[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 5.7.2007

COM(2007) 380 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre outras taxas de IVA além das taxas de IVA uniformes {SEC(2007) 910}

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. Principais conclusões do estudo sobre o impacto das taxas reduzidas 4

3. Reflectir sobre o futuro 6

3.1. Geral 6

3.2. Subsidiariedade 7

3.3. Imperativos do Mercado Interno 8

3.4. Custos empresariais de aplicação 9

4. Convite para um debate político 10

4.1. Equilíbrio entre flexibilidade, imperativos do mercado interno e simplificação 10

4.2. Estrutura das taxas 10

4.3. Manutenção do statu quo até se concluir o debate político 13

5. Conclusão 14

1. INTRODUÇÃO

A actual estrutura das taxas de IVA foi adoptada pelo Conselho em 1992, como parte do pacote de medidas considerado necessário para a abolição dos controlos nas fronteiras e a criação do Mercado Interno. Este sistema requer que os Estados-Membros apliquem uma taxa única uniformizada e mínima de 15%, podendo aplicar à discrição duas taxas reduzidas, no máximo, não inferiores a 5%, às categorias de bens e serviços constantes do anexo III da Directiva 2006/112/CE do Conselho (a Directiva IVA). A este respeito, os Estados-Membros continuam a ser livres de aplicar uma taxa reduzida a uma categoria total ou limitar a sua aplicação a uma parte (mesmo muito pequena) dessa categoria. Esta estrutura de base, que se aplica a todos os Estados-Membros, complica-se com a grande quantidade de diferentes derrogações temporárias concedidas a Estados-Membros individuais, no exterior do regime geral.

Em 2003, a Comissão apresentou uma proposta relativa à revisão das taxas reduzidas de IVA[1], que culminou na Directiva 2006/18/CE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 2006. Esta directiva prevê o terceiro prolongamento da experiência com a redução das taxas dirigida aos serviços com grande intensidade do factor trabalho, até 2010, e uma possibilidade de aplicar uma taxa reduzida ao fornecimento de aquecimento urbano, a título do mesmo procedimento que se aplica aos fornecimentos de gás natural e de electricidade. Não poderia ter sido alcançado um acordo com condições mais arrojadas em termos de âmbito e nível de redução. Em particular, não houve acordo sobre a racionalização da estrutura das taxas reduzidas nem sobre a aplicação de uma taxa reduzida em todo o sector da habitação ou dos serviços de restauração, como a Comissão tinha proposto nessa altura.

Contudo, a Directiva 2006/18/CE do Conselho incluía um pedido para que a Comissão apresentasse ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até ao fim de Junho de 2007, um relatório de avaliação global sobre o impacto das taxas reduzidas. Abrangeria os serviços fornecidos localmente, incluindo os serviços de restauração, nomeadamente em termos de criação de empregos, crescimento económico e bom funcionamento do mercado interno, e seria baseado num estudo efectuado por uma célula de reflexão económica independente.

O contrato de estudo foi atribuído à empresa Copenhagen Economics [2]. O estudo analisava essencialmente o impacto das taxas de IVA reduzidas e das derrogações, não só em termos de serviços fornecidos localmente, mas também mais globalmente. Foram ainda tidos em consideração os efeitos na distribuição do rendimento, na economia informal e nos custos empresariais de aplicação.

Da presente comunicação constam as conclusões principais do estudo acima referido, material para discussão e as possibilidades de progredir no domínio da redução das taxas de IVA. A Comissão considera que o estudo constitui uma sólida base para esse trabalho. As ideias sobre as possibilidades de avançar em seguida apresentadas tomam como ponto de partida os resultados do estudo mas também tomam em consideração a actual situação que é complexa e as variadas sensibilidades políticos. É claro, contudo, que a necessidade de simplificar e racionalizar o nível e o âmbito das taxas reduzidas forma também um princípio director da reflexão. É o objectivo da Comissão garantir a igualdade de oportunidades dos Estados-Membros, bem como mais transparência, coerência e – sobretudo – o bom funcionamento do mercado interno, diminuindo os obstáculos às actividades económicas transfronteiriças e reduzindo os custos de aplicação do IVA, por exemplo. Além disso, as políticas e as prioridades estratégicas comunitárias acordadas, como as relacionadas com a estratégia de Lisboa, desempenham um papel importante. Por fim, é claramente necessário respeitar cabalmente o princípio da subsidiariedade num assunto tão sensível como é a soberania fiscal dos Estados-Membros.

