[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 5.7.2007

KOM(2007) 380 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

muista arvonlisäverokannoista kuin yleisistä arvonlisäverokannoista {SEC(2007) 910}

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. Alennettujen verokantojen vaikutuksia käsittelevän selvityksen tärkeimmät päätelmät 4

3. Etenemistapaa koskeva pohdinta 6

3.1. Yleistä 6

3.2. Toissijaisuusperiaate 7

3.3. Sisämarkkinoiden vaatimukset 8

3.4. Yrityksille säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset 9

4. Kehotus poliittisen keskustelun aloittamiseen 10

4.1. Joustavuuden, sisämarkkinoiden vaatimusten ja yksinkertaistamisen välinen tasapaino 10

4.2. Verokantojen rakenne 10

4.3. Tilanteen säilyttäminen ennallaan poliittisen keskustelun tuloksia odotettaessa 13

5. Päätelmä 14

1. JOHDANTO

Neuvosto vahvisti alv-kantojen nykyisen rakenteen vuonna 1992 osana toimenpidepakettia, jota katsottiin tarvittavan tarkastusten lakkauttamiseksi rajoilla ja sisämarkkinoiden luomiseksi. Jäsenvaltioiden on tässä järjestelmässä sovellettava vähintään 15 prosentin suuruista yleistä verokantaa, ja niillä voi olla enintään kaksi vähintään 5 prosentin suuruista alennettua kantaa, joita ne voivat harkintansa mukaan soveltaa neuvoston direktiivin 2006/112/EY (alv-direktiivi) liitteessä III lueteltuihin tavaroiden ja palvelujen luokkiin. Tältä osin jäsenvaltioilla on vapaus soveltaa alennettua kantaa koko luokkaan tai rajoittaa sen soveltaminen johonkin sen osaan (jopa hyvin pieneen). Kaikkiin jäsenvaltioihin sovellettavaa perusrakennetta mutkistavat monet erilaiset yksittäisille jäsenvaltioille yleisestä järjestelmästä myönnetyt väliaikaiset poikkeukset.

Vuonna 2003 komissio esitti alennettujen arvonlisäkantojen tarkistamista koskevan ehdotuksen[1], joka johti 14. helmikuuta 2006 annettuun neuvoston direktiiviin 2006/18/EY. Direktiivissä säädetään työvoimavaltaisiin palveluihin sovellettavia alennettuja verokantoja koskevan kokeilun jatkamisesta kolmannen kerran vuoden 2010 loppuun asti sekä mahdollisuudesta soveltaa kaukolämpöön alennettua verokantaa samoin menettelyin kuin maakaasuun ja sähköön. Alennettujen verokantojen soveltamisalasta ja tasosta ei saatu aikaan laaja-alaisempaa sopimusta. Sopimukseen ei päästy myöskään alennettujen verokantojen rakenteen järkeistämisestä tai alennetun verokannan soveltamisesta koko asuntosektoriin tai ravintolapalveluihin, kuten komissio oli ehdottanut.

Neuvoston direktiivissä 2006/18/EY säädetään kuitenkin, että komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kesäkuun 2007 loppuun mennessä yleisarvioinnin alennettujen verokantojen vaikutuksista. Siinä on arvioitava paikallisesti tarjottaviin palveluihin, ravintolapalvelut mukaan luettuina, sovellettujen alennettujen verokantojen vaikutuksia erityisesti työpaikkojen lisäyksen, talouskasvun ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta, ja arvioinnin on perustuttava riippumattoman taloudellisen mietintäryhmän selvitykseen.

Selvitystä koskeva toimeksianto annettiin Copenhagen Economicsille[2]. Selvityksessä tarkasteltiin lähinnä alennettujen alv-kantojen ja poikkeusten vaikutusta paitsi paikallisesti tarjottaviin palveluihin myös niiden globaalisempia vaikutuksia. Lisäksi otettiin huomioon vaikutukset tulonjakoon, epäviralliseen talouteen ja yrityksille säännösten noudattamisesta aiheutuviin kustannuksiin.

