52007DC0767

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 5.12.2007

KOM(2007) 767 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Działania Unii Europejskiej na rzecz efektywnej ochrony konsularnej w krajach trzecich Plan działań na lata 2007-2009

{K(2007) 5841 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1600}{SEK(2007) 1601}

KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Działania Unii Europejskiej na rzecz efektywnej ochrony konsularnej w krajach trzecich Plan działań na lata 2007-2009

1. WSTęP

Ochrona dyplomatyczna i konsularna obywateli Unii w krajach trzecich jest jednym ze strategicznych celów polityki Komisji w 2007 r.

Artykuł 20 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zwany dalej „art. 20 TWE”) przewiduje, że „każdy obywatel Unii korzysta na terytorium państwa trzeciego, gdzie państwo członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich na takich samych warunkach, jak obywatele tego państwa. Państwa członkowskie ustanawiają między sobą niezbędne reguły oraz podejmują rokowania międzynarodowe wymagane do zapewnienia tej ochrony”. Takie samo prawo jest zapisane również w art. 46 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Niniejszy plan działań stanowi orientacyjną „mapę drogową” dla środków, jakie Komisja zamierza zaproponować w latach 2007-2009. Jego opracowanie poprzedziły konsultacje publiczne zainicjowane w dniu 28 listopada 2006 r. opublikowaniem zielonej księgi w przedmiotowej kwestii.

Wszystkie 27 państw członkowskich stosuje już wysokie standardy ochrony oraz prowadzi współpracę w tej dziedzinie. Niemniej można jeszcze bardziej ułatwić stosowanie art. 20 TWE i podjąć więcej działań z myślą o zapewnieniu jak najlepszej ochrony obywateli Unii w krajach trzecich. Wszystkie środki podejmowane na szczeblach krajowym i/lub wspólnotowym powinny być w pełni podporządkowane realizacji tego celu. Niniejszy plan działań ma wspierać państwa członkowskie w wypełnianiu obowiązków w zakresie udzielania pomocy potrzebującym ochrony dyplomatycznej i konsularnej obywatelom.

2. Konieczność wzmocnienia ochrony obywateli Unii w krajach trzecich

Obecnie wszystkie 27 państw członkowskich ma przedstawicielstwa zaledwie w trzech spośród 166 krajów trzecich: w Chińskiej Republice Ludowej, Federacji Rosyjskiej i Stanach Zjednoczonych Ameryki.[1] Problem niedostatecznej liczby przedstawicielstw zwiększył się po rozszerzeniu Unii. W 18 krajach żadne państwo członkowskie nie ma przedstawicielstwa, w 17 krajach tylko jedno państwo członkowskie ma przedstawicielstwo, a w 11 krajach przedstawicielstwa mają 2 państwa członkowskie. Niektóre z tych krajów są popularnymi wśród obywateli Unii celami podróży (np. Bahamy, Barbados, Madagaskar, Malediwy i Seszele). Szczególnie mała jest liczba placówek dyplomatycznych i konsularnych państw członkowskich w Ameryce Środkowej i na Karaibach, a także w Azji Środkowej oraz Afryce Środkowej i Zachodniej. Szacuje się, że 8,7% obywateli UE podróżujących poza Unię udaje się do krajów trzecich, w których ich państwo członkowskie nie posiada placówki konsularnej czy dyplomatycznej. W oparciu o liczbę podróży odbywanych rocznie przez obywateli UE do krajów trzecich szacuje się, że co najmniej 7 milionów obywateli unijnych wyjeżdża co roku do krajów, w których nie mają swoich przedstawicielstw. Przyjmuje się ponadto, że około 2 milionów obywateli UE mieszka w krajach trzecich, w których ich państwo członkowskie nie posiada przedstawicielstwa[2].

Liczby te prawdopodobnie będą rosnąć. Obywatele unijni coraz częściej podróżują do krajów trzecich i przebywają tam jako turyści, pracownicy, studenci itp. Z szacunków Eurostatu[3] wynika, że w 2005 r. obywatele UE odbyli około 80 milionów takich podróży. Połowa obywateli UE przewiduje podróż do kraju trzeciego w ciągu najbliższych trzech lat.[4] W 2006 r. Rada oszacowała, że obywatele unijni odbywają rocznie około 180 milionów podróży.

