52007DC0704

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Bruselas, 15.11.2007

COM(2007) 704 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Comunicación sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 793/2004 relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Comunicación sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 793/2004 relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios ( Texto pertinente a efectos del EEE)

INTRODUCCIÓN

El Reglamento (CE) nº 793/2004 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 95/93 del Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios fue adoptado por el Consejo el 21 de abril de 2004. La modificación tenía por objeto afianzar el Reglamento para dar la mayor eficacia posible a la gestión y utilización de la escasa capacidad disponible en los congestionados aeropuertos comunitarios. El sistema de asignación de franjas horarias ya implantado no sufría cambios esenciales.

Con arreglo al artículo 14 bis, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 95/93, modificado por el Reglamento (CE) nº 793/2004, la Comisión había de presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una comunicación sobre la aplicación del mismo dentro de los tres años siguientes a su entrada en vigor. La comunicación debía tratar especialmente de la aplicación de los artículos 8, 8 bis y 10. En la presente Comunicación se plasma esa obligación.

El 23 de enero de 2007, la Comisión emprendió un ejercicio de consulta para recabar observaciones de las partes interesadas sobre la puesta en práctica del Reglamento (CE) nº 793/2004 y recibió 44 aportaciones procedentes de:

- Autoridades nacionales

- Organismos regionales y administraciones locales

- Asociaciones y organizaciones del sector

- Compañías aéreas

- Aeropuertos

- Coordinadores de franjas horarias

- Otros (Eurocontrol).

ASPECTOS PRINCIPALES

Las aportaciones trazan el siguiente panorama:

1. Los Estados miembros y otras partes interesadas señalan el hecho de que el Reglamento (CE) nº 793/2004 lleva en vigor solamente tres años. Este periodo de tiempo, relativamente tan breve, es un obstáculo para detectar tendencias consolidadas y efectuar una evaluación fiable de la repercusión del Reglamento.

2. Las compañías aéreas apuntan al principal problema de raíz de la actual escasez de franjas horarias en los aeropuertos congestionados, es decir, la falta de capacidad de los mismos. En lugar de tratar los síntomas, como la escasez de franjas, por ejemplo, las compañías aéreas abogan por aumentar la capacidad física de los aeropuertos.

3. Los aeropuertos reconocen los resultados positivos del Reglamento, pero -en vista de la disminución de la capacidad que es de esperar en los próximos años- indican la necesidad de mejorar aún más la utilización de la capacidad mediante normas complementarias y directrices de carácter local. Varios aeropuertos han presentado recomendaciones concretas al respecto.

4. En relación con el proceso de asignación de franjas horarias, según la nueva definición del Reglamento (CE) nº 793/2004, los Estados miembros y las demás partes interesadas estiman que ha mejorado sensiblemente aunque es difícil medir hasta qué punto ha influido en la eficacia de la utilización de los aeropuertos.

5. La obligación de los Estados miembros de introducir sanciones o medidas equivalentes en caso de uso improcedente de las franjas influye sobremanera en el comportamiento de las compañías aéreas. El cumplimiento de las distintas normas de asignación y el uso real de las franjas aeroportuarias ha mejorado de tal manera que, como consecuencia de la simple existencia de sanciones, no ha sido necesario imponer tales sanciones o medidas equivalentes.

6. Si bien los coordinadores de franjas opinan que el Reglamento contiene un buen número de mejoras respecto al Reglamento (CEE) nº 95/93 y que ha funcionado relativamente bien, estiman que es susceptible de ulteriores mejoras, especialmente en lo que respecta a entrada de nuevas compañías aéreas, o nuevos entrantes, normas de ámbito local y papel y posición del coordinador.

Más adelante se abunda en las reacciones más concretas a los diferentes temas planteados en el documento de consulta de la Comisión. La mención al «Reglamento», se refiere únicamente al Reglamento (CE) nº 793/2004.