Tässä tiedonannossa esitetään edellä mainitun selvityksen tärkeimmät päätelmät, tarjotaan keskustelunaiheita ja tarkastellaan etenemismahdollisuuksia alennettujen alv-kantojen alalla. Selvitys tarjoaa komission mielestä vakaan pohjan tällaisille toimille. Selvityksen tulokset ovat lähtökohtana jäljempänä esitellyissä etenemismahdollisuuksia koskevissa ideoissa, joissa otetaan kuitenkin huomioon myös monimutkainen nykytilanne ja poliittisesti arkaluontoiset kysymykset. On kuitenkin selvää, että tarve yksinkertaistaa ja järkeistää alennettujen verokantojen tasoa ja soveltamisalaa on myös tämän pohdiskelun johtoajatus. Komission tavoitteena on taata jäsenvaltioille yhtäläiset mahdollisuudet sekä suurempi avoimuus, johdonmukaisuus ja ennen kaikkea sisämarkkinoiden moitteeton toiminta esimerkiksi vähentämällä rajatylittävän taloudellisen toiminnan esteitä ja alentamalla alv-säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Myös yhteisesti sovituilla strategisilla yhteisön politiikoilla ja ensisijaisilla tavoitteilla, jotka liittyvät esimerkiksi Lissabonin strategiaan, on tärkeä rooli. Toissijaisuusperiaatteen täysipainoinen noudattaminen on niin ikään ehdottoman tärkeää tällaisessa arkaluontoisessa asiassa, joka liittyy jäsenvaltioiden verotukselliseen itsemääräämisoikeuteen.

2. ALENNETTUJEN VEROKANTOJEN VAIKUTUKSIA KÄSITTELEVÄN SELVITYKSEN TÄRKEIMMÄT PÄÄTELMÄT

Selvityksen tuloksista laadittua yhteenvetoa käsitellään tarkemmin komission valmisteluasiakirjassa ”Main conclusions of the study on reduced VAT rates applied to goods and services in the Member States of the European Union”[3]. Valmisteluasiakirjan liite sisältää Copenhagen Economicsin selvitystiivistelmän kokonaisuudessaan. Seuraavissa kohdissa esitetään selvityksen keskeiset tulokset erityisesti mahdollisten poliittisten seurausten näkökulmasta.

- Selvityksessä korostetaan, että yhtenäinen arvonlisäverokanta on puhtaasti taloudelliselta kannalta ajateltuna selvästi paras vaihtoehto . Siirtymällä kohti yhdenmukaisempia verokantoja saataisiin siis huomattavia etuja. Yksinkertaisempi verokantojen rakenne toisi ensinnäkin merkittäviä säästöjä yrityksille ja veroviranomaisille säännösten noudattamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Toiseksi se voisi vähentää sisämarkkinoiden toimintaa haittaavia vääristymiä. Kolmanneksi se parantaisi todennäköisesti jonkin verran ”kuluttajien hyvinvointia” nykytilanteeseen verrattuna.

- Tarkasti kohdennettuja aloja koskevalla alennetulla arvonlisäverolla saadaan kuitenkin ehkä joitakin erityisetuja . Alemmat alv-kannat voivat kasvattaa jäsenvaltion kokonaistuottavuutta ja siten myös BKT:tä ja verotuloja, jos ne saavat kuluttajat käyttämään vähemmän aikaa tee-se-itse -toimintaan ja enemmän aikaa varsinaiseen työhönsä. Tällainen käyttäytyminen siirtäisi toimintoja tee-se-itse -toiminnasta viralliseen talouteen. Paikallisesti tarjottavat palvelut (ja ravintolat) ovat aloja, joilla kotitalouksilla on merkittävät tee-se-itse -mahdollisuudet ja joilla mainittu siirtyminen olisi sen vuoksi mahdollinen. Paikallisesti tarjottaviin palveluihin sovellettava alennettu verokanta on perusteltua erityisesti jäsenvaltioissa, joissa on korkeammat marginaaliverot ja korkeammat alv-kannat, sekä paikallisesti tarjottavien palvelujen sellaisilla osa-aloilla, joilla muodollisen koulutuksen ja erikoiskoneiden tarve on vähäinen. Sama tuottavuusperustelu pätee, vaikkakin vähäisemmässä määrin, jos alennetut alv-kannat voivat saada kuluttajat käyttämään vähemmän rahaa harmaaseen talouteen . Vaikuttaa siltä, että paikallisesti tarjottaviin palveluihin sovellettavat erilaiset alv-kannat eivät aiheuta ongelmia sisämarkkinoiden toimintaan . Ravintoloiden ja hotellien tarjoamien palvelujen tilanne on epäselvempi, sillä vaikka ne on suunnattu lähinnä kotimaiseen kulutukseen, ne voivat vaikuttaa myös matkailun jakautumiseen jäsenvaltioiden kesken, ja niillä voi olla huomattavaa vaikutusta rajaseuduilla.

