[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 13.11.2007

KOM(2007) 696 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevan EU:n sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelu direktiivin 2002/21/EY mukaisesti: kertomus tarkastelun tuloksista ja yhteenveto vuoden 2007 uudistusehdotuksista

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevan EU:n sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelu direktiivin 2002/21/EY mukaisesti: kertomus tarkastelun tuloksista ja yhteenveto vuoden 2007 uudistusehdotuksista (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

1. Johdanto

Sähköisen viestinnän verkot ja palvelut muodostavat perustan Euroopan unionin taloudelle ja yhteiskunnalle. Kohtuuhintaisten ja turvallisten laajakaistaverkkojen laaja saatavuus on keskeinen edellytys Euroopan unionin kasvu- ja työllisyyspotentiaalin toteuttamisen – Lissabonin strategian ydintavoitteen – kannalta. Komissio käynnisti kesäkuussa 2005 Lissabonin strategiaan kuuluvan i2010-aloitteen[1], jolla edistetään avointa ja kilpailuun perustuvaa digitaalista taloutta ja peräänkuulutetaan yhtenäisen eurooppalaisen tietoalueen luomista. Tärkein tähän kaavailtu keino on EU:n sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän uudistaminen.

EU:n sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän uudistus on tärkeä osa sisämarkkinoiden uudelleentarkastelua (Single Market Review), koska sähköinen viestintä edistää markkinoiden integraatiota:

- tuomalla enemmän tuloksia kansalaisille ja pienille yrityksille

- mahdollistamalla paremman hyötymisen globalisaatiosta

- avaamalla uusia osaamisen ja innovoinnin mahdollisuuksia

- pitämällä yllä vahvaa sosiaalista ja ympäristöulottuvuutta.

Tämä tiedonanto on tulosselvitys komission tekemästä EU:n sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelusta, joka määrätään direktiivin 2002/21/EY[2] 25 artiklassa. Tiedonannossa selostetaan myös keskeiset muutokset, joita komissio ehdottaa sääntelyjärjestelmään (ja joihin viitataan jäljempänä vuoden 2007 uudistusehdotuksina). Yksityiskohtaisempaa tietoa on komissio lainsäädäntöehdotuksissa[3] ja niihin liittyvässä vaikutusarvioinnissa[4].

2. Uudelleentarkastelun tavoitteet ja kuulemisprosessi

2.1 Uudelleentarkastelun tausta ja tavoitteet

EU:n telesääntely luotiin 1990-luvulla, ja sen tavoitteena oli avata kilpailulle kansalliset markkinat, joita olivat tuohon saakka hallinneet valtionomisteiset monopolit. Prosessi huipentui kansallisten markkinoiden liberalisointiin vuonna 1998. Seuraava askel otettiin vuonna 2002, kun siirryttiin nykyisiin sääntöihin, joissa otetaan huomioon teknologioiden konvergenssi ja joita sovelletaan kaikkiin ”sähköisen viestinnän” muotoihin. Vuoden 2002 sääntelymallin perusajatuksena on EU:n yhteisten sääntöjen täytäntöönpano eri kansallisten sääntelyviranomaisten toimesta, joille markkinoiden valvontavelvollisuus on uskottu. Vuoden 2002 sääntöihin sisällytettiin myös kilpailuoikeuteen perustuva ajattelutapa, jonka mukaan määräävä markkina-asema on edellytys ennakkosääntelyn soveltamiselle. Tällä taattiin, että ennakkosääntelyn alaisiksi joutuvat vain merkittävässä markkina-asemassa olevat yhtiöt.

Komissio teki vuosina 2006 ja 2007 tarkastelun EU:n sääntelyjärjestelmän toiminnasta sen perustavoitteisiin nähden, toisin sanoen siitä, miten järjestelmä edistää kilpailua, konsolidoi sisämarkkinoita ja ajaa kansalaisten etuja. Komissio päätteli, että sääntelyjärjestelmä kaipaa merkittävää uudistamista teknologian ja markkinoiden kehityksen vuoksi: kilpailu on lisääntynyt joiltain osin, mutta joillain keskeisillä markkinoilla yksi tai useampi operaattori on edelleen määräävässä asemassa. Sähköisen viestinnän yhtenäismarkkinoita ei ole vielä saatu aikaan, ja sääntelyyn omaksutut lähestymistavat ovat laajentuneessa EU:ssa ajautuneet kauemmas toisistaan. Komission vuoden 2007 uudistusehdotukset voidaan jakaa kolmeen ryhmään: parempi sääntely, yhtenäismarkkinoiden toteuttaminen ja yhteydet kansalaisiin.

i) Parempi sääntely sähköisen viestinnän kilpailluille markkinoille

Komissio haluaa vuoden 2007 uudistusehdotuksillaan ennen kaikkea yksinkertaistaa ja parantaa sääntely-ympäristöä vähentämällä ennakkosääntelyä markkinakehityksen salliessa ja yksinkertaistamalla markkinakatsausmenettelyä. Lisäksi radiotaajuuksien parempi sääntely – jolla yksinkertaistetaan tämän niukan voimavaran saantia ja käyttöä ja siirrytään kohti markkinavetoisempaa taajuuksien jakoa – lisää kilpailua langattomissa palveluissa ja auttaa taajuuksien liiketoimintapotentiaalin vapauttamista.