Większość państw członkowskich nie prowadzi dokładnej ewidencji liczby wniosków o pomoc konsularną. Na podstawie odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie szacuje się, że około 0,53% obywateli UE potrzebuje pomocy konsularnej w trakcie podróży poza UE, co oznacza że rocznie ma miejsce około 425 000 takich przypadków. Przyjmuje się, że co najmniej 37 000 takich przypadków dotyczy obywateli unijnych, których państwo członkowskie nie ma przedstawicielstwa w danym kraju trzecim.[5]

Względnie niska liczba wniosków o pomoc konsularną może wynikać z niewielkiej wiedzy obywateli o postanowieniach art. 20 TWE. Konsultacje publiczne potwierdziły, że większość obywateli UE nie jest świadoma istnienia wspomnianego artykułu. Na podstawie wyników opublikowanego w 2006 r. sondażu Eurobarometru ustalono, że jedynie 23 % ankietowanych słyszało o możliwościach, jakie daje art. 20 TWE. Jednocześnie w toku konsultacji publicznych okazało się, że obywatele mają w przedmiotowym obszarze wysokie oczekiwania w stosunku do Europy.

Państwa członkowskie stworzyły już pewne mechanizmy koordynacji w tym obszarze, które okazały się pomocne podczas katastrofy wywołanej tsunami w 2004 r. i kryzysu libańskiego w 2006 r. Niemniej można jeszcze bardziej usprawnić współpracę, koordynację i podział zadań między państwami członkowskimi.[6] Nadto ochrona dyplomatyczna i konsularna nie ogranicza się tylko do sytuacji kryzysowych, ale obejmuje także udzielanie pomocy na co dzień w rozwiązywaniu problemów indywidualnych, takich jak utrata paszportów, kradzieże i poważne wypadki.

W tym kontekście należy wspomnieć o koncepcji „państwa wiodącego”. Ten nowy rodzaj współpracy konsularnej ma doprowadzić do zacieśnienia współpracy w tej dziedzinie oraz do poprawy ochrony obywateli UE w sytuacjach kryzysowych w krajach trzecich, w których swoje przedstawicielstwa posiadają nieliczne państwa członkowskie. Jako „państwo wiodące” wyznacza się jedno państwo członkowskie lub kilka takich państw w celu zapewnienia w imieniu pozostałych państw członkowskich ochrony obywateli państw Unii nieposiadających przedstawicielstwa w danym kraju trzecim. W razie ewakuacji „państwo wiodące” odpowiada za ewakuację w bezpieczne miejsce wszystkich obywateli Unii. W kontekście art. 20 TWE Komisja postrzega uzgodnienia dotyczące „państwa wiodącego” jako pozytywny krok na drodze ku bardziej efektywnemu podziałowi zadań w sytuacjach kryzysowych.

Przepisy wspólnotowe są w tym obszarze bardzo ograniczone; składają się na nie dwie decyzje przyjęte przez przedstawicieli rządów państw członkowskich. Decyzja 95/553/WE[7] uprawnia unijnych obywateli tych państw członkowskich, które nie posiadają w danym kraju przedstawicielstwa, do ochrony konsularnej ze strony placówek dyplomatycznych i konsularnych któregokolwiek z państw członkowskich na takich samych warunkach, jak obywatel tego państwa (np. w przypadku śmierci, poważnego wypadku, aresztowania i repatriacji). Przepisy tej decyzji nie są wyczerpujące, jako że nie obejmują wyraźnie innych przypadków, w których obywatele unijni mogą potrzebować pomocy. Na mocy decyzji 96/409/WPZiB[8] obywatele unijni, których państwo nie posiada w danym kraju przedstawicielstwa, w przypadku utraty dokumentu podróży są uprawnieni do uzyskania tymczasowego dokumentu podróży wydanego przez inne państwo członkowskie posiadające przedstawicielstwo na miejscu. Oprócz tego państwa członkowskie opracowały w ramach Rady niewiążące wytyczne w sprawie ochrony konsularnej.[9] Niemal z pewnością można powiedzieć, że w przyszłości apele o lepszą ochroną konsularną będą coraz głośniejsze, jak tylko obywatele unijni poznają w szerszym zakresie prawa przysługujące im na mocy art. 20 TWE oraz w związku z coraz większą liczbą podróży międzynarodowych. Obawy budzą także inne kwestie, jak klęski żywiołowe, ataki terrorystyczne i niestabilność polityczna.