- Jos monia vähän koulutettuja työntekijöitä palkkaavilla aloilla, kuten paikallisesti tarjottavissa palveluissa, sovelletaan alennettuja alv-kantoja, jotka rahoitetaan esimerkiksi muilla aloilla sovelletuilla korkeammilla alv-kannoilla, voidaan saada aikaan pysyvää työllisyyden kasvua, mutta kokonaishyöty on todennäköisesti vähäinen. Nettohyöty saadaan vähän koulutettujen työntekijöiden kysynnän todennäköisestä kasvusta ja siitä, että vähän koulutettujen työntekijöiden on työmarkkinoiden jäykkyyden vuoksi vaikeampi löytää työpaikkaa kuin korkeasti koulutettujen työntekijöiden. Hyöty on kuitenkin pieni, koska kohdennettujen alojen osuus vähäistä ammattitaitoa vaativien alojen kokonaistyöllisyydestä on pieni. Vähäistä ammattitaitoa vaativien työpaikkojen lisääntyminen kyseisissä suhteellisen pienissä yrityksissä kumoutuu täten lähes kokonaan työpaikkojen vähentymisellä muissa, korkeamman alv-kannan yrityksissä.

- Alennettujen verokantojen perusteeksi esitetään edellä mainittujen tehokkuusnäkökohtien lisäksi yleensä myös tarve parantaa tasapuolisuutta . Tältä osin selvityksessä todetaan, että alennetut alv-kannat vaikuttavat jäsenvaltion tulonjakoa parantavasti ainoastaan, kun alennetun verokannan tavaroihin/palveluihin käytetyt kulutusmenot (suhteessa kokonaiskulutusmenoihin) eroavat riittävästi pieni- ja suurituloisten ryhmien välillä ja pysyvät pidemmän aikaa vakaina . Nämä erot ovat suurimmat elintarvikkeiden alalla. On kuitenkin huomattava, että tällä alalla on suhteellisen suuria maiden välisiä eroja. Alennetut verokannat ovat tehottomampia maissa, joissa tuloerot ovat jo valmiiksi pienet. Lisäksi poliittisiin tavoitteisiin voi joissakin maissa liittyä sisäisiä ristiriitaisuuksia (esimerkiksi jos alennetun verokannan tavoitteena on edistää tiettyjen tavaroiden hankintaa, suurituloisten ryhmät saattavat saada alennetusta verokannasta suurempaa hyötyä, mikä on ristiriidassa tasaisemman tulonjaon tavoitteen kanssa).

- Lisäksi selvityksessä korostetaan, että alennetuista alv-kannoista koituu yrityksille ja veroviranomaisille merkittäviä säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia, jotka liittyvät ainakin osittain rajatapausten tulkintaan, joka on usein kallista ja vaatii runsaasti voimavaroja.

- Muilla vaihtoehtoisilla politiikan välineillä , kuten tiettyjen toimien suorilla tuilla, voidaan pienemmin kustannuksin saavuttaa lähestulkoon samat tavoitteet kuin alennetuilla alv-kannoilla . Tällaiset tukijärjestelmät mahdollistavat toimenpiteiden paremman kohdentamisen, ja ne voidaan suunnitella siten, että kielteiset EU:n tason heijastusvaikutukset vältetään, ja ne ovat yleisesti ottaen avoimempia. Niihin liittyvät säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ja julkisen talouden tappiot saattavat niin ikään olla alhaisemmat. Suorat tuet saattavat kuitenkin vaikuttaa alennettuja alv-kantoja epävarmemmilta yritysten hakiessa pysyvää ratkaisua.

- Selvityksessä suositellaan, että jäsenvaltioiden olisi tarkasteltava huolellisesti kaikkia käytettävissä olevia vaihtoehtoja , kun ne haluavat lisätä tiettyjen tavaroiden tai palvelujen kulutusta: usein muut välineet ovat tehokkaampia ja valtion talousarviolle edullisempia kuin alennetut alv-kannat, ja tämä on syytä ottaa päätöksentekoprosessissa huomioon.

