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Bruselas, 17.12.2007

COM(2007) 806 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

Prevención del fraude mediante el empleo de resultados operativos: un enfoque dinámico del blindaje contra el fraude {SEC(2007) 1676}

1. INTRODUCCIÓN

El fraude, la corrupción y las demás actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de la Unión Europea sacan partido de las deficiencias en los procesos de gestión y control de los fondos de la UE o simplemente los eluden. Con el fin de prevenir el fraude y la corrupción en todos los sectores presupuestarios de la UE, tanto del lado de los ingresos como de los gastos[1], es fundamental que los servicios ordenadores, con la asistencia de la OLAF, sigan mejorando la prevención del fraude en el marco de la gestión financiera[2].

En la presente Comunicación se define el nuevo enfoque del blindaje contra el fraude de la legislación, contratos, gestión y sistemas de control. Sustituye a la Comunicación de la Comisión sobre el blindaje contra el fraude de la legislación y de la gestión de contratos[3] adoptada por la Comisión el 7 de noviembre de 2001 con el fin de aplicar la acción 94 del Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisión[4].

2. ANTECEDENTES

2.1. OLAF y la reforma

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) se creó en 1999. Cumple su misión de lucha contra el fraude llevando a cabo investigaciones como oficina independiente y contribuyendo al diseño de la estrategia antifraude de la UE a través de la preparación, como departamento de la Comisión, de las iniciativas necesarias para desarrollar o consolidar la legislación en la materia.

En 2000, la Comisión emprendió una reforma administrativa[5]. El sistema de gestión financiera se modernizó y se ampliaron las responsabilidades de los ordenadores.

El Libro Blanco sobre La reforma de la Comisión recogía medidas para hacer un mejor uso de la experiencia disponible en las instituciones para mejorar la prevención de irregularidades y del fraude. Esta política de prevención se detalló en la Comunicación de la Comisión Protección de los intereses financieros de las Comunidades - Lucha contra el fraude. Por un enfoque estratégico global [6].

La medida 94 del Libro Blanco sobre la reforma, relativa al blindaje de la legislación y de la gestión de contratos frente al fraude, introduce el siguiente compromiso:

«Con objeto de hacer más eficaz el actual sistema de "blindaje" contra el fraude, se pedirá a los servicios de la Comisión que, al elaborar proyectos legislativos que puedan tener repercusiones para el presupuesto comunitario, presenten los proyectos de propuestas a la OLAF, durante las consultas interservicios, con vistas a una evaluación del riesgo. La DG Presupuestos estará asistida por la OLAF en el examen de los sistemas de gestión de contratos de la Comisión (contratos estándar, base de datos central sobre contratos, instrumentos de gestión). La OLAF ofrecerá también asesoramiento en materia de blindaje contra el fraude durante todo el proceso legislativo.»

2.2. Comunicación sobre blindaje de la legislación y de la gestión de los contratos contra el fraude

La finalidad de la Comunicación de 2001 sobre el blindaje contra el fraude era lograr los objetivos del Libro Blanco sobre la reforma y de la Comunicación de la Comisión sobre el enfoque estratégico global de lucha contra el fraude. Los objetivos eran el desarrollo de una cultura de la prevención y el refuerzo de la capacidad de los instrumentos legales básicos para hacer frente al fraude y cualquier otra actividad ilegal. El mecanismo de prevención establecido en la Comunicación de 2001 cubrió dos aspectos: legislación y gestión de los contratos.

El blindaje contra el fraude de la legislación se limitó a los actos más vulnerables. La determinación previa de los ámbitos de las políticas de la UE más vulnerables hizo posible una mejor adaptación del procedimiento de consulta. La Comunicación introdujo un proceso de cooperación en cuatro fases:

1. definición de criterios para identificar los sectores de alto riesgo;

2. identificación de sectores de alto riesgo;

3. identificación de iniciativas legislativas que requieren un análisis del blindaje contra el fraude previo a su adopción, y

4. consulta a la OLAF en la fase inicial.