Wejście w życie Traktatu reformującego zapewni wyraźną podstawę prawną dla przepisów UE w tym obszarze. Artykuł 20 TWE w zmienionym brzmieniu umożliwia Radzie przyjmowanie dyrektyw „ustanawiających środki koordynacji i współpracy niezbędne do ułatwienia tego rodzaju ochrony”.

Niniejszy plan działań ma na celu przedstawienie propozycji ukierunkowanych na wprowadzenie w życie postanowień art. 20 TWE, a także podejmuje kwestie związane z obecnymi i przewidywanymi problemami w omawianym obszarze.

3. Wyniki konsultacji publicznych

W listopadzie 2006 r. Komisja rozpoczęła szeroko zakrojone konsultacje publiczne w tej sprawie, publikując zieloną księgę w sprawie ochrony dyplomatycznej i konsularnej obywateli Unii Europejskiej w krajach trzecich[10], w której zaproponowała szereg środków. Uwagi i komentarze zgłoszone w odpowiedzi na zieloną księgę pokazały, że zainteresowanie przedmiotową sprawą jest znaczące.[11] W dniu 29 maja 2007 r. odbyło się przesłuchanie publiczne.

Przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego, inne instytucje europejskie, jak również osoby indywidualne opowiedzieli się za nadaniem większego znaczenia postanowieniom art. 20 TWE, wyrażającym w sposób konkretny obywatelstwo unijne. Niektóre państwa członkowskie zaapelowały o ostrożność, przypominając, że to przede wszystkim w ich kompetencji leży zapewnienie ochrony swoim obywatelom.

4. Konieczność sukcesywnego i stopniowego działania

Efektywne wzmacnianie prawa do ochrony dyplomatycznej i konsularnej zapisanego w art. 20 TWE jest zadaniem złożonym, którego realizacja nie może bazować na pojedynczej inicjatywie, lecz wymaga kompleksowego pakietu środków opartych na strategii długoterminowej. Faktem jest, że omawiana kwestia należy w pierwszej kolejności do uprawnień państw członkowskich. Niemniej Komisja pragnie wesprzeć je w realizacji tych zobowiązań. Tym samym konieczne są sukcesywne i stopniowe działania.

W związku z tym, że niektóre środki są złożone pod względem prawnym i technicznym, niezbędna jest ich dogłębna analiza i przygotowanie, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi.

- Komisja proponuje poniższy, obejmujący szereg środków legislacyjnych i nielegislacyjnych plan działań na lata 2007-2009.

5. Obszary, w których istnieje potrzeba podjęcia działań w latach 2007-2009

5.1. Informowanie obywateli

Konsultacje publiczne potwierdziły, że obywatele posiadają niewielką wiedzę o przedmiotowej kwestii. W kwietniu 2007 r. Komisja rozpoczęła kampanię informacyjną, dystrybuując plakaty propagujące wiedzę na temat art. 20 i decyzji 95/553/WE w sposób przyjazny dla obywateli. W kilku państwach członkowskich plakaty te przekazano na wniosek także biurom podróży. Dodatkowo Sekretariat Rady Unii Europejskiej opublikował broszurę zatytułowaną „Europejska opieka konsularna”,[12] a państwa członkowskie rozpowszechniały informacje o art. 20 TWE na poziomie krajowym. Pomimo tych działań znaczna większość obywateli nadal nie jest świadoma istnienia i zakresu stosowania art. 20 TWE.

