[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 5.7.2007

COM(2007) 380 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

o stopnjah DDV, ki niso splošne {SEC(2007) 910}

KAZALO

1. Uvod 3

2. Glavni sklepi študije o vplivu znižanih stopenj 4

3. Razmislek na poti naprej 6

3.1. Splošno 6

3.2. Subsidiarnost 6

3.3. Zahteve na notranjem trgu; 7

3.4. Stroški usklajevanja za podjetja 8

4. Vabilo k politični razpravi 9

4.1. Ravnovesje med prožnostjo, zahtevami notranjega trga in poenostavitvijo 9

4.2. Struktura stopenj 10

4.3. Ohranjanje sedanjega stanja, dokler se ne zaključi politična razprava 12

5. Sklep 13

1. UVOD

Svet je sedanjo strukturo stopenj DDV sprejel leta 1992 kot del paketa ukrepov, ki so se zdeli potrebni za odpravo kontrol na mejah in vzpostavitev notranjega trga. V skladu s tem sistemom se od držav članic zahteva, da uporabljajo enotno splošno stopnjo najmanj 15 % in imajo največ dve znižani stopnji, ki nista manjši od 5 %, ki ju države članice lahko uporabljajo po lastni presoji, za kategorije blaga in storitev, navedene v Prilogi III k Direktivi Sveta 2006/112/ES (Direktiva o DDV). V tem pogledu lahko države članice še naprej prosto uporabljajo znižano stopnjo za celotno kategorijo ali omejijo njeno uporabo na njen (morda celo zelo majhen) del. Temeljna struktura, ki se nanaša na vse države članice, je bolj zapletena zaradi obilice različnih začasnih odstopanj, odobrenih državam članicam izven splošne sheme.

Leta 2003 je Komisija predložila predlog za revizijo znižanih stopenj DDV[1], na podlagi katerega je bila pripravljena Direktiva Sveta 2006/18/ES z dne 14. februarja 2006. Direktiva predvideva tretje podaljšanje poskusne uporabe znižanih stopenj za delovno intenzivne storitve do konca leta 2010 in možnost uporabiti znižano stopnjo za daljinsko ogrevanje po istem postopku kot za naravni plin in električno energijo. Širšega dogovora o obsegu in ravni znižanih stopenj ni bilo mogoče doseči. Zlasti ni bil dosežen dogovor glede racionalizacije strukture znižanih stopenj ali uporabe znižanih stopenj za celotni stanovanjski sektor ali restavracijske storitve, kot ga je takrat predlagal Komisija.

Vendar pa je Direktiva Sveta 2006/18/ES vsebovala zahtevo Komisiji, naj predstavi Evropskemu parlamentu in Svetu do konca junija 2007 poročilo s splošno oceno vpliva znižanih stopenj. To bi se nanašalo na storitve, ki se zagotavljajo na lokalni ravni, tudi restavracijske storitve, zlasti na področju ustvarjanja delovnih mest, gospodarske rasti in pravilnega delovanja notranjega trga, in bi temeljilo na študiji, ki bi jo izvedla neodvisna skupina srokovnjakov.

Pogodbo za izvedbo študije je dobilo podjetje Copenhagen Economics[2]. Študija je predvsem proučila vpliv znižanih stopenj DDV in odstopanj, ne le za storitve, ki se zagotavljajo na lokalni ravni, ampak tudi širše. Upoštevani so bili tudi učinki na porazdelitev dohodka, neformalno gospodarstvo in stroške usklajevanja za podjetja.

Sporočilo predstavlja glavne sklepe zgoraj omenjene študije, daje gradivo za razpravo in raziskuje poti naprej na področju znižanih stopenj DDV. Komisija meni, da študija zagotavlja dobro podlago za tako delo. Zamisli o možnih poteh naprej, predstavljene v nadaljevanju, izhajajo iz rezultatov študije, upoštevajo pa tudi sedanje zapletene razmere in politično občutljiva vprašanja. Vendar je jasno, da je vodilo teh razmišljanj tudi potreba po poenostavitvi in racionalizaciji ravni in obsega znižanih stopenj. Cilj Komisije je zagotoviti enake priložnosti za države članice in več preglednosti in doslednosti ter predvsem nemoteno delovanje notranjega trga, na primer manj ovir za čezmejno gospodarsko dejavnost in manjše stroške usklajevanja, ki nastajajo zaradi DDV. Poleg tega imajo pomembno vlogo skupno dogovorjene strateške politike in prednostne naloge Skupnosti, na primer tiste, povezane z lizbonsko strategijo. Jasno je tudi, da je treba pri tako občutljivi zadevi, ki zadeva fiskalno suverenost držav članic, polno spoštovati načelo subsidiarnosti.