2. PRINCIPAIS CONCLUSÕES DO ESTUDO SOBRE O IMPACTO DAS TAXAS REDUZIDAS

Um resumo dos resultados do estudo é analisado no documento de trabalho da Comissão «Principais conclusões do estudo sobre taxas de IVA reduzidas aplicadas a bens e serviços nos Estados-Membros da União Europeia»[3] . No mesmo documento de trabalho é possível encontrar em anexo um resumo completo do estudo da empresa Copenhagen Economics . Dos resultados principais do estudo destacam-se os seguintes pontos, em particular na perspectiva de potenciais implicações políticas.

- O estudo salienta que uma taxa única de IVA é de longe a melhor escolha política de um ponto de vista meramente económico . Assim, pode dizer-se que a evolução para taxas mais uniformes traz vantagens consideráveis. Em primeiro lugar, uma estrutura de taxas menos complexa iria permitir poupanças consideráveis em custos de aplicação para as empresas e as administrações fiscais. Em segundo lugar, poderia reduzir distorções de funcionamento do mercado interno. Em terceiro lugar, poderia melhorar ligeiramente o "bem-estar dos consumidores" em relação à situação actual.

- Contudo, podem surgir benefícios específicos decorrentes do funcionamento de um IVA reduzido em sectores cuidadosamente seleccionados . As taxas de IVA reduzidas podem contribuir para aumentar a produtividade global, o PIB e o rendimento fiscal de um Estado-Membro se induzirem os consumidores a gastar menos tempo em bricolagem e mais tempo no emprego. Este comportamento resulta numa transferência de actividades, da bricolagem para a economia formal. Os serviços fornecidos localmente (e de restauração) são indústrias em que as famílias têm uma margem considerável para executar tarefas de bricolagem e são, por isso, uma área favorável à mudança. O argumento a favor da redução das taxas sobre os serviços fornecidos localmente é significativamente mais forte nos Estados-Membros com impostos mais elevados sobre o rendimento e taxas de IVA mais elevadas e nos subsectores dos serviços fornecidos localmente com pouca necessidade de formação formal e de maquinaria especializada. O mesmo argumento de produtividade é válido, embora menos, se as taxas de IVA mais baixas puderem influenciar os consumidores a gastar menos dinheiro na economia «subterrânea» . Por fim, as diferentes taxas de IVA aplicadas aos serviços fornecidos localmente em nada influenciam o funcionamento do mercado interno . Os serviços fornecidos por restaurantes e hotéis estão numa situação intermédia, porque se destinam principalmente ao consumo das famílias, mas podem ainda afectar a distribuição do turismo entre Estados-Membros e podem ter um impacto não negligenciável nas regiões fronteiriças.

- As taxas de IVA reduzidas aplicadas em sectores com mão de obra predominantemente pouco qualificada, como os serviços fornecidos localmente, financiados por exemplo por taxas de IVA mais elevadas aplicadas noutros domínios, podem criar empregos permanentes, mas os benefícios globais são provavelmente menores. Os ganhos líquidos derivam do facto de poder vir a aumentar a procura de trabalhadores pouco qualificados para os quais é mais difícil obter emprego do que para os mais qualificados, dadas as condições rígidas do mercado laboral. Os ganhos são menores, porém, porque os sectores em questão correspondem a uma pequena parte do emprego global nos sectores pouco qualificados. Por isso, o aumento do emprego pouco qualificado nestas indústrias relativamente pequenas é quase inteiramente contrariado por reduções noutras indústrias às quais se aplicaria uma taxa de IVA mais alta.

- Além do argumento da eficiência acima mencionado a favor de taxas reduzidas, geralmente é avançado o argumento da maior equidade . A este respeito, o estudo salienta que para que melhore a distribuição do rendimento num Estado-Membro, as taxas de IVA reduzidas só são eficazes quando a parte dos gastos de consumo de bens/serviços sujeitos a taxas reduzidas (fora dos gastos de consumo totais) for suficientemente diferente entre os grupos de baixos e elevados rendimentos e se for estável ao longo do tempo . As diferenças mais importantes encontram-se no sector da alimentação. Contudo, a este respeito, há diferenças relativamente importantes entre os países. As taxas reduzidas serão menos eficazes em países onde já existe igualdade de rendimentos elevados. Em certos casos, além disto, os objectivos políticos podem chocar-se internamente (por exemplo, se o objectivo de uma taxa reduzida for a promoção da aquisição de certos bens, é possível que os grupos de elevado rendimento beneficiem ainda mais da taxa reduzida, gerando conflito com o objectivo da igualdade de rendimentos).