5.1.1. Zalecenie państwom członkowskim zamieszczania treści art. 20 TWE w paszportach

Pierwszym środkiem, jaki przedstawia Komisja, jest załączone do niniejszego planu działań zalecenie do państw członkowskich w sprawie zamieszczania w paszportach treści art. 20 TWE. Propozycja ta, wspomniana także w zielonej księdze, po raz pierwszy pojawiła się w sprawozdaniu Barniera[13], a następnie podjęto ją w okresie przewodnictwa Austrii w Radzie Unii Europejskiej w 2006 r.[14] Uczestnicy konsultacji publicznych wyrazili niemal jednomyślne poparcie dla tej koncepcji, uznanej za skuteczny środek przekazu przedmiotowych informacji osobom podróżującym do krajów trzecich. Zaproponowano ponadto zamieszczanie odniesienia do europejskiej strony internetowej, aby umożliwić obywatelom łatwy dostęp do szczegółowych informacji. Komisja zaleca państwom członkowskim przytaczanie treści art. 20 TWE w paszportach wydawanych po dniu 1 lipca 2009 r. Jeśli chodzi o paszporty wydawane przed tym dniem, Komisja zaleca rozprowadzenie naklejek z wydrukowaną treścią art. 20 TWE do umieszczania na zewnętrznej stronie tylnej okładki takich paszportów. Do państw członkowskich należy decyzja, czy i w jaki sposób będą je udostępniać. Inicjatywa ta ma szansę, przy niewielkich kosztach, znacząco przyczynić się do zwiększenia wiedzy obywateli na temat postanowień art. 20 TWE.

- Komisja zaleca państwom członkowskim zamieszczanie treści art. 20 TWE w paszportach wydawanych po dniu 1 lipca 2009 r. oraz dystrybucję naklejek służących do przyklejenia na zewnętrznej stronie tylnej okładki paszportów wydawanych przez wspomnianym dniem (począwszy od 2008 r.)

5.1.2. Kontynuacja kampanii informacyjnej skierowanej do szerokiego kręgu odbiorców

Komisja udostępni plakat z informacjami na temat ochrony konsularnej, który we współpracy z państwami członkowskimi będzie wywieszany w strategicznych miejscach, takich jak lotniska, porty, punkty kontroli na granicach zewnętrznych oraz dworce kolejowe.

- Komisja udostępni plakat z informacjami na temat ochrony konsularnej, który we współpracy z państwami członkowskimi będzie wywieszany w strategicznych miejscach (począwszy do 2007 r.)

5.1.3. Utworzenie strony internetowej UE poświęconej ochronie konsularnej

W 2008 r. Komisja zamierza utworzyć specjalną stronę internetową na serwerze „Europa” poświeconą kwestiom związanym z ochroną konsularną. Strona ta, jak opisano poniżej, będzie wykorzystywana do publikowania informacji praktycznych.

Ponadto mogłaby ona także ułatwiać dostęp do publikowanych przez państwa członkowskie wskazówek dla podróżnych. Można by zamieścić na niej linki do poradników dla podróżnych publikowanych przez poszczególne państwa członkowskie oraz adres odnośnej strony internetowej Sekretariatu Rady.[15]

- Komisja utworzy specjalną stronę internetową na serwerze „Europa” poświeconą kwestiom związanym z ochroną konsularną (2008 r.)

5.1.4. Publikowanie informacji o przedstawicielstwach państw członkowskich w krajach trzecich

Wielu osobom przydatne byłyby aktualne informacje o ambasadach i konsulatach państw członkowskich w krajach trzecich. Tego typu informacje, gromadzone co miesiąc przez Sekretariat Rady,[16] nie są jak na razie łatwo dostępne dla ogółu społeczeństwa. Komisja będzie je zamieszczać na proponowanej stronie internetowej.

- Komisja zwróci się do państw członkowskich o przekazywanie aktualnych informacji o ich przedstawicielstwach w krajach trzecich i będzie je publikować w Internecie (począwszy od 2008 r.)

5.1.5. Publikowanie informacji o środkach wprowadzających w życie postanowienia art. 20 TWE

Informacje o odnośnych środkach wprowadzających w życie postanowienia art. 20 TWE Komisja będzie publikować na proponowanej stronie internetowej. Komisja zaleca publikowanie informacji o tych środkach także w Dzienniku Urzędowym.

- Komisja będzie publikować informacje o środkach wprowadzających w życie postanowienia art. 20 TWE na stronie internetowej, która ma powstać w przyszłości (począwszy od 2008 r.)

5.1.6. Ustanowienie numeru telefonicznego UE w celu informowania na temat ochrony konsularnej

Komisja zbada możliwość zapewnienia, począwszy od 2009 r., informacji telefonicznej o kwestiach związanych z ochroną konsularną, np. o danych teleadresowych konsulatów i ambasad państw członkowskich w krajach trzecich.

- Komisja zbada możliwość zapewnienia informacji telefonicznej o kwestiach związanych z ochroną konsularną (2009 r.)