2. GLAVNI SKLEPI šTUDIJE O VPLIVU ZNIžANIH STOPENJ

Povzetek rezultatov študije je nadalje obdelan v delovnem dokumentu služb Komisije „Glavni sklepi študije o znižanih stopnjah DDV, ki se uporabljajo za blago in storitve v državah članicah Evopske unije“[3]. Priloga k navedenemu dokumentu vsebuje celoten povzetek podjetja Copenhagen Economics o študiji, ki jo je izvedlo. Naslednje točke povzemajo glavne rezultate študije , zlasti s stališča možnih posledic za politiko.

- Študija poudarja, da je enotna stopnja DDV s čisto gospodarskega vidika daleč najboljša politična izbira . Premik k bolj enotnim stopnjam ima zato znatne prednosti. Prvič, manj zapletena struktura stopenj bi prinesla velike prihranke pri stroških usklajevanja za podjetja in davčne uprave. Drugič, zmanjšala bi se lahko popačenja pri delovanju notranjega trga. Tretjič, v primerjavi s sedanjim stanjem bi se verjetno nekoliko izboljšala „blaginja potrošnikov“.

- Vendar pa bi uporaba znižane stopnje DDV morda bila koristna v skrbno izbranih sektorjih . Nižje stopnje DDV lahko povečajo splošno produktivnost in s tem BDP ter davčne prihodke v posamezni državi članici, če lahko pripravijo potrošnike do tega, da porabijo manj časa za dejavnosti „napravi sam“ in več časa za njihovo običajno poklicno delo. Tako obnašanje bi povzročilo premik od dejavnosti „napravi sam“ k formalni ekonomiji. Storitve, ki se zagotavljajo lokalno (in restavracijske storitve) , so gospodarske dejavnosti, pri katerih imajo gospodinjstva veliko možnosti za izvajanje storitev „napravi sam“ in pri katerih bi zato lahko prišlo do takega premika. Prednosti znižane stopnje za storitve, ki se zagotavljajo lokalno, so bistveno večje v državah članicah z višjimi najvišjimi stopnjami davka na dohodek in višjimi stopnjami DDV in za nekatere podsektorje v okviru storitev, ki se zagotavljajo lokalno, na katerih obstaja le majhna potreba po formalni izobrazbi in specializiranih delovnih strojih. Isti argument, povezan s produktivnostjo, velja, čeprav v manjši meri, kadar lahko nižje stopnje DDV spodbudijo potrošnike, da porabijo manj denarja za „sivo“ ekonomijo. Zdi se tudi, da različne stopnje DDV, ki se uporabljajo za storitve, ki se zagotavljajo lokalno, nimajo vpliva na delovanje notranjega trga . Storitve, ki jih zagotavljajo restavracije in hoteli , so nekje vmes, ker so v glavnem usmerjene v domačo potrošnjo, lahko pa vplivajo tudi na razporeditev turističnih tokov med državami članicami in imajo znaten vpliv na obmejnih območjih.

- Nižje stopnje DDV, ki so usmerjene k sektorjem, ki zaposlujejo veliko nizkokvalificiranih delavcev, kot so storitve, ki se zagotavljajo lokalno, in se financirajo na primer z višjimi stopnjami DDV na drugih področjih, lahko prinašajo trajne zaposlitvene koristi, vendar so skupne koristi verjetno manjše. Neto dobiček je posledica dejstva, da se bo povpraševanje po nizkokvalificiranih delavcih verjetno okrepilo in da nizkokvalificirani delavci zaradi neprožnosti trga dela teže najdejo delo kot višje kvalificirani. Vendar pa so dobički majhni, ker ciljani sektorji zavzemajo le majhen delež celotnega števila zaposlenih v sektorjih z nizkokvalificirano delovno silo. Zato je učinek povečanja zaposlenosti nizkokvalificiranih delavcev v teh razmeroma majhnih panogah skoraj povsem izničen zaradi zmanjšanja v drugih panogah z višjo stopnjo DDV.

- Poleg zgoraj omenjenega argumenta učinkovitosti se v prid zmanjšanih stopenj pogosto omenja argument, da so bolj pravične . Glede tega študija ugotavlja, da so glede izboljšanja porazdelitve prihodka v posamezni državi članici znižane stopnje DDV učinkovite le, kadar med skupino z velikimi dohodki in tisto z majhnimi obstaja dovolj velika razlika glede deleža potrošnje za blago/storitve, za katere velja znižana stopnja (glede na celotno potrošnjo), in če je časovni potek tega deleža stabilen . Ta razlika je največja pri hrani . Vendar pa obstajajo glede tega razmeroma velike razlike med posameznimi državami. Znižane stopnje prinašajo manj koristi v državah, v katerih že obstaja velika enakost glede dohodkov. Poleg tega so lahko v nekaterih primer cilji politike v medsebojnem nasprotju (na primer, če je cilj znižane stopnje spodbuditi kupovanje določenega blaga, je mogoče, da imajo skupine z višjimi dohodki večje koristi od znižane stopnje, kar je v nasprotju s ciljem doseganja enakosti dohodkov).