ii) Sähköisen viestinnän yhtenäismarkkinoiden toteuttaminen

Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on nykyisin säännöin merkittävä harkintavalta sääntelyjärjestelmän täytäntöönpanossa, mutta niiden näkökulma rajoittuu paljolti edelleen kansallisten rajojen sisäpuolelle – huolimatta siitä, että koordinointia on pyritty parantamaan eurooppalaisessa sääntelyviranomaisten ryhmässä (ERG), jossa kansalliset sääntelyviranomaiset kokoontuvat. Tämä on johtanut epäyhtenäiseen sääntelyyn ja kilpailun vääristymiseen ja sitä kautta haitannut sellaisten yhtenäisten eurooppalaisten markkinoiden kehitystä, joilla yritykset voivat toimia saumattomasti yli rajojen ja joilla yksityis- ja yritysasiakkaat voivat saada toisiinsa verrattavia viestintäpalveluja maantieteellisestä sijainnista riippumatta. Komissio ehdottaa siksi Euroopan sähköisen viestinnän markkinaviranomaista, joka rakentuu kansallisten sääntelyviranomaisten yhteenkootun asiantuntemuksen varaan ja jonka myötä nykyiset koordinointijärjestelyt paranevat. Samaan aikaan ehdotetaan kansallisten viranomaisten riippumattomuuden ja valtuuksien lujittamista. Tämä takaa sääntelyn (tai sääntelyn purkamisen) johdonmukaisen täytäntöönpanon koko EU:ssa komission valvonnassa ja tasavertaiset toimintaedellytykset operaattoreille yhtenäismarkkinoilla.

iii) Yhteydet kansalaisiin

Nopeasti muuttuvassa markkinaympäristössä tarvitaan uusia toimenpiteitä, jotta voidaan ylläpitää ja parantaa kuluttajansuojaa ja käyttäjien oikeuksia sekä varmistaa, että kuluttajat voivat saada täyden hyödyn dynaamisista viestintämarkkinoista, jotka toimivat yhä enenevässä määrin vailla kansallisia rajoja. Komission ehdotusten tavoitteena on erityisesti lujittaa turvallisuutta ja yksityisyyttä, nopeuttaa ja tehostaa numeron siirrettävyyttä sekä edistää korkeaa palvelunlaatua ja esteetöntä pääsyä digitaaliseen ja online-sisältöön. Uudistusehdotuksilla on määrä myös taata vammaisille, vanhuksille ja erityistarpeita omaaville paremmat mahdollisuudet käyttää sähköisiä viestintäpalveluja.

2.2 Kuulemisprosessi

Kuuleminen järjestettiin kahdessa vaiheessa. Ensimmäinen vaihe, joka alkoi vuoden 2005 lopussa, oli palautepyyntö, johon saatiin noin 160 kirjallista kannanottoa[5]. Nämä kannat otettiin huomioon laadittaessa kesäkuussa 2006 annettua komission tiedonantoa sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelusta[6] sekä siihen liittyviä komission yksiköiden valmisteluasiakirjaa ja vaikutusarviointia. Näiden asiakirjojen julkaiseminen käynnisti julkisen kuulemisen toisen vaiheen, joka kesti lokakuuhun 2006 saakka ja sisälsi julkisen seminaarin.

Yhteensä saatiin 224 kannanottoa, sekä EU:n sisältä että ulkopuolelta[7]. Kirjallisia kommentteja saatiin 52 toimialajärjestöltä, 12 kaupan alan järjestöltä ja ammattiliitolta sekä 15 käyttäjäjärjestöltä samoin kuin 18 jäsenvaltiolta ja ERG:ltä, joka edustaa kaikkia 27 kansallista sääntelyviranomaista. ERG:n kannanottoon komissio vastasi käynnistämällä sääntelyä koskevan vuoropuhelun, jota käytiin marraskuusta 2006 helmikuuhun 2007. Siinä tutkittiin vaihtoehtoja sääntelyn epäjohdonmukaisuuksien ja yhtenäismarkkinoiden esteiden vähentämiseksi paremman sääntelyn hengessä[8].

3. PAREMPI SÄÄNTELY SÄHKÖISEN VIESTINNÄN KILPAILLUILLE MARKKINOILLE

3.1 Ennakkosääntely kohdennettava jäljellä oleviin kilpailuongelmiin

Perustelut ja tavoitteet

Viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana EU:n säännöillä on onnistuttu varsin hyvin avaamaan kansallisia telemarkkinoita kilpailulle, edistämään investointeja ja innovointia niin uusien tulokkaiden kuin vakiintuneiden operaattorienkin taholta sekä lisäämään valinnanmahdollisuuksia yrityksille ja yksityiskuluttajille[9]. Komissio katsoi kesäkuussa 2006 julkaisemassaan tiedonannossa, että EU:n sääntelyjärjestelmän yleiset periaatteet olivat hyvin tasapainossa ja tukivat uusia investointeja.

EU:n sääntelyjärjestelmään sisältyy mekanismi, jossa ne markkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua, määritellään komission suosituksessa[10]. Tämä komission suositus on tärkeä lähtökohta kansallisille sääntelyviranomaisille niiden analysoidessa markkinoita määrittääkseen, tuleeko niillä soveltaa ennakkosääntelyä. Kansallisten sääntelyviranomaisten on toimitettava markkina-analyysiensa tulokset komissiolle. Sääntelyjärjestelmän mukaan ennakkovelvoitteet on poistettava, kun kilpailu alkaa toimia markkinoilla.