NUEVOS ENTRANTES

La norma del nuevo entrante apenas parece repercutir en la competencia dentro de los aeropuertos comunitarios y en el uso óptimo de su limitada capacidad. |

A los Estados miembros les resulta difícil explicar hasta qué punto el Reglamento ha ofrecido nuevas oportunidades a los nuevos entrantes ya que, si bien las autoridades de los Estados conocen el número de nuevas compañías que operan en aeropuertos coordinados, ignoran si ese mismo número habría entrado en funcionamiento de no existir la nueva regla. Algunos Estados miembros consideran la definición de nuevo entrante demasiado complicada ya que no ofrece una visión clara del concepto y puede, por tanto, dar lugar a diferentes interpretaciones.

Algunos se congratulan de la utilidad de la norma relativa a esos nuevos operadores ya que permite a sus compañías aéreas obtener franjas en los aeropuertos de otros Estados miembros. La norma ha sido útil igualmente en las relaciones con terceros países dado que ha creado la posibilidad de asignar franjas en aeropuertos comunitarios congestionados a las compañías de estos últimos.

El sistema, sin embargo, puede considerarse demasiado restrictivo: al dar preferencia a las nuevas compañías en la asignación administrativa de franjas del fondo de reserva, puede resultar más difícil a las compañías aéreas que ya operan a pequeña escala desde un aeropuerto congestionado ampliar sus servicios y competir con las compañías ya establecidas en una ruta determinada. Tal ampliación podría considerarse un método al menos igual de satisfactorio para fomentar la competencia y la entrada de nuevas compañías.

Por otra parte, la experiencia de otros Estados miembros demuestra que no es tanto la escasez de franjas horarias lo que impide a las compañías aéreas entrar en el mercado en un aeropuerto, sino más bien que los nuevos entrantes no muestran interés alguno por las franjas disponibles y no las suscriben.

Un Estado miembro señala que algunas franjas asignadas conforme a la nueva norma a menudo no se han utilizado o se han utilizado sólo durante un breve espacio de tiempo. Llega, pues, a la conclusión de que las nuevas compañías no han servido para aumentar la competencia respecto a las ya establecidas. Este Estado miembro se muestra a favor, por el contrario, de introducir una regla local que daría preferencia a las compañías aéreas y los servicios aéreos en función de criterios tales como las dimensiones de las aeronaves utilizadas, los nuevos destinos y las frecuencias en rutas con menos de tres servicios de ida y vuelta diarios. Dos Estados miembros observan que la norma del nuevo entrante ha favorecido el desarrollo de nuevas rutas y que la mayor parte de las franjas de esas nuevas compañías se han utilizado para rutas de corto y medio recorrido.

Los aeropuertos afirman que las disposiciones sobre los nuevos entrantes apenas han repercutido en la competencia entre compañías ya que crean una presencia mínima en los aeropuertos y desembocan en una serie de pequeñas operaciones que no suponen una competencia efectiva en el mercado. A ello viene a sumarse el número relativamente pequeño de franjas atractivas de que se dispone en el fondo de reserva. Una aplicación rigurosa de la norma del nuevo entrante puede poner en entredicho el uso eficaz de la limitada capacidad existente. Como alternativa, se propone un mayor desarrollo de directrices locales con vistas a optimizar la capacidad. Siguiendo este planteamiento, los Estados miembros tendrían la posibilidad de situarse al margen de la regla del nuevo entrante y de respaldar las normas locales.

Las compañías aéreas subrayan la dificultad de evaluar debidamente las repercusiones de la norma del nuevo entrante. A su juicio, la competencia entre compañías aéreas está sumamente afianzada en Europa y la congestión aeroportuaria no ha hecho desistir a las nuevas compañías de hacer frente en los aeropuertos principales o secundarios a las ya establecidas. Una compañía afirma que en 32 aeropuertos comunitarios coordinados, las compañías de bajo coste han iniciado nuevos servicios aéreos o aumentado su número en los últimos diez años. Esta circunstancia sería la prueba de la efectividad de la nueva norma. Se señala, no obstante, que ello no guarda relación clara con el Reglamento, que no data sino de 2004.

