Avis du Comité économique et social européen sur le thème "Évolution de l'indemnité compensatoire pour les zones défavorisées à partir de 2010"

(2008/C 44/16)

Le 16 février 2007, l'Assemblée plénière du Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, du Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur l'"Évolution de l'indemnité compensatoire pour les zones défavorisées à partir de 2010".

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er octobre 2007 (rapporteur: M. KIENLE).

Lors de sa 439e session plénière des 24 et 25 octobre 2007 (séance du 24 octobre 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 143 voix pour, 0 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen (CESE) est d'avis que les zones qui souffrent de handicaps naturels méritent une attention particulière, tant sur le plan politique que de l'opinion publique, et qu'il y a lieu de la leur accorder, de même d'ailleurs qu'aux "autres zones à handicaps" (zones intermédiaires) mentionnées dans le présent avis.

1.2 Le CESE considère que les indemnités compensatoires, qui sont cofinancées par l'UE et les États membres, sont un instrument indispensable pour le maintien du paysage et du paysage culturel dans des régions particulièrement sensibles sur les plans économique, écologique et social.

1.3 L'utilité de l'indemnité compensatoire dépasse largement le maintien de pratiques agricoles traditionnelles. La compensation des désavantages économiques dont pâtissent les agriculteurs devrait rester, dans le futur également, l'approche déterminante en ce qui concerne les zones défavorisées.

1.4 S'agissant des réflexions que la Commission européenne a l'intention de mener sur la reclassification des zones éligibles, le CESE préconise que l'UE fixe les conditions-cadres et les méthodes alternatives concernant la classification de ces zones. Le choix du système de classification et la définition des zones devraient continuer de relever de la compétence des États membres et des régions.

1.5 Le CESE attire l'attention sur le fait que l'octroi des indemnités dans le temps doit être plus fiable. En cas de modification éventuelle des zones éligibles, il convient d'éviter les ruptures structurelles.

1.6 Le CESE estime que les concepts de "zones défavorisées" ou d'"indemnités compensatoires" sont abscons pour l'opinion publique et qu'il est dès lors souhaitable de les modifier.

2. Origine et historique de l'avis

2.1 Le Conseil européen a invité la Commission européenne à présenter, en 2008, une proposition relative à une nouvelle classification des "autres zones à handicaps" (zones intermédiaires), laquelle doit être mise en œuvre en 2010.

2.2 Le 13 septembre 2006 déjà, le Comité économique et social européen avait adopté un avis d'initiative sur les "Perspectives d'avenir de l'agriculture dans les zones à handicaps naturels spécifiques" [1]. Si cet avis mettait résolument l'accent sur les régions insulaires, de montagne et ultrapériphériques, il ne traitait cependant pas des "autres zones à handicaps (zones intermédiaires)" ni des "zones à handicaps spécifiques (petites entités)".

2.3 Aussi le CESE avait-il explicitement indiqué qu'il examinerait ces zones dans un avis ultérieur. Le présent avis d'initiative constitue par conséquent une contribution au débat sur la nouvelle classification éventuelle des zones défavorisées.

2.4 La nécessité de réexaminer la classification des zones en question découle du rapport spécial no 4/2003 de la Cour des comptes européenne. Les critiques formulées par la Cour portent essentiellement sur les points suivants: les États membres ont recours à une grande variété d'indicateurs pour déterminer si une zone est défavorisée ou non; il n'existe pas suffisamment d'informations valables sur l'incidence du régime de soutien; la notion de "bonnes pratiques agricoles" n'est pas appliquée de manière cohérente. Les principales conclusions de la Cour des comptes concernent la classification des "autres zones à handicaps" et des questions ayant trait à l'indemnité compensatoire.

2.5 En novembre 2006, la Direction générale "Agriculture" de la Commission européenne a présenté un rapport d'évaluation commandé à l'Institut pour la politique environnementale européenne (IPEE) sur la situation des indemnités compensatoires dans les zones défavorisées.

3. Observations générales

3.1 Pour le Comité économique et social européen, les zones à handicaps naturels font partie intégrante du "modèle agricole européen". Les zones qui souffrent de handicaps naturels doivent faire l'objet d'une attention particulière, tant sur le plan politique que de l'opinion publique, afin que des mesures spécifiques adaptées à leurs besoins réels puissent être prises.

