16.2.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 44/74

1.1

En l'absence d'orientation communautaire dans le domaine en objet, les différents États membres ont développé leurs propres systèmes juridiques nationaux de prévention, de traitement, de recouvrement et d'accompagnement des citoyens et des familles en situation d'endettement excessif.

1.2

Face à l'ampleur croissante et préoccupante du phénomène ces dernières années et compte tenu plus particulièrement de l'élargissement de l'Union européenne et de la récente aggravation de la situation au plan général, le CESE qui suit depuis longtemps de près la situation et les conséquences sociales du surendettement en termes d'exclusion, de justice sociale et de perturbation du processus d'achèvement du marché intérieur, a décidé de rouvrir le débat public sur cette question avec la société civile et les autres institutions communautaires, en vue d'établir et de mettre en œuvre, à l'échelle communautaire, des mesures visant une définition exacte, un contrôle et un traitement du phénomène, sous ses différents aspects, sociaux, économiques et juridiques.

1.3

La diversité des systèmes institués dans les pays qui les ont développés, non seulement en Europe mais également dans le reste du monde, conjuguée à l'absence de tels systèmes dans d'autres pays, favorise une situation d'inégalité des chances, génératrice elle-même d'injustice sociale, d'une part, et d'effets de distorsion gênant la pleine réalisation du marché intérieur, d'autre part. Cela justifie une intervention proportionnelle de l'Union européenne, pour laquelle la base juridique indispensable existe dans le droit originaire.

1.4

Dans le présent avis, les principales questions suscitées par le phénomène d'endettement excessif sont passées en revue, les solutions trouvées au niveau national sont examinées, il est rendu compte des difficultés rencontrées et des failles décelées, la dimension globale du phénomène est appréciée, l'on a réfléchi sur les lacunes existantes en termes de connaissances et de méthodes et tenté de trouver des pistes et des domaines d'action possibles au niveau communautaire.

1.5

Il est même suggéré de créer un observatoire européen de l'endettement qui permettrait d'accompagner l'évolution du phénomène au niveau européen, qui pourrait fonctionner comme un forum de dialogue ouvert à tous les intéressés et qui proposerait, coordonnerait et évaluerait l'impact des mesures arrêtées pour le prévenir et le contrôler.

1.6

L'on a toutefois conscience qu'une approche de cette nature et de cette portée n'est envisageable que si la Commission, le Parlement européen et le Conseil, décident, dans le cadre d'un dialogue étroit avec la société civile organisée, dans lequel seraient représentées les principales parties prenantes en la matière (familles, travailleurs, consommateurs, institutions financières, etc.) d'inscrire le thème parmi leurs priorités d'action.

1.7

L'on peut dans cette mesure se féliciter des récents signes d'intérêt de la Commission pour le sujet et il est vivement recommandé d'assurer le suivi indispensable de ce processus, en termes d''étude de fond de consultations et de propositions législatives, et autres propositions pertinentes et appropriées. Le point de départ pourrait être la publication d'un livre vert qui définirait et identifierait les termes du problème et donnerait voix au chapitre à toutes les parties concernées, dans le cadre d'une large consultation publique.

1.8

Cependant, le Parlement européen et le Conseil sont invités à intégrer parmi leurs grandes préoccupations celle de la société civile dont le présent avis tente de rendre compte et à les inclure dans les priorités de leurs agendas politiques respectifs.

2.1

C'est un fait incontestable en soi que le crédit a permis aux citoyens européens d'améliorer leur qualité de vie et d'accéder à des biens et à des services essentiels qui auraient été hors de leur portée ou accessibles seulement après longtemps, comme le logement ou le moyen de transport individuel. Toutefois s'il n'est pas contracté dans un cadre viable, à savoir en présence de problèmes d'emploi graves, lorsque les mensualités des dettes dépassent une proportion raisonnable du revenu mensuel disponible, qu'il existe déjà de nombreux crédits et qu'il n'y a aucune épargne à même de compenser des situations ponctuelles de perte de revenu, le crédit peut conduire à des situations d'endettement excessif.