Algunos coordinadores argumentan que puede que la norma no sea entendida comúnmente por las compañías establecidas en la Comunidad y aún menos por las de terceros países. Por lo general, los coordinadores no se sienten capaces de juzgar si la norma ha impulsado la competencia en las rutas intracomunitarias toda vez que el grado de competencia depende de gran variedad de factores en los aeropuertos. Un conjunto más amplio de normas que regulen la entrada de nuevas compañías podría evitar situaciones en las que los efectos de una aplicación rigurosa de la norma actual frustra otros objetivos del Reglamento, tales como la utilización óptima de la capacidad limitada.

Además, un coordinador arguye que el comercio secundario de franjas horarias ha contribuido más a aumentar la utilización eficaz de las mismas que la norma del nuevo entrante, ya que ha permitido que pequeñas aeronaves operadas en trayectos cortos sean sustituidas por grandes aeronaves en rutas de larga distancia.

El simple hecho de que los nuevos entrantes tengan limitado el número de franjas ya asignado para acogerse a la condición de nuevo entrante supone impedirles ampliar sus servicios y no es probable que logren establecer una red viable y una masa crítica competitiva de operaciones. Tal limitación podría dar lugar a una fragmentación de franjas entre numerosos pequeños operadores y al fortalecimiento de la posición relativa de las compañías establecidas en los centros radiales aeroportuarios.

LA FUNCIÓN DE COORDINADOR

El aspecto principal del papel de coordinador radica en su neutralidad e independencia funcional. Hay indicios de que las correspondientes disposiciones del Reglamento aún no se han aplicado de manera homogénea y coherente en todos los Estados miembros. |

Algunos Estados miembros han transmitido las funciones de coordinador de franjas al operador aeroportuario y reconocen que, por esa razón, el coordinador no es funcionalmente independiente de cualquier parte interesada como exige el Reglamento. La mayor parte de los Estados miembros han separado funcionalmente al coordinador de franjas de cualquier otra parte interesada y sostienen que ello favorece la neutralidad e independencia de su actuación.

Las compañías aéreas subrayan que la independencia del coordinador de franjas, y concretamente su separación funcional, no está suficientemente garantizada en todos los Estados miembros. Se exhorta a la Comisión a velar, con carácter prioritario, por la aplicación coherente de las correspondientes disposiciones en toda la UE. Las compañías de bajo coste expresan el temor de que los coordinadores de franjas puedan tener excesivos poderes y sugieren remediarlo con la adopción de un procedimiento de recurso.

Las compañías aéreas regionales consideran que el uso de lenguas que no sean el inglés en el comité de coordinación de franjas es un obstáculo para su funcionamiento. Recomiendan que se disponga de servicios de traducción cuando se requiera o que se adopte el inglés en este tipo de comités. Una compañía plantea que un comité de coordinación por cada coordinador (en lugar de por cada aeropuerto) podría mejorar la eficacia del mismo.

Los coordinadores de franjas se congratulan de que el Reglamento haga hincapié en la independencia del coordinador en el desempeño de sus funciones. Los Estados miembros han registrado notables avances en la aplicación de las disposiciones del Reglamento al respecto aunque no todos los coordinadores tienen por el momento la condición de plena independencia que precisan. Su independencia podría fortalecerse si dejaran de depender de los operadores aeroportuarios y de las compañías aéreas desde el punto de vista presupuestario. Ahora bien, los coordinadores no corroboran con cifras, o por otros medios, que su posición se haya visto afectada negativamente por estas condiciones financieras.

La opinión general es que una transparencia total de los datos de programación de horarios ha de desembocar en un proceso de asignación de franjas neutral y no discriminatorio ya que las decisiones de dicha asignación por parte de los coordinadores estarán al alcance del examen de todos. Se han dado indicios de que en algunos Estados miembros se producen problemas significativos en cuanto a la transparencia de los datos de programación de horarios de los coordinadores y se observa que en la actualidad no todos los coordinadores de la UE introducen dichos datos en la base de asignación de franjas que es asequible de manera gratuita a todas las compañías aéreas.