- Študija tudi poudarja, da znižane stopnje DDV povzročajo znatne stroške usklajevanja za podjetja in davčne organe , deloma zaradi iskanja razlag, ki so potrebne v mejnih primerih in pogosto zahtevajo veliko denarnih in drugih virov.

- Druga alternativna orodja politike , kot so neposredne subvencije za določene dejavnosti, v glavnem z manjšimi stroški dosegajo enake cilje kot znižane stopnje DDV . Te subvencijske sheme je mogoče bolje usmerjati in bolje zasnovati, tako da so negativni učinki na ravni EU manjši, v splošnem pa so lahko tudi bolj pregledne. Povzročajo lahko tudi manj stroškov usklajevanja in proračunskih izgub. Vendar pa so neposredne subvencije kot trajna rešitev za zadevna podjetja v primerjavi z znižanimi stopnjami DDV lahko videti manj varne.

- Študija priporoča, da države članice skrbno proučijo vse razpoložljive možnosti , kadar želijo spodbuditi potrošnjo določenega blaga ali določenih storitev: pogosto so lahko druga orodja učinkovitejša in cenejša za državni proračun kot znižane stopnje DDV, kar je treba upoštevati pri odločanju.

Komisija razume te rezultate kot potrditev določene koristnosti uporabe znižanih stopenj za storitve, ki se zagotavljajo lokalno, vendar le, kadar so taki ukrepi zelo dobro usmerjeni in so izpolnjeni določeni pogoji na trgu. Vendar je treba poudariti, da so učinki na zaposlovanje omejeni. Glede restavracijskih storitev študija po eni strani poziva k previdnosti glede čezmejnih učinkov znižane stopnje, saj so take storitve v nekaterih primerih lahko del bolj globalnega sektorja turizma, ki je odprt za konkurenco med državami članicami, vendar po drugi strani odkriva razmeroma dobre možnosti, da bi bile v tem primeru znižane stopnje učinkovite.

3. RAZMISLEK NA POTI NAPREJ

Rezultati ekonomske študije omogočajo zelo podrobno in utemeljeno oceno koristnosti uporabe znižanih stopenj DDV v posebnih primerih. Komisija ostaja prepričana, da bi bila z ekonomskega vidika uporaba enotne stopnje DDV za vse blago in storitve idealna rešitev, vendar ugotavlja, da zaradi političnih vzrokov tako preprost pristop ne bo mogoč. Ugotavlja tudi, da celo Danska, ki se je zavzemala za pristop z enotno stopnjo, dovoljuje glede tega izjeme.

Zato Komisija v nadaljevanju pojasnjuje, kako bolj konkretno uporabiti rezultate študije in kako jih koristno prevesti v operativne politične sklepe, da bi spodbudila prispevke k prihodnji politični diskusiji. Na tej podlagi želi pridobiti mnenja Sveta, Evropskega parlamenta in drugih zainteresiranih strani glede prihodnjih zakonodajnih ukrepov na tem področju. Namen je spodbuditi temeljno razpravo o tej zadevi med vsemi nosilci interesov, da bi določili vzdržnostno pot naprej, ki bi bila sprejemljiva za vse države članice in zagotovila korak naprej k enostnemu trgu.

3.1. Splošno

Čeprav se zdi, da znižane stopnje, ki odstopajo od splošne stopnje, z ekonomskega vidika ustvarjajo popačenja in lahko škodujejo fiskalni nevtralnosti, se vseeno uporabljajo v vseh državah članicah, razen v eni. Poleg tega se zdi, da obstaja veliko vzrokov, zaradi katerih so države članice izbrale politično pot diferenciacije stopenj. Treba je priznati, da zakonodaja Skupnosti, kakršna je danes, ne temelji na dobro strukturiranem ali logičnem pristopu, ampak je preprosto odraz razmer, ki so v državah članicah obstajale v začetku devetdesetih let. Logično je, da bi vsaka država članica morala imeti možnost ponovno oceniti vrednost lastnega razmišljanja ob izsledkih študije in pri tem upoštevati svoje lastne cilje in cilje politike Skupnosti, na primer tiste iz lizbonske strategije, preden se vključi v razpravo o spremembi znižanih stopenj. Z vidika Skupnosti so glavni parametri za nadaljnje politično razmišljanje in razpravo:

- podpora lizbonski strategiji za rast, delovna mesta in konkurečnost;

- zahteve na notranjem trgu;

- stopnja prožnosti, ki se lahko da državam članicam ob upoštevanju subsidiarnosti pri določanju znižanih stopenj.