2.2

La question du surendettement et de ses conséquences sociale n'est pas nouvelle. L'on peut en faire remonter l'origine à l'Antiquité classique, et plus précisément à la crise agraire que la Grèce a connue au VIe avant JC et aux mesures prises par Solon (594/593 avant JC) d'effacement de la dette des petits propriétaires agricoles, qui avaient entre-temps été réduits à l'esclavage et vendus, puis libérés ensuite et réintégrés dans la vie sociale et productive d'Athènes, en tant que citoyens libres (1).

2.3

Mais c'est incontestablement de nos jours que le phénomène s'est généralisé, prenant une ampleur préoccupante et gagnant les consciences en tant que question sociale, dans une société marquée par de profonds contrastes et où les asymétries sont de plus en plus accusées et la solidarité s'est affaiblie.

2.4

C'est dans ce contexte que la question de l'exclusion sociale, entendue comme la marginalisation de certains qui, pour des raisons diverses, se voient empêchés d'accéder aux services financiers de base, prend tout son sens (2).

2.5

Le présent avis tente de définir les principales causes qui sont à l'origine de cette situation, la dimension du problème, les remèdes les plus utilisés et le pourquoi de la recherche de solutions au niveau communautaire.

3.1.1

Selon le rapport de l'Eurobaromètre de février 2007 (3), près de 25 % des citoyens européens sont exposés au risque de tomber dans la pauvreté et 62 % croient que cela peut arriver à quiconque à n'importe quel moment de sa vie.

3.1.2

D'après les données du rapport conjoint de la Commission européenne sur la protection sociale et l'inclusion sociale de 2007, 16 % des citoyens de l'UE à 15 se situaient en 2004 en dessous du seuil de pauvreté, qui correspond à 60 % du revenu moyen de chaque pays (4).

3.1.3

En termes qualitatifs, la pauvreté correspond à l'absence ou à l'insuffisance de ressources matérielles pour subvenir aux besoins vitaux de l'individu et elle est la face la plus visible de l'exclusion sociale, qui rejette l'individu en marge de la société et alimente des sentiments de rejet et d'auto-exclusion.

3.1.4

L'ampleur et les formes que peut prendre l'exclusion sociale dépendent, dans chaque pays, de différentes variables, tels que le système de sécurité sociale, le comportement du marché du travail, le fonctionnement de la justice et des réseaux informels de solidarité. Les immigrés, les minorités ethniques, les personnes âgées, les enfants âgés de moins de 15 ans, les personnes à faibles revenus et peu scolarisées, les personnes handicapées et les chômeurs font partie des groupes les plus vulnérables exposés au risque de pauvreté et d'exclusion sociale.

3.1.5

Dans la plupart des pays européens, les tendances de consommation mettent en évidence une perte d'importance relative des dépenses en denrées alimentaires, boissons et tabac, vêtements et chaussures au profit d'une augmentation relative des dépenses de logement, transports et communications, services de santé, services culturels et autres biens et services tels que les soins de santé, les voyages touristiques et les services d'hôtellerie et de restauration (5).

3.1.5.1

Cette nouvelle distribution des dépenses familiales tend à se refléter sur le recours au crédit. Le crédit à la consommation au sens large, qui inclut tant l'acquisition de biens de consommation que le logement, est aujourd'hui très étroitement associé aux nouveaux modèles de consommation et suit de près leurs tendances et leurs oscillations. Révélatrice à cet égard, l'augmentation du poids relatif des dépenses liées au confort de l'habitation (6), aux transports ou aux voyages, qui se font souvent à crédit.

