dnia 13.11.2006 r. i 14.5.2007 r. Nie otrzymano odpowiedzi z krajów trzecich. Ponadto zorganizowano szereg spotkań we współpracy z EAO w celu omówienia specyficznych kwestii z przedstawicielami przemysłu i europejskiego stowarzyszenia lotnictwa, astronautyki i obrony. Zdecydowana większość zainteresowanych stron, z którymi się skonsultowano, była zdania, że obecne warunki ramowe prowadzenia działalności nie są odpowiednie w celu zagwarantowania na dłuższą metę konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego. Wiele zainteresowanych stron wspominało o przeszkodach, takich jak brak wspólnych przepisów dotyczących europejskiego rynku wyposażenia obronnego, brak równowagi w stosunkach między UE a USA w handlu związanym z obronnością i brak koordynacji badań i technologii w dziedzinie obrony. 3. Określenie problemu We „Wstępnej długoterminowej wizji europejskich potrzeb w zakresie zdolności obronnych i potencjału obronnego” przyjętej w 2006 r. przez Ministerialną Radę Sterującą EAO stwierdza się, że potrzebna jest polityka przemysłowa, która „ zapobiega stałemu regresowi i podupadaniu europejskiego przemysłu obronnego dzięki zwiększeniu inwestycji, konsolidacji europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego i pełnemu wykorzystaniu potencjału Europy ”[3]. Zidentyfikowane problemy można podzielić na trzy duże grupy: Warunki ramowe dla przemysłu Rozwój nowych, jeszcze bardziej zawansowanych technologii w dziedzinie obronności łączy się z coraz większymi kosztami i prowadzi do sytuacji, w której krajowych budżetów na obronę nie stać już na sfinansowanie produktów najwyższej jakości. Nowe programy dotyczące obronności nie są w wystarczającym stopniu skoordynowane na poziomie europejskim, co powoduje dublowanie działań i utrudnia korzystanie z efektu synergii i efektu gospodarek skali przedsiębiorstwom uczestniczącym w różnych programach . Podobnie działania badawczo-rozwojowe w dziedzinie obronności są prowadzone głównie na poziomie krajowym , co sprawia, że programy są dublowane, a skuteczność jest mniejsza niż w przypadku skoordynowanego podejścia. Kwestie dotyczące rynku obronności Państwa członkowskie zazwyczaj nabywają w ramach zamówień towary związane z obronnością od dostawców krajowych. Prowadzi to do fragmentacji rynku , powstawania krajowych łańcuchów dostaw i stanowi przeszkodę we współpracy na poziomie europejskim. Krajowe priorytety polityki zagranicznej mogą spowodować, że wstrzymane zostaną transfery produktów związanych z obronnością do innego państwa członkowskiego UE, co sprawia, że klienci nie są pewni dostaw wyposażenia obronnego. Brak wspólnotowego systemu bezpieczeństwa wrażliwych informacji dotyczących przemysłu obronnego może prowadzić do dyskryminacji dostawców z innego państwa członkowskiego UE. MŚP działają głównie w ramach krajowych łańcuchów dostaw. Jeśli następowałby dalszy rozwój transgranicznych zamówień na poziomie europejskim – czego można się spodziewać po przyjęciu przez EAO w 2006 r. Kodeksu postępowania w zakresie zamówień w dziedzinie obronności – należy zadbać o MŚP , które także muszą korzystać z możliwości oferowanych na poziomie europejskim. Obecne praktyki offsetowe , które często stanowią część umowy na zamówienia, mogłyby prowadzić do zakłócenia rynku wewnętrznego. Zważywszy, że łańcuchy dostaw są zorganizowane głównie krajowo, dlatego standaryzacja wyposażenia obronnego na poziomie europejskim nie jest wystarczająco rozwinięta. Europejski rynek wyposażenia obronnego potrzebuje wspólnego systemu standardów dla ułatwienia transgranicznych