3.2. Subsidiarnost

DDV je harmoniziran davek, ki se uporablja za dobave blaga in storitev, katerih prosto gibanje je ena od značilnosti resničnega enotnega trga. Vendar pa DDV nikoli ni bil popolnoma harmoniziran davek, ampak dovoljuje državam članicam izbiro in odstopanja na več področjih. To se nanaša tudi na področje stopenj DDV. Dogovor o sedanji ravni harmonizacije v letu 1992 je temeljil na dveh glavnih razmislekih: (1) kaj se je štelo za potrebno za preprečitev izkrivljanj konkurence po nastanku enotnega trga (gl. naslednji razdelek) in (2) višja stopnja harmonizacije je potrebovala tako imenovani „dokončni“ sistem DDV, ki je temeljil na obdavčenju pri izvoru. Ta cilj bi bil zahteval veliko večjo harmonizacijo stopenj DDV, kot jo je bilo mogoče doseči bodisi takrat bodisi pozneje. Zato je bilo kljub zadevnim predlogom Komisije storjenega zelo malo za uresničitev „dokončnega“ sistema in ni mogoče pročakovati, da bo ta cilj dosežen kratkoročno ali vsaj srednjeročno. Zato je Komisija v tem času sprejela strategijo DDV, v kateri so določene druge prednostne naloge. Ena od njih je izravnati potencialne gospodarske učinke razlik med stopnjami DDV v državah članicah s spremembo pravila o obdavčitvi na mestu izvedbe storitve, tako da se obdavčitev izvede v državi članici potrošnje, in sicer pri storitvah, pri katerih je to potrebno. Glede na to se zdi, da ni več bistveno ohraniti povsem enako raven harmonizacije, kot je bila potrebna leta 1992. Vendar pa obstajajo meje prožnosti, ki jo je mogoče ponuditi državam članicam glede na zahteve subsidiarnosti, saj še vedno obstajajo tveganja popačenj ali nesorazmernih stroškov usklajevanja za blago in storitve, s katerimi se trguje mednarodno.

Študija potrjuje mnenje, ki ga je zagovarjala Komisija v prejšnjih razpravah Sveta o tem vprašanju[4], po katerem je mogoče državam članicam odobriti nekoliko več avtonomije zlasti pri določanju znižanih stopenj za storitve, ki se zagotavljajo lokalno in ki jih ni mogoče zagotavljati iz oddaljenega kraja. Po drugi strani obstaja le malo možnosti za zagotavljanje večje avtonomije pri blagu ali storitvah, ki jih je mogoče zagotavljati iz oddaljene lokacije, saj tveganje vnašanja razlik v konkurenčne pogoje prek razlik v stopnjah DDV ni zanemarljivo.

Če sklenemo, obstajajo možnosti, da se državam članicam omogoči več prožnosti, vendar je treba to prožnost uravnovesiti s potrebo, da se zagotovi neprekinjeno pravilno delovanje notranjega trga in da se preprečijo nesorazmerni stroški za podjetja, vključena v trgovino znotraj Skupnosti.

3.3. Zahteve na notranjem trgu;

Notranji trg zahteva, da je mogoče z blagom in storitvami trgovati znotraj EU, ne da bi to povzročalo izkrivljanje konkurence ali stroške, ki bi oteževali dostop do trga (gl. naslednji razdelek). Izkrivljanje konkurence se lahko pojavi na ravni podjetij in na ravni držav. Podjetja občutijo izkrivljanje konkurence, kadar veljavna davčna stopnja vpliva na njihove možnosti, da prodajajo svoje izdelke v drugih državah ali državljanom drugih držav. Taka izkrivljanja so verjetna, ker imajo potrošniki znotraj skupnega trga pravico, da kupujejo v drugih državah članicah pod lokalnimi davčnimi pogoji ali da kupujejo blago ali storitve prek sistemov kupovanja na daljavo. Le tako imenovane lokalne storitve imajo malo ali nič čezmejnega vpliva. V skladu s študijo so restavracijske in hotelske storitve glede svojih čezmejnih učinkov v neizrazitem položaju. Poleg tega lahko stopnje DDV na vstopne stroške vplivajo na cene, s katerimi podjetja lahko ponujajo svoje izdelke, če nimajo možnosti popolnega odbitka vstopnega DDV ali če niso zavezanci za DDV. Na podoben način lahko razlike v stopnjah prizadanejo same države članice, katerih davčni prihodek je manjši, kadar se njihovi državljani odločijo kupovati čez mejo, da izkoristijo prednosti nižjih davčnih stopenj. Kljub temu se zdi, da je mogoče dopustiti določene razlike med stopnjami in Svet ministrov je do zdaj sprejemal razlike v stopnjah pri splošni stopnji DDV in tudi pri znižani stopnji DDV, če so bile upoštevane določene najmanjše ravni in nekaj posebnih davčnih shem, kot so sedanje ureditve glede prodaje na daljavo.