3.1.5.2

Le fait que le crédit ait perdu la connotation négative de pauvreté ou de faute dans la conduite de la vie ou d'une affaire, qu'il avait principalement dans les pays où l'éducation catholique prédomine, par opposition aux pays d'orientation protestante, et le fait qu'il se soit surtout vulgarisé dans les grandes villes favorise également l'augmentation de la consommation à crédit. La publicité intense et systématique des institutions financières pour attirer de nouveaux clients encourage cette vulgarisation. De plus, le crédit à la consommation donne la possibilité d'accéder à un train de vie et facilite partant le camouflage de la strate sociale en permettant d'adopter un style de vie caractéristique d'une classe supérieure à la sienne. Le crédit est également pour de nombreuses familles une façon courante de gérer le budget familial, avec les cartes de crédit surtout, dont les risques sont reconnus mais sur lesquels nous ne sommes pas suffisamment informés, pour lesquels il n'existe pas de solutions efficaces et qui ne sont pas encore bien quantifiés.

3.1.6

Ces facteurs de nature sociale et culturelle sont également renforcés par des facteurs économiques et financiers, comme la forte baisse des taux d'intérêt au cours de la dernière décennie, la perte de l'habitude d'épargner, le maintien de taux de chômage relativement bas et la croissance économique (malgré la crise de la fin des années 90, qui n'a cependant pas été aussi grave que d'autres crises en d'autres temps). Il faut ajouter à cela la déréglementation dont a fait l'objet le marché du crédit à partir de la fin des années 70 et du début des années 80 (7), qui a provoqué une forte expansion et multiplication des entités qui concèdent des crédits, dont certaines ne sont pas soumises aux règles de contrôle et de surveillance financière, ainsi que l'accroissement de la concurrence entre celles-ci, avec pour conséquence une dépersonnalisation de la relation banque/clients.

3.1.7

Tous ces facteurs conjugués font de la société européenne une société de plus en plus dépendante du crédit pour la satisfaction des besoins essentiels de ses citoyens. Les taux d'endettement croissants dans la plupart des États membres illustrent bien cette réalité (8).

3.1.8

S'il est contracté dans des conditions viables, c'est-à-dire lorsqu'il n'y a pas de problème d'emploi grave, lorsque les mensualités des dettes ne dépassent pas des proportions raisonnables du revenu mensuel disponible, lorsque le nombre de crédits n'est pas très élevé et qu'il existe une épargne pouvant compenser des situations ponctuelles de pertes de revenus, le crédit permet aux citoyens européens d'améliorer leur qualité de vie et d'accéder à des biens et à des services essentiels auxquels ils n'auraient pas accès autrement ou auxquels ils ne pourraient accéder qu'après longtemps, comme c'est le cas par exemple pour le logement ou le moyen de transport individuel.

3.1.9

Cependant, la perspective d'un incident de parcours dans la vie personnelle ou familiale qui empêcherait de continuer à honorer ponctuellement les engagements pris est un risque auquel tous ceux qui contractent un crédit sont exposés. C'est ainsi qu'un endettement normal, contrôlé peut se transformer, pour diverses raisons, en surendettement incontrôlé.

3.2.1

Parler d'endettement excessif ou de surendettement c'est faire référence à des situations dans lesquelles le débiteur est dans l'impossibilité, durablement, d'honorer l'ensemble de ses dettes, ou exposé à une menace sérieuse de ne pas pouvoir les rembourser au moment où elles deviendront exigibles (9). Cependant, les termes précis de ce concept varient considérablement d'un État membre à l'autre et il reste à le définir au niveau européen (10). Aussi, se félicite-t-on de la récente initiative de la Commission européenne de commander une étude dans ce but (11).

3.2.2

Non seulement le concept n'est pas en soi univoque et sa définition pas simple, mais également la manière de mesurer l'endettement excessif est source de divergences. Dans une autre étude commandée par la Commission européenne (12), trois formules ou modèles ont été dégagés pour mesurer le surendettement: le modèle administratif (13), le modèle subjectif (14) et le modèle objectif (15).