- O estudo advoga ainda que taxas de IVA reduzidas criam custos de aplicação significativos às empresas e às administrações fiscais , em parte pelo menos por causa das interpretações necessárias dos casos transfronteiriços, frequentemente onerosas em recursos financeiros e humanos.

- Outros instrumentos políticos alternativos , como os subsídios directos para actividades particulares atingem, em geral, os mesmo objectivos que as taxas de IVA reduzidas, com menos custos . Estes regimes de subvenções podem ser orientados com mais precisão e melhor concebidos para evitar efeitos negativos ao nível da UE e podem ainda, regra geral, ser mais transparentes. Também permitem reduzir os respectivos custos de aplicação e as perdas orçamentais. Porém, comparadas com as taxas de IVA reduzidas, as subvenções directas parecem ser uma solução permanente menos segura para as empresas em questão.

- O estudo recomenda que os Estados-Membros examinem cuidadosamente todas as opções disponíveis se quiserem promover o consumo de bens e serviços específicos: muitas vezes os instrumentos diferentes das taxas de IVA reduzidas são mais eficientes e menos onerosos em termos de orçamento de Estado, devendo este aspecto ser tido em consideração no processo de tomada de decisão.

A Comissão considera que estes resultados confirmam uma certa utilidade da aplicação de taxas de IVA reduzidas aos serviços fornecidos localmente, mas só se forem muito bem orientadas e estiverem presentes determinadas condições de mercado. Temos que sublinhar, todavia, que os efeitos sobre o emprego continuam a ser limitados. No que toca à restauração, o estudo insta a alguma prudência relativamente aos efeitos transfronteiriços de uma taxa reduzida , por um lado, dado que esses serviços em alguns casos podem fazer parte de um sector mais global do turismo, aberto à concorrência entre os Estados-Membros, mas indica, por outro, que a eficácia potencial das taxas reduzidas é bastante elevada.

3. REFLECTIR SOBRE O FUTURO

Os resultados do estudo apresentam uma avaliação económica muito pormenorizada e sólida sobre a utilidade da aplicação de taxas de IVA reduzidas em certos casos. A Comissão permanece convencida de que a aplicação de uma taxa única de IVA a todos os bens e serviços seria a solução ideal do ponto de vista económico mas reconhece que as considerações políticas não permitem uma abordagem assim tão simples. Além disso, nota que a Dinamarca, mesmo optando por uma taxa única, permite excepções ao princípio.

Por conseguinte, a Comissão determina em seguida qual a maneira mais concreta de aplicar os resultados do estudo e de como os transformar, de modo útil, em conclusões políticas operacionais que venham alimentar o debate futuro. É com este objectivo que procura obter os pareceres do Conselho, do Parlamento Europeu e de outras partes interessadas em possíveis medidas legislativas neste domínio. O fito é promover um debate fundamental sobre a matéria entre todos os interessados, para identificar formas de avançar sustentadamente que todos os Estados-Membros possam aceitar e dar um passo em frente na criação do mercado único.

3.1. Geral

Embora as taxas reduzidas, por serem diferentes da taxa uniformizada, pareçam criar distorções do ponto de vista económico e afectar a neutralidade fiscal, são, contudo, aplicadas em todos os Estados-Membros menos um. Parece ainda, além disso, que existe uma vasta gama de razões para explicar o motivo pelo qual os Estados-Membros escolheram a senda política da diferenciação de taxas. Temos que reconhecer que a legislação comunitária de hoje não se baseia numa abordagem bem estruturada ou lógica, mas reflecte simplesmente a situação nos Estados-Membros no início dos anos noventa. É lógico que cada Estado-Membro deva poder reavaliar a sua própria estratégia à luz dos resultados do estudo e tendo em conta os seus objectivos políticos, além dos comunitários, como os da estratégia de Lisboa, antes de enveredar por um debate sobre a revisão das taxas reduzidas. Do ponto de vista comunitário, os principais parâmetros do debate e da reflexão políticos futuros são os seguintes:

- o apoio da estratégia de Lisboa para o crescimento, o emprego e a competitividade.