La prevención del fraude y de las irregularidades en la gestión de contratos, segundo aspecto de la Comunicación de 2001, se llevó a cabo a dos niveles:

5. a nivel central (Dirección General de Presupuesto), se armonizaron las cláusulas y los procedimientos de la contratación pública y de los acuerdos de subvención, junto con el establecimiento de contratos y de acuerdos de subvención estándar para su utilización por parte de todos los servicios de la Comisión y la publicación de guías y de líneas directrices (vademécums, circulares, etc.)

6. a nivel de los servicios de gestión de los contratos, se han desarrollado diversos instrumentos, que pueden usar los servicios de forma independiente y de los cuales, algunos pueden presentar un interés específico, como los contratos tipo y las bases de datos locales que pueden tener o no un interfaz con el sistema contable general de la Comisión.

2.3. Necesidad de un nuevo enfoque del blindaje contra el fraude

Se han alcanzado los objetivos en materia de blindaje contra el fraude. La OLAF ha participado activamente en las sucesivas revisiones de la legislación que rige la ejecución del presupuesto comunitario, así como en la adopción de los actos de base e instrumentos estándar desarrollados por los servicios de la Comisión para ejecutar el presupuesto de la UE. Para más detalles, consulte el informe adjunto sobre los resultados del procedimiento de blindaje contra el fraude.

Las principales disposiciones financieras para los próximos años ya se han blindado, ya sea por medio del procedimiento formal de prevención, ya sea mediante la consulta interservicios. Se han redactado disposiciones antifraude estándar y el marco jurídico que fija las normas para la gestión financiera de la UE ha entrado en un periodo de estabilidad, de modo que el mecanismo de prevención definido en la comunicación de 2001 parece menos adaptado al contexto actual. Además, el nuevo enfoque contribuirá a la realización de los mismos objetivos que las normas de control interno para una gestión eficaz, en concreto las normas 2, 7 y 8.

Por último, la Comisión persigue una política de «simplificación», cuyo objetivo es «proseguir la consolidación, modernización y simplificación de los procedimientos internos y de los métodos de trabajo en interés de la eficiencia y la eficacia y mejorar el equilibro entre el nivel de riesgo y los costes de control»[7]. Por lo tanto, conviene flexibilizar la consulta previa de la OLAF.

3. EL NUEVO ENFOQUE

3.1. Concepto de nuevo enfoque

El nuevo enfoque en materia de blindaje contra el fraude se basará fundamentalmente en las enseñanzas obtenidas de la experiencia práctica de la OLAF. La explotación de los resultados operativos permitirá relacionar la experiencia adquirida sobre el terreno y las medidas adoptadas por las distintas instituciones para la lucha contra el fraude y las irregularidades. La OLAF utilizará mejor los conocimientos derivados de sus actividades operativas y de información y los pondrá a disposición de los demás servicios de la Comisión y de las instituciones y órganos de la UE.

El nuevo enfoque requiere la recopilación de las lecciones obtenidas de las actividades de investigación y de análisis de los servicios de información para su comunicación a las autoridades correspondientes. Por ejemplo, la OLAF asistirá a los servicios que aplican políticas comunitarias en sus esfuerzos para proteger los intereses financieros de las Comunidades y publicará recomendaciones para garantizar la mayor seguridad posible frente al fraude la corrupción y las irregularidades.

Para ser eficaz, este enfoque necesita que las autoridades y servicios competentes sigan estas medidas.

Se prestará especial atención a las irregularidades y problemas que se repitan, especialmente cuando puedan aplicarse soluciones simples y poco onerosas (por ejemplo, mejora de modelos y documentos tipo como las declaraciones de ausencia de conflicto de intereses, intercambios de datos interservicios, modificaciones de los vademécums, etc.).

3.2. Mejoras previstas

La revisión del enfoque en materia de blindaje contra el fraude reforzará el impacto de las investigaciones sobre la prevención del fraude, la corrupción, las irregularidades y otras actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de la UE.

El resultado será un flujo de información más proactivo y basado en el suministro. Este flujo de información será independiente de las consultas interservicios de la Comisión sobre iniciativas en materia de gestión financiera.

