[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS | Bruselas, 13.6.2007 SEC(2007) 774 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO POR EL QUE SE CONSTITUYE LA EMPRESA COMÚN «CLEAN SKY» Análisis de los efectos de una Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC) en los ámbitos de la AERONÁUTICA y el TRANSPORTE AÉREO RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2007) 315 final}{SEC(2007) 773} 1. ANTECEDENTES En el presente documento se lleva a cabo un análisis de impacto de la Iniciativa Tecnológica Conjunta «Clean Sky». El Séptimo Programa Marco de Investigación (7ºPM 2007-2013)[1] introduce el concepto de Iniciativas Tecnológicas Conjuntas (ITC) como respuesta a las necesidades de la industria y otras partes interesadas. Las ITC se conciben como asociaciones entre el sector público y el privado (APP). A través de las ITC la Comunidad proporciona un marco organizativo y jurídico que permite a las partes interesadas poner en común en un ámbito específico recursos de I+D de los sectores público y privado. Las ITC llevan a cabo actividades de interés común europeo[2], contribuyendo a la consecución del objetivo de competitividad de Lisboa y de los índices de inversión en investigación fijados en Barcelona[3]. La Comisión ha determinado que la Aeronáutica y el Transporte Aéreo es uno de los ámbitos en los que debe constituirse una ITC[4]. Su principal objetivo es avanzar de forma significativa hacia los objetivos de alto nivel fijados por ACARE, que concluía que era necesario alcanzar, para 2020, una reducción de un 50 % en las emisiones de CO2, de un 80 % en las de los NOx, de un 50 % en el ruido exterior percibido, así como un avance sustancial en la reducción del impacto medioambiental derivado del ciclo de vida útil de las aeronaves y los productos relacionados[5]. CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS La evaluación de impacto de Clean Sky se basa en los dos documentos que se citan a continuación, y también en otras aportaciones a partir de dos sesiones de consulta en los que se analizó la situación en que se encuentra la documentación de la evaluación de impacto. El primero de los documentos es el «Informe acerca de la evaluación de la propuesta final sobre Clean Sky», elaborado por un grupo de expertos independientes nombrados por los Estados participantes. El informe se centraba en la situación de mercado de la Aeronáutica en Europa, en los objetivos de Clean Sky, en las distintas opciones políticas posibles y en un análisis de impacto socioeconómico. El segundo documento, titulado «Clean Sky, una Iniciativa Tecnológica Conjunta para la Aeronáutica y el Transporte Aéreo - Análisis Ejecutivo», fue elaborado por los Miembros fundadores del sector como respuesta a un encargo de la Comisión destinado a demostrar el grado de avance de las «claves del éxito» escogidas (Deficiencias de mercado, Adicionalidad, Estructura de gobernanza y Papel de los Estados miembros). La propuesta, y los aspectos de la gobernanza en particular, han permitido incorporar las sugerencias de los Estados miembros, realizadas en grupos de trabajo organizados por la Comisión. La estructura de gobernanza propuesta ha recibido el respaldo tanto de las partes interesadas del sector como de los Estados participantes. 2. LAS DEFICIENCIAS DE MERCADO JUSTIFICAN LA INTERVENCIÓN FINANCIERA COMUNITARIA En el siglo XXI el sector aeronáutico se enfrenta a importantes desafíos: la necesidad de reducir su aportación negativa al cambio climático y disminuir las emisiones de gases y ruido en los aeropuertos . El sector aeronáutico europeo se enfrenta a una fuerte competencia internacional . El 20 de diciembre de 2006, el Gobierno de los Estados Unidos aprobó un decreto por el que se fijaba por primera vez la política americana de I+D en el terreno aeronáutico con el fin de avanzar hacia un liderazgo tecnológico en este ámbito. La intervención financiera pública se justifica por la necesidad de solventar las distintas deficiencias de mercado que desalientan la investigación del sector aeronáutico en materia de reducción del consumo de combustible y emisiones de gases y ruido de las futuras aeronaves. En el caso de la investigación aeronáutica, las deficiencias de mercado[6] que impiden un óptimo desarrollo tecnológico adoptan varias formas : 1) El nivel de riesgo y el período que transcurre antes de que las inversiones del proyecto sean rentables , son superiores a lo aceptable para la industria y los círculos financieros. 