Vakiintuneet operaattorit ovat edelleen määräävässä asemassa useilla markkinoilla, varsinkin kiinteissä puhelinpalveluissa (joissa vakiintuneiden operaattorien keskimääräinen markkinaosuus on 65,8 %[11]) ja useimmissa maissa myös laajakaistapalveluissa (joissa vakiintuneiden operaattorien markkinaosuudet ovat yli 55 % ja monissa tapauksissa yli 65 %[12]). Matkaviestintäpalvelujen markkinoilla operaattorien lukumäärä on – joitain poikkeuksia lukuun ottamatta – pysynyt vakaana, vaikka suuntaus on kohti markkinoiden konsolidaatiota.

Järjestelmästä neljän viime vuoden aikana saadun kokemuksen perusteella (yli 600 ilmoitusta) komissio ehdotti kesäkuussa 2006 ilmoitusmenettelyjen yksinkertaistamista ja useimpien vähittäismarkkinoiden poistamista luettelosta sillä perusteella, että tehokas tukkumarkkinoiden sääntely riittäisi loppukäyttäjien suojelemiseksi.

Kesäkuussa 2006 julkaistussa vaikutusarvioinnissa tarkasteltiin, mitä mahdollisuuksia on olemassa liityntäverkon ja operaattorien tarjoamien palvelujen erottamiseksi toisistaan. Tällä välin toimintojen eriyttämisen vaikutukset ovat tulleet selkeämmin esille Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ja vastaavia toimenpiteitä harkitaan myös Italiassa, Ruotsissa ja Puolassa. Kilpailuongelmat johtuvat yleensä sitkeistä pullonkauloista liityntäverkossa, joissa vertikaalisesti integroituneella vakiintuneella verkko-operaattorilla on määräävä asema, ja jatkuvista vaikeuksista soveltaa tehokkaita korjauskeinoja, jotka takaisivat syrjimättömän kohtelun.

Siirtyminen seuraavan sukupolven liityntäverkkoihin saattaa lisätä mittakaavaetujen ja tuotevarioinnin etujen merkitystä ja sitä kautta vähentää tarvetta toisintaa infrastruktuuria. Ennen käyttäytymiseen vaikuttavien tai rakenteellisten korjaavien toimenpiteiden toteuttamista on kuitenkin arvioitava vaikutukset, joita näillä toimenpiteillä on sekä vakiintuneiden operaattoreiden että uusien tulokkaiden uusiin investointeihin ja kuluttajien tarpeisiin.

Julkisen kuulemisen tulokset

Uudet tulokkaat tukivat jäsenvaltioiden ja kansallisten sääntelyviranomaisten lailla komission näkemystä siitä, että nykyinen EU:n sääntelyjärjestelmä kaiken kaikkiaan edistää kilpailua ja investointeja, ja torjuivat eräiden vakiintuneiden operaattorien pyynnön ”hengähdystauoista” sääntelyssä. Laaja yksimielisyys vallitsi siitä, että uuden teknologian käyttö ei automaattisesti johda uusiin markkinoihin ja että sääntelyjärjestelmän markkinalähtöinen lähestymistapa mahdollistaa sen, että investointiriskit voidaan ottaa huomioon. Varsinkin kansalliset sääntelyviranomaiset pyysivät, että käytössä olevien korjaavien toimenpiteiden valikoimaan sisällytettäisiin toimintojen eriyttäminen itsepintaisiin kilpailuongelmiin puuttumiseksi.

Ehdotukset ilmoitusmenettelyjen yksinkertaistamisesta saivat laajaa kannatusta useimmilta intressitahoilta.

Ehdotus komission suositukseen sisällytettävien markkinoiden lukumäärän vähentämisestä sai kannatusta vakiintuneilta operaattoreilta, mutta uudet tulokkaat ja kuluttajat sekä myös osa kansallisista sääntelyviranomaisista suhtautui ehdotukseen varauksellisemmin.

Jotkin vakiintuneet operaattorit ja kansalliset sääntelyviranomaiset ehdottivat, että komission tulisi antaa ohjeistusta maansisäisten alueellisten markkinoiden sääntelystä.

Strategiaehdotukset – Sääntely kohdennettava jäljellä oleviin kilpailuongelmiin

1. Alan sääntelyn laajamittainen purkaminen on nyt ensimmäistä kertaa mahdollista

Komissio on tarkistanut merkityksellisiä markkinoita koskevaa suositustaan ennakkosääntelyn poistamiseksi vaiheittain. Markkinoiden luetteloa on supistettu 18:sta 7:ään.

Komissio tehostaa valvontaansa markkinoilla, joilla kilpailu ei vielä toimi, ja seuraa tarkasti Euroopan kilpailukyvyn kannalta keskeisiä (erityisesti laajakaistapalvelujen saantiin liittyviä) markkinoita.

2. Markkinakatsausmenettelyjä voidaan järkeistää ja yksinkertaistaa

Säädösehdotusten myötä markkinakatsausten yhteydessä käytettyjä ilmoitusmenettelyjä voidaan yksinkertaistaa.

3. Toimintojen eriyttäminen keinoksi kansallisille sääntelyviranomaisille puuttua itsepintaisiin kilpailuongelmiin

Säädösehdotusten myötä kansallisten sääntelyviranomaisten keinovalikoimaan sisällytetään toimintojen eriyttäminen (toimintojen pakollinen erottaminen toisistaan ilman omaisuuden divestointia), jota voidaan käyttää poikkeuksellisena korjaavana toimenpiteenä komission valvonnassa.