La OLAF ampliará su apoyo a otros servicios de la Comisión, a los que ofrecerá análisis específicos basados en sus propias investigaciones y recogidas de datos. Los resultados del blindaje contra el fraude serán accesibles a todos los servicios, órganos e instituciones de la UE afectados (ver puntos 5.1, 5.2 y 5.3).

3.3. Disponibilidad del proceso de consulta actual

El actual proceso de consulta previa de los proyectos de legislación (o de los riesgos o problemas específicos identificados por el servicio responsable de la propuesta) introducido por la Comunicación de 2001 seguirá abierto a los servicios de la Comisión a petición de los mismos. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre los resultados de la Comunicación de 2001 adjunto se ofrece un resumen del tipo de instrumentos sometidos a este proceso.

El proceso de consulta previa se mantendrá para la adopción de los contratos públicos y de acuerdos de subvención. La DG Presupuesto seguirá actualizando, en función de la experiencia adquirida y de la legislación revisada, los contratos y acuerdos o decisiones de subvención estándar actuales y adaptando los nuevos modelos siempre que sea necesario.

4. PROCEDIMIENTO DE APLICACIÓN DEL NUEVO ENFOQUE

CON EL NUEVO enfoque, las actividades de investigación alimentarán los documentos enviados a los servicios de la Comisión y a los órganos e instituciones afectados de la UE, mientras que las actividades de información permitirán evaluar los riesgos en el marco de la prevención temática.

El blindaje contra el fraude y la actividad de información se complementarán: el primero servirá para identificar las cuestiones que requieren un tratamiento temático en profundidad por los métodos de información, mientras que la segunda alimentará los documentos sobre blindaje contra el fraude.

4.1. Un gran depósito de información

La aplicación del nuevo enfoque no excluye ninguna fuente de información.

La OLAF analizará sus actividades de investigación de forma estructurada y pluridisciplinar. Este análisis incluirá la información derivada de las investigaciones internas y externas y otras actividades operativas de la Oficina.

Además de la obligación legal de informar a la Comisión y a la OLAF de cualquier indicación concreta que haga suponer la existencia de fraude, el nuevo enfoque en materia de prevención permitirá también mejorar el flujo de información entre los órganos de control. Los resultados de las auditorías se incluirán en el depósito de información; en particular las conclusiones pertinentes de las auditorías realizadas por el servicio de auditoría interna (IAS). Dicho servicio informará a la Oficina de las irregularidades sistemáticas potenciales que puedan constituir un riesgo de fraude identificadas durante las auditorías. Este mismo tipo de información debería ser suministrado a la OLAF también por las estructuras de auditoría internas (IAC) y las entidades de control ex post de los servicios operativos (datos del instrumento ABAC Audit).

Cuando proceda, el análisis incluirá los informes y conclusiones del Tribunal de Cuentas Europeo así como los informes de las Direcciones Generales ordenadoras. Los informes anuales de actividad y otros informes de gestión que incluyan de forma clara los puntos débiles y las medidas adoptadas a raíz de las recomendaciones de la OLAF vendrán a completar el conjunto.

La información recibida de las autoridades de los Estados miembros, y en particular de sus órganos de auditoría y de control, también estarán al servicio del nuevo enfoque. Las irregularidades notificadas por las autoridades nacionales en virtud de la legislación[8] comunitaria constituyen indicaciones de riesgos potenciales. Por último, la jurisprudencia nacional directamente relacionada con la protección de los intereses financieros de la UE no se excluirá tampoco del análisis de prevención del fraude.

4.2. Principales etapas del proceso de prevención del fraude

Las principales etapas del proceso de prevención son las siguientes:

7. se obtienen los datos a partir de las investigaciones y de otros resultados operativos y de otros servicios exteriores (ver punto 4.1). Se garantiza el anonimato en los datos obtenidos de casos individuales con el fin de no divulgar datos personales, confidenciales o sensibles;

8. análisis de la información recogida con el fin de determinar los posibles puntos débiles de la legislación, de los sistemas de control o de gestión, o de los contratos y análisis de una serie de casos;

9. formulación de las recomendaciones dirigidas a evitar los defectos identificados o a mejorar el blindaje contra el fraude, la corrupción y otras actividades ilegales;

10. transmisión de las conclusiones y recomendaciones a los servicios de la Comisión, órganos e instituciones de la UE correspondientes;

11. recepción de las reacciones de los servicios de la Comisión y órganos e instituciones de la UE afectados.