5.2. Zakres ochrony obywateli Unii

W toku konsultacji publicznych okazało się, że art. 20 TWE jest różnie interpretowany. Niektórzy uznają, że obejmuje on zarówno ochronę dyplomatyczną, jak i konsularną, natomiast inni twierdzą, że jego zakres ogranicza się do ochrony konsularnej. Ochrona dyplomatyczna polega na dochodzeniu przez dane państwo odpowiedzialności innego państwa za szkodę wyrządzoną osobie fizycznej lub prawnej będącej obywatelem pierwszego z wymienionych państw.[17]

Wydaje się, że większość przypadków, w których obywatele UE potrzebują pomocy w krajach trzecich, dotyczy ochrony konsularnej.[18] Dlatego Komisja w ramach czasowych objętych niniejszym planem działań skoncentruje się na poprawie ochrony konsularnej obywateli unijnych w krajach trzecich. Pozostaje to bez uszczerbku dla możliwości podjęcia w przyszłości działań w obszarze ochrony dyplomatycznej.

5.2.1. Zapewnienie wszystkim obywatelom UE porównywalnego poziomu ochrony

Konsultacje publiczne wykazały, że istnieją różnice w zakresie ochrony konsularnej oferowanej przez poszczególne państwa członkowskie. Rozbieżności te mogą przyczyniać się do tego, że postanowienia art. 20 TWE nie będą w pełni realizowane. Komisja zbada przepisy prawne i praktyki państw członkowskich w obszarze ochrony konsularnej i dokona oceny zakresu i charakteru tych rozbieżności.

- Komisja we współpracy z państwami członkowskimi przeprowadzi ocenę zakresu i charakteru rozbieżności w przepisach prawnych i praktykach w obszarze ochrony konsularnej (począwszy od 2008 r.)

5.2.2. Ochrona członków rodziny obywatela Unii będących obywatelami kraju trzeciego

Szacuje się, że ok. 6 mln obywateli Unii pozostaje w związku małżeńskim z obywatelami krajów trzecich.[19] Brak ochrony dla obywateli krajów trzecich będących członkami rodziny obywatela UE może powodować ogromne trudności, w przypadku gdy obywatele i ich rodziny będą mieli kłopoty. Niektóre państwa członkowskie zapewniają już ochronę członkom rodziny obywatela będącym obywatelami krajów trzecich, natomiast inne państwa członkowskie takiej ochrony nie zapewniają lub zapewniają ją jedynie na zasadzie uznaniowej. Aby wzmocnić prawo obywateli unijnych do ochrony, Komisja zbada możliwość zapewnienia ochrony konsularnej na mocy art. 20 TWE członkom rodziny obywatela UE. Byłoby to spójne z prawodawstwem wspólnotowym w obszarze swobody przemieszczania się obywateli unijnych.[20] Do dalszego rozpatrzenia pozostaje kilka kwestii, takich jak definicja członków rodziny czy sprawa podwójnego obywatelstwa.

- Komisja zbada możliwość zapewnienia ochrony konsularnej członkom rodziny obywateli UE, którzy to członkowie są obywatelami kraju trzeciego (2009 r.)

5.2.3. Ochrona w przypadku identyfikacji i repatriacji zwłok

W wyjątkowo trudnej i bolesnej dla obywatela sytuacji skomplikowane i drogie formalności administracyjne związane z identyfikacją i repatriacją zmarłego dodatkowo pogarszają stan rzeczy. Konsultacje publiczne wykazały istnienie szerokiego konsensusu co do potrzeby uproszczenia często skomplikowanych i kosztownych procedur administracyjnych związanych z identyfikacją i repatriacją zwłok.

W tym kontekście Komisja zwraca uwagę na ogólnie pozytywne doświadczenia 15 państw członkowskich będących stronami konwencji Rady Europy z 1973 r. o przewozie zwłok.[21] Komisja zaleca pozostałym 12 państwom członkowskim przystąpienie do tej konwencji. Wszystkie państwa członkowskie powinny jak najszybciej ratyfikować tę konwencję.

Stworzyłoby to silną wspólną platformę do wielostronnego podejmowania działań, aby zbadać, w jaki sposób można by uprościć procedury repatriacji zwłok z krajów trzecich.

