52007SC1180

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 19.9.2007

SEK(2007) 1180

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

Sähkön ja kaasun sisämarkkinoita koskeva lainsäädäntöpaketti Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista

{KOM(2007) 528 lopullinen}{KOM(2007) 529 lopullinen}{KOM(2007) 530 lopullinen}{KOM(2007) 531 lopullinen}{KOM(2007) 532 lopullinen}{SEK(2007) 1179}

Sähkön ja kaasun sisämarkkinoita koskevaan lainsäädäntöpakettiin liittyvä vaikutustenarviointi

Komissio antoi 10. tammikuuta 2007 Euroopan parlamentille ja neuvostolle tiedonannon Energiapolitiikka Euroopalle . Tiedonannossa todettiin, että kaasu- ja sähkömarkkinat ovat tehottomia ja kalliita, mistä aiheutuu haittaa kotitalouksille ja yrityksille. Komissio totesi toteuttavansa yksittäisissä tapauksissa kilpailusääntöihin perustuvia seurantatoimia ja parantavansa nykyistä sääntelykehystä.

Menettelytapakysymykset ja sidosryhmien kuuleminen

Sidosryhmiä kuultiin vuoden 2007 alussa. Kuulemisiin osallistuivat sääntelyviranomaiset, siirtoverkonhaltijat, kaasu- ja sähköyritysten järjestöt, riippumattomien tuottajien järjestöt, kuluttajajärjestöt, sähköä käyttävää teollisuutta edustavat järjestöt, kauppiaat ja uudet tulokkaat, ammattijärjestöt ja kansalaisjärjestöt. Lähes 150 sidosryhmää esitti kommentteja.

Ongelman määrittely ja perusskenaario

Seuraavat kysymykset olisi ratkaistava: markkinoiden keskittyminen ja markkinavoima, markkinoiden vertikaalinen sulkeutuminen, puutteet markkinoiden yhdentymisessä, avoimuuden puute, hinnanmuodostusmekanismit, kaasun tuotantoketjun loppupään markkinat, tasoitusmarkkinat ja nesteytetyn maakaasun markkinat. Monet kysymykset liittyvät vertikaalisesti integroituneiden yritysten olemassaoloon ja monien sääntelyviranomaisten riittämättömään toimivaltaan. Kansallisia energiaverkkoja ei koordinoida riittävästi.

Vaikka näiden ongelmien ratkaisemiseksi tähän mennessä toteutetut toimenpiteet ovat vaikuttaneet myönteisesti, ne ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti pyysivät komissiota ehdottamaan uusia lainsäädäntötoimia sähkön ja kaasun sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseksi.

Tavoitteet

Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti totesivat vuonna 2007, että on tarpeen luoda eurooppalainen energiapolitiikka ja toteuttaa sähkön ja kaasun sisämarkkinat. Ehdotetuilla toimenpiteillä pyritään tämän tavoitteen saavuttamiseen. Toimivat energian sisämarkkinat auttavat Lissabonin strategian tavoitteiden saavuttamista Euroopan talouden kilpailukyvyn ja kestävyyden suhteen. Myös yhteydet muihin politiikkoihin, kuten päästökauppajärjestelmän tarkasteluun ja hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen, ovat nähtävissä. Komission tehtävänä on varmistaa, että kaikki EU:n kansalaiset hyötyvät vapauttamisprosessista. Monet toissijaiset tavoitteet ovat tärkeitä yleisstrategian kannalta.

Kilpailun parantaminen paremman sääntelyn, eriyttämisen ja epäsymmetrisen tiedon vähentämisen avulla

Eriasteinen eriyttäminen eri jäsenvaltioissa vääristää markkinatoimijoiden välistä kilpailua. Vertikaalisesti integroituneet sähkö- ja kaasuyritykset ovat edelleen hallitsevassa asemassa omilla perinteisillä markkinoillaan. Tästä syystä monet jäsenvaltiot ovat alkaneet valvoa tiukasti loppukäyttäjiltä perittyjä sähkön ja kaasun hintoja. Tästä aiheutuu vakavia rajoituksia kilpailulle eikä se ole kuluttajien etujen mukaista pitkällä aikavälillä.