- os imperativos do mercado interno;

- o grau de flexibilidade que pode ser oferecido aos Estados-Membros a título de considerações subsidiárias para estabelecer taxas reduzidas.

3.2. Subsidiariedade

O IVA é um imposto harmonizado que se aplica ao fornecimento de bens e serviços cuja livre circulação é uma das características de um verdadeiro mercado único. Apesar disso, o IVA nunca foi um imposto completamente harmonizado, dando-se aos Estados-Membros a possibilidade de optar e de aplicar derrogações em várias áreas, nomeadamente no domínio das taxas de IVA. O acordo de 1992 sobre o actual nível de harmonização baseou-se em duas considerações essenciais: (1) o que era considerado necessário para evitar distorções de concorrência, uma vez criado o mercado interno (ver o próximo ponto) e (2) o grau mais elevado de harmonização necessário para o chamado regime "definitivo" de IVA com base na tributação na origem. Este objectivo exigiria uma harmonização muito superior das taxas de IVA do que seria possível ter atingido nessa altura ou mesmo depois. Consequentemente, pouco ou nada foi feito para se obter um regime "definitivo", apesar de terem sido apresentadas propostas da Comissão nesse sentido, e poucas são as esperanças de o conseguir a curto ou mesmo a médio prazo. Assim, a Comissão adoptou entretanto uma estratégia para o IVA que estabeleceu outras prioridades. Uma delas é contrariar os efeitos económicos potencias das diferentes taxas de IVA consoante os Estados-Membros alterando, se necessário, a regra do local de fornecimento aplicável aos serviços, de maneira a que este seja o Estado-Membro de consumo, garantindo desta forma a tributação onde o consumo se realiza. A esta luz, já não parece essencial manter exactamente o mesmo nível de harmonização que era necessário em 1992. Há, contudo, limites à flexibilidade que se pode oferecer a título de considerações de subsidiariedade, visto que ainda são possíveis ricos de distorções ou custos de aplicação desproporcionados no caso dos bens e serviços fornecidos internacionalmente.

O estudo confirma o ponto de vista defendido pela Comissão em anteriores debates no Conselho sobre o tema [4], em particular que é possível facultar mais autonomia aos Estados-Membros para aplicarem taxas reduzidas a serviços locais que não possam ser fornecidos a partir de um local remoto. Por outro lado, há pouca margem de manobra para mais autonomia nos bens ou serviços que podem ser fornecidos a partir de locais remotos, uma vez que o risco de introduzir diferenças nas condições de concorrência através de diferenças nas taxas de IVA não é negligenciável.

Em conclusão, é possível dar mais flexibilidade aos Estados-Membros mas equilibrando-a com a necessidade de garantir a continuação do bom funcionamento do mercado interno e de evitar custos desproporcionados para as empresas com actividades comerciais intracomunitárias.

3.3. Imperativos do Mercado Interno

O mercado interno requer que os bens e serviços possam ser comercializados na UE sem provocar distorções de concorrência e sem provocar custos incomportáveis para aceder ao mercado (ver próximo ponto). A distorção tanto pode verificar-se ao nível das empresas como dos Estados. As empresas são afectadas por distorções quando as taxas aplicáveis influenciam a sua capacidade de vender os seus produtos no mercado ou aos cidadãos de outro Estado-Membro. Tais distorções podem decorrer do direito que assiste os consumidores de comprar em qualquer país dentro do mercado interno, nas condições de tributação aí existentes, ou de comprar bens e serviços através de contratos de venda à distância. Só os serviços designados locais têm pouco ou nenhum impacto transfronteiriço. Segundo o estudo, a restauração e os serviços hoteleiros encontram-se numa zona intermédia quanto a estes efeitos transfronteiriços. Além disso, as taxas de IVA sobre o preço de compra podem influenciar o custo dos produtos oferecidos pelas empresas, se estas não forem capazes de deduzir completamente o correspondente ao IVA a montante, ou se a sua actividade se situar fora do âmbito do IVA. Assim, mesmo os Estados-Membros podem sofrer da diferença de taxas, que prejudicam a sua capacidade de criar rendimento se as pessoas decidirem comprar do outro lado da fronteira para beneficiarem de taxas menos elevadas. Contudo, até um certo ponto, a diferença de taxas é tolerada e o Conselho de Ministros aceitou até hoje taxas diferentes, quer no caso da taxa uniformizada de IVA, quer no caso da taxa reduzida, desde que sejam observados níveis mínimos e vários regimes fiscais especiais, como os que dizem respeito às actuais disposições sobre a venda à distância.