- Komisja zaleci państwom członkowskim, które jeszcze nie przystąpiły do konwencji Rady Europy z 1973 r., aby to zrobiły (2008 r.)

- Komisja zbada, jak można uprościć procedury repatriacji zwłok z krajów trzecich na poziomie wielostronnym (2009 r.)

5.2.4. Zbadanie konieczności uproszczenia procedur udzielania pomocy finansowej

W zielonej księdze zasugerowano uproszczenie procedur udzielania pomocy finansowej (art. 6 decyzji 95/553/WE), co wywołało mieszane reakcje. Niektóre państwa członkowskie są zdania, że sprawdzają się istniejące procedury, natomiast inne popierają pomysł uproszczenia i/lub stworzenia systemu rekompensaty.

„Wytyczne w sprawie ochrony konsularnej” zalecają, by państwa członkowskie refundowały w pragmatyczny sposób koszty ponoszone przez państwo udzielające pomocy. W przypadku repatriacji państwa członkowskie zachęca się do podziału kosztów między sobą na zasadach proporcjonalnych, przy czym państwo członkowskie zwracające się o pomoc dokonuje egzekucji spłaty od swoich obywateli. Komisja przeprowadzi dalszą analizę w celu stwierdzenia, czy obecne procedury są satysfakcjonujące.

Rozpatrzona zostanie możliwość utworzenia systemu rekompensaty między państwami członkowskimi. W ramach tego systemu dokonywano by zwrotu kosztów poniesionych przez państwa członkowskie w związku z zapewnieniem ochrony konsularnej obywatelom innych państw członkowskich. System powinien być prosty pod względem administracyjnym oraz efektywny.

- Komisja zbada konieczność uproszczenia procedur udzielania pomocy finansowej (2009 r.)

- Rozpatrzona zostanie możliwość utworzenia systemu rekompensaty między państwami członkowskimi (2009 r.)

5.3. Struktura i zasoby

Kilka państw członkowskich zawarło porozumienia[22] w sprawie wspólnego użytkowania pomieszczeń w krajach trzecich, co przyczynia się do obniżenia kosztów oraz usprawnienia współpracy. W Dar es Salaam i Abudży delegatury Komisji dzielą pomieszczenia z kilkoma państwami członkowskimi. Do każdej ze stron należy część budynku, za której finansowanie jest ona odpowiedzialna, natomiast wspólne koszty dzielone są na zasadzie proporcjonalnej.

Utworzenie wspólnych biur dostępnych dla wszystkich obywateli UE skompensowałoby niewystarczającą liczbę przedstawicielstw w krajach trzecich, zaś biura te mogłyby się mieścić w tych samych budynkach co delegatury Komisji. Podział kosztów między uczestniczącymi państwami członkowskimi odbywałby się na zasadach proporcjonalnych w oparciu o istniejące porozumienia. Oprócz korzyści płynących ze wspólnego użytkowania (oszczędność kosztów oraz lepsza wzajemna współpraca), wspólne biura działałyby na podstawie klarownego i przejrzystego systemu wzajemnego przedstawicielstwa. System ten stanowiłby znaczący krok w kierunku większej ochrony obywateli UE znajdujących się w trudnej sytuacji, ponieważ działałby przez cały czas, a nie jedynie w nadzwyczajnych wypadkach, takich jak konflikty czy klęski żywiołowe. W tym kontekście uzupełniałby koncepcję „państwa wiodącego”.

Komisja zbada możliwość utworzenia w charakterze programu pilotażowego we współpracy z państwami członkowskimi wspólnego biura w kraju trzecim, w którym niewiele państw członkowskich ma przedstawicielstwa. Komisja rozpatrzy najpierw zadania, organizację, zasoby, finansowanie i podział prac dla tego projektu pilotażowego. Istnieje już system wzajemnego zastępowania się państw członkowskich, w szczególności w obszarze wspólnej polityki wizowej, w której osiągnięto znaczący postęp dzięki wspólnym instrukcjom konsularnym oraz w związku z otwarciem w Mołdawii pierwszego wspólnego unijnego ośrodka składania wniosków wizowych. Zadania wspólnego ośrodka składania wniosków wizowych obecnie bardzo różnią się od zadań przewidywanych dla planowanych wspólnych biur. Niemniej w perspektywie długoterminowej można rozważyć połączenie tych dwóch koncepcji w ramach wspólnych biur, które oferowałyby szeroką paletę usług konsularnych, w tym także rozpatrywałyby wnioski wizowe.