PROCESO DE ASIGNACIÓN DE FRANJAS

Las directrices locales se prestan a una mayor flexibilidad de adaptación a las condiciones locales para una mejor utilización de las franjas disponibles en los aeropuertos congestionados, siempre que se adecuen a lo dispuesto en el Reglamento. |

A juicio de los Estados miembros, a pesar de que no existe una definición comúnmente aceptada de «uso eficaz de la capacidad aeroportuaria», varias disposiciones del Reglamento, ya sean nuevas o modificadas, han contribuido a ello: la nueva definición de lo que constituye un serie de franjas, el refuerzo de la regla de se usa o se pierde y el mayor rigor sobre los casos de fuerza mayor.

Los aeropuertos resaltan el valor añadido que representa el Reglamento al permitir la introducción de normas locales para mejorar el proceso de asignación de franjas con mayor flexibilidad. Esta ventaja se considera hoy por hoy limitada, no obstante, y las medidas podrían reforzarse elevando la proporción de utilización de franjas según la regla de se usa o se pierde y permitiendo a los aeropuertos introducir el pago de derechos por reserva de franjas, lo que serviría de incentivo para comprometer a las compañías aéreas a una utilización real de las franjas asignadas. Tales derechos serían pagaderos por franja asignada y por adelantado y se perderían de no utilizarse la franja.

Las compañías aéreas señalan la ausencia de una definición común sobre el uso eficaz de la capacidad aeroportuaria y ofrecen varias posibilidades de definición entre las que figuran potenciar al máximo el número de pasajeros transportados por cada franja o contribuir de la mejor manera al desarrollo de la red de un aeropuerto determinado. La falta de definición común dificulta evaluar los efectos del Reglamento revisado. En cualquier caso, la mayor posibilidad de aplicar directrices de ámbito local supone un gran avance como lo es la posibilidad de aumentar la flexibilidad ad hoc para adaptar la asignación de franjas a las condiciones locales. La compatibilidad de dichas directrices con la normativa comunitaria debe quedar garantizada.

Los coordinadores de franjas observan que la nueva definición de serie de franjas y la definición más rigurosa de fuerza mayor han repercutido favorablemente en la eficacia de las operaciones. El Reglamento ha aumentado el número mínimo de franjas que han de utilizarse con el fin de obtener derechos adquiridos para explotar una serie. Ello ha contribuido también a reducir la fragmentación de los horarios en los aeropuertos, aunque sea ligeramente.

CUMPLIMIENTO

La introducción de sanciones disuasorias o de medidas equivalentes para prevenir abusos ha fomentado una mejor utilización de la capacidad actual. |

Un Estado miembro señala que la posibilidad de que un coordinador retire una franja cuando una compañía no la utilice con arreglo al Reglamento es un elemento de disuasión contundente y constituye una clara mejora introducida gracias al Reglamento.

Los aeropuertos se muestran insatisfechos con las repercusiones de las medidas de cumplimiento encaminadas a promover una utilización idónea de los aeropuertos ya que, a su juicio, hay poco interés en crear fórmulas para aplicar las sanciones impuestas por las autoridades de gestión del tráfico aéreo. Los aeropuertos estiman que podría hacerse más para definir los medios de hacer cumplir el Reglamento. En este sentido, abogan por la coherencia entre las franjas de los aeropuertos y la programación de vuelos y manifiestan que sería beneficioso desarrollar normas de aplicación.

Los aeropuertos afirman igualmente que los coordinadores sólo en raras ocasiones se han valido de su facultad de retirar franjas a las compañías aéreas que reiterada e intencionalmente prestan servicios aéreos fuera de las franjas horarias asignadas. No ha quedado claro, sin embargo, si ello se debe a que los coordinadores son reacios a utilizar esta facultad o al buen comportamiento de las compañías aéreas.

Estas últimas acogen con satisfacción el notable avance que ha supuesto exigir la aplicación de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias o medidas equivalentes para prevenir abusos en el mecanismo de asignación de franjas. Si bien los efectos de tal exigencia no son cuantificables, la opinión general es que la simple amenaza de aplicar sanciones actúa como elemento disuasorio y es, por tanto, un medio eficaz de lograr un uso más eficaz de las franjas. Las compañías aéreas subrayan que cualesquiera nuevas sanciones deberán ser proporcionadas.