A legislação comunitária não pode expor os Estados-Membros e/ou as empresas às distorções que ocorrerão se não enquadrar as taxas reduzidas. De facto, embora a aplicação de taxas reduzidas seja uma opção dos Estados-Membros (que possa conduzir a diferenças entre as taxas muito elevadas e a distorções significativas), na realidade é notável que a grande maioria dos Estados-Membros aplica sempre que é possível uma taxa reduzida às principais categorias de bens, como alimentos, medicamentos, livros e jornais. Os Estados-Membros e a Comissão terão, assim, que analisar os vários casos passíveis de redução de taxa para determinar o nível de distorções que podem decorrer da escolha – em opção – e decidir se esse nível de distorção é aceitável, especialmente para as empresas activas nos sectores pertinentes. Esta discussão deve basear-se em elementos económicos e políticos e as distorções potenciais devem também ser avaliadas do ponto de vista da sua aceitação política.

Por outro lado não deve ser descurado que as distorções podem ainda ser criadas entre vários produtos semelhantes; assim, é conveniente definir categorias de aplicação de uma taxa reduzida de maneira coerente que espelhe claramente a divisão de (sub)sectores de actividades (sector alimentar, por exemplo: as categorias devem ser concebidas de forma a evitar distinções subtis entre diferentes tipos de alimentos). Tais categorias têm que ser bem definidas para evitar distorções entre os vários produtos e diferenças de aplicação, até ao nível nacional.

Em conclusão, qualquer diferença entre taxas pode culminar em distorção económica mas nem todas as distorções são necessariamente incompatíveis com o mercado interno. As consequências têm que ser avaliadas numa base casuística, embora seja óbvio que os produtos localmente comercializados são menos preocupantes.

3.4. Custos empresariais de aplicação

Os custos de aplicação provocados pela diferenciação das taxas constituem um aspecto importante. Um inquérito do serviço de impostos sueco sobre os custos de aplicação do IVA naquele país[5] mostra que existe uma clara correlação entre os custos de tratamento do IVA nas empresas e o número das várias taxas de IVA aplicadas. O custo por empresa aumenta quando se passa de uma para duas taxas de IVA e quando se passa de duas para três ou para mais taxas diferentes de IVA[6].

Os custos de aplicação espelham a falta de harmonização das regras: quanto mais regras diferentes forem aplicadas na UE mais as empresas têm que gastar para observar a regulamentação nos vários Estados-Membros. A estratégia de Lisboa, que visa o crescimento, mais empregos e mais competitividade das empresas europeias, salienta, por conseguinte, a necessidade de um real mercado interno e de simplificação. As taxas diferentes de IVA em diferentes Estados-Membros implicam sem dúvida custos; Estes tornam-se particularmente elevados quando as variações das taxas aplicáveis dizem respeito não apenas a alguns bens ou serviços mas a centenas ou milhares, com diferentes definições do âmbito de aplicação de cada taxa reduzida. Maior transparência reduziria os custos de aplicação a cargo das empresas, em resposta à estratégia de Lisboa e à Comunicação sobre o Programa de Acção para a Redução dos Encargos Administrativos na União Europeia[7], que recebeu total apoio dos Estados-Membros.

Com efeito, as empresas precisam de saber se devem aplicar uma taxa reduzida num dado caso e a que nível. O ónus pode ser elevado, especialmente quando o IVA é devido num Estado-Membro diferente daquele onde a empresa está estabelecida e pode ainda ser um obstáculo ao início das actividades noutros Estados-Membros. A Comissão recebeu informações neste sentido, sublinhando claramente que as empresas deixam de fazer negócios noutros Estados-Membros por esta razão ou tão só porque temem pagar as graves consequências de um erro de aplicação de taxas, mesmo cometido de boa fé. Em última análise, isto poderia mesmo aumentar os efeitos positivos em termos de bem-estar dos consumidores.