Po dokonaniu oceny projektu pilotażowego można by tworzyć wspólne biura także w innych regionach świata.

- Komisja zaproponuje utworzenie we współpracy z państwami członkowskimi, jako projektu pilotażowego podlegającego ocenie, wspólnego biura w jednym regionie, które mieściłoby się w tym samym budynku co delegatura Komisji (2008 r.)

5.4. Wymiana najlepszych praktyk oraz odpowiednie szkolenia

Konsultacje publiczne potwierdziły potrzebę rozmów o wspólnych problemach, promowania wymiany najlepszych praktyk i ułatwiania wymiany informacji między różnymi podmiotami. Komisja zorganizowała pod koniec 2007 r. seminarium, którego wyniki będą podstawą przyszłych działań w omawianym obszarze.

- Komisja zorganizowała seminarium w celu określenia wspólnych problemów i potrzeb w przedmiotowym obszarze (2007 r.) i ułatwienia wymiany najlepszych praktyk oraz organizacji szkoleń (począwszy od 2008 r.)

5.5. Zgoda władz krajów trzecich

Konieczność uzyskania zgody krajów trzecich wynika z ogólnej zasady prawa międzynarodowego. Artykuł 20 TWE stanowi, że państwa członkowskie „podejmują rokowania międzynarodowe wymagane do zapewnienia tej ochrony”. Istniało przekonanie, że wystarczające jest dokonanie jednostronnego zgłoszenia państwu przyjmującemu zgodnie z art. 8 konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych[23]. Niemniej uzyskanie wyraźnej zgody zapewniłoby większą pewność prawną i nadałoby obywatelstwu europejskiemu konkretne znaczenie, także w stosunku do krajów trzecich.

Z zastrzeżeniem elastyczności niezbędnej w celu uwzględnienia szczególnych warunków każdych negocjacji oraz umożliwienia podejmowania decyzji w zależności od danego przypadku, Komisja zaleca państwom członkowskim włączenie klauzuli zgody do zawieranych w przyszłości umów dwustronnych z krajami trzecimi. Komisja zamierza również zaproponować włączanie klauzuli zgody do przyszłych „umów mieszanych” zawieranych przez Wspólnotę i jej państwa członkowskie z krajami trzecimi.

W perspektywie długoterminowej Komisja rozważy także możliwość uzyskania zgody krajów trzecich na sprawowanie przez Unię ochrony za pośrednictwem delegatur Komisji. Mimo że zapewnienie ochrony swoim obywatelom leży przede wszystkim w kompetencji państw członkowskich, delegatury mogłyby, w zakresie, w jakim zezwoli na to Rada, sprawować ochronę w tych dziedzinach, które wchodzą w zakres kompetencji wspólnotowych stosownie do orzecznictwa Sądu Pierwszej Instancji. [24]

- Komisja zaleca państwom członkowskim negocjowanie włączenia klauzuli zgody do umów dwustronnych z krajami trzecimi w celu zapewnienia ochrony obywateli unijnych przez władze dyplomatyczne i konsularne (2007 r.)

- Komisja zamierza zaproponować negocjowanie włączenia klauzuli zgody do przyszłych „umów mieszanych” z krajami trzecimi w celu zapewnienia ochrony obywateli unijnych przez władze dyplomatyczne i konsularne (począwszy od 2008 r.)

- Komisja rozważy możliwość sprawowania przez Unię ochrony za pośrednictwem delegatur Komisji w przypadkach wchodzących w zakres kompetencji wspólnotowych (2009 r.)