4. Komission antama ohjeistus Komissio parantaa eri osapuolten oikeusvarmuutta antamalla kesällä 2008 ohjeet EU:n sääntelyjärjestelmän soveltamisesta tiettyihin näkökohtiin, jotka koskevat kuituinvestointia paikallisliitäntäverkossa. Komissio tarkastelee mahdollisuutta antaa ohjeistusta myös muissa kysymyksissä, erityisesti maansisäisten alueellisten markkinoiden määrittelyssä.

3.2 Taajuushallinto Euroopassa – uudistustarvetta on

Perustelut ja tavoitteet

Langattoman teknologian nopea kehitys ja taajuuksien lisääntyvä kysyntä, erityisesti mobiiliin ja kannettavaan käyttöön, ovat voimakkaasti lisänneet radiotaajuuksien saannin merkitystä taloudelle ja koko yhteiskunnalle. Radiotaajuuksien käytöstä riippuvaisten palvelujen kokonaisarvo EU:ssa on arviolta 250 miljardia euroa[13]. Eurooppa-neuvosto on todennut[14], että välittömiä prioriteetteja innovoinnin ja kilpailukyvyn kannalta ovat kaikkia tavoitteita vastaavien mallien kehittäminen radiotaajuuksien jakamiselle, pitkälle kehitettyjen matkaviestinpalvelujen ripeä edistäminen sekä koordinoitu toimintatapa, joka koskee digitaalilähetyksiin siirtymisen seurauksena vapautuvan taajuuskapasiteetin käyttöä.

Myös Euroopan parlamentti on korostanut, että taajuudet on saatettava tehokkaaseen käyttöön kaikille osapuolille ja että radiotaajuuksien käyttöä on yhdenmukaistettava EU:n tasolla ja samalla poistettava liian jäykkiä sääntelyrajoitteita. Euroopan parlamentti on myös todennut, että yhteiskunnalliset, kulttuuriin liittyvät ja poliittiset näkökohdat on otettava huomioon perustamissopimuksen 151 artiklan 4 kohdan mukaisesti[15].

Tässä nopeasti kehittyvässä ympäristössä nykyinen taajuushallintojärjestelmä, jossa päätökset taajuuksien käytöstä tehdään enimmäkseen julkishallintojen toimesta ja jossa nämä päätökset usein asettavat rajoja käytettävälle teknologialle ja palvelulle, on tullut tiensä päähän. Koska kansalliset rajat menettävät jatkuvasti merkitystään taajuuksien optimaalisen käytön kannalta, nykyiseen järjestelmään rakenteellisesti kuuluva lokeroituneisuus johtaa lisäkustannuksiin ja markkinamahdollisuuksien menetykseen taajuuksien käyttäjien kannalta sekä jarruttaa innovatiivisten sovellusten ja palvelujen käyttöönottoa. Jos järjestelmää ei muuteta, se kuristaa langattomien järjestelmien kasvu- ja innovaatiopotentiaalia Euroopassa, etenkin nyt kun ollaan siirtymässä analogisesta televisiosta digitaaliseen. Tämä siirtymä vapauttaa suuren määrän spektrin arvokkaimpaan osaan kuuluvia taajuuksia uusiin käyttötarkoituksiin – sekä lähetystoiminnassa, kuten mobiili-TV:ssä, että muissa sovelluksissa, kuten langattomissa laajakaistapalveluissa.

Laajakaistapalveluilla voi olla merkittävä vaikutus Euroopan unionin kilpailukykyyn ja koheesioon[16] tuottavuuskasvun ja sosiaalisten vaikutusten muodossa. Langattomat liitynnät ovat lupaavin keino kuroa umpeen ”laajakaistakuilu” ja poistaa ”digitaalinen kahtiajako” erityisesti syrjäisillä ja maaseutualueilla[17].

Komissio on esitellyt uutta luotaavaan radiotaajuuspolitiikkaan liittyvän EU-strategian perusperiaatteet tiedonannoissa[18]. Jäsenvaltiot ja useimmat intressiryhmät ovat hyväksyneet ne[19]. Komissio ehdotti siksi kesäkuussa 2006 julkaisemassaan tiedonannossa taajuushallinnon uudistamista seuraavasti:

- poistetaan turhat rajoitukset taajuuksien käytöltä lujittamalla teknologianeutraalisuuden (vapaus käyttää mitä tahansa teknologiaa taajuuskaistalla) ja palveluneutraalisuuden (vapaus käyttää taajuuksia minkä tahansa sähköisen viestintäpalvelun tarjoamiseen) periaatteita

- parannetaan taajuuksien saantia sallimalla enemmän taajuuksien lupavapaata käyttöä ja sallimalla yksittäisten käyttöoikeuksien siirto (jälleenmyynti) sovituilla taajuusalueilla

- otetaan käyttöön tehokkaampi ja koordinoitu lupajärjestelmä sellaisille langattomille järjestelmille, joilla on Euroopan laajuista potentiaalia tai laaja valtioiden rajat ylittävä ulottuvuus.

Julkisen kuulemisen tulokset

Palveluneutraalisuuden suhteen intressitahot, erityisesti matkapuhelinoperaattorit ja langaton teollisuus, ovat laajalti yksimielisiä. Jotkin lähetystoiminnan harjoittajat ja maanpäällisten TV-lähetysverkkojen operaattorit ilmaisivat kuitenkin huolensa vaikutuksesta, joka tällä voisi olla nykyisiin oikeuksiin.