Toimitusvarmuuden parantaminen kannustamalla siirto- ja jakelukapasiteettia koskevia riittäviä investointeja

Siirtoverkonhaltijoiden investointien koordinointi.

Toimitusvarmuus ja energiaa koskeva vuoropuhelu pääasiallisten kaasuntoimittajien kanssa.

Teknologian kehittämisen edistäminen.

Kuluttajansuojan parantaminen ja energiaköyhyyden ehkäiseminen

Kilpailuedellytysten ja toimitusvarmuuden parantaminen on kaikkien kuluttajien edun mukaista. Kaikki vaihtoehdot edistävät kuluttajansuojaa.

Toimintavaihtoehdot ja vaikutusten analyysi

- Siirtoverkonhaltijoiden eriyttäminen

Nykyiseen kehitykseen perustuva skenaario pohjautuisi nykyiseen lainsäädäntöön siirtoverkonhaltioiden oikeudellinen ja toiminnallinen eriyttäminen mukaan luettuna. Siirtotoimintojen eriyttämisen jatkamisen osalta tarkasteltiin kahta vaihtoehtoa. Omistajuuden eriyttämisen myötä siirtoverkonhaltija omistaisi energiansiirtoon liittyvän kiinteän pääoman, toimisi verkko-operaattorina ja olisi riippumaton. Riippumattoman verkonhaltijan tapauksessa verkko-operaattorina toimisi kolmas osapuoli, joka on täysin riippumaton vertikaalisesti integroituneista yrityksistä. Maaliskuun Eurooppa-neuvostossa esitettiin vielä kolmas vaihtoehto: ”säännelty eriyttäminen”, jolloin sääntelyviranomaisille myönnetään lisää toimivaltaa.

Perusskenaariossa komission tiedonannossa kuvatut, nykyisiä eriyttämisvaatimuksia koskevat suurimmat puutteet säilyisivät ennallaan. Taloudellinen analyysi osoittaa, että täydellinen eriyttäminen kannustaa investointeja, vähentää markkinoiden keskittymistä ja laskee hintoja. Mikään ei viittaa siihen, että tämä vaikuttaisi kielteisesti luottoluokituksiin, yritysten osakkeiden hintoihin tai suhteisiin ulkopuolisten toimittajien kanssa. Riippumattomien verkonhaltijoiden toiminnasta on yleensä olemassa vähemmän empiiristä aineistoa. Tämä vaihtoehto ei vaikuta kielteisesti asianomaisten yritysten parametreihin (esim. luottoluokitukset ja osakkeiden hinnat).

- Energia-alan kansallisten sääntelyviranomaisten toimivallan yhdenmukaistaminen

Nykyisessä sääntelykehyksessä energia-alan kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltaa laajennettiin ja pyrittiin perustamaan viranomaisia, joilla on määrätyt toimivaltuudet. Komissio harkitsi niin ikään sääntelyviranomaisten ennakkoratkaisuja koskevan toimivallan laajentamista monilla aloilla.

Nykyiseen kehitykseen perustuva skenaario heikentää sääntelyviranomaisten uskottavuutta, sillä useimpien sidosryhmien mukaan sääntelyviranomaisille ei anneta riittävästi toimivaltuuksia niille osoitettujen tehtävien hoitamiseksi. Sääntelyviranomaisten toimivaltuuksien lisääminen voi ehkäistä markkinoiden vääristymistä ja parantaa energiamarkkinoiden kilpailukykyä. Julkiselle sektorille sääntelystä aiheutuvat kustannukset voivat kasvaa jonkin verran.

- Energia-alan EU:n sääntelyviranomaisten välinen yhteistyö

Tätä nykyä sääntelyviranomaiset tekevät yhteistyötä marraskuussa 2003 tehdyllä komission päätöksellä perustetussa Euroopan sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomaisten ryhmässä (European Regulators Group for Electricity and Gas, ERGEG). Vaikka energian sisämarkkinat ovatkin kehittyneet merkittävästi, sääntely on edelleen puutteellista rajat ylittävissä kysymyksissä. Tämän ongelman ratkaisemiseksi on ehdotettu muun muassa nykyisen lähestymistavan kehittämistä asteittain, riippumattomien sääntelyviranomaisten eurooppalaista verkostoa (European network of independent regulators, ERGEG+) ja uuden elimen perustamista EU:n tasolla.