3.2.3

L'une des principales difficultés que pose l'évaluation de l'ampleur du phénomène de surendettement en Europe a trait au manque de statistiques fiables ou à l'impossibilité de procéder à des comparaisons avec les données existantes, en raison des différences de méthodologie, de concepts et d'intervalles de mesures utilisés. Ce sera l'un des aspects auxquels la Commission devra accorder la plus grande attention, en réalisant les études nécessaires en vue de l'obtention et du traitement de données fiables et comparables.

4.1

Les nombreuses études sociologiques réalisées dans différents états membres décèlent comme causes principales de l'endettement excessif les suivantes:

L'analyse sociologique du phénomène met ainsi en évidence une prédominance des dénommées «causes passives», même s'il faut mentionner le poids reconnu, dans certains pays, de la mauvaise gestion financière (16). Ce constat suggère l'existence de difficultés pour les individus à gérer leur budget de manière prudente et viable (17).

4.2

L'exclusion financière se traduit normalement par la difficulté ou l'empêchement d'accéder au marché des services financiers de base, notamment l'ouverture d'un compte courant, la possession de moyens de paiement électronique, la possibilité d'effectuer des transferts bancaires et de souscrire des assurances crédit.

4.3

Cette exclusion financière couvre, à plus forte raison, l'accès au crédit à faible taux d'intérêt qui rend possible l'acquisition de biens et de services indispensables à l'économie familiale (logement, électroménagers, transport, éducation) la création de l'auto-emploi et la gestion d'une petite affaire individuelle ou familiale.

4.4

Il se fait qu'aujourd'hui, l'accès à un compte bancaire, au crédit et à des moyens électroniques d'opérations bancaires est une condition essentielle pour pouvoir accéder à des biens et à des services de base: emploi, petit commerce, logement, équipements domestiques, transport, information, voire alimentation, vêtements et loisirs passent aujourd'hui par l'accès au crédit et à la banque, qui est investie ainsi d'une responsabilité sociale particulière de service quasi public.

4.5

C'est là que la ligne frontière entre une classe moyenne de plus en plus importante et appauvrie et ceux qui sont définitivement exclus, sans-abris, mendiants, dépendants de la charité publique tend à s'estomper et à se diluer. Or c'est précisément à ce seuil de pauvreté que la question de la prévention du surendettement et de son traitement et de l'assainissement de la situation prend toute son importance en tant que moyen d'éviter que des personnes insérées socialement et économiquement ou dont la situation peut être redressée n'entrent irrémédiablement dans le cycle de la pauvreté et de l'exclusion sociale.

a)

Une information plus complète et plus largement diffusée concernant les services financiers en général, leurs coûts et leur fonctionnement.

b)

L'éducation financière, introduite tôt dans les programmes scolaires ainsi que dans d'autres domaines de l'éducation et de la formation, dans le cadre d'un processus d'apprentissage tout au long de la vie, qui serait en rapport avec les besoins et les compétences de ceux à qui elle s'adresse, lesquels varient tout au long de la vie et en fonction de la culture, du système de valeurs, des caractéristiques sociodémographiques et économiques, des habitudes de consommation, et du niveau d'endettement. Il est à noter que dans certains États membres, les médias et, en particulier, la télévision, présente, dans le cadre de sa fonction de service public et en collaboration avec des associations de consommateurs et des institutions financières elles-mêmes, des programmes de sensibilisation aux questions du crédit et de l'endettement, et ce très souvent en «prime-time». Il conviendrait en outre de mettre à profit les structures de formation des adultes telles que celles offertes dans certains États membres par les centres d'éducation familiale.

c)

La création ou l'expansion des réseaux de services de conseil financier qui aident les citoyens à gérer leur budget de manière équilibrée, à choisir les meilleures options de financement pour leur consommation de manière à réduire les asymétries existantes en termes d'information face aux institutions financières et à définir un plan de remboursement viable, à travers des simulations «ex-ante».

d)

Des incitations à l'épargne (fiscale, sociale, éducative) comme première ligne de défense des familles lorsqu'elles doivent affronter les difficultés financières et à titre de contre-publicité pour les incitations abusives au crédit.