2) Los avances fundamentales necesarios para llevar a la práctica los objetivos de ACARE SRA-2 al objeto de hacer más ecológico el Transporte Aéreo sólo pueden realizarse de una forma coordinada y a través de un enfoque multidisciplinario integrado e innovador. 3) Existen algunas externalidades que también tienen un influjo considerable, están vinculadas a la inversión de I+D en el campo aeronáutico y al impacto de la aviación en el cambio climático. La inversión de I+D en el campo aeronáutico genera una externalidad positiva . Una empresa innovadora no aprovecha totalmente los beneficios de sus inversiones en I+D debido a que se produce una difusión involuntaria de los conocimientos a través de varios canales, ya que la tasa de rendimiento social de las inversiones en I+D es mayor que la privada. La discrepancia entre las tasas de rendimiento privada y social de las inversiones en I+D es particularmente amplia en el caso de la aeronáutica. En el caso de la aviación civil se da una externalidad negativa : los operadores o fabricantes del sector no pagan la totalidad de los costes medioambientales que ocasionan a la sociedad. Como resultado de ello, las inversiones en nuevas tecnologías respetuosas con el medio ambiente, y el despliegue de las mismas, no son óptimas. 3. OBJETIVOS DE CLEAN SKY El principal objetivo es acelerar el desarrollo de tecnologías limpias de transporte aéreo en la UE para llevarlas a la práctica lo antes posible [7]; ello contribuiría a la consecución de determinadas prioridades estratégicas europeas en el terreno medioambiental[8] y social, así como un crecimiento económico sostenible. Más específicamente, se trata de llevar a la práctica un programa a gran escala por que promueva la I+D precompetitiva en el terreno de la aeronáutica comunitaria al objeto de obtener los avances tecnológicos necesarios para reducir de forma significativa las emisiones de CO 2 , de NOx y de ruido para 2020 , así como mitigar el impacto medioambiental derivado del ciclo de vida útil de los productos. Esta política permitiría sacar el máximo provecho de las actividades comunitarias de investigación en el terreno de la aeronáutica, ya que crearía en ellas economías de escala y de alcance y aumentaría la capacidad de la industria para explotar rápidamente los avances fundamentales que se obtengan en el ámbito de las tecnologías limpias de transporte aéreo. 3.1.1. Coherencia con otras políticas de la UE El respaldo de la I+D en el terreno aeronáutico es complementario con otras medidas tales como la inclusión de la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión . Esto ha sido confirmado por la evaluación de impacto de dicho régimen[9]. 4. OPCIONES POLÍTICAS ALTERNATIVAS Se consideraron las siguientes opciones: - No adoptar ninguna medida a nivel de la UE - Intervención tipo EUREKA - Acción comunitaria inscrita sólo en el Programa Marco (instrumentos tradicionales de investigación en colaboración) - ITC Clean Sky 4.1.1. Ninguna medida a nivel de la UE (no intervención a nivel comunitario ni nacional) Esta opción fue descartada ya que no es posible confiar simplemente en los mecanismos de mercado si se pretenden obtener innovaciones importantes que permitan obtener aeronaves más ecológicas. 4.1.2. Intervención tipo EUREKA Esta opción no se consideró apropiada: no generaría el presupuesto necesario para hacer frente a los altos riesgos que desalientan la inversión privada a la hora de desarrollar tecnologías aeronáuticas más ecológicas. Por otro lado, EUREKA es un programa intergubernamental y, por lo tanto, poco adecuado para acelerar el desarrollo e introducción de tecnologías de transporte aéreo más ecológicas. 4.1.3. Acción inscrita únicamente en el Programa Marco Aunque los instrumentos tradicionales de investigación colaborativa son muy eficaces a la hora de estimular la investigación básica y la validación a nivel de (sub)sistemas , no son los óptimos cuando se quiere acelerar el desarrollo de tecnologías más limpias de transporte aéreo en la UE para una aplicación lo más temprana posible ya que, para ello, se requiere la demostración de tecnologías a escala de todo el sistema. Incluso si se dispusiera de una gran dotación presupuestaria a repartir entre diferentes proyectos de investigación en colaboración con los mismos plazos, no podría cumplirse el objetivo de desarrollar tecnologías que redujeran significativamente las emisiones de CO2, NOx y ruido para 2020. 