Zato mora zakonodaja Skupnosti zagotoviti okvir za znižane stopnje, da države članice in/ali podjetja ne bi bile izpostavljene izkrivljanju. Čeprav je uporaba znižanih stopenj za države članice neobvezna (kar lahko zato povzroča zelo velike razlike med stopnjami in zato znatna izkrivljanja), je mogoče opaziti, da velika večina držav za glavne kategorije blaga, za katerega je možna uporaba znižane stopnje (hrana, zdravila, knjige, časopisi), uporablja nizko stopnjo. Države članice in Komisija bodo zato morale analizirati različna področja, predlagana za nadaljnje znižanje stopenj, da ugotovijo raven izkrivljanja, ki lahko nastane zaradi – neobvezne – uporabe znižanih stopenj na njih, in da odločijo, ali je taka raven izkrivljanja sprejemljiva zlasti za podjetja, ki delujejo na zadevnih sektorjih. Taka razprava mora temeljiti na gospodarski oceni in tudi na politični presoji, saj je treba morebitna izkrivljanja oceniti tudi s stališča njihove politične sprejemljivosti.

Po drugi strani pa ne smemo pozabiti, da izkrivljanja lahko nastanejo tudi med različnimi podobnimi izdelki; zato se zdi pomembno na koherenten način opredeliti kategorije za uporabo znižane stopnje, ki obsegajo jasno opredeljene (pod-)sektorje dejavnosti (npr. v živilskem sektorju morajo biti kategorije opredeljene tako, da ni mogoče izkoriščati drobnih razlik med posameznimi vrstami hrane). Take kategorije morajo biti dobro opredeljene, da se preprečijo izkrivljanja med različnimi izdelki in razlike pri uporabi, celo na nacionalni ravni.

Če sklenemo, vsaka razlika med stopnjami lahko povzroči gospodarska izkrivljanja, vendar vsa izkrivljanja niso vedno nezdružljiva z delovanjem notranjega trga. Posledice je treba oceniti za vsak primer posebej , pri čemer pa je jasno, da izdelki, s katerimi se trguje lokalno, povzročajo manj težav.

3.4. Stroški usklajevanja za podjetja

Stroški usklajevanja zaradi razlik v stopnjah so pomembna postavka. Švedska raziskava, ki jo je izvedla švedska davčna uprava o stroških usklajevanja, povezanega z DDV, na Švedskem[5], kaže, da obstaja jasna povezava med stroški dela, povezanega z DDV, in številom stopenj DDV, ki jih je treba upoštevati. Stroški za posamezno podjetje se povečajo pri prehodu z ene stopnje DDV na dve in tudi pri prehodu z dveh na tri ali več.[6]

Stroški usklajevanja so posledica neharmoniziranih predpisov: čim več različnih predpisov se uporablja v EU, tem več morajo podjetja potrošiti, da se prilagodijo predpisom v različnih državah članicah. Lizbonska strategija, katere cilji so rast, večje število delovnih mest in povečana konkurenčnost evropskih podjetij, zato poudarja potrebo po resničnem notranjem trgu in poenostavitvah. Jasno je, da izpostavljenost različnim stopnjam DDV v različnih državah povzroča stroške; ta obremenitev je zlasti velika takrat, ko se razlike med stopnjami, ki se uporabljajo, ne nanašajo le na majhno število vrst blaga in storitev, ampak na stotine ali tisoče, in obstaja za vsako znižano stopnjo drugačna opredelitev področja njene uporabnosti. Večja transparentnost bi v skladu z lizbonsko strategijo in Sporočilom o akcijskem programu za zmanjševanje upravnih obremenitev v Evropski uniji[7] zmanjšala stroške usklajevanja za podjetja.

Podjetja morajo vedeti, ali se v posameznem primeru uporablja znižana stopnja, in če se, kako visoka je. To je lahko zelo težavno, zlasti kadar se DDV plačuje v državi članici, v kateri podjetje ni registrirano, lahko pa tudi ovira začetek dejavnosti v drugih državah članicah. Komisija je prejela informacije o tem, ki jasno kažejo, da podjetja zato opuščajo poslovanje v drugih državah članicah, ali pa da ga opuščajo preprosto zato, ker se bojijo dragih posledic napačne uporabe stopenj, celo tiste v dobri veri. Končno pa bi lahko tako zmanjšanje upravnih obremenitev imelo pozitivne učinke tudi za blaginjo potrošnikov.