3.2 La classification en tant que "zone défavorisée" doit permettre d'identifier les zones dont l'exploitation agricole menace d'être abandonnée en raison de handicaps liés aux conditions locales. Elle implique la reconnaissance du fait que l'utilisation agricole durable d'une zone rurale est une condition importante pour que cette zone soit jugée attrayante. Dans le cadre de la multifonctionnalité, l'exploitant agricole exerce non seulement son activité professionnelle mais œuvre aussi pour la collectivité en préservant et en entretenant les paysages.

3.3 Le CESE attire l'attention sur le fait que le concept de "zones défavorisées" est très ambivalent. En effet, il s'agit souvent de régions présentant une nature et des paysages particulièrement riches et diversifiés et dont les habitants ont des compétences et des traditions spécifiques, mais dont le potentiel ne peut fréquemment pas être exploité du point de vue économique en raison de leur situation et des conditions locales. Par ailleurs, les agriculteurs ne disposent la plupart du temps que d'alternatives économiques insatisfaisantes au sein du secteur concerné comme en dehors de celui-ci.

3.4 Le CESE considère que l'indemnité compensatoire octroyée aux zones défavorisées est un instrument aussi original qu'indispensable pour préserver le paysage culturel et l'agriculture dans des localités particulièrement sensibles sur les plans économique, écologique mais aussi social. L'objectif de l'indemnité compensatoire est de valoriser le potentiel énorme que représentent de superbes paysages culturels européens en promouvant une agriculture active, orientée vers le marché. Cet objectif dépasse donc clairement le maintien des pratiques agricoles traditionnelles. Dans le futur également, l'indemnité compensatoire destinée aux zones défavorisées devrait essentiellement viser à compenser les désavantages économiques dont pâtissent les agriculteurs dans des régions où les conditions d'exploitation des sols sont particulièrement difficiles. En outre, à partir de 2007, l'indemnité compensatoire est subordonnée au respect des normes relatives à la sécurité des aliments ainsi qu'à la protection de l'environnement et des animaux (conditionnalité).

3.5 Depuis 1975, un système européen global de classification des zones défavorisées a été développé à partir des zones de montagne. Il existe aujourd'hui trois types de zones défavorisées: les zones de montagne, les autres zones à handicaps (zones intermédiaires) et les zones à handicaps spécifiques (petites entités). S'agissant de ces deux dernières catégories, on note de grandes différences et variations d'un État membre à l'autre tant en ce qui concerne la classification des zones que le montant des indemnités octroyées. Les moyens financiers considérables dégagés au titre des indemnités compensatoires ont, dans une large mesure, permis de maintenir une agriculture active notamment dans les zones rurales sensibles.

3.6 Le CESE considère que les indemnités compensatoires pour les zones défavorisées ont une place à part entière dans les programmes de développement rural (Feader, aux termes du règlement (CE) no 1698/200). Le fait que ces indemnités compensatoires soient cofinancées par l'UE et les États membres met en exergue la nécessité de conjuguer de manière cohérente les règles de l'UE et la marge de manœuvre dont disposent les gouvernements nationaux ou les régions dans le cadre de l'élaboration détaillée de ces mesures.

3.7 Le CESE rappelle qu'en 2005, un document de travail de la Commission sur une méthode visant à reclassifier les autres zones à handicaps (zones intermédiaires) s'était, dans de nombreux États membres, heurté à une grande incompréhension et avait été rejeté. À l'époque, les réflexions étaient axées sur la tentative d'élaborer une définition uniforme des zones défavorisée au niveau central, en se basant sur des critères tels que la proportion de pâturages naturels ou le rendement en céréales mais sans tenir compte des spécificités régionales. Les réserves et contre-arguments massifs émis contre cette approche doivent être pris en compte lors des futurs débats.

3.8 Le rapport d'évaluation de l'IPEE de novembre 2006 souligne que les indemnités compensatoires doivent être envisagées dans leurs interactions avec le régime du paiement unique par exploitation et les mesures agro-environnementales. Dans le même temps, il recommande de mettre davantage l'accent leur spécificité, c'est-à-dire la compensation des handicaps à l'exploitation agricole liés à la situation naturelle. En outre, le montant des indemnités devrait être mieux adapté aux handicaps à compenser.