4.1.4. Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC) «Clean Sky» Clean Sky es una ITC que se propone acelerar el desarrollo e introducción de grandes innovaciones tecnológicas que disminuyan sustancialmente el impacto en el medio ambiente de la siguiente generación de aeronaves y giroaviones, con su equipamiento correspondiente. Se articula en torno a seis Demostradores Tecnológicos Integrados (DTI). Tres de ellos afectan a los vehículos ( Aeronaves de ala fija; Aeronaves de transporte regional; Giroaviones ) y dos DTI son auxiliares ( Motores y Sistemas ) y harán aportaciones a los DTI de vehículos. Un DTI sobre Diseño Ecológico colaborará con los demás DTI para hecer más ecológico el ciclo de vida útil de los materiales. Todos los DTI darán como resultado tangible de sus actividades unos demostradores a escala real. La estructura institucional de Clean Sky es una Empresa Común , entidad jurídica constituida como organismo comunitario de acuerdo con el artículo 171 del Tratado CE. Se espera que para 2020 Clean Sky reduzca la emisión de CO2 de las aeronaves en un 20 %-40 %, de NOx en un 60 % y de ruido en 10db-20db. Su presupuesto global es de 1 600 millones de euros para un periodo de siete años. El programa impulsará la realización de inversiones por valor de 800 millones de euros adicionales procedentes del sector, lo que supone el 50 % del presupuesto total de Clean Sky. 5. ANÁLISIS DE IMPACTO DE CLEAN SKY Clean Sky tendrá un impacto significativo en muchos ámbitos. Disminuirá el impacto medioambiental de la aviación a nivel mundial. El aumento de la eficiencia potenciará el desarrollo del mercado . La creación de empleo beneficiará a la economía de la UE. Aumentará la satisfacción de los pasajeros y el índice de movilidad. Los avances fundamentales de las tecnologías y los resultados medioambientales obtenidos permitirán hacer frente a los problemas medioambientales manteniendo e impulsando a la vez la competitividad de la industria europea. La mayoría de los beneficios medioambientales se obtendrán a través de una menor combustión de hidrocarburos; de este modo, los beneficios se combinan con una mayor eficiencia. El compromiso del sector es grande en cuanto al volumen de recursos invertidos, lo que garantiza la explotación de los resultados de la investigación. Las nuevas generaciones de aeronaves de cabina estrecha y ancha, aeronaves de transporte regional y giroaviones se beneficiarán de los avances tecnológicos de Clean Sky. Aunque Clean Sky es un programa ecológico, los beneficios económicos pueden justificar, por sí solos, la gran inversión de fondos públicos . El ciclo de vida útil de una flota aérea es de unos 20-25 años. Para 2010 un tercio próximamente de las aeronaves alcanzará el final de su vida útil prevista y será necesaria una sustitución urgente. Las aeronaves de cabina estrecha suponen un 60 % del segmento de las aeronaves. Es fundamental que, en este proceso de renovación de la flota, exista una aeronave de cabina estrecha a la que se apliquen nuevas tecnologías que permitan avances fundamentales en la protección del medio ambiente. Unas aeronaves más eficientes permitirían que las líneas aéreas disminuyeran sus costes de explotación , lo que impulsaría el comercio y el turismo. El potencial de innovación e investigación quedará reforzado en Europa , ya que un proyecto como Clean Sky reunirá en torno a un mismo proyecto a todos los operadores del sector y generará respercusiones indirectas en otras iniciativas y en otros sectores. A partir de análisis globales de mercado y de los datos suministrados por distintas empresas, corroborados Oxford Economic Forecasting (OEF), se han hecho proyecciones sobre el valor añadido y la adicionalidad económica en Europa. Las cifras globales se integran, por lo que se refiere a la I+D, en un periodo de 20 años (2010-2030), y en otro período de 20 años, con un margen de 5 (2015-2035), para las repercusiones en el mercado. El valor añadido total de Clean Sky durante el período 2010-2035 en la UE es la suma del valor añadido directo o indirecto en el sector (350 000 millones de euros) y de las repercusiones indirectas (450 000 millones), lo que arroja un total de 800 000 millones de euros. 