Tarvittavien tehtävien arviointi osoittaa, että sääntelyn puutteet voidaan ratkaista ainoastaan perustamalla sääntelyvirasto, jolla on valtuudet tehdä yksittäisiä, kolmansia osapuolia sitovia päätöksiä. Taloudellista vaikutusta on kuitenkin vaikea arvioida. Sääntelyrakenteen muuttaminen nostaisi sääntelyn yleiskustannuksia, kun taas jäsenvaltioille aiheutuvat sääntelykustannukset laskisivat.

- Siirtoverkonhaltijoiden eriyttäminen

Siirtoverkonhaltioiden nykyiset järjestöt (European Transmission System Operators – ETSO ja Gas Transmission Europe – GTE) toimivat vapaaehtoisuuden pohjalta. Siirtoverkonhaltijoiden välisen koordinoinnin parantaminen vaatii uutta lainsäädäntökehystä. Komissio on tarkastellut mahdollisuutta antaa ETSO:lle ja GTE:lle uusia virallisempia tehtäviä Euroopan tasolla erityisesti kahdella alalla: yhteinen investointien suunnittelu ja yhdenmukaisten teknisten sääntöjen laatiminen.

Siirtoverkonhaltijoiden yhteistyötä voitaisiin lisätä erityisesti kehittämällä markkinoita koskevia ja teknisiä sääntöjä, koordinoimalla verkoston toimintaa ja suunnittelemalla investointeja yhdessä. Kaasua ja sähköä voitaisiin tämän jälkeen tuottaa ja siirtää ottaen paremmin huomioon taustalla vaikuttavat taloudelliset ja ekologiset edellytykset, mikä puolestaan parantaisi alan yleistä tehokkuutta. Olisi hyödyllistä antaa institutionaalinen asema nykyisille siirtoverkonhaltijoiden järjestöille (ETSO+\GTE+-ratkaisu).

- Avoimuuden lisääminen

Tehokkaat tukkumarkkinat edellyttävät luotettavaa hinnanmuodostusta, ja markkinoiden toimijoiden on saatava käyttöönsä riittävästi markkinatietoja. Yhtenä vaihtoehtona olisi ottaa käyttöön avoimuutta koskevat sitovat suuntaviivat tai parantaa avoimuutta koskevia vaatimuksia kaasualalla. Avoimuutta koskevat vaatimukset olisi laajennettava verkkoa koskeviin tietoihin sekä markkinoiden tarjonnan ja kysynnän tasapainoa että kauppaa koskeviin tietoihin. Lähtökohtana voisi olla ERGEG:in vuonna 2006 antama virallinen suositus. Nykyinen sääntelykehys ei ole kovinkaan avoin.

Tämänhetkisissä avoimuutta koskevissa vaatimuksissa keskitytään pitkälti verkon kapasiteettiin. Avoimuuden parantaminen lisäisi toimitusketjun tehokkuutta ilman, että siitä aiheutuisi kovinkaan suuria kustannuksia. Raaka-ainekauppa ei kuulu tällä hetkellä eikä todennäköisesti myöskään tulevaisuudessa muiden oikeudellisten välineiden soveltamisalaan. Sähkö ja kaasu ovat välttämättömiä tuotteita ja eroavat muista raaka-aineista. On hyödyllistä ja kohtuullista laatia kaasun ja sähkön spot- ja futuurimarkkinoita koskevat kauppasäännöt, joissa otetaan huomioon näiden alojen erityistilanne.

- Ennen vapauttamista tehdyt pitkäaikaiset kaasunsiirtosopimukset

Nykyinen kehys on aiheuttanut jonkin verran sekaannusta. Yhtenä mahdollisuutena olisi poistaa säännökset tai muuttaa niitä, jotta voitaisiin selventää, että lainsäädäntöä sovelletaan myös tällaisiin sopimuksiin. Tämä voi kuitenkin kyseenalaistaa ennen vapauttamista tehtyjen, kaasun tuontia EU:hun koskevien sopimusten voimassaolon.