Komissio näkee näissä tuloksissa vahvistuksen sille, että alennettujen verokantojen soveltaminen paikallisesti tarjottaviin palveluihin voi olla hyödyllistä sillä edellytyksellä, että tällaiset toimenpiteet ovat erittäin hyvin kohdennettuja ja tietyt markkinaehdot täyttyvät. On kuitenkin painotettava, että työllisyysvaikutukset ovat vähäiset. Ravintolapalvelujen suhteen selvityksessä kehotetaan toisaalta varovaisuuteen ottaen huomioon, että alennetut verokannat saattavat aiheuttaa rajatylittäviä vaikutuksia, sillä tällaiset palvelut voivat joissain tapauksissa olla osa jäsenvaltioiden väliselle kilpailulle avointa globaalimpaa matkailusektoria, mutta toisaalta selvityksessä todetaan niin ikään, että alennetun verokannan vaikutukset saattavat olla melko hyviä.

3. ETENEMISTAPAA KOSKEVA POHDINTA

Taloudellisen selvityksen tulokset tarjoavat hyvin yksityiskohtaisen ja perusteellisen arvion siitä, miten hyödyllistä alennettujen alv-kantojen soveltaminen on eräissä yksittäisissä tapauksissa. Komissio on vakuuttunut, että yhtenäisen alv-kannan soveltaminen kaikkiin tavaroihin ja palveluihin olisi taloudellisesta näkökulmasta ihanteellinen ratkaisu, mutta se toteaa, että näin yksinkertainen lähestymistapa ei ole poliittisista syistä mahdollinen. Se huomauttaa lisäksi, että jopa Tanska, joka on valinnut tällaisen yhtenäiseen verokantaan perustuvan lähestymistavan, sallii poikkeuksia tästä periaatteesta.

Komissio esittelee sen vuoksi jäljempänä, miten selvityksen tuloksia voidaan soveltaa konkreettisemmin ja miten niistä voidaan tehdä hyödyllisiä toimintapoliittisia päätelmiä tulevaisuudessa käytäviä poliittisia keskusteluja varten. Tämän vuoksi se pyytää neuvostolta, Euroopan parlamentilta ja muilta asiaan liittyviltä osapuolilta näkemyksiä mahdollisista tämän alan tulevista lainsäädäntötoimista. Tavoitteena on edistää kaikkien sidosryhmien välillä tästä asiasta käytävää perusteellista keskustelua, jotta löydettäisiin kestävä etenemistapa, jonka kaikki jäsenvaltiot voisivat hyväksyä ja joka olisi yhteismarkkinoille askel eteenpäin.

3.1. Yleistä

Alennettuja verokantoja sovelletaan yhtä lukuun ottamatta kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka niiden yleisistä verokannoista poikkeavina voisikin ajatella aiheuttavan taloudellista vääristymää ja mahdollisesti vaikuttavan verotuksen tasapuolisuuteen. Lisäksi vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioilla on ollut monia erilaisia syitä verokantojen eriyttämispolitiikan valintaan. On myönnettävä, että yhteisön tämänhetkisen lainsäädännön pohjana oleva lähestymistapa ei ole hyvin jäsennelty eikä looginen, vaan se kuvastaa pikemminkin jäsenvaltioissa 1990-luvun alussa vallinnutta tilannetta. On loogista, että ennen kuin alennettujen verokantojen tarkistamista koskeva keskustelu käynnistetään, jokaiselle jäsenvaltiolle annetaan mahdollisuus arvioida uudestaan omien perustelujensa aiheellisuutta selvityksen tulosten valossa ja ottaen huomioon sekä omat että yhteisön poliittiset tavoitteet, kuten Lissabonin strategian. Poliittisessa pohdinnassa ja keskustelussa huomioon otettavat tärkeimmät parametrit ovat yhteisön näkökulmasta seuraavat:

- kasvua, työllisyyttä ja kilpailukykyä edistävän Lissabonin strategian tukeminen;

- sisämarkkinoiden vaatimukset;

- joustovara, joka jäsenvaltioille voidaan toissijaisuusperiaatteen nojalla tarjota alennettujen verokantojen soveltamiseksi.