zamówień. Utworzenie europejskiego rynku wyposażenia obronnego może powodować zakłócenia na rynku, jeśli prawodawstwo UE w zakresie konkurencji nie będzie skutecznie stosowane w tym sektorze. Inne obszary Istnieją znaczne dysproporcje w stosunkach w handlu związanym z obronnością ze Stanami Zjednoczonymi. Większość przedsiębiorstw UE z sektora obronności ma jedynie niewielki dostęp do rynku UE, podczas gdy przedsiębiorstwa ze Stanów Zjednoczonych mają niemal pełny dostęp do rynku UE. Reforma rynku niewątpliwie będzie wiązać się ze zmianami i potrzebą dostosowań . Chociaż ogólnie gospodarka i obywatele mogą skorzystać na reformie, niektórzy pracownicy i niektóre regiony w krótkim okresie mogą na niej stracić. Wszystkie wyżej wspomniane problemy mają wymiar europejski i wymagają podjęcia działań na poziomie UE. Same państwa członkowskie nie będą w stanie osiągnąć postępu w większości tych spraw. W związku z tym trzeba przyznać, że zaangażowanie Komisji i EAO stanowią w tym wypadku istotną wartość dodaną. 4. Cele Konkurencyjna europejska baza technologiczno-przemysłowa sektora obronnego (EDTIB) jest konieczna do wsparcia Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Niezagwarantowanie konkurencyjnej bazy sektora obronnego i niezapewnienie niezależnych możliwości w zakresie projektowania i innowacji ogranicza wybór i zwiększa zależność od dostawców towarów związanych z obronnością spoza Europy. Konkurencyjna EDTIB wymaga stworzenia sprawnie funkcjonującego europejskiego rynku wyposażenia obronnego (EDEM - European Defence Equipment Market). Aby europejski rynek działał dobrze, trzeba udoskonalić ramy prawne i regulacyjne, które obecnie są fragmentaryczne, oparte na ustawodawstwie krajowym i nakładają liczne obciążenia na przedsiębiorstwa. Warunki ramowe dla przemysłu 1. Państwa członkowskie powinny w coraz większym stopniu łączyć popyt na rynkach obronności w celu przezwyciężenia fragmentacji rynku i usunięcia przeszkód w transgranicznej współpracy przemysłowej. Cel ten można osiągnąć tylko wtedy, jeśli państwa członkowskie podejmą działania, ewentualnie przy wsparciu Europejskiej Agencji Obrony. 2. Państwa członkowskie powinny w coraz większym stopniu łączyć popyt na badania wojskowe i rozwój nowych technologii obronności. Dublowanie się programów badań wynika stąd, że badania wojskowe są podejmowane przede wszystkim na poziomie krajowym, co z perspektywy europejskiej czyni je nieefektywnymi kosztowo. Cel ten można osiągnąć głównie dzięki działaniom państw członkowskich, ale Komisja też może tu wnieść swój wkład, koordynując wspólnotowe programy badań nad bezpieczeństwem z inicjatywami badawczymi wspieranymi przez EAO. Kwestie dotyczące rynku obronności (3) Przepisy uwzględniające potrzebę bezpieczeństwa dostaw i bezpieczeństwa informacji miałyby diametralne znacznie dla stworzenia klimatu wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi i zagwarantowania odpowiedniego działania europejskiego rynku wyposażenia obronnego. Jednak, ponieważ aspekty te dotykają kwestii interesów narodowym państw członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa, wszelkie wnioski w tym obszarze w pierwszym etapie koncentrowałyby się na dalszej analizie możliwości stworzenia systemu na poziomie UE. (4) Należy wspierać włączanie innowacyjnych MŚP do łańcucha dostaw europejskiego przemysłu obronnego. EAO zajmuje się sprawami MŚP w ramach swojego Kodeksu najlepszych praktyk w łańcuchu dostaw. Ponieważ MŚP stanowią istotny element polityki przemysłowej UE, ważne jest, aby Komisja monitorowała zaangażowanie