Myös teknologianeutraalisuuden periaate sai kannatusta useimmilta vastaajilta. Teknisten rajoitusten vaiheittaista poistamista pidettiin tervetulleena. Monet toivat esille häiriöiden hallintaan liittyvän kysymyksen varsinkin lupavapaiden taajuusalueiden yhteydessä. Jotkin vastaajat mainitsivat tosin, että ongelmaan alkaa olla saatavilla teknisiä ratkaisuja.

Julkinen kuuleminen osoitti jälleenmyynnin kannatuksen kasvaneen. Useimmat jäsenvaltiot, toimialajärjestöt ja yritykset kannattivat taajuuskauppaa, vaikka taajuuksien hamstraamisen estämistä pidettiin tarpeellisena. Vastakkaisella kannalla olivat lähinnä maanpäällisen lähetystoiminnan harjoittajat ja eräät jäsenvaltiot, jotka olivat huolissaan taajuuskaupan vaikutuksesta lähetystoimintaan.

Strategiaehdotus – Taajuudet

5. Yksinkertaistetaan taajuuksien saantia ja poistetaan turhat rajoitukset taajuuksien käytöltä

Komission säädösehdotuksilla lujitetaan teknologia- ja palveluneutraalisuuden periaatteita ja luodaan mekanismi niiden taajuuskaistojen määrittämiseksi, joiden osalta taajuuksien käyttöoikeuksilla voidaan käydä kauppaa EU:n laajuisesti (jälleenmyynti). Ehdotuksiin sisältyy myös säännöksiä, joilla edistetään taajuuksien lupavapaata käyttöä ja parannetaan taajuuksien käyttölupaehtojen koordinointia.

Ehdotuksissa otetaan huomioon mittakaavaetuihin tähtäävä strateginen tavoite. Tämän ohella niillä pyritään myös haitallisten häiriöiden välttämiseen ja yleishyödyllisiin tavoitteisiin: parantamaan sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta, varmistamaan ihmishengen turvallisuus, välttämään taajuuksien tehotonta käyttöä sekä edistämään kulttuurista ja kielellistä monimuotoisuutta ja median moniarvoisuutta.

4. Sähköisen viestinnän yhtenäismarkkinat

4.1 Perustelut ja tavoitteet

Viime vuosien teknologian ja markkinoiden kehitys on lisännyt mahdollisuuksia tarjota sähköisiä viestintäpalveluja jäsenvaltioiden maantieteellisten rajojen yli. Jo nyt on olemassa liiketoimintaintressiä tarjota satelliittivälitteisiä henkilökohtaisia viestintäjärjestelmiä ja matkaviestintäpalveluja ilma- ja merialuksissa yli kansallisten rajojen. Lisäksi eräät tärkeät palvelut, kuten laajakaistainen matkaviestintä ja VoIP-palvelut, edellyttävät johdonmukaista sääntely-ympäristöä, jotta niiden täysi potentiaali voidaan hyödyntää yhtenäismarkkinoilla.

Muilta talousalueilta tulevasta kilpailupaineesta huolimatta Euroopassa ei kuitenkaan vielä ole sisämarkkinoita sähköisille viestintäverkoille ja -palveluille. EU-sääntöjen täytäntöönpanoon 27 erillisessä kansallisessa sääntelyjärjestelmässä liittyy kaksi merkittävää haittaa: markkinat jakautuvat keinotekoisesti lohkoihin kansalliselta pohjalta ja EU-sääntöjen soveltaminen on olennaisella tavalla epäjohdonmukaista.

Komissio esitti vuoden 2006 kuulemisasiakirjoissaan useita ehdotuksia, joilla tätä tilannetta – alan yhtenäismarkkinoiden puuttumista – voidaan korjata. Komissio ehdotti, että:

i) tehostetaan ja johdonmukaistetaan sääntelyä EU:ssa parantamalla komission mahdollisuuksia valvoa kansallisten sääntelyviranomaisten toteuttamia korjaavia toimenpiteitä

ii) tehostetaan ja nopeutetaan täytäntöönpanomekanismeja lisäämällä kansallisten viranomaisten riippumattomuutta ja todellista toimivaltaa

iii) otetaan käyttöön yksinkertaisempi menettely yhteisön laajuisia palveluja tarjoavien operaattoreiden valintaa ja valtuutusta varten

iv) lujitetaan institutionaalisesti kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission välistä yhteistyötä.

4.2 Julkisen kuulemisen tulokset

Useat intressitahot ilmaisivat vakavan huolensa eroista, joita nykyisen sääntelyjärjestelmän täytäntöönpanossa esiintyy jäsenvaltioiden välillä ja jotka estävät täyden hyödyn saamista sisämarkkinoista. Jotkut halusivat enemmän sääntelyä EU:n tasolla. Erityisesti teollisuus ja myös kuluttajajärjestöt valittivat, ettei sähköiselle viestinnälle ollut luotu yhtenäismarkkinoita eikä yrityksille ja käyttäjille tasavertaisia toimintaedellytyksiä. Intressitahot mainitsivat myös ERG:n toimintaan liittyvät rajoitukset. Vuosien 2006 ja 2007 uudistuspyrkimyksistä huolimatta ERG antaa mahdollisuudet vain väljään koordinointiin sääntelyviranomaisten välillä. Vaikka eräät jäsenvaltiot suhtautuivat varauksella ”vallansiirtoon” komissiolle, useat toimialaryhmät (uudet tulokkaat ja myös osa vakiintuneista yhtiöistä) joko kannattivat ERG:n institutionaalista uudistamista ja/tai halusivat komissiolle vahvempaa roolia, jotta voitaisiin päästä ”pienimpään yhteiseen nimittäjään” perustuvasta lähestymistavasta – jota jotkin vastaajat pitävät väistämättömänä seurauksena sääntelymekanismissa, joka käytännössä nojaa kaikkien 27 kansallisen sääntelyviranomaisen yksimielisyyteen.