5.1.1. Impacto social de Clean Sky Cualquier efecto positivo sobre el medio ambiente tiene un impacto positivo en la salud pública . El aumento de la eficiencia operativa de una línea aérea tiene un enorme impacto social a través del incremento de la movilidad . Los efectos positivos sobre el empleo contribuirán también a aumentar el nivel de vida. Las inversiones en investigación dan como resultado un alto rendimiento social gracias a las repercusiones indirectas en otros sectores y al aumento de la calidad de vida de los ciudadanos europeos. La disminución de los costes sociales de las emisiones constituyen un gran beneficio social. Por lo que al CO2 se refiere, Clean Sky puede lograr una disminución global del 30 %. Las estimaciones muestran que Clean Sky puede disminuir las emisiones de carbono entre 2 000 y 3 000 millones de toneladas. La economía de costes sociales asciende a varios cientos de miles de millones de euros[10]. 5.1.2. Adicionalidad de Clean Sky Se espera que Clean Sky ejerza un impacto considerable en la «adicionalidad» a nivel comunitario. El sector aeronáutico europeo invertirá 800 millones de euros adicionales en I+D para la reducción del impacto medioambiental de la aviación . Un programa comunitario de tal envergadura y concebido a largo plazo, que dé como resultado la obtención de demostradores (es decir, de productos de alta tecnología lista para ser utilizada) ejercerá una gran influencia positiva en el volumen de inversión privada de I+D en programas de desarrollo de productos. Se prevé que el valor de la I+D financiada por la industria durante el periodo 2010-2030 para el desarrollo de nuevos productos que utilicen tecnologías de Clean Sky ascenderá a unos 100 000 millones de euros. Clean Sky estimulará y armonizará los distintos programas nacionales de investigación aeronáutica que estudien problemas medioambientales. El carácter cíclico del sector hace que la base utilizada para evaluar el impacto de Clean Sky varíe considerablemente de un año a otro; sin embargo, un programa de I+D centrado en la innovación tecnológica tiene un carácter intrínsecamente más estable. Finalmente, la adicionalidad puede también medirse en función de la contribución directa al «valor añadido» total que supone para la UE el desarrollo y explotación de las tecnologías obtenidas merced a Clean Sky. La contribución directa de Clean Sky puede estimarse en unos 160 000 millones de euros, cifra que debe compararse con los 800 millones de fondos públicos que han de invertirse en el programa. 5.1.3. Riesgos asociados a Clean Sky Se han considerado diferentes hipótesis posibles: - que algunos DTI no alcancen íntegramente sus objetivos; aunque esta posibilidad no debe descartarse, podría producirse igualmente un superávit de resultados, ya que las conexiones entre los diferentes DTI aumenta la solidez global de Clean Sky. - que se incumplan los objetivos; las interconexiones entre los DTI son una garantía de éxito. - que se disuelva el consorcio de la ITC (p. ej., debido a la retirada de socios clave); dado el alto nivel de compromiso contraído por cada uno de los Responsables de DTI, esta hipótesis es muy improbable. Todas las empresas participantes intentarán sacar provecho de sus inversiones de una forma rápida y efectiva. Existe, a pesar de todo, un dispositivo de seguridad, ya que cada uno de los DTI está codirigido por dos Miembros. Podría decirse que, en general, la estructura de la gobernanza y los mecanismos de control interno y externo que se han establecido garantizarán la adopción rápida de medidas correctivas cuando sea necesario. 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN La evaluación interna se lleva a cabo a través de la estructura de gestión de Clean Sky. El Comité Director de los DTI gestiona, supervisa y evalúa el trabajo de los participantes en los Demostradores Tecnológicos Integrados. Este Comité informa a la Dirección de la evaluación del trabajo de los DTI. El Consejo de Administración, compuesto por la Comisión Europea y los principales socios industriales de Clean Sky, lleva a cabo una evaluación estratégica. El Comité del Programa de Transporte y el Grupo de Representantes de los Estados serán los dos principales organismos exteriores de revisión . La principal función del segundo es observar el progreso de los proyectos en relación con los objetivos previstos. ACARE se centrará especialmente en los progresos realizados en relación con los objetivos del Programa Estratégico de Investigación, cuyos objetivos concuerdan con los de Clean Sky. Por otro lado, está previsto que el Consejo de Administración respalde a la Empresa Común en todos los aspectos científicos, técnicos, administrativos y de gestión. Este Consejo estará constituido por expertos independientes, entre los que se incluirán reguladores. 