Komissio katsoo, ettei direktiiviä tulisi muuttaa tältä osin. On selvää, että kaikki ennen direktiivin 2003/55/EY voimaantuloa tehdyt sopimukset ovat edelleen voimassa, jos ne ovat yhteisön kilpailulainsäädännön mukaisia, ja että kyseisiin sopimuksiin sovelletaan myös nykyisen kehyksen säännöksiä.

- Jakeluverkonhaltijoiden eriyttämisen parantaminen, sääntelyn valvonnan lisääminen ja 100 000 asiakkaan rajan tarkistaminen

On mahdollista eriyttää niiden jakeluverkonhaltijoiden omistusta, joihin sovelletaan samaa lainsäädäntöä kuin siirtoverkonhaltijoihin. Toisena vaihtoehtona olisi käyttää yhteisön suuntaviivoja jakeluverkonhaltijoiden toiminnan parantamiseksi hallinnollisen eriyttämisen osalta.

Komissio tarkasteli jakeluverkonhaltijoiden eriyttämisvaatimusten lisäämistä sekä pakollisen oikeudellisen ja toiminnallisen eriyttämisen soveltamista kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin. Tämä ratkaisu ei vaikuta oikeasuhtaiselta kustannus-hyötyanalyysin perusteella.

- Kaasun varastointi

Varastointimahdollisuudet rajoittavat kilpailua kaasualalla. Vuonna 2004 sovittiin vapaaehtoisista suuntaviivoista, mutta niitä noudatetaan puutteellisesti. On mahdollista, että tarvitaan toimenpiteitä, joilla voitaisiin tasapainottaa varastojen toimivat käyttömahdollisuudet ja kannustimien säilyttäminen uusien varastointimahdollisuuksien kehittämiseen. Tämä edellyttäisi erityistä sääntelykehystä.

Kaasun varastoinnin ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitosten oikeudellinen ja toiminnallinen eriyttäminen ja suuntaviivojen kehittäminen ovat parempi vaihtoehto kustannusten ja hyötyjen kannalta. On myös ehkä tarpeen laajentaa varastojen käyttömahdollisuuksien parantamista koskevat vaatimukset koskemaan nesteytetyn maakaasun vastaanottoasemia.

- Strategista kaasun varastointia koskevat vaatimukset

Vuosien 2006 ja 2007 kaasutoimituskriisien jälkeen komissio tarkasteli, oliko jo olemassa olevaa mekanismia tarpeen lujittaa. Harkittavana oli kolme vaihtoehtoa: vaatia yrityksiltä pakollisia strategisia varastoja, parantaa olemassa olevaa mekanismia ja luoda jäsenvaltioiden välille alueellisen tason solidaarisuusmekanismi.

Kaasun varastointia koskevan velvoitteen asettaminen parantaa kaasun yleistä toimitusvarmuutta Euroopassa, mutta sillä on myös kielteisiä vaikutuksia. Kysymyksen monimutkaisuuden vuoksi komissio käynnistää lähiaikoina strategisia kaasuvarastoja koskevan tutkimuksen.

- Kaasuinfrastruktuuriin tehtävien uusien investointien kehys

Toimitusvarmuuden parantaminen ja kilpailukykyisten kaasumarkkinoiden varmistaminen ovat kaksi tavoitetta, jotka EU:n on sovitettava yhteen. Nykyinen mahdollisuus vapauttaa merkittävät uudet infrastruktuurit kolmansien osapuolten säänneltyä verkkoon pääsyä koskevien sääntöjen soveltamisesta on toisinaan osoittanut vaikeaksi toteuttaa. Toisena vaihtoehtona on parantaa poikkeuksen myöntämistä koskevaa menettelyä ja selkeyttää sitä koskevia perusteita.

Perusskenaario lisäisi uusia infrastruktuurihankkeita koskevien vapautuspyyntöjen käsittelyssä esiintyviä kansallisia eroja. Lainsäädäntökehyksen täsmentäminen ja selkeyttäminen erityisissä suuntaviivoissa vähentäisi tätä riskiä ja auttaisi rajat ylittävien vapautuspyyntöjen käsittelyä. Kun kyseessä ovat useamman kuin yhden jäsenvaltion alueelle ulottuvat putkistot, on suositeltavaa antaa vapautuspyyntöjen käsittely uuden energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston tehtäväksi.