MŚP w łańcuchu dostaw w dziedzinie obronności i zaproponowała odpowiednie środki, jeśli pojawią się przeszkody uniemożliwiające udział MŚP. (5) Działania na rzecz stopniowej rezygnacji z transakcji offsetowych Transakcje offsetowe stanowiące część umów na zamówienia w dziedzinie obronności mogą zakłócić konkurencję na rynku wewnętrznym; niebezpośrednie transakcje offsetowe często powoduje problemy prawne. Jednak transakcje offsetowe są powszechnie stosowane w UE i zagranicą, a niejednokrotnie nawet są wymagane na podstawie krajowych aktów prawnych. Komisja i EAO mogłyby dokonać głębszej analizy kwestii transakcji offsetowych i zaproponować środki służące stopniowej rezygnacji z transakcji offsetowych w przyszłości. (6) Stosowanie standardów w wyposażeniu obronnym w celu zagwarantowania efektywności kosztowej i interoperacyjności wyposażenia obronnego Europejski podręcznik zamówień w dziedzinie obronności jest dostępny dla państw członkowskich, ale stosowanie tych standardów przy zamówieniach w dziedzinie obronności nie jest wiążące. Komisja i EAO mogłyby intensywniej zachęcać do stosowania standardów opublikowanych w podręczniku. (7) Zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku europejskim Stopniowe tworzenie prawdziwego europejskiego rynku wyposażenia obronnego będzie wiązało się z koniecznością zapewnienia odpowiedniej kontroli środków, które dają niektórym przedsiębiorstwom bardziej uprzywilejowaną pozycję w stosunku do pozostałych (na przykład dzięki pomocy państwa). Państwa członkowskie, przyznając pomoc państwa lub podejmując inne środki podlegające Traktatowi WE w sektorach dotyczących ich podstawowych interesów bezpieczeństwa, muszą być w stanie uzasadnić odwołanie do art. 296. Inne obszary (8) Działania na rzecz większego zrównoważenia stosunków transatlantyckich Komisja powinna zanalizować brak równowagi w handlu związanym z obronnością między UE a USA i zająć się tą sprawą na odpowiednim forum. (9) Identyfikacja przeszkód w dostępie do rynków trzecich i środki zaradcze Do bazy danych dostępu do rynku Komisja mogłaby włączyć przeszkody w handlu związanym z obronnością z krajami trzecimi w celu sporządzenia spisu potencjalnych przeszkód. (10) Przewidywanie zmian , koszty dostosowań i towarzyszące im, w razie potrzeby, odpowiednie środki Komisja przeprowadziłaby konsultacje z zainteresowanymi stronami i zanalizowała proces dostosowań gospodarczych w przemyśle obronnym, aby móc stworzyć środki lub strategie służące odpowiednio wczesnemu reagowaniu na ewentualne problemy związane z dostosowaniem. 5. Opracowanie opcji polityki Następnym krokiem było określenie trzech opcji polityki uwzględniającej te szczegółowe cele: Opcja 1: Niepodejmowanie działań lub „działania rutynowe” Opcja ta oznaczałaby, że Komisja nie podjęłaby inicjatyw na poziomie UE zmierzających do wzmocnienia EDTIB lub stworzenia EDEM, zgodnie ze szczegółowymi celami. Niemniej niekoniecznie oznacza to, że w ogóle nie zostaną podjęte działania, ponieważ niektóre państwa członkowskie mogą w pewnych przypadkach postanowić działać we własnym gronie na podstawie umów dwustronnych lub dobrowolnych uzgodnień. Opcja 2: Natychmiastowe działanie we wszystkich obszarach, w których przemysł obronny jest obecnie inaczej traktowany niż pozostałe sektory przemysłu. Tego rodzaju podejście oznaczałoby podjęcie natychmiastowych kroków w celu włączenia towarów związanych z obronnością do jednolitego rynku poprzez, na przykład, usunięcie wszystkich przeszkód w swobodnym obrocie wewnątrz UE, niezwłoczne wprowadzenie zakazu transakcji