e)

L'utilisation de systèmes de crédit scoring, propres aux institutions de crédit ou commandés par celles-ci à des entreprises spécialisées, pour évaluer le risque de crédit de leurs clients, système qui permet d'estimer le risque d'insolvabilité à travers l'évaluation d'une multiplicité de variables et la fixation objective de limites d'endettement individuelle et familiale (18).

f)

Garantie de pensions, de prépensions et d'autres régimes assurant aux personnes qui ne se trouvent pas sur le marché du travail des revenus dignes, tous ces régimes étant intégrés dans des systèmes de sécurité sociale efficaces par les services publics, comme condition nécessaire au maintien dans la société de ceux qui n'ont pas accès aux fonds de pension privés (19).

g)

Accessibilité des assurances essentielles pour la sécurisation des crédits contre le risque financier (20).

h)

Crédit social, microcrédit et crédit abordable (affordable)

Des initiatives telles que le microcrédit, les unions de crédit, les caisses d'épargne, les fonds sociaux allemands et hollandais, les banques postales et le crédit social, sont, à côté d'autres initiatives qui font leur apparition dans les États membres, des exemples à envisager pour l'obtention de crédits abordables par des personnes exposées au risque d'exclusion. Le microcrédit, par exemple, a servi à financer de petites affaires et l'auto-emploi, ce qui permet de réintégrer certains chômeurs sur le marché du travail et de les réinsérer dans l'activité économique. Il est recommandé que les institutions financières apportent un soutien spécialisé (en matière de gestion, comptabilité et commerciale) aux bénéficiaires de microcrédit dans la gestion de leur activité et cela est déjà pratiqué dans plusieurs cas (21).

i)

Crédit responsable, c'est-à-dire un engagement accru des institutions de crédit à prendre en considération les besoins et la situation de leurs débiteurs considérés individuellement et à rechercher l'instrument financier le mieux adapté à chaque cas, voire à refuser d'octroyer davantage de crédit en cas de risque imminent de surendettement (22).

j)

Fichiers de crédit

L'utilisation de bases de données comportant un historique financier de leurs clients (fichiers de crédit positifs) ou uniquement d'incidents de remboursement (fichiers de crédit négatifs) permet aux instituions de crédit de connaître le niveau d'endettement d'un client et de mieux fonder une décision d'octroi de prêt, malgré les risques qui, en particulier en ce qui concerne les premiers fichiers, leur sont reconnus en termes de protection de la vie privée et d'inefficacité dans des situations d'endettement passif, en raison de l'impossibilité de prévoir le fait futur qui causera la situation de surendettement, et parce que n'y sont pas inscrites d'autres dettes d'origine non financière (dettes liées aux services essentiels et d'ordre fiscal, par exemple).

k)

L'auto- et la corégulation conduisant à l'élaboration de codes de conduite par les entités financières, notamment en partenariat avec les organisations de défense des consommateurs, peut contribuer à prévenir certaines pratiques abusives et à intégrer une dimension plus sociale dans l'activité des institutions de crédit. Ce type de mesures est également utile pour renforcer le contrôle de l'activité des organismes de recouvrement (debt collection agencies), en permettant d'encadrer la manière de traiter avec les débiteurs, en complément d'un cadre législatif rigoureux et effectivement appliqué.

l)