6. Plan działań na lata 2007-2009

Działania na 2007 r.:

- zalecenie państwom członkowskim zamieszczania treści art. 20 TWE w paszportach

- kontynuowanie kampanii informacyjnej

- organizacja seminarium z państwami członkowskimi w celu zbadania potrzeby wymiany najlepszych praktyk

- zalecenie państwom członkowskim negocjowania włączenia klauzuli zgody do umów dwustronnych z krajami trzecimi

Działania na 2008 r.:

- utworzenie strony internetowej UE poświęconej ochronie konsularnej

- zalecenie państwom członkowskim przystąpienia do konwencji z 1973 r. o przewozie zwłok

- przeprowadzenie oceny zakresu i charakteru rozbieżności w przepisach prawnych i praktykach państw członkowskich w obszarze ochrony konsularnej

- działania podejmowane w związku z przeprowadzonym seminarium

- propozycja utworzenia we współpracy z państwami członkowskimi wspólnego biura w kraju trzecim, jako projektu pilotażowego

- propozycja negocjowania włączenia klauzuli zgody do „umów mieszanych” z krajami trzecimi

Działania na 2009 r.:

- zapewnienie informacji telefonicznej o kwestiach związanych z ochroną konsularną

- zbadanie możliwości zapewnienia ochrony konsularnej członkom rodziny obywateli UE, którzy to członkowie są obywatelami kraju trzeciego

- zbadanie, w jaki sposób na poziomie wielostronnym można by uprościć procedury repatriacji zwłok

- zbadanie konieczności uproszczenia procedur udzielania pomocy finansowej

- zbadanie możliwości utworzenia systemu rekompensaty

- rozpatrzenie możliwości sprawowania przez Unię ochrony za pośrednictwem delegatur Komisji w przypadkach wchodzących w zakres kompetencji wspólnotowych.

[1] Dokument Rady 16838/1/06 z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie przedstawicielstw dyplomatycznych prezydencji w państwach trzecich (niepublikowany).

2 Ocena skutków, pkt 2.2 i 2.8.

3 Baza danych o ludności, sekcja: turystyka. Dane obejmują podróże prywatne i służbowe w 2005 r. trwające dłużej niż jeden dzień.

4 Eurobarometr nr 118 z lipca 2006 r.

5 Ocena skutków, pkt 2.2.

6 W ostatnich latach wystąpiono z kilkoma inicjatywami mającymi poprawić zdolności Unii w zakresie reagowania w sytuacjach kryzysowych. Przykładem jest ostatnie sprawozdanie przedstawione w dniu 9 maja 2006 r. przez Michela Barniera i zatytułowane: „Europejskie siły ochrony ludności: pomoc Europy”.

7 Dz.U. L 314 z 28.12.1995, str. 73.

8 Dz.U. L 168 z 16.7.1996, str. 4.

9 Dokument Rady Unii Europejskiej 10109/06 z dnia 2.6.2006 r.

10 COM(2006) 712 wersja ostateczna.

11 Otrzymane uwagi i komentarze są dostępne na następującej stronie internetowej:

http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_public_en.htm

12 http://www.travel-voyage.consilium.europa.eu

13 Zob. przypis 6

14 Dokument 10551/06 z dnia 15.6.2006 r.

15 www.travel-voyage.consilium.europa.eu

16 „Przedstawicielstwa dyplomatyczne prezydencji w państwach trzecich – pierwsza połowa 2007 roku” – dokument Rady Unii Europejskiej, 16838/1/06 z 23.3.2007 r.

17 Zob. pełny tekst art. 1 projektu sprawozdania Komisji Prawa Międzynarodowego NZ za 2006 r. (A/61/10).

[2] Ochrona konsularna polega na zapewnieniu wsparcia i pomocy przez dane państwo przebywającym za granicą obywatelom tego państwa lub obywatelom innych państw, którym zgodziło się ono udzielić pomocy. Ochronę tę mogą zapewnić władze konsularne lub dyplomatyczne.

19 Zob. ocena skutków pkt 5.3.

20 Zob. np. dyrektywa 2004/38/WE, Dz.U. L 158 z 30.4.2004, str. 77.

21 Umowa o przewozie zwłok, Strasburg, 26.10.1973 r. Konwencja ta została jak na razie ratyfikowana przez 21 państw, w tym 15 państw członkowskich.

[3] Tak jest np. w Abudży, Ałmatach, Aszchabadzie, Dar es Salaam, Phenianie, Quito, Reykjavíku, Mińsku i Kiszyniowie.

[4] W artykule tym stwierdza się, że: „Po odpowiedniej notyfikacji państwu przyjmującemu i w braku jego sprzeciwu urząd konsularny państwa wysyłającego może wykonywać w państwie przyjmującym funkcje konsularne na rzecz państwa trzeciego”.

24 Sprawa T-572/93.