3.9 Le CESE souligne que, d'une manière générale, le rapport d'évaluation de l'IPEE ne fait état d'aucun risque de "surcompensation" tel que le craint la Cour des comptes. Si les indemnités compensatoires réduisent l'écart considérable qui existe entre les revenus des agriculteurs implantés dans des zones défavorisées et ceux des agriculteurs implantés dans des zones qui ne le sont pas, elles ne permettent toutefois pas de le combler. Les spécialistes estiment que la contribution des indemnités compensatoires aux revenus des agriculteurs oscille entre 10 et 50 %.

3.10 Le CESE considère que les indemnités compensatoires pour les zones défavorisées contribuent sensiblement à assurer la poursuite des activités agricoles dans les zones à faible rendement et dans les régions faiblement peuplées. La viabilité des exploitations dépend en premier lieu des revenus de la production agricole et de la vente des produits sur le marché ainsi que des recettes découlant de la diversification et des mesures de la politique agricole commune. Afin de dégager des perspectives d'avenir, en particulier pour les jeunes agriculteurs qui reprennent des exploitations situées dans des zones défavorisées, il est indispensable que les indemnités compensatoires bénéficient d'une fiabilité politique à long terme.

3.11 Afin de doter le système des indemnités compensatoires pour les zones défavorisées d'un profil clair, le CESE considère qu'il y a lieu de le faire évoluer séparément des mesures agro-environnementales. À moyen terme il convient également de définir l'évolution future des compensations dans les zones soumises à des contraintes environnementales. De l'avis du CESE, l'application peu étendue de ces mesures, mise en exergue par l'IPEE dans son rapport, s'explique par le fait que de nombreux États membres ou régions ont tendance à favoriser les mesures agro-environnementales dans les zones concernées.

Réflexions concernant la nouvelle classification des zones bénéficiaires

3.12 De l'avis du CESE, les aspects suivants devraient être pris en compte lors de la reclassification des zones éligibles aux indemnités compensatoires pour les zones défavorisées:

3.12.1 Les indemnités compensatoires devraient continuer à avoir essentiellement pour but le maintien d'une agriculture vivante et adaptée aux conditions locales, y compris dans des zones où les conditions d'exploitation sont difficiles.

3.12.2 Compte tenu des débats menés jusqu'ici, la révision envisagée devrait se limiter aux "autres zones à handicaps" (zones intermédiaires). Étant donné que ce sont plus particulièrement les zones de montagne qui sont classifiées de manière objective, la Commission européenne devrait préciser à nouveau de manière explicite, notamment pour éviter d'inquiéter les agriculteurs, quelle sera la portée de la révision des zones défavorisées.

3.12.3 Les zones défavorisées devraient être identifiées sur la base de critères objectifs et clairs mais selon un cadre qui permette de tenir pleinement compte des réalités locales dans chaque État membre.

3.12.4 Il ressort clairement de l'expérience acquise en 2005 avec la tentative de révision des indemnités qu'une approche centrale concernant la classification est inadéquate, principalement parce qu'il n'existe pas de système européen uniforme permettant de classifier la capacité de rendement des surfaces agricoles.

3.12.5 Aussi le Comité recommande-t-il une approche relevant de la subsidiarité: l'UE fixe les conditions-cadres et les méthodes alternatives pour la classification des zones, le choix du système de classification des zones et l'identification de celles-ci relevant de la compétence des États membres ou des régions. Par ailleurs, il y a lieu de maintenir les procédures de coopération mises en œuvre jusqu'ici entre la Commission européenne et les États membres.

3.12.6 Lors de la classification des zones, les États membres ou les régions devraient d'abord se baser sur des critères liés à un handicap naturel, environnemental et/ou climatique à l'exploitation agricole. Ils peuvent ensuite, dans certaines circonstances, les compléter par des critères socio-économiques, pour autant que ces derniers reflètent les problèmes sociaux ou structurels de l'agriculture dans leur contexte régional respectif (p.ex. émigration importante, fort vieillissement de la population locale ou des exploitants agricoles, accès particulièrement difficile à l'infrastructure publique, zones faiblement peuplées). Par ailleurs il convient d'examiner dans quelle mesure prendre en compte les zones situées autour des aéroports, les réservoirs de pétrole, les décharges, les sites militaires et les zones protégées des lignes électriques à haute tension

Inversement, des zones agricoles pâtissant de handicaps à l'exploitation ne peuvent être exclues de la classification en tant que zones défavorisées pour des raisons socio-économiques, par exemple parce qu'elles présentent une importante valeur ajoutée touristique.