- Kuluttajansuoja ja energiaköyhyyden ehkäiseminen

Nykyiset direktiivit edellyttävät, että otetaan käyttöön turvajärjestelyt kuluttajien suojelemiseksi, ja sisältävät sähkön yleispalvelun käsitteen. Jakeluverkonhaltijoiden toiminnan parantamiseen liittyvien toimenpiteiden ohella tarkasteltiin kahta muuta vaihtoehtoa: täydentävät uudet lainsäädäntötoimet tai määräykset, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia (energian kuluttajia koskeva peruskirja).

Tietojen toimittamisvelvollisuus edistää todennäköisesti kuluttajansuojelua, markkinoiden kilpailumahdollisuuksia ja energian hintojen laskua. Tietojen levittäminen kuluttajille vaikuttaa myönteisesti kaikkiin kustannuksiin ja kannustaa energian säästämiseen. Tällaisen järjestelmän käyttöönottoon liittyvät kustannukset vaikuttavat pieniltä mahdollisiin hyötyihin verrattuna.

- Kolmansien maiden EU:n verkkoon tekemien investointien valvonta

Komissio on analysoinut toimenpiteitä, joilla valvotaan kolmansien maiden yritysten EU:n kaasu- ja sähköverkkoihin tekemiä investointeja. Niin toimitusten kuin verkkotoimintojen puolella toimivat kolmannen maan yritykset voivat heikentää siirtoverkonhaltijoiden tosiasiallista eriyttämistä, ja omistuksen eriyttäminen voi yleisemmin johtaa eurooppalaisten verkkojen myyntiin. Tarkastelun yhteydessä pohdittiin, ovatko sääntelyä tai omistusta koskevat lisäsäännöt tarpeen.

EU:n sähkö- ja energiaverkkoihin tehtäviä investointeja pyritään lisäämään, ja kolmansien maiden investointeja voidaan pitää hyödyllisinä. Mikäli kolmannen maan yritysten osallistuminen heikentää siirtoverkonhaltijoiden tosiasiallista eriyttämistä tai investoinnin takana ovat muut kuin taloudelliset syyt, voi investointi tehdä tyhjäksi eriyttämisen kilpailua edistävän vaikutuksen ja vaarantaa toimitusvarmuuden. Mahdollisia toimintamalleja on kaksi: rajoitetaan kolmannen maan yritysten omistusta EU:n verkoissa tai laaditaan sääntelyyn perustuva menettely, jossa ehdokkaana olevan siirtoverkonhaltijan riippumattomuutta valvotaan kansallisella ja/tai Euroopan tasolla.

- Makrotaloudellisten vaikutusten analyysi

Energiamarkkinoiden vapauttamisen lisäämisen makrotaloudellisia vaikutuksia koskevat ekonometriset simuloinnit osoittavat, että ehdotetuilla vaihtoehdoilla on myönteinen vaikutus hintoihin ja BKT:hen. Tehokkuutta koskevat parannukset sähkö- ja kaasualoilla laskevat energian hintoja, mikä puolestaan vaikuttaa muihin talouden aloihin.

- Työllisyyttä koskevien ja sosiaalisten vaikutusten analyysi

Kaikkien ehdotettujen toimenpiteiden välittömät sosiaaliset vaikutukset energia-alan työllisyyden suhteen ovat todennäköisesti erittäin rajalliset. Vapauttamisesta selvitäkseen useimmat alalla toimivat yritykset ovat jo käynnistäneet rakenneuudistusprosessin riippumatta siitä, että uusia eriyttämistoimia otetaan käyttöön ja sääntelyä parannetaan.

Eräät jäsenvaltiot ovat huolissaan mahdollisesta energiaköyhyydestä. Energiamarkkinoiden vapauttamisen lisäämisen pitäisi vaikuttaa myönteisesti, sillä sähkön ja kaasun hintojen odotetaan laskevan.