Um empresa que vende os mesmos bens nos 27 países da UE terá que investir numa análise em pormenor dos níveis das taxas, além de ter de suportar os custos administrativos das diferentes regras do IVA nos vários Estados-Membros (preencher registos e devoluções). O regime de balcão único foi proposto pela Comissão para resolver este último problema e recebeu ecos positivos no contexto da agenda de Lisboa, mas ainda não foi adoptado pelo Conselho. Mesmo a nível nacional, aliás, os casos transfronteiriços dão origem a muitos problemas de interpretação sobre a aplicação das taxas aos produtos. Geram-se custos de aplicação e riscos de responsabilidade civil para as empresas e custos para as administrações fiscais que têm que gerir e controlar a aplicação das taxas reduzidas. A Comissão considera que estes aspectos deviam ser sopesados cuidadosamente na discussão sobre taxas reduzidas.

Em conclusão, a flexibilidade possível para se permitir uma gama mais vasta de taxas reduzidas tem que ser contrabalançada por medidas que garantam a transparência e a simplificação necessárias para baixar os custos de aplicação.

4. CONVITE PARA UM DEBATE POLÍTICO

4.1. Equilíbrio entre flexibilidade, imperativos do mercado interno e simplificação

Há razões económicas fortes a favor de uma estrutura uniforme das taxas (uma taxa única por Estado-Membro). Contudo, o estudo argumenta ainda que também há argumentos reais e válidos a favor de taxas mais baixas de IVA em alguns sectores muito específicos. Dada a actual situação nos Estados-Membros e a realidade política, a abolição das taxas reduzidas não parece viável mesmo se o estudo nos diz que as taxas reduzidas não são a melhor maneira de tratar o problema da regressividade possível do IVA. O principal problema é encontrar o equilíbrio mais correcto entre os imperativos políticos e económicos.

4.2. Estrutura das taxas

A actual estrutura das taxas de IVA, sem seguir qualquer lógica, não é manifestamente eficaz do ponto de vista do mercado interno nem na perspectiva da competitividade global das empresas europeias. É um mero resultado de negociações políticas passadas.

À luz das conclusões do estudo, a Comissão poderia considerar as vantagens de uma nova arquitectura das taxas reduzidas de IVA na Comunidade. Esta abordagem teria que ter em conta os seguintes objectivos:

- a necessidade de garantir a igualdade de tratamento de todos os Estados-Membros, o que significa acabar com derrogações nacionais específicas;

- o reconhecimento de que na maioria dos Estados-Membros existe uma forte vontade política para aplicar taxas reduzidas muito baixas, incluindo uma taxa zero, particularmente por razões sociais[8];

- o reconhecimento das crescentes dificuldades (económicas e orçamentais) para os Estados-Membros mudarem os produtos de uma categoria de taxa para outra, porque existe frequentemente uma diferença muito elevada entre a taxa uniformizada e a reduzida (mais de 10 pontos na maior parte das vezes e, por vezes, mais de 15);

- a necessidade de imprimir uma lógica clara aos objectivos das taxas reduzidas;

- a necessidade de contrabalançar a flexibilidade crescente com uma redução dos custos de aplicação .

Numa primeira fase, a Comissão gostaria de conhecer o parecer do Parlamento Europeu e do Conselho sobre estes objectivos.

Uma das maneiras, embora certamente não a única, de levar estes objectivos à prática poderia ser:

- permitir uma taxa muito baixa para os bens e serviços de primeira necessidade , como a alimentação. É claro, a discussão do âmbito de aplicação será difícil (devem inclui-se ou não os cuidados médicos ou a habitação social, etc., por exemplo?) mas proporcionaria uma oportunidade de limitar a aplicação de uma tão baixa taxa (e do seu custo) a necessidades verdadeiramente básicas das pessoas por razões sociais;

- além desta, poderia ser aplicada uma segunda taxa para outros fins que não se inscrevem nas necessidades básicas mas merecem porém um tratamento preferencial por outras razões (cultura e educação, transportes públicos, emprego, energia, ambiente, etc.); é óbvio que um tal regime tem que permanecer facultativo para preservar as escolhas políticas dos Estados-Membros e a possibilidade de aplicar estruturas de taxas mais simples e eficazes. Contudo, como já foi dito, a maior parte dos Estados-Membros já aplica duas taxas reduzidas além da taxa uniformizada;

- para limitar os custos de uma estrutura de taxas tripartida, quer para as administrações fiscais quer para as empresas, as categorias de bens e serviços elegíveis para beneficiarem das diferentes taxas reduzidas deviam ser claramente definidas para limitar as complicações dos casos transfronteiriços; os Estados-Membros também só deviam poder escolher categorias completas e não parciais para aplicação da taxa reduzida; Contudo, para haver mais flexibilidade teríamos que ter mais categorias do que existem hoje, embora harmonizadas nos conteúdos.