7. MEDICIÓN DE LOS AVANCES REALIZADOS Evaluar los avances técnicos significa evaluar hasta qué punto el proyecto se ajusta a los objetivos marcados. Clean Sky producirá como resultado tangible de sus actividades unos demostradores a escala real. El instrumento más importante para medir los avances es el Evaluador de Tecnologías, que garantiza la coherencia de la cooperación técnica entre los DTI. Este evaluador cotejará los trabajos realizados por los seis DTI con el plan técnico previsto y con los objetivos de ACARE, garantizará la coherencia entre las actividades de los DTI y permitirá una evaluación pormenorizada de los beneficios para el medio ambiente. Los subobjetivos técnicos detallados se medirán a nivel de Comité Director de DTI y de Dirección de ITC, donde existen representantes de cada uno de los seis DTI. El análisis de los resultados de nivel más elevado se llevará a cabo en el Consejo de Administración; tales resultados se difundirán entre los órganos de evaluación externos a través de la Comisión Europea. El seguimiento de la gestión lo llevan a cabo los órganos de dirección de Clean Sky: los Comités Directores de los DTI, la Dirección y el Comité de Administración. Éstos órganos son también responsables del seguimiento administrativo y de gestión del proyecto, ya que analizan los informes desde el nivel más bajo de gestión y estudian los avances realizados en relación con el plan detallado del proyecto. El Director asumirá la representación jurídica del proyecto. Con la ayuda de su personal, el Director recogerá toda la información pertinente de los DTI y elaborará la mayoría de los informes. Dependerá directamente del Consejo de Administración. El Grupo de Representantes de los Estados y el Comité Consultivo pueden llevar un seguimiento continuado de los objetivos financieros y administrativos de Clean Sky. Los fondos recibidos de la Comisión deben destinarse siempre a objetivos de interés público; este aspecto queda reforzado por el derecho de veto de la Comisión en materias de importancia estratégica. Se garantizará una representación equitativa. El proceso de convocatoria de ofertas está claramente expuesto e indica que la actual selección debe ser transparente y satisfactoria para todas las partes interesadas. Garantiza que las empresas que no forman aún parte de la cadena de abastecimiento tendrán iguales posibilidades si pueden hacer una aportación útil al proyecto. Las contribuciones en especie se evaluarán con arreglo a los siguientes principios: - El enfoque general será el modus operandi normalmente seguido por el Séptimo Programa Marco, con una evaluación posterior a nivel de revisión. - Deben servir de orientación las disposiciones de aplicación de los Reglamentos Financieros. - Otras cuestiones pueden ser abordadas con arreglo a las normas internacionales de contabilidad. - La evaluación de las contribuciones se llevará a cabo según las prácticas usuales de los socios fundadores del sector industrial. - Las verificaciones se efectúan a través de una auditoría independiente. [1] Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el 7º PM nº 1982/2006/CE de 18 de diciembre de 2006. [2] SEC(88) 1882. [3] COM(2005) 488. «Más investigación e innovación - Invertir en el crecimiento y el empleo - Un enfoque común» - Evaluación de impacto. [4] Decisión 2006/971/CE del Consejo sobre el Programa Específico «Cooperación» que ejecuta el Séptimo Programa Marco (2007-2013) de la Comunidad Europea de actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración, 19 de diciembre de 2006. [5] SRA-2, p. 17. [6] Para la definición de deficiencias de mercado, véase SEC(2005) 800, p. 11 [7] Véase COM(2007) 2, p. 2. [8] En primavera de 2005 el Parlamento Europeo y el Consejo europeo reafirmaron el objetivo de la UE de limitar el aumento de la temperatura global a un máximo de 2°C (objetivo de los 2°). [9] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/aviation/sec_2006_1684_en.pdf, véase también capítulo 5 de COM(2005) 35. [10] The Social Costs of Carbon Review – Methodological Approaches for Using SCC Estimates in Policy Assessment , AEA Technology Report para el DEFRA (Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales del Reino Unido), Diciembre de 2005.