Lisäksi monissa kannanotoissa todettiin, että operaattoreiden valinta- ja valtuutusmenettely haittaa nykymuodossaan mittakaavaetujen tavoittelua, joita uusien palvelujen kehittäminen edellyttää. Etenkin yhteisön laajuisten ja potentiaalisesti yhteisön laajuisten palvelujen osalta tarvittaisiin yksi ja yhtenäinen järjestelmä taajuuksien ja numeroiden käyttöoikeuksien myöntämistä varten.

Mitä tulee täytäntöönpanomekanismeihin, jäsenvaltioiden suuri enemmistö ja uusia tulokkaita edustava järjestö kannattivat ehdotusta kansallisten viranomaisten toimeenpanovaltuuksien lisäämisestä, kun taas vakiintuneet yhtiöt ja matkapuhelinoperaattoreita edustava järjestö vastustivat sitä.

Strategiaehdotukset – Sisämarkkinat

6. Lisätään kansallisten viranomaisten riippumattomuutta ja toimeenpanovaltuuksia

Tämä tehostaa ja nopeuttaa sääntelyjärjestelmän täytäntöönpanoa.

7. Toteutetaan yhtenäismarkkinat perustamalla riippumaton Euroopan sähköisen viestinnän markkinaviranomainen

Euroopan sähköisen viestinnän markkinaviranomaisessa olisivat edustettuina kaikki nykyään ERG:ssä kokoontuvat kansalliset sääntelyviranomaiset. Se neuvoisi komissiota, sillä olisi selkeä mandaatti toimia sisämarkkinoiden edistämiseksi ja se olisi vastuullinen Euroopan parlamentille. Uuden viranomaisen myötä ERG-ryhmässä tapahtuva väljä koordinointi korvattaisiin tehokkaammalla järjestelmällä, jossa kansallisilla sääntelyviranomaisilla on suuremmat valtuudet ja suurempi vastuu.

Uuden viranomaisen tehtävänä olisi:

- johdonmukaistaa ja yhtenäistää EU-sääntöjen soveltamista sisämarkkinoilla hyödyntämällä paremmin kansallisten sääntelyviranomaisten yhteenkoottua asiantuntemusta yhteisön järjestelmässä

- avustaa komissiota muissa sähköiseen viestintään liittyvissä asioissa, kuten valtioiden rajat ylittävien markkinoiden analysoinnissa ja rajat ylittäviä palveluja tarjoavien yritysten valinnassa

- toimia yhteysviranomaisena yrityksille, jotka hakevat oikeuksia taajuuksien ja numeroiden käyttöön tarjotakseen rajat ylittäviä palveluja EU:ssa

- ottaa hoitaakseen Euroopan verkko- ja tietoturvaviraston (ENISA) tehtävät ja toimia Euroopan tason asiantuntijakeskuksena verkko- ja tietoturvakysymyksissä.

8. Lisätään komission valtuuksia valvoa korjaavia toimenpiteitä johdonmukaisuuden parantamiseksi

Säädösehdotuksilla laajennettaisiin komission valtuuksia valvoa markkinakatsausmenettelyn yhteydessä kansallisten sääntelyviranomaisten ehdottamia korjaavia toimenpiteitä. Valvonta koordinoitaisiin uuden eurooppalaisen viranomaisen kanssa, jotta korjaavien toimenpiteiden toteutus olisi johdonmukaisempaa, tehokkaampaa ja nopeampaa.

9. Lisätään teknistä yhdenmukaistamista joillakin keskeisillä lohkoilla

Täytäntöönpanon hajanaisuuden välttämiseksi ehdotetaan, että komissio voisi eurooppalaisen viranomaisen asiantuntemukseen nojautuen vahvistaa tekniset yhdenmukaistamistoimet sellaisissa kysymyksissä kuin kustannuslaskentamenetelmät, numeron siirrettävyys, kuluttajansuoja sekä sähköisten viestintäpalvelujen ja -laitteiden esteettömyys vammaisille loppukäyttäjille.

5. Yhteydet kansalaisiin

5.1 Käyttäjien oikeudet ja kuluttajansuoja

Perustelut ja tavoitteet

Teknologian kehityksen ja lisääntyneen kilpailun yhteisvaikutuksesta kansalaisten tarjolla alkaa olla enemmän valinnanmahdollisuuksia sekä parempia ja huokeampia palveluja. Enemmän voidaan vielä kuitenkin tehdä, jotta kuluttajat saisivat täyden hyödyn irti todellisista sähköisen viestinnän sisämarkkinoista.

Komissio määritteli kesäkuussa 2006 julkaisemassaan tiedonannossa seuraavat neljä aluetta, joilla muutostarve on suurin:

- avoimuus ja tietojen julkaiseminen käyttäjille,

- parempi esteettömyys vammaisille käyttäjille,

- hätäpalvelut ja pääsy 112-palveluihin ja

- liitettävyyden ja palvelun laadun perustaso (”net neutrality”).

Lisäksi joitain pitkän aikavälin kysymyksiä (esim. komission jo esille nostama yleispalvelun käsite ja laajuus[20]) käsitellään vuonna 2008 julkaistavassa komission tiedonannossa.