offsetowych, uregulowanie handlu z krajami trzecimi na poziomie UE, zwalczanie ograniczeń swobody inwestycji i pełne stosowanie reguł konkurencji poprzez systematyczne otwieranie z urzędu dochodzeń w przemyśle obronnym. Jeszcze ambitniejsze kroki, takie jak wykształcenie europejskiego popytu na towary związane z obronnością i finansowanie europejskich B+R w dziedzinie obronności, wiązałyby się z koniecznością udostępnienia odpowiedniego budżetu na poziomie UE. Opcja 3: Podejście stopniowe, intensyfikujące proces poprzez podjęcie, w stosownych przypadkach, natychmiastowych kroków i współpracę z innymi zainteresowanymi stronami w celu wyznaczenia i przygotowania dalszych obszarów działań To podejście skoncentrowałoby się na inicjatywach, które prawdopodobnie mogłyby zostać uzgodnione z państwami członkowskimi w krótkim czasie, i pozwoliłoby na wyznaczenie obszarów, w których działania powinny być podejmowane w średnim okresie czasu lub w przypadku których zachodzi potrzeba dalszych badań w perspektywie długoterminowej. Jednak podejście to nie oznaczałoby natychmiastowego podjęcia wszystkich zidentyfikowanych kwestii, ale służyłoby raczej zintensyfikowaniu dialogu z zainteresowanymi stronami i współpracy z pozostałymi głównymi podmiotami. 6. Ocena skutków Każda opcja polityki została oceniona pod względem jej skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Zważywszy, że komunikat będzie dokumentem dotyczącym polityki, przygotowującym grunt pod późniejsze bardziej konkretne inicjatywy, skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe oceniono w kategoriach jakościowych. Wynikiem oceny był ranking opcji polityki, odzwierciedlający ich szacunkowy wpływ na cele. Porównanie opcji wykazało, że opcja 3 nie tylko ma największy wpływ na osiągnięcie szczegółowych celów, ale pozwala na uniknięcie poważnych konsekwencji w dłuższej i krótszej perspektywie, odpowiednio, w przypadku opcji 1 i 2. Wrażliwy charakter sektora obronności i konieczność współdziałania zainteresowanych stron w celu osiągnięcia jak najlepszych rezultatów wymagają ostrożnego podejścia gwarantującego szeroki konsensus. Stąd można wywnioskować, że podjęcie natychmiastowych kroków w szczególnych, wyznaczonych i uzgodnionych obszarach i podkreślenie potrzeby podjęcia kolejnych kroków w innych obszarach wydaje się w tej chwili najlepszym wyjściem na przyszłość. Ta opcja nie wymaga specjalnych nowych programów wydatków czy środków regulacyjnych. 7. Monitorowanie i ocena Za 3-4 lata Komisja oceni poczynione postępy w odniesieniu do opisanych problemów i celów. Ocena ta będzie obejmować inicjatywy Komisji, EAO i państw członkowskich, które przyczynią się do wzmocnienia EDTIB i stworzenia EDEM, zgodnie z niniejszą oceną wpływu i niniejszym komunikatem. Ponieważ przyszłym działaniom legislacyjnym będą towarzyszyć oddzielne oceny wpływu, w tej chwili nie wydaje się stosowne zdefiniowanie wskaźników ich wykonania. Komisja będzie też stale monitorować zmiany w sektorze obronności w ramach codziennej współpracy z Europejską Agencją Obrony. W szczególności, Komisja będzie regularnie przeprowadzać badania konkurencyjności sektora. Ostateczna wersja planu dotyczącego europejskiego przemysłu obronnego, wynikającego z komunikatu z 2003 r., powinna także poprawić stan wiedzy i danych dotyczących przemysłu obronnego w Europie. [1] KOM(97) 583 z 12 listopada 2007 r., KOM(2003) 113 z 11 marca 2003 r. [2] Stany Zjednoczone, Rosja, Izrael. [3] Długoterminowa wizja, EAO, przyjęta przez Ministerialną Radę Sterującą dnia 3 października 2007 r., str. 3.