Conviria continuar a reflexão sobre o âmbito e os objectivos políticos subjacentes às categorias a incluir nessa estrutura: deveria a aplicação de uma segunda taxa ser ou não limitada rigorosamente? e deveria igualmente ser aplicada a todo o sector da habitação (como estratégia de combate à fraude, por exemplo), dos serviços de restauração, das roupas de criança ou fraldas, por exemplo? O nível da primeira taxa teria que ser bastante baixo, de 0% a 5%, por exemplo. O nível da taxa reduzida intermédia poderia ser mais elevado e ser fixado entre 10% e 12%, por exemplo. A fixação do nível das taxas poderia assumir a forma de dois limiares ou de duas taxas mínimas.

Acresce que as diferenciações das taxas em certas categorias de bens/serviços, como os livros, parecem ter implicações muito directas no mercado interno. Os restaurantes e hotéis encontram-se numa zona intermédia, dado que essas implicações surgem no contexto do turismo ou nas regiões de fronteira. Coloca-se o problema de saber se um sistema opcional de taxas reduzidas é aceitável em casos destes ou se deve ser tornado obrigatório para evitar distorções da concorrência.

Outra questão diz respeito à eficácia da utilização de taxas reduzidas de IVA para a promoção de certos bens/serviços. Eis alguns dos exemplos típicos de ideias actualmente discutidas sobre como utilizar o IVA para incentivar determinados comportamentos: materiais que permitem economizar energia, produtos energeticamente eficientes, produtos benéficos para o ambiente, biomassa, alimentos saudáveis, etc. Além disso, em certos Estados-Membros, as fraldas infantis são consideradas um produto com objectivos sociais. A Comissão considera que é necessário discutir a utilidade do IVA como instrumento conducente a tais resultados e encoraja francamente o Conselho a organizar este debate tendo em conta os resultados do estudo.

De um ponto de vista puramente técnico , não devemos esquecer que o nível da taxa de IVA – pelo seu próprio mecanismo – só pode ter impacto nas compras realizadas pelos consumidores finais. Só afectará indirectamente o comportamento das empresas, através das alterações de comportamento dos consumidores, e de outros intervenientes que disponham do direito a dedução de IVA. Além disso, o IVA não permite individualizar um tratamento fiscal de um bem específico que seja utilizado para fornecer um serviço: por exemplo, um material que permita poupar energia usado no decurso de uma renovação habitacional (o que constitui um serviço) não será de novo objecto de uma taxa específica. Além disso, parece que a necessidade de definir exactamente a categoria de produto a promover levanta problemas; mais uma vez deve lembrar-se que os custos de aplicação têm que ser tidos em conta e que podem influenciar a escolha do instrumento político mais eficaz. A Comissão relembra, contudo, que o estudo considera que as taxas reduzidas de IVA não são, regra geral, o instrumento político mais eficaz neste contexto.

Do ponto de vista político, a questão é saber se estes incentivos devem ser tornados obrigatórios se forem considerados eficientes. Não esqueçamos que o estudo confirma o risco acrescido de distorção decorrente de taxas reduzidas opcionais aplicadas a bens.

Além do mais, há que discutir a questão da coerência fiscal : fará sentido permitir, por um lado, aplicar uma taxa reduzida à electricidade e ao gás natural, se partirmos do princípio que isso incentivará o consumo, quando, por outro, o que queremos é reduzi-lo através da promoção de materiais que permitem economizar energia e de produtos energeticamente eficientes, que são actualmente objecto de taxa uniformizada? Esta questão da coerência tem que ser considerada também no que diz respeito a outros impostos além do IVA: fará sentido aplicar uma taxa reduzida de IVA a produtos que são igualmente objecto de impostos especiais?

4.3. Manutenção do statu quo até se concluir o debate político

Tal como explicado acima, a Comissão deseja lançar o debate sobre o futuro das taxas reduzidas. A presente comunicação e os resultados do estudo pretendem facultar uma base para essa discussão. A Comissão gostaria de receber indicações das instituições europeias sobre a maneira mais adequada de avançar e sobre os elementos principais a respeitar, até ao fim do presente ano de 2007. Nessa base, trabalhará no sentido de apresentar propostas legislativas no final de 2008/início de 2009, para permitir a adopção do correspondente acto legislativo pelo Conselho antes de expirar a autorização concedida aos Estados-Membros para aplicarem medidas nacionais específicas aos serviços com grande intensidade do factor trabalho, em fins de 2010.