Julkisen kuulemisen tulokset

Kuluttajat ja vammaisjärjestöt pitivät komission ehdotuksia tervetulleina kaikilla alueilla, mutta monet operaattorit katsoivat, että pakolliset toimenpiteet saattavat vaikuttaa kielteisesti innovaatiokykyyn ja pitivät parempana itsesääntelyä. Laitevalmistajat ja ohjelmistoyritykset kannattivat lisäharmonisointia EU:n tasolla. Suurin osa kantaa ottaneista jäsenvaltioista tuki komission ehdotuksia palvelujen esteettömyyden, tiedon avoimuuden ja palvelulaadun osalta. Niin ikään ERG kannatti ehdotuksia tiedon avoimuuden, soittajan sijaintitietojen ja palvelujen esteettömyyden osalta.

Strategiaehdotukset – Kuluttajansuoja

10. Ajantasaistetaan ja vahvistetaan sääntelyjärjestelmän yleistä kuluttajansuojaa

Säädösehdotuksissa esitetään seuraavaa:

- Parannetaan tiedon avoimuutta palvelun tarjoajilta kuluttajille (mm. tiedot toimitusehdoista ja hinnoista).

- Asetetaan yhden arkipäivän määräaika puhelinnumeron siirrolle kiinteän tai mobiilioperaattorin vaihtamisen jälkeen.

- Tehostetaan 112-hätäpalvelujen toimintaa EU:ssa erityisesti parantamalla soittajan sijaintitietojen saantia.

- Annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille mahdollisuus asettaa palvelujen laatua koskevat vähimmäisvaatimukset, jotka perustuvat yhteisön tasolla laadittuihin normeihin.

11. Ajantasaistetaan ja vahvistetaan säännöksiä sähköisten palvelujen esteettömyyteen ja vammaiskäyttäjien oikeuksiin liittyen

Säädösehdotuksissa esitetään seuraavaa:

- Helpotetaan vammaisten pääsyä 112-hätäpalveluihin.

- Lujitetaan voimassa olevia säännöksiä sen varmistamiseksi, että vammaiset, vanhukset ja erityistarpeita omaavat voivat käyttää sähköisen viestinnän palveluja esteettömästi.

5.2 Yksityisyys ja turvallisuus

Perustelut ja tavoitteet

Yksi EU:n sääntelyjärjestelmän päätavoitteista on ajaa EU:n kansalaisten etuja muun muassa varmistamalla henkilötietojen ja yksityisyyden suojan korkea taso ja pitämällä yllä yleisten viestintäverkkojen turvallisuutta ja eheyttä. Viime vuosina lisääntyneet sähköisten palvelujen uhat, kuten roskaposti, virukset, urkintaohjelmat ja phishinginä tunnettu luottamuksellisten tietojen kalastelu, ovat entisestään lisänneet näiden tavoitteiden merkitystä.

Kesäkuussa 2006 julkaistuissa kuulemisasiakirjoissa esitettiin joukko ehdotuksia siitä, miten sääntelyjärjestelmään sisältyviä turvallisuussäännöksiä tulisi tehostaa. Näillä muutoksilla on tarkoitus parantaa nykyisten verkkojen ja järjestelmien toimintavarmuutta, täydentää muuta lainsäädäntöä, jossa kriminalisoidaan tietyt teot[21], ja lisätä henkilötietojen turvallisuutta sähköisen viestinnän sektorilla.

Julkisen kuulemisen tulokset

Julkisen kuulemisen tulokset osoittivat jäsenvaltioiden suhtautuvan varovaisen myönteisesti komission ehdotuksiin. Monet operaattorit ja palveluntarjoajat ovat toisaalta huolissaan mahdollisista kustannusvaikutuksista. Kuluttajajärjestöt ovat puoltavalla kannalla, ja tietosuojaviranomaiset haluavat komission menevän pidemmällä ehdotuksissaan.

Strategiaehdotus – Yksityisyys ja turvallisuus

12. Lujitetaan verkkojen ja palvelujen turvallisuutta ja käyttäjien yksityisyyden suojaa

Komission säädösehdotuksilla pyritään muun muassa seuraaviin tavoitteisiin:

- Varmistetaan, että kuluttajat saavat tiedon, jos heidän henkilötietonsa ovat vaarantuneet verkkoturvallisuuden loukkaamisen vuoksi.

- Annetaan operaattoreille ja kansallisille sääntelyviranomaisille suurempi vastuu kaikkien sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen turvallisuuden ja eheyden suhteen.

- Lisätään toimivaltaisten viranomaisten valtuuksia säännösten täytäntöönpanossa ja sen valvonnassa, erityisesti roskapostin torjunnassa.

- Selkeytetään EU-sääntöjen soveltamista tiedonkeruu- ja tunnistuslaitteisiin, jotka käyttävät yleisiä sähköisiä viestintäverkkoja.

Näiden tavoitteiden saavuttamista helpottaa se, että ENISA tulee muodostamaan osan uudesta sähköisen viestinnän markkinaviranomaisesta.

6. PÄÄTELMÄT

EU:n sääntelyjärjestelmän vuoden 2007 uudistusehdotuksilla on tarkoitus mukauttaa nykyisiä sääntöjä teknologian ja markkinoiden kehitykseen.