Prévention de pratiques abusives en matière de crédit

Pour prévenir, les pratiques prédatrices et usuraires qui menacent les catégories les plus défavorisées de la population, comme par exemple, le crédit par téléphone ou téléphone mobile à des taux d'intérêt très élevés, les contrats de crédit liés à des contrats d'achat et de vente ou de prestation de services, dont n'a pas connaissance celui qui contracte le crédit, l'octroi de crédits pour l'acquisition de titres en bourse, parfois du même établissement financier, les clauses pénales draconiennes, les cartes de crédit et les cartes de magasin assorties de facilités de crédit, les exigences de garantie réelles et simultanément de garanties personnelles (collatérales) pour des contrats de consommation de faibles montants, une information incomplète ou peu rigoureuse et la publicité visant les jeunes, certaines autorités nationales, organisations de défense des consommateurs et autres ONG ainsi que les institutions de crédit elles-mêmes ont convenu de règles et de procédure. Outre les aspects bénéfiques qu'elles peuvent avoir dans l'octroi de crédit responsable, ces mesures contribuent à la réduction des distorsions de concurrence sur le marché et promeuvent la responsabilité sociale des institutions de crédit.

m)

Surveillance et contrôle de la publicité relative au crédit

Bien que légitime en tant que stratégie de promotion des produits financiers, la manière dont la publicité de ceux-ci est faite justifie qu'elle fasse l'objet d'une surveillance par les autorités publiques. De même, les contenus publicitaires, les circuits et les techniques de publicité doivent être soumis à une discipline rigoureuse et harmonisée, pour éviter de donner aux consommateurs l'impression que le crédit est sans risque et qu'il est facilement accessible et sans frais. Il faut également encourager en la matière des initiatives d'autorégulation et de corégulation et les bonnes pratiques entrepreneuriales. Il convient que ces initiatives garantissent à l'emprunteur une parfaite compréhension des conditions du prêt et imposent aux prêteurs une responsabilité particulière vis-à-vis des personnes qui, en raison de handicaps d'ordre mental, ne sont pas en état d'envisager les conséquences que comporte le fait de contracter un emprunt.

5.2.1

Le modèle du fresh start (nouveau départ), d'inspiration nord-américaine et généralement adopté dans certains pays européens est basé sur les principes de liquidation immédiate des actifs non exempts du débiteur et la remise automatique du reliquat de dettes, à l'exception des dettes juridiquement non annulables. Ce modèle repose sur la responsabilité limitée du débiteur, le partage du risque avec les créanciers et la nécessité de redresser le plus rapidement possible la situation du débiteur pour l'activité économique et la consommation, ainsi que sur la non stigmatisation du surendettement (23).

5.2.2

Le modèle de rééducation, qui prédomine dans certains pays européens, est basé sur l'idée que le débiteur a commis une faute et mérite d'être aidé sans pour autant être purement et simplement exonéré de son devoir de remplir ses obligations (pacta sunt servanda). Ce modèle, qui se fonde sur la notion de surendettement «fautif», par manque de prévision ou simple négligence, est centré sur la renégociation des dettes avec les créanciers, en vue de l'approbation d'un plan global de remboursement. Ce plan peut être négocié au tribunal ou par la voie extrajudiciaire, les services de conseil et de médiation en matière de dettes jouant ici un rôle important (24).

6.1.1

Ce n'est pas la première fois que le thème du surendettement est abordé au niveau communautaire, voire dans une perspective communautaire, au sein des institutions de l'UE. Toutefois, s'il est vrai que le 13 juillet 1992, le Conseil a estimé pour la première fois dans une résolution concernant les priorités futures sur le développement de la politique de protection des consommateurs que la recherche sur le surendettement était une priorité, il est également vrai que depuis lors, même si le phénomène du surendettement a pris de plus en plus d'importance au niveau national dans les différents États membres, au point de justifier l'adoption de mesures législatives et administratives spécifiques dans la plupart d'entre eux, la question de son approche au niveau communautaire a été pratiquement oubliée.

C'est le CESE, qui en mai 1999, a rouvert le débat sur ce thème, en élaborant tout d'abord un rapport d'information sur «le surendettement des familles» puis un avis d'initiative y relatif en 2002 aux observations et recommandations duquel il est renvoyé (25).