5. RECOMENDACIONES Y OTROS INSTRUMENTOS DE PUESTA EN COMÚN DE LA INFORMACIÓN

El proceso descrito deberá conducir a recomendaciones y otros elementos concretos que se dirigirán directamente a los servicios de la Comisión y órganos e instituciones de la UE afectados a título individual o colectivo, en particular por lo que se refiere a las «familias de políticas».

Las recomendaciones emitidas por la OLAF no tendrán carácter vinculante y se discutirán con sus destinatarios, cuando proceda, a través de un dialogo abierto y flexible.

Su aplicación es responsabilidad de los departamentos de la Comisión, de las instituciones de la UE y de los organismos afectados, junto con la evaluación de los costes y beneficios y de la carga administrativa de dicha aplicación.

5.1. Caso por caso

La OLAF emitirá recomendaciones ad hoc cuando la protección de los intereses financieros de la UE exija una acción específica del servicio de la Comisión, de la institución o del órgano de la UE afectado.

Se invitará al servicio afectado a reflexionar sobre la adopción y/o aplicación de las medidas adecuadas con el fin de suprimir o paliar los riesgos o debilidades específicos detectados por la OLAF. Además, los servicios afectados de la Comisión informarán a su vez a la OLAF de las acciones realizadas con el fin de prevenir cualquier atentado contra los intereses financieros de la UE. También se invitará a que lo hagan las instituciones y órganos de la UE.

5.2. Recomendaciones de carácter general y recogida de datos de casos comunes

Las partes interesadas también tendrán acceso a las recomendaciones derivadas del análisis de los riesgos y de las pautas de fraude que se desprendan del análisis de una serie de casos frecuentes que presenten similitudes en términos de irregularidades. Los servicios correspondientes de la Comisión informarán a su vez a la OLAF de las medidas adoptadas por ellos para evitar situaciones similares en el marco de sus responsabilidades. Se invitará a los órganos e instituciones de la UE a hacer lo mismo.

Además, se realizará una recapitulación de los casos que se hayan hecho anónimos, con una descripción de las pautas de fraude y de irregularidad y sus modos operativos, que se pondrá a disposición de los servicios de la Comisión (y de otras instituciones, en su caso) en función de las necesidades de su personal.

5.3. Guía de prevención del fraude

La iniciativa de la Comisión en favor de una gestión financiera sana y eficaz[9] (SEM 2000) se lanzó en 1995. Las dos primeras fases debían permitir mejorar la gestión financiera en el seno de la Comisión mientras que la tercera trataba de mejorar la gestión de la parte del presupuesto comunitario (más del 80%) gestionada por los Estados miembros.

Una «Guía de control de la vulnerabilidad al fraude»[10] fue adoptada por la Comisión a raíz de la recomendación n° 7 del SEM 2000[11]. Dicha guía, publicada por la Secretaría General de la Comisión, sigue estando a disposición del personal de la Comisión que participa en la gestión financiera y en la protección de los intereses financieros de la UE.

Una nueva versión publicada por la Comisión bajo la responsabilidad de la OLAF se distribuirá ampliamente entre todas las partes interesadas, incluidos los Estados miembros. Se basará en la información obtenida del proceso de blindaje y se diseñará como instrumento en línea («web tool»). En caso necesario, la guía podría segmentarse y ofrecerse por sectores o familias de políticas.