Podjetje, ki prodaja isto blago v 27 državah članicah, bo moralo investirati tudi v natančno proučevanje višin stopenj in ne bo imelo le upravnih stroškov zaradi obveznosti, povezanih z DDV v različnih državah članicah, kot so registracija za DDV in izpolnjevanje davčnih prijav. Za reševanje tega problema je Komisija predlagala shemo „One-Stop-Shop“, ki je bila ugodno sprejeta v okviru lizbonske strategije, vendar je Svet še ni sprejel. Poleg tega obstaja celo na nacionalni ravni v mejnih primerih mnogo težav z razlago, katero stopnjo je treba uporabiti za kateri izdelek. To povzroča usklajevalne stroške in tveganja glede jamstev za podjetja ter stroške za davčne uprave, povezane z upravljanjem in nadzorovanjem uporabe znižanih stopenj. Komisija meni, da bi bilo treba te vidike pri razpravi o znižanih stopnjah skrbno upoštevati.

Če sklenemo, prožnost, ki je možna pri dovoljevanju širšega razpona znižanih stopenj, je treba uravnovesiti z ukrepi, ki zagotavljajo preglednost in poenostavitev, da bi se zmanjšali stroški usklajevanja.

4. VABILO K POLITIčNI RAZPRAVI

4.1. Ravnovesje med prožnostjo, zahtevami notranjega trga in poenostavitvijo

Obstajajo močni ekonomski argumenti v prid strukturi z enotnimi stopnjami (ena sama stopnja za vsako državo članico). Vendar pa študija tudi navaja, da obstajajo realistični in utemeljeni ekonomski argumenti v prid nižjih stopenj DDV na nekaterih zelo specifičnih sektorjih. Glede na sedanje razmere v državah članicah in politično stvarnost se zdi, da je nemogoče odpraviti znižane stopnje, čeprav študija navaja, da znižane stopnje niso najboljši način za reševanje težav, povezanih z možno regresivnostjo DDV. Najpomembnejše je najti pravo ravnovesje med ekonomskimi in političnimi zahtevami.

4.2. Struktura stopenj

Sedanja struktura stopenj DDV, ki se ne podreja nobeni jasni logiki, seveda ni učinkovita s stališča notranjega trga in s stališča globalne poslovne konkurenčnosti EU. Je preprosto posledica političnih pogajanj v preteklosti.

Ob upoštevanju rezultatov študije Komisija meni, da bi nova arhitektura znižanih stopenj DDV v Skupnosti lahko prinesla nekatere koristi. Tak pristop bi moral upoštevati naslednje cilje:

- potreba zagotoviti enako obravnavanje vseh držav članic, kar pomeni odpravo odstopanj, značilnih za posamezne države;

- priznavanje, da obstaja v večini držav članic močna politična volja za uporabo zelo nizkih znižanih stopenj, vključno z ničelno stopnjo , zlasti s socialnimi nameni[8];

- priznavanje povečanih (ekonomskih in proračunskih) težav , ki jih imajo države članice pri prestavljanju izdelkov iz ene kategorije v drugo zaradi pogosto zelo velike razlike med splošno stopnjo in znižano stopnjo (v večini primerov znaša ta razlika 10, včasih pa več kot 15 odstotnih točk);

- potreba po vzpostavitvi jasne logike namenov uporabe znižane stopnje;

- Potreba po ravnovesju med povečano prožnostjo in zmanjšanjem usklajevalnih stroškov .

V prvem koraku bi Komisija želela pridobiti stališči Evropskega parlamenta in Sveta glede tega, koliko se strinjata s temi cilji.

Eden od načinov – zagotovo pa ne edini – za uresničitev teh ciljev bi bil:

- dovoliti zelo nizko stopnjo za blago in storitve najnujnejše oskrbe , na primer hrano. Očitno je, da bo razprava o obsegu navedene stopnje težavna (ali bi bilo treba vključiti zdravstveno oskrbo, socialna stanovanja itd.?), vendar bi ponudila priložnost za omejitev uporabe take nizke stopnje (in stroške, povezane z njo) na res temeljne potrebe državljanov in s tem na izključno socialne vidike;

- poleg tega bi bilo mogoče uporabiti drugo stopnjo za druge namene , ki niso povezani s temeljnimi potrebami, ampak jih je treba obravnavati prednostno iz drugih vzrokov (npr. zaradi kulturnih in izobraževalnih vzrokov, javnega prevoza, zaposlovanja, energetske in okoljske politike itd.). Očitno je, da mora taka shema ostati neobvezna, da države članice ohranijo možnost političnega odločanja in da ohranijo možnost uporabiti preprostejše in učinkovitejše strukture stopenj. Vendar pa, kot je bilo že povedano, večina držav članic že uporablja dve znižani stopnji poleg splošne stopnje;

- da se omejijo stroški strukture s tremi stopnjami za davčne uprave in tudi za podjetja, je treba jasno opredeliti kategorije blaga in storitev, za katere se lahko uporabljajo različne znižane stopnje, da bi bilo čimmanj težav pri razlaganju mejnih primerov; prav tako bi države članice morale imeti le možnost, da za uporabo znižane stopnje izberejo celotno kategorijo, ne pa le njene dele; da bi omogočili višjo raven prožnosti, bi moralo obstajati večje število kategorij kot danes, vsaka od njih pa bi morala biti harmonizirana glede na njeno vsebino.