3.2. Toissijaisuusperiaate

Alv on yhdenmukaistettu vero, jota sovelletaan tavaroiden luovutuksiin ja palvelujen suorituksiin, ja tavaroiden ja palvelujen vapaa liikkuvuus on puolestaan yksi todellisten yhtenäismarkkinoiden erityispiirteistä. Alv ei kuitenkaan ole koskaan ollut täysin yhdenmukaistettu vero, vaan siihen on jätetty vaihtoehtoja ja poikkeuksia, joita jäsenvaltiot voivat soveltaa useilla aloilla. Yksi näistä on alv-kantojen ala. Nykyisestä yhdenmukaistamistasosta vuonna 1992 tehty sopimus perustui pääasiassa kahteen näkökohtaan: 1) tarvittavat edellytykset kilpailun vääristymien välttämiseksi sen jälkeen, kun sisämarkkinat oli luotu (ks. kohta 3.3) ja 2) laajempi yhdenmukaistaminen, joka oli tarpeen niin kutsuttua "lopullista" alv-järjestelmää varten, joka perustuu verotukseen alkuperäpaikalla. Viimeksi mainittu tavoite olisi edellyttänyt alv-kantojen yhdenmukaistamista huomattavasti laajemmin kuin mikä tuolloin tai myöhemmin oli mahdollista. Sen vuoksi "lopullisen" järjestelmän käyttöönotto on edistynyt tuskin lainkaan huolimatta komission esittämistä asiaa koskevista ehdotuksista, ja tämän tavoitteen saavuttamisesta lyhyellä tai keskipitkälläkään aikavälillä ei ole juurikaan toivoa. Tämän vuoksi komissio on laatinut alv-strategian, jossa on vahvistettu muita ensisijaisia tavoitteita. Yksi niistä on jäsenvaltioiden välisistä alv-kantojen eroista johtuvien mahdollisten taloudellisten vaikutusten torjunta säätämällä tarvittaessa, että palvelujen suorituspaikka on kuluttajajäsenvaltio, jolloin varmistetaan, että verotus tapahtuu samassa paikassa kuin kulutus. Tämän perusteella vaikuttaa siltä, ettei enää ole ehdottoman tärkeää pitää yllä täsmälleen samaa yhdenmukaistamistasoa kuin mikä oli tarpeen vuonna 1992. Joustovaralla, joka voidaan toissijaisuusperiaatteen nojalla tarjota, on kuitenkin rajansa ottaen huomioon, että tavaroiden ja palvelujen kansainväliseen kauppaan liittyy edelleen vääristymien tai säännösten noudattamisesta aiheutuvien kohtuuttomien kustannusten riski.

Selvityksessä vahvistetaan näkemys, jonka komissio on esittänyt aiemmissa asiaa koskevissa neuvoston keskusteluissa[4] ja jonka mukaan jäsenvaltioille voidaan myöntää enemmän liikkumavaraa soveltaa alennettuja verokantoja paikallisiin palveluihin , joita ei voida tarjota etäältä. Toisaalta itsemääräämisoikeutta koskeva liikkumavara on pieni sellaisten tavaroiden tai palvelujen osalta, jotka voidaan tarjota etäältä, sillä alv-kantojen eroista johtuva vääristyneen kilpailun riski on huomattava.

Yhteenvetona voidaan todeta, että jäsenvaltioille voidaan antaa lisää joustovaraa mutta samalla on otettava huomioon tarve varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja välttää yhteisön sisäistä kauppaa harjoittaville yrityksille aiheutuvat kohtuuttomat kustannukset.