Parempaan sääntelyyn pyrkien komissio on valmis ottamaan ensimmäisen tärkeän askeleen kohti alan sääntelyn purkamista vähentämällä ennakkosääntelyn alaisiksi tulevien markkinoiden määrän 18:sta 7:ään. Samaan aikaan komissio aikoo lisätä kilpailua jäljellä olevissa markkinoiden pullonkauloissa, muun muassa ottamalla käyttöön uutena korjauskeinona toimintojen eriyttämisen.

Komissio ehdottaa myös määrätietoista etenemistä kohti yhtenäisten eurooppalaisten markkinoiden luomista sähköisille viestintäpalveluille, jotta yritykset voivat tarjota ja kuluttajat käyttää näitä palveluja saumattomasti yli rajojen. Rajoitukset, joita liittyy Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyyn 27 erillisessä kansallisessa järjestelmässä, ovat käyneet yhä ilmeisemmiksi ja haittaavat Euroopan kilpailukykyä. Komissio ehdottaa siksi, että alan yhtenäismarkkinat saatetaan päätökseen sääntelyn osalta perustamalla riippumaton Euroopan sähköisen viestinnän markkinaviranomainen, joka toimii yhdessä komission kanssa tasavertaisten sääntelyedellytysten luomiseksi Eurooppaan ja parantaa Euroopan valmiuksia puuttua verkko- ja tietoturvakysymyksiin.

Lisäksi komissio pitää tarpeellisena lisätä kansalaisten oikeuksia esimerkiksi varmistamalla, että markkinoiden tarjotessa enemmän valinnanmahdollisuuksia kuluttajat ovat paremmin selvillä toimitusehdoista ja hinnoista ja voivat helpommin vaihtaa palveluntarjoajaansa.

Komissio aikoo vuoden 2007 uudistusehdotuksissaan myös puuttua kysymykseen, jota se pitää EU:n sääntelyjärjestelmän keskeisenä heikkoutena tulevaisuuden näkökulmasta. Tämä kysymys on radiotaajuuksien hallinto, jota komissio aikoo uudistaa tehostamalla innovointia ja investointia langattomiin teknologioihin.

Sähköinen viestintä muodostaa perustan EU:n koko taloudelle. Toimivat yhtenäismarkkinat ovat Euroopan paras ase kamppailussa maailmanlaajuisesta kilpailukyvystä. Aikaa ei ole hukattavana. Tämän vuoksi komissio katsoo, että vuoden 2007 uudistusehdotukset tulisi sisällyttää lakiin ennen vuoden 2009 loppua.

[1] KOM(2005) 229.

[2] EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33.

[3] KOM(2007) 697, KOM(2007) 698 ja KOM(2007) 699.

[4] SEC(2007) 1472.

[5] http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/review/index_en.htm.

[6] KOM(2006) 334.

[7] http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/review_2/index_en.htm.

[8] Komissaari Redingin ERG:lle 30.11.2006 lähettämä kirje, ERG:n vastaus sekä komissaari Redingin ja puheenjohtaja Violan 27.2.2007 antama yhteinen lausunto löytyvät osoitteesta http://erg.eu.int/whatsnew/index_en.htm.

[9] Muuta näyttöä ja numerotietoja löytyy vaikutusarvioinnista.

[10] Komission suositus direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (EUVL L 114, 8.5.2003, s. 45).

[11] Komission 12. raportti: Euroopan sähköisen viestinnän sääntely ja markkinat vuonna 2006, liite 2, s. 13. Luvut kaikkien puhelutyyppien vähittäismyynnin tuloina EU25-maissa joulukuulta 2005.

[12] Ibid. liite 2, s. 66. EU25-maiden luvut lokakuulta 2006 (ml. jälleenmyynti).

[13] Ks. komissio tiedonanto ”Eurooppalaisen taajuusylijäämän täysimääräinen hyödyntäminen: yhteinen lähestymistapa digitalisoinnin yhteydessä vapautuvien lähetystaajuuksien käyttöön”, KOM(2007) 700.

[14] Brysselin Eurooppa-neuvosto, 14.-15. joulukuuta 2006, puheenjohtajan päätelmät 16879/1/06 rev. 1.

[15] Parlamentin päätöslauselma (P6_TA-PROV(2007)0041) on luettavissa seuraavassa osoitteessa: http://ec.europa.eu/information_society/policy/radio_spectrum/docs/ep_dr_res_spectrum_14_02.pdf.

[16] Laajakaista on osaamistalouden perusinfrastruktuuri, joka on lisännyt merkittävästi tieto- ja viestintäteknologian taloudellista vaikutusta. Siihen on johdettavissa puolet tuottavuuden kasvusta moderneissa kansantalouksissa viimeksi kuluneena vuosikymmenenä.

[17] EU25-maissa laajakaistaa on tarjolla keskimäärin 90 prosentille kaupunkiväestöstä, mutta vain 71 prosentille maaseutuväestöstä (Euroopan komissio, arvio tammikuulta 2007).

[18] KOM(2005) 411, KOM(2005) 400 ja KOM(2005) 461.

[19] Ks. erityisesti RSPG-työryhmän lausunnot digitaalisesta kahtiajaosta, taajuuskaupasta ja WAPECS-menettelytavasta. Tekstit ovat saatavilla osoitteessa http://rspg.ec.europa.eu.

[20] Ks. yleispalvelun laajuuden uudelleentarkastelua koskevat kaksi tiedonantoa KOM(2005) 203 ja KOM(2006) 163.

[21] Neuvoston puitepäätös 2005/222/YOS tietojärjestelmiin kohdistuvista hyökkäyksistä (EUVL L 69, 16.3.2005, s. 67).