Neste contexto, a Comissão gostaria de relembrar que a estrutura das taxas de base aplicável a todos os Estados-Membros se encontra dificultada pelas várias derrogações temporárias concedidas a alguns Estados-Membros. Estas são derrogações quer ao nível da taxa fixada pelas regras (taxa zero, taxas muito reduzidas de menos de 5%), quer ao nível de fornecimentos que deveriam ser objecto da taxa uniformizada (como as taxas intermédias e as designadas taxas de transição a um mínimo de 12 %). Embora as derrogações concedidas durante o último alargamento tenham prazo preciso, as concedidas anteriormente[9] podem ser mantidas até à entrada em vigor do "regime definitivo" para as transacções intracomunitárias. Uma vez que não se prevê a adopção do sistema definitivo no futuro próximo, estes acordos transitórios mantêm-se em vigor até nova decisão por unanimidade no Conselho. No caso dos Estados-Membros que aderiram à UE após 1 de Janeiro de 1995, as derrogações temporárias resultantes das negociações de adesão aplicam-se a um período mais limitado, em muitos casos, só até ao fim de 2007.

A Comissão considera que as derrogações que expiram em breve deveriam, com uma ou duas excepções, ser prolongadas temporariamente até finais de 2010 , data de caducidade da experiência da aplicação de taxas reduzidas de IVA a certos serviços com grande intensidade do factor trabalho e provavelmente também a data da entrada em vigor de novas medidas em matéria de taxas reduzidas. As derrogações não podem, porém, ser prolongadas se colidirem com o bom funcionamento do mercado interno e/ou com outras políticas comunitárias (derrogações sobre produtos agrícolas ou carvão, coque, combustível e petróleo que sejam contrárias aos objectivos energéticos e ambientais) ou que já se encontrem consagradas em disposições de carácter geral sobre taxas (como aquecimento urbano, por exemplo). Por outro lado, quanto à restauração, alimentação, produtos farmacêuticos, livros e habitação, as derrogações podem ser prolongadas, uma vez que a diferença de tratamento instauraria desigualdades entre os Estados-Membros sem qualquer justificação válida e criaria, por isso, tensões inaceitáveis.

Assim, a Comissão propõe o prolongamento da maior parte das derrogações concedidas aos Estados-Membros que aderiram à UE após 1 de Janeiro de 1995.

5. CONCLUSÃO

A Comissão considera que um novo quadro para as taxas reduzidas de IVA deve racionalizar a utilização das taxas reduzidas, criar mais transparência e trazer flexibilidade aos Estados-Membros sem deixar de respeitar o princípio consagrado no artigo 93.º do Tratado. Apresentou algumas ideias sobre as maneiras de alcançar estes objectivos mas está ciente da necessidade de se realizar um debate político para definir a orientação antes de poder ser elaborada uma proposta mais pormenorizada.

Neste debate político, a Comissão insiste na necessidade de não esquecer que qualquer alteração (para mais ou menos) a uma taxa de IVA aplicável a bens ou serviços em particular, não terá impacto só no sector em causa mas também noutras partes da economia e nos orçamentos nacionais.

[1] COM(2003) 397 final.

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Copenhaga.

[3] SEC (2007) 910.

[4] Em particular, o documento informal preparado em Fevereiro de 2004 sobre as possibilidades de garantir mais autonomia aos Estados-Membros na decisão sobre as taxas de IVA aplicáveis nos respectivos territórios, desde que não interfira com o bom funcionamento do mercado interno.

[5] Relatório 2006:3B sobre os custos de aplicação do IVA na Suécia, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] O estudo indica que uma taxa uniformizada de IVA na Suécia implicaria uma redução dos custos de aplicação em 500 milhões de SEK (cerca de 54 milhões de euros).

[7] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Programa de Acção para a Redução dos Encargos Administrativos na União Europeia, COM (2007) 23 final.

[8] Deve, contudo, ter-se em consideração que, nos termos do n.º 2 do artigo 99.º da Directiva IVA, cada taxa reduzida será fixada de maneira a que o montante do IVA resultante da sua aplicação seja tal que o IVA dedutível possa sê-lo na totalidade.

[9] Ver artigos 93.º a 130.º da Directiva IVA (Directiva 2006/112/CE do Conselho, de 28.11.2006).