6.1.2

C'est d'ailleurs au cours de l'élaboration de ces documents que, pendant la présidence portugaise, le Conseil «consommateurs» du Luxembourg, du 13 avril 2000, a repris le thème et attiré l'attention de la Commission et des États membres sur la nécessité d'une approche communautaire en la matière et qu'il a ensuite adopté sa résolution relative au crédit et à l'endettement des consommateurs (26), dans laquelle, se rendant compte de la progression rapide du phénomène, il invitait instamment la Commission à déployer des efforts en vue de combler les lacunes en matière d'information quant à l'ampleur réelle de l'endettement excessif en Europe et à approfondir la réflexion sur la possibilité d'harmoniser des mesures de prévention et de traitement des situations de surendettement (27).

6.1.3

Force est de constater que la Commission ne s'est pas entièrement acquittée de ce mandat du Conseil à ce jour, puisque ce n'est que dans sa proposition initiale de révision de la directive du crédit à la consommation (2002) (28) qu'elle a, de manière épisodique, abordé la question du crédit responsable (29), question qui a même fini par disparaître de la version finale de ce document (2005) (30), confirmée lors de la présidence allemande (31). Cet état de fait laisse présager qu'en matière de crédit à la consommation, la Commission adoptera difficilement de nouvelles mesures de prévention et encore moins de traitement des situations d'endettement excessif (32).

6.1.4

Des références récentes, bien qu'éparses, dans certains documents de la Commission et même des déclarations de son président, semblent toutefois marquer un éventuel changement de cap allant dans le sens d'un regain d'intérêt pour ce phénomène (33).

6.1.5

Il y a lieu de mentionner tout particulièrement, en raison de son importance, la résolution du Conseil de l'Europe adoptée par les Ministres européens de la justice le 8 avril 2005, relative à «la recherche de solutions juridiques aux problèmes d'endettement dans une société de crédit»  (34), dans laquelle après qu'eût été exprimée la préoccupation quant à «l'accès facile au crédit qui peut, dans certains cas, se solder par le surendettement des ménages entraînant l'exclusion sociale des individus et de leurs familles» un appel clair à l'élaboration d'un «instrument approprié énonçant des mesures législatives, et proposant des solutions pratiques»  (35) a été lancé.

6.1.6

Par ailleurs, un regain de prise de conscience du problème semble avoir été provoqué par de récentes études universitaires (36) ainsi que d'autres commandées par la Commission (37), qui ont fait l'objet de récentes interventions publiques de certains chefs d'État et ministres de certains pays membres (38).

6.2.1

Le CESE fait valoir depuis longtemps, et réaffirme aujourd'hui, qu'une action au niveau communautaire en la matière est non seulement possible et souhaitable mais nécessaire et impérative.

6.2.2

Le CESE n'ignore pas qu'aux termes du traité, et en cas de non-adoption du texte constitutionnel (39), les aspects spécifiques de nature purement sociale en rapport avec le phénomène de l'endettement excessif, en tant que cause d'exclusion sociale, ne feront pas partie à proprement parler des compétences spécifiques de l'UE.

6.2.2.1

Cependant, diverses dispositions du Traité sur l'Union européenne et du Traité instituant la Communauté européenne semblent aller dans le sens soit de compétences partagées, soit d'actions et de mesures d'accompagnement et d'incitations dans les politiques des États membres en la matière (40), qu'il revient à la Commission d'assurer et de mettre en œuvre.

6.2.2.2

Il faut ajouter que certains domaines d'action possible au niveau communautaire sont du ressort aujourd'hui du troisième pilier, relevant de la coopération en matière judiciaire (41).

6.2.2.3

Enfin, c'est la réalisation même du marché intérieur, maintenant axé de manière non équivoque sur les citoyens et les consommateurs (42), qui requiert et justifie l'harmonisation de certains aspects liés à l'endettement excessif des citoyens, ses conséquences sociales ainsi que sa prévention et son traitement au niveau communautaire, de manière à éviter des distorsions de concurrence et à gêner le fonctionnement normal du marché.