- Ympäristövaikutusten analyysi

Sääntelyyn ehdotettujen muutosten päätavoitteet ovat taloudellisia, vaikka ne vaikuttavat myös energiajärjestelmän ympäristönsuojelulliseen tasoon ja Euroopan talouteen kokonaisuudessaan. Kilpailun odotetun kasvun uskotaan jokseenkin poistavan voitot, jotka aiheutuvat kilpailun puuttumisesta sähkön sisämarkkinoilla. Tämän vuoksi EU:n päästökauppajärjestelmän mukaiset sähkön hinnat voivat olla korkeampia ja antaa kuluttajille sähkön hintojen kautta selkeämmän ja vähemmän vääristyneen signaalin hiilen hinnasta.

Päätelmät: Vaihtoehtojen vertailu

- Siirtoverkonhaltijoiden eriyttämisen lisääminen: siirtoverkkojen omistuksen ja toimituksiin/tuotantoon liittyvien intressien eriyttäminen (omistuksen eriyttäminen kokonaisuudessaan) tarjoaa parhaat takuut kilpailun kannalta katsottuna. Toinen vaihtoehto on riippumattomiin verkonhaltijoihin liittyvä vaihtoehto, jos siirtoverkon toiminnan valvontaa koskevaa sääntelyä tiukennetaan samanaikaisesti.

- Sääntelyviranomaisten aseman vahvistaminen ja koordinoinnin parantaminen: tilanteen säilyttäminen nykyisellään ei ole todellinen vaihtoehto. Sääntelyviranomaisten toimivallan ja riippumattomuuden lisäämisen pitäisi edistää erityisesti kilpailua ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset eurooppalaisille yrityksille. Kustannukset ovat erittäin rajalliset verrattuna markkinoiden toimivuudessa odotettuihin etuihin. Sääntelyviranomaisten välisen koordinoinnin puute voitaisiin ratkaista perustamalla yhteisön virasto.

- Siirtoverkonhaltijoiden välinen koordinointi: siirtoverkonhaltijoiden välinen virallinen koordinointi voidaan toteuttaa parhaiten valitsemalla ETSO+/GTE+-vaihtoehto.

- Tukkumarkkinoiden avoimuuden lisääminen: monet markkinatoimijat toivoivat ja pitivät erittäin hyödyllisenä avoimuuden lisäämistä koskevaa yhdenmukaista lähestymistapaa, joka perustuisi kaasua ja sähköä koskevia tietoja luovutettaessa noudatettaviin yleiseurooppalaisiin korkean tason normeihin.

- Toimet pitkäaikaisten kaasusopimusten sääntelemiseksi: pitkäaikaisia kaasusopimuksia koskevien uusien lainsäädäntötoimien kustannus-hyötyanalyysi ei ollut kattava.

- Kaasuvarastojen käyttömahdollisuudet: on tarkasteltava, millaisia hyötyjä voitaisiin saavuttaa luomalla strategiset kaasuvarastot EU:n tasolla. Sidosryhmät tukevat tällaisia toimenpiteitä vain rajallisesti.

- Kaasuntuonti-infratruktuureihin tehtäviä investointeja koskevan kehyksen muutokset: nykyisiä kehystä on muutettava. Suotuisten investointiedellytysten luomiseksi tällä tasolla toteutettavista EU:n toimista saadaan selkeästi lisäarvoa.

- Jakeluverkonhaltijoiden eriyttäminen: eriyttämisen lisäämisestä saatavat hyödyt eivät ole tässä vaiheessa juurikaan kustannuksia suuremmat. Koska jakeluverkonhaltijat on eriytetty oikeudellisesti monissa jäsenvaltioissa vasta äskettäin, omistuksen eriyttäminen vaikuttaa tällä hetkellä kohtuuttomalta.

- Kuluttajansuoja: energia-alan peruskirja antaisi riittävästi suojaa EU:n tasolla erityisesti energiaköyhyyden suhteen.

- Kolmansien maiden EU:n verkkoon tekemien investointien valvonta: sääntelyllä voitaisiin varmistaa, että EU:n kaasu- ja sähköverkkojen merkitys otetaan huomioon ja että kolmansien maiden yritykset noudattavat eriyttämisvaatimuksia.