Una compañía señala que el Reglamento carece de principios comunes sobre el control y forma de sancionar la puntualidad en el uso de las franjas. Algunos coordinadores aplican estos principios de manera coherente, pero otros no lo hacen, lo que ha dado lugar a una situación de confusión y de trato desigual entre compañías aéreas. Esa misma compañía aboga por que las medidas adoptadas por los Estados miembros contra los abusos se hagan públicas para aumentar la transparencia.

Las compañías aéreas regionales creen que una serie de circunstancias que no están en manos de la compañía deberían considerarse fuerza mayor a la hora de calcular la adecuación a la regla de se usa o se pierde : las condiciones atmosféricas, que afectan más que a los demás a los operadores de aeronaves más pequeñas, deberían reconocerse como casos de fuerza mayor, de igual manera que las anulaciones de vuelos debidas a conflictos laborales o huelgas y los retrasos acumulados a lo largo del día ocasionados por problemas de gestión del tráfico aéreo que desembocan en anulaciones.

Los coordinadores de franjas señalan que hasta el momento no han utilizado su capacidad de retirar franjas a las compañías aéreas que reiterada e intencionalmente prestan servicios aéreos fuera de las franjas horarias asignadas. La existencia de esta capacidad, no obstante, ha permitido a los coordinadores convencer con más facilidad a las compañías de que cambien su comportamiento llegado el caso.

Un coordinador menciona que la propia Comisión tiene una gran responsabilidad para controlar e imponer el cumplimiento del Reglamento y señala que la Comisión debería dar mayor preferencia a aumentar el nivel de la coordinación en toda la UE. Otro coordinador propone que se atribuya a los coordinadores la facultad de solicitar de las autoridades gestoras del tráfico aéreo la denegación de un plan de vuelo en caso de irregularidades manifiestas en el uso de franjas por parte de una compañía aérea.

CONCLUSIONES

La norma del nuevo entrante parece no haber surtido sino un efecto limitado en la competencia en los aeropuertos comunitarios y en el uso óptimo de la escasa capacidad aeroportuaria, ya que, por no ser entendida comúnmente, como parecen sugerir algunos indicios, su aplicación es mínima en los aeropuertos congestionados. Ello da lugar a una serie de pequeñas operaciones que no aportan una competencia efectiva en el mercado.

Las directrices de ámbito local pueden añadir flexibilidad de adaptación a las circunstancias locales para alcanzar un mejor uso de las franjas actuales en los aeropuertos congestionados. Las posibilidades de introducir tales directrices deberían ampliarse siempre que se ajusten a lo dispuesto en el Reglamento.

Si bien ha entrañado algunas mejoras en la utilización de la capacidad aeroportuaria, el Reglamento no es adecuado para hacer frente a la cada vez mayor congestión de los aeropuertos comunitarios. Es preciso aplicar las medidas expuestas en la Comunicación de la Comisión «Plan de acción para mejorar la capacidad, la eficiencia y la seguridad de los aeropuertos en Europa», adoptada en octubre de 2007, para conseguir una utilización más eficaz de la escasa capacidad aeroportuaria y posiblemente acompañarlas de un planteamiento más estructurado de los planes de asignación de franjas en función del mercado.

Son motivo de preocupación la neutralidad y la independencia funcional del coordinador en los aeropuertos comunitarios coordinados y hay muestras de que las disposiciones del Reglamento en este sentido no se han aplicado de manera uniforme y coherente en todos los Estados miembros.

La introducción de sanciones disuasorias o de medidas equivalentes para prevenir el mal uso de las franjas ha servido de acicate para una mejor utilización de la capacidad actual.

Aunque el Reglamento ha logrado una serie de mejoras importantes en la utilización de la escasa capacidad, la Comisión habrá de concentrarse en garantizar la aplicación adecuada de varias cuestiones ante las que el sector ha experimentado especiales dificultades. La Comisión concluye asimismo que el Reglamento en vigor puede mejorarse mediante un instrumento de interpretación en el que quede claro el alcance de una serie de disposiciones. En su día, la Comisión podría emprender una revisión parcial del texto en caso de demostrarse que resulta indispensable.