3.3. Sisämarkkinoiden vaatimukset

Sisämarkkinat edellyttävät, että tavaroilla ja palveluilla voidaan käydä EU:ssa kauppaa vääristämättä kilpailua tai aiheuttamatta kustannuksia, jotka voivat johtaa markkinoillepääsyongelmiin (ks. kohta 3.4). Vääristymiä voi aiheutua sekä yritysten että valtioiden tasolla. Yritykset kohtaavat vääristymiä, kun sovellettava verokanta vaikuttaa niiden kykyyn myydä tuotteitaan toisessa jäsenvaltiossa tai toisen jäsenvaltion kansalaisille. Vääristymiä aiheutuu todennäköisesti sen seurauksena, että kuluttajilla on sisämarkkinoilla oikeus tehdä toisissa jäsenvaltioissa ostoksia siellä vallitsevin veroedellytyksin sekä ostaa tavaroita tai palveluja etämyyntijärjestelyin. Ainoastaan niin kutsutuilla paikallisilla palveluilla on vain vähän, jos lainkaan, rajatylittäviä vaikutuksia. Selvityksen mukaan ravintola- ja hotellipalvelut ovat rajatapauksia, kun tarkastellaan niiden rajatylittäviä vaikutuksia. Lisäksi tuotantopanoksiin sovellettavan arvonlisäveron kannat voivat vaikuttaa hintoihin, joilla yritykset voivat tarjota tuotteitaan silloin, kun ne eivät pysty vähentämään tuotantopanoksista maksettua alv:tä tai kun ne toimivat alv:n soveltamisalan ulkopuolella. Myös itse jäsenvaltiot voivat kärsiä samalla tavalla verokantojen eroista, jotka heikentävät niiden tulonhankintakapasiteettia silloin, kun kansalaiset päättävät ostaa ulkomailta alhaisemmista veroista hyötyäkseen. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että tietynasteinen verokantojen eroavaisuus voidaan sallia, ja ministerineuvosto onkin tähän mennessä hyväksynyt sekä yleiseen arvonlisäverokantaan että alennettuun verokantaan liittyviä eroja, edellyttäen, että niissä noudatetaan tiettyjä vähimmäistasoja, sekä joukon erityisiä verojärjestelmiä, kuten nykyiset etämyyntijärjestelyt.

Tästä seuraa, että yhteisön lainsäädännössä on vahvistettava alennettuja verokantoja koskevat puitteet, jotteivät jäsenvaltiot ja/tai yritykset altistu vääristymille. Voidaankin todeta, että vaikka alennettujen verokantojen soveltaminen on jäsenvaltioille valinnaista (mikä voi johtaa hyvin suuriin verokantojen eroihin ja näin ollen merkittäviin vääristymiin), todellisuudessa suurin osa jäsenvaltioista soveltaa alhaista verokantaa niiden tavaroiden pääluokkiin, joiden osalta se on mahdollista (elintarvikkeet, lääkkeet, kirjat ja sanomalehdet). Jäsenvaltioiden ja komission on sen vuoksi arvioitava tavaroita ja palveluja, joille alennettuja verokantoja on ehdotettu, voidakseen määritellä niiden vääristymien tason, jotka voivat aiheutua tällaisten verokantojen vapaaehtoisesta soveltamisesta kyseisiin tavaroihin ja palveluihin, ja voidakseen päättää, onko tällainen vääristymien taso hyväksyttävä erityisesti asianomaisilla aloilla toimivien yritysten kannalta. Tämän keskustelun on perustuttava paitsi taloudelliseen myös poliittiseen arviointiin, sillä mahdollisia vääristymiä on arvioitava myös niiden poliittisen hyväksyttävyyden suhteen.

Toisaalta ei pitäisi unohtaa, että vääristymiä saattaa aiheutua myös samankaltaisten tuotteiden välillä; sen vuoksi on tärkeää määritellä luokat, jotka mahdollistavat alennetun verokannan johdonmukaisen soveltamisen selkeästi määriteltyjen toimialojen (tai osa-alojen) perusteella (esim. elintarvikealalla eri luokat olisi määriteltävä siten, että eri tuotteiden välillä tehtävät hiuksenhienot erot voidaan välttää). Tällaiset luokat on määriteltävä hyvin, ja niiden avulla on voitava välttää eri tuotteiden väliset vääristymät ja soveltamiseen liittyvät eroavuudet jopa kansallisella tasolla.

Yhteenvetona voidaan todeta, että kaikki verokantojen erot voivat johtaa taloudellisiin vääristymiin, mutta kaikki vääristymät eivät ole välttämättä sisämarkkinoille soveltumattomia. Vaikutuksia on arvioitava tapauskohtaisesti, mutta on selvää, että paikallisen kaupan kohteena olevat tuotteet aiheuttavat vähemmän päänvaivaa.

3.4. Yrityksille säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset

Verokantojen eriyttämiseen liittyvät säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat tärkeä kysymys. Ruotsin verohallinnon toteuttama, arvonlisäverosäännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia Ruotsissa koskeva tutkimus[5] osoittaa, että yrityksille alv:n hallinnoinnista aiheutuvien kustannusten ja sovellettavien alv-kantojen lukumäärän välillä on selvä yhteys. Yrityksen kustannukset kasvavat siirryttäessä yhdestä verokannasta kahteen ja