6.3.1.1

L'effort d'harmonisation doit porter d'emblée sur la définition du concept et des paramètres qualitatifs et quantitatifs du phénomène, pour permettre une bonne information et observation des réalités sociales sous-jacentes, sur une base comparable dans toute l'Europe, ce qui serait d'ailleurs souhaitable à l'échelle du monde entier, fondées sur la collecte et le traitement de données statistiques comparables permettant la diffusion d'une matrice économique pour la quantification du phénomène.

6.3.1.2

Sur la base de cette définition conceptuelle et méthodologique, la Commission devra promouvoir la réalisation d'une étude couvrant tout l'espace communautaire, qui permettrait d'apprécier la dimension économique et sociale de l'endettement excessif (43).

6.3.2.1

Il faut également parvenir, de manière autonome et harmonisée, en termes législatifs, à des mesures de prévision, de prévention et de contrôle des effets du phénomène.

L'on peut en particulier distinguer des mesures concernant:

Par ailleurs, dans une perspective à long terme, il y a lieu d'élaborer des mesures concernant les aspects suivants:

6.3.2.2

Parallèlement, la Commission devra encourager les bonnes pratiques en la matière, en promouvant l'adoption de codes européens de conduite, dans le cadre d'un régime d'auto- ou de corégulation, et d'un régime juridique coercitif et effectivement appliqué.

6.3.2.3

La Commission devra également, de sa propre initiative ou en collaboration avec les États membres, développer des programmes spécifiques d'information, mener à bien des actions d'éducation axées sur des aspects pratiques de l'utilisation du crédit et des expériences d'accompagnement et de conseil en la matière, en recourant à l'instrument des «projets pilotes» qui a déjà produit de bons résultats dans d'autres domaines (45).

6.3.2.4

Enfin, le CESE suggère de créer un Observatoire européen de l'endettement, lequel, en collaboration avec les organismes nationaux qui existent déjà et d'autres qui seraient créés dans les États membres, fonctionnerait comme un forum de dialogue ouvert à tous les intéressés, analyserait l'évolution du phénomène au niveau européen et accompagnerait et proposerait des initiatives plus adaptées à la prévention de ces situations, en évaluant leur impact, observatoire qu'il se propose d'ores et déjà d'accueillir dans son cadre institutionnel, tout du moins jusqu'à ce qu'une décision soit prise quant à son autonomie.

6.3.3.1

Compte tenu de la diversité des systèmes créés au niveau national, avec des origines, des principes et des méthodes différents (46), l'effort de la Commission devra se concentrer en priorité non sur une tentative d'harmonisation mais plutôt sur la définition d'un cadre de référence et d'un ensemble de principes fondamentaux que tous les régimes de droit procédural civil relatif aux mesures d'exécution pour dettes impayées ou de recouvrement de crédit de particuliers devront garantir, en encourageant leur adoption et en imposant leur reconnaissance.

6.3.3.2

Parmi ces principes fondamentaux se distinguent les suivants:

6.3.3.3

Tout ce travail doit cependant être ouvert à la participation des intéressés et de leurs représentants, raison pour laquelle il est suggéré d'organiser préalablement une consultation publique dont l'orientation serait donnée par la publication d'un Livre vert qui délimiterait les termes de la question, permettrait de procéder à la quantification du phénomène au niveau européen, d'analyser les différents moyens et systèmes de prévenir, d'accompagner et de pallier les situations d'endettement excessif et enfin, de conclure par l'ébauche de lignes générales pour une action intégrée au niveau communautaire coordonnée entre les différentes Directions générales concernées et concertées avec les autorités et les organisations de la société civile dans les différents États membres comme au niveau communautaire (47).

7.1

Le 25 juillet 2007, le CESE a organisé une audition publique sur le thème du présent avis, à laquelle ont participé de nombreux invités spécialistes en la matière.

7.2

L'initiative de l'avis sort clairement renforcée de la confrontation des points de vue exprimés au cours d'une séance très animée et étayée par la production de différents documents de grande valeur qui a eu lieu à cette occasion.