3.12.7 La promotion et la qualification du capital humain sont des questions essentielles pour les zones défavorisées, précisément en raison des conditions locales. Aussi les États membres devraient-ils élaborer leur politique de soutien en veillant à ce que les mesures de formation et de consultation complètent les mesures d'aide à la surface de manière utile pour les régions rurales.

3.12.8 La Commission européenne, les États membres et les régions sont invités à mieux mettre en évidence la contribution de l'indemnité compensatoire à la réalisation de l'objectif fixé, c'est-à-dire le maintien d'une agriculture active dans un paysage attrayant. Un tel suivi fait jusqu'à présent défaut et devrait être mis en place.

3.12.9 Par ailleurs, la Commission européenne devrait examiner dans quelle mesure le changement climatique est susceptible d'avoir une incidence sur les régions défavorisées.

Réflexions concernant l'octroi des indemnités compensatoires aux zones défavorisées

3.13 La Commission européenne n'a pas encore clairement indiqué si elle prévoit de procéder à d'autres modifications que la reclassification des zones défavorisées lors du réexamen des indemnités compensatoires, par exemple au niveau de l'octroi de ces indemnités.

Si tel est le cas, il convient, de l'avis du CESE, de prendre en compte les aspects suivants:

3.13.1 Si l'octroi des indemnités compensatoires sous la forme d'un paiement à la surface est en principe pertinent, dans des cas dûment motivés il faudrait toutefois pouvoir fixer des règles concernant l'élevage lorsque celui-ci est caractéristique pour la préservation de l'organisation agraire dans la région concernée (p.ex. élevage de bovins ou d'ovins dans des régions de pâturages).

3.13.2 Dans le cadre de l'octroi des indemnités compensatoires, il convient également de veiller à combiner judicieusement les réglementations communautaires et les réglementations nationales ou régionales afin que les spécificités locales puissent être suffisamment prises en compte.

3.13.3 Même si la "surcompensation" globalement reprochée peut être réfutée par l'examen des bilans comptables des exploitations agricoles, il semble toutefois nécessaire d'établir une distinction interne concernant l'octroi des indemnités compensatoires. Si le montant de l'indemnité accordé par hectare dépasse une somme minimale donnée, les États membres ou les régions devraient échelonner ce montant en fonction du degré du handicap.

3.13.4 Pour garantir la durabilité des exploitations agricoles, il est indispensable que les agriculteurs puissent se fier davantage à l'octroi des indemnités dans la durée. Dans certains États membres, les versements fluctuent en effet clairement d'une année à l'autre, en fonction de la santé du budget national.

3.14 Le CESE souligne qu'une modification éventuelle des régions bénéficiaires comporte des risques considérables pour la structure agraire et la préservation du paysage culturel. Il faudrait procéder à une analyse de risque et d'évaluation d'impact pour les régions qui seraient le cas échéant exclues du bénéfice des indemnités compensatoire. D'une manière générale, les agriculteurs auront beaucoup de mal à compenser la perte des indemnités par d'autres activités, par exemple une intensification de la production. Aussi faudrait-il prévoir non seulement des délais transitoires suffisants, mais aussi des clauses spécifiques pour les cas graves, afin d'éviter des ruptures structurelles dans les exploitations agricoles.

3.15 Le CESE attire l'attention sur le fait que le concept de "zones défavorisées" est abscons pour l'opinion publique. Les "zones défavorisées" peuvent comporter des paysages culturels d'une valeur et d'une beauté particulières mais ont la caractéristique d'être très difficiles à exploiter sur le plan agricole. Les habitants de ces zones défavorisées sont souvent très fiers de l'histoire, des traditions et de la beauté du paysage de "leur" région, autant d'aspects qui représentent un véritable potentiel en matière de développement régional. Malheureusement, le concept "d'indemnité compensatoire pour les zones défavorisées" n'est pas du tout adéquat pour permettre aux habitants de s'identifier à "leur" région. Il convient dès lors d'examiner si le concept de "zones défavorisées" ne pourrait pas être remplacé par un autre, qui reflèterait mieux ces potentiel et spécificités. Ceci pourrait contribuer à une meilleure acceptation des indemnités compensatoires en faveur des zones défavorisées.

Bruxelles, le 24 octobre 2007.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris Dimitriadis

[1] JO C 318 du 23.12.2006, p. 93.

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