Potrebno bi bilo nadaljnje razmišljanje o obsegu kategorij, ki bi se vključile v tako strukturo, in o političnih ciljih, na katerih temeljijo: ali bi morala biti uporaba druge stopnje strogo omejena ali ne; ali bi se morala uporabljati za celoten stanovanjski sektor (na primer kot strategija za preprečevanje goljufij), za restavracijske storitve, otroška oblačila oziroma plenice za dojenčke, na primer? Prva stopnja bi morala biti zelo nizka, npr. med 0 in 5 %. „Vmesna“ znižana stopnja bi lahko bila višja, na primer med 10 in 12 %. Višine stopenj bi lahko določili kot dva pasova stopenj ali kot dve najmanjši stopnji.

Dodati je treba, da imajo različne stopnje znotraj nekaterih kategorij blaga/storitev, na primer knjig, zelo neposredne posledice za notranji trg. Restavracije in hoteli so nekje na sredini, saj se pri njih posledice pojavljajo v okviru turizma ali v obmejnih področjih. Pojavlja se vprašanje, ali je neobvezni sistem znižanih stopenj sprejemljiv v takih primerih oziroma ali bi moral biti obvezen, da se preprečijo izkrivljanja konkurence.

Drugo vprašanje je povezano z učinkovitostjo uporabe znižanih stopenj DDV za promocijo nekaterih vrst blaga/storitev . Značilni primeri, kako uporabljati DDV kot spodbudo za določeno obnašanje, o katerih se trenutno razpravlja, so: materiali za varčevanje z energijo, energetsko učinkoviti izdelki, okolju prijazni izdelki, biomasa, zdrava hrana itd. V nekaterih državah članicah iz socialnih razlogov spadajo sem tudi plenice za dojenčke. Komisija meni, da obstaja potreba po razpravi o tem, ali bi bila uporaba DDV v takšne namene koristna, in prosi Svet, naj nujno organizira razpravo, ki bi upoštevala izsledke študije.

S čisto tehničnega stališča bi se bilo treba zavedati, da lahko višina stopnje DDV – zaradi mehanizma svojega delovanja – vpliva le na nakupe končnega potrošnika. Na ravnanje podjetij in drugih subjektov, ki imajo pravico odbijati DDV, bo vplivala le posredno – prek sprememb obnašanja potrošnikov. Poleg tega DDV ne omogoča posebne obravnave določene vrste blaga, ki se uporablja za zagotavljanje določene storitve: na primer, za material za varčevanje z energijo, ki se uporablja pri obnovi stavbe (kar pomeni storitev), ne bo več veljala določena stopnja. Poleg tega se zdi, da nastajajo problemi zaradi potrebe, da se natančno opredeli kategorija izdelka, ki se promovira; spet je treba upoštevati stroške usklajevanja, kar lahko vpliva na izbiro najučinkovitejšega političnega orodja. Vendar Komisija opozarja, da študija ugotavlja, da v splošnem znižane stopnje DDV niso najučinkovitejše politično orodje za doseganje teh namenov.

S političnega stališča se pojavlja vprašanje, ali naj bodo take spodbude, če so zares učinkovite, obvezne? Spomniti je treba, da študija potrjuje, da zaradi neobveznih znižanih stopenj za blago obstaja povečano tveganje za izkrivljanja.

Razpravljati bi bilo treba tudi o vprašanju fiskalne koherentnosti : ali je smiselno dovoliti znižano stopnjo za električno energijo in naravni plin, če predpostavimo, da bo taka stopnja spodbudila večjo porabo, hkrati pa želimo to porabo zmanjšati, tako da promoviramo materiale za varčevanje z energijo in energetsko učinkovite izdelke, ki so trenutno obdavčeni s splošno stopnjo? Na to vprašanje koherentnosti je treba odgovoriti tudi s stališča davkov, ki se plačujejo poleg DDV: ali je smiselno uporabiti znižano stopnjo DDV za izdelke, za katere se plačujejo tudi trošarine?

4.3. Ohranjanje sedanjega stanja, dokler se ne zaključi politična razprava

Kot je bilo že povedano, želi Komisija sprožiti razpravo o prihodnosti znižanih stopenj. To sporočilo in rezultati študije so podlaga za tako razpravo. Komisija pričakuje, da bo do konca leta (2007) od evropskih ustanov prejela pobude glede poti naprej in glede ključnih elementov, ki jih je treba upoštevati. Na tej podlagi bo pripravila zakonodajne predloge in jih predložila do konca leta 2008/začetka leta 2009, da omogoči sprejetje zadevnih zakonodajnih aktov Sveta še preden se bo ob koncu leta 2010 izteklo dovoljenje državam članicam za uporabo posebnih ureditev za delovno intenzivne storitve.