5.4. Información para los órganos de control y de auditoría

A la hora de aplicar el nuevo enfoque en materia de prevención del fraude, se prestará especial atención a las debilidades estructurales o sistémicas que no hayan sido ya analizadas por los órganos de auditoría y de control ni detectadas por otros controles sistemáticos. Estas debilidades del sistema o fallas potenciales en los sistemas de gestión detectados en el interior de las instituciones de la UE se comunicarán, además de a la dirección, a la IAS, a las estructuras de auditoría interna afectadas o a los auditores internos de otros organismos e instituciones de la UE.

5.5. Flexibilidad del nuevo enfoque

Para que se convierta en un obstáculo permanente y adicional del fraude y subsane las irregularidades profundamente ancladas en el sistema, la nueva política de blindaje contra el fraude deberá concebirse como un instrumento flexibles, capaz de adaptarse rápidamente a realidades cambiantes.

La OLAF evaluará constantemente la necesidad de reorientar las actividades de prevención en uno u otro sector y de adaptar el procedimiento de análisis para hacerlo lo más eficaz posible. Ello podría hacer necesario, en un momento dado, centrar sus actividades en determinados ámbitos del presupuesto de la UE, en función de los riesgos y debilidades identificados y de los recursos disponibles. El procedimiento de blindaje contra el fraude se dirigirá en un primer momento al sector de los gastos directos.

6. CONCLUSIÓN

La nueva política de blindaje contra el fraude definida en la presente comunicación trata de mejorar la prevención del fraude y de la corrupción apoyándose en las enseñanzas obtenidas a través de las investigaciones y otras actividades operativas de la OLAF.

Los resultados de este nuevo procedimiento se transmitirán a los servicios de la Comisión y a las demás instituciones afectadas y a los Estados miembros asociados a la gestión o al control de los gastos o de los ingresos comunitarios. Los primeros resultados, previstos para la segunda mitad de 2008, consistirán en recomendaciones ad hoc y en una recapitulación de los casos frecuentes.

Tras un periodo de prueba de tres años, se procederá a una evaluación del enfoque expuesto en la presente comunicación.

La Comisión hará un informe de sus actividades de prevención del fraude en el informe anual de la lucha contra el fraude publicado en aplicación del artículo 280 del Tratado.

7. ANEXOS

12. Diagrama del conjunto del proceso.

13. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre los resultados del mecanismo de prevención del fraude establecido de acuerdo con la Comunicación de la Comisión sobre el blindaje contra el fraude de la legislación y de la gestión de los contratos adoptada el 7 de noviembre de 2001.

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[1] Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas - DO L 312 de 23 de diciembre de 1995, p.1.

[2] el Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, modificado en último lugar por el Reglamento del Consejo (CE, Euratom) n° 1995/2006.

[3] Comunicación de la Comisión sobre el blindaje de la legislación y de la gestión de los contratos contra el fraude, SEC (2001) 2029, 7.11.2001 — no publicado en el DO. Ver el punto, sin embargo, el punto 3.3.

[4] La Reforma de la Comisión — Libro Blanco — parte I (COM/2000/200 final).

[5] Libro Blanco La Reforma de la Comisión , parte II (plan de acción), de 5.4.2000, COM (2000) 200 final/2.

[6] COM(2000) 358 final.

[7] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Informe intermedio sobre la reforma de la Comisión tras el cumplimiento del mandato para la reforma, COM (2005) 668 final de 21.12.2005.

[8] Reglamento (CE) nº 1681/94 de la Comisión, de 11 de julio de 1994, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el marco de la financiación de las políticas estructurales, así como a la organización de un sistema de información en esta materia, DO L 178 de 12.7.1994, p.43–46, y Reglamento (CE) nº 1848/2006 de la Comisión, de 14 de diciembre de 2006, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la política agrícola común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito, y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n o 595/91 del Consejo.

[9] Iniciativa de la Comisión «Una gestión sana y eficaz» (SEM 2000): Informe general de la Comisión Europea de 1995, punto 976.

[10] Doc SG/C/3/ED D96 de 6 de mayo de 1996, no publicado en el DO.

[11] Disponible únicamente en francés, decisión interna emitida por los antiguos sistemas de archivo. Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Étanchéité de la législation à la fraude: mise en œuvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC(1996)°1802/4 du 11 octobre 1996.