S tem v zvezi bi Komisija želela opozoriti, da temeljno strukturo stopenj, ki se uporablja za vse države članice, dodatno zapletajo različna začasna odstopanja, odobrena nekaterim državam članicam. Te izjeme pomenijo odstopanje od višine stopnje, določene s predpisi (ničelne stopnje, močno znižane stopnje manj kot 5 %), ali pa se nanašajo na dobave, ki se obdavčijo po splošni stopnji (na primer vmesne stopnje, tako imenovane parkirne stopnje, ki znašajo najmanj 12 %). Odstopanja, odobrena ob zadnji širitvi, imajo natančen rok veljavnosti, tista, ki so bila odobrena prej[9], pa veljajo do začetka veljavnosti „dokončne ureditve“ za transakcije znotraj Skupnosti. Ker ni verjetno, da bo dokončna ureditev sprejeta v predvidljivi prihodnosti, navedene prehodne ureditve ostajajo v veljavi do nove soglasne odločitve Sveta. Za države članice, ki so se EU pridružile po 1. januarju 1995, se začasne določbe, ki izhajajo iz pristopnih pogajanj, uporabljajo za bolj omejeno obdobje, v mnogih primerih le do konca leta 2007.

Komisija meni, da bi bilo odstopanja, ki bodo kmalu prenehala veljati, treba, z izjemo enega ali dveh, začasno podaljšati do konca leta 2010 , tj. do datuma prenehanja veljavnosti poskusne uporabe znižanih stopenj DDV za nekatere delovno intenzivne storitve in najverjetnejšega datuma začetka veljavnosti novih ureditev za znižane stopnje. Vendar odstopanj ni mogoče podaljšati, če so v nasprotju z nemotenim delovanjem notranjega trga in/ali drugimi politikami Skupnosti (npr. odstopanja v zvezi z investicijami v kmetijstvo ali premogom, koksom, gorivom in nafto, ki so v nasprotju z energetskimi in okoljskimi cilji) ali če so zajeta že v splošnih določbah o stopnjah (npr. daljinsko ogrevanje). Po drugi strani bi se odstopanja lahko podaljšala za sektorje restavracijskih storitev, hrane, farmacevtskih izdelkov, knjig in stanovanj, saj bi različna obravnava brez kakršne koli pomembne utemeljitve prinesla neenake možnosti za države članice in povzročila nesprejemljive napetosti.

Komisija zato predlaga podaljšanje večine teh odstopanj za države članice, ki so pristopile k EU po 1. januarju 1995.

5. SKLEP

Komisija meni, da bi moral novi okvir za znižane stopnje DDV poenostaviti uporabo znižanih stopenj, ustvariti več preglednosti in omogočiti državam članicam večjo prožnost, ob upoštevanju načela, določenega v členu 93 Pogodbe ES. Komisija je predstavila nekaj misli, kako bi bilo mogoče to doseči, zaveda pa se potrebe po politični razpravi za opredelitev usmeritve, preden se pripravi podrobnejši predlog.

V tej politični razpravi Komisija vztraja, da se je vselej treba zavedati, da bo vsaka sprememba, povečanje ali zmanjšanje, stopnje DDV za posamezne vrste blaga ali storitve vplivala ne le na zadevni sektor, ampak tudi na druge dele gospodarstva in vladne proračune.

[1] COM(2003) 397 konč.

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Copenhague

[3] (SEC(2007) 910)

[4] Zlasti v delovnem dokumentu, pripravljenem februarja 2004 o možnostih odobritve več avtonomije državam članicam pri določanju stopenj DDV, ki se uporabljajo na njihovem ozemlju, če to ni v nasprotju s pravilnim delovanjem notranjega trga.

[5] Stroški usklajevanja, povezanega z davkom na dodano vrednost na Švedskem (Compliance costs of value-added tax in Sweden), poročilo 2006:3B, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] Študija navaja, da bi enotna stopnja DDV na Švedskem prinesla zmanjšanje stroškov prilagajanja za približno 500 milijonov SEK (oziroma približno 54 milijonov EUR).

[7] Sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru Regij o akcijskem programu za zmanjševanje upravnih obremenitev v Evropski uniji - COM(2007) 23 konč.

[8] Vendar je treba upoštevati, da mora biti v skladu s členom 99(2) Direktive o DDV vsaka znižana stopnja določena tako, da je znesek DDV, določen na njeni podlagi, tak, da je DDV, ki se odbije, v normalnem primeru mogoče odbiti v celoti.

[9] Gl. člene 93 do 130 Direktive o DDV (Direktiva Sveta 2006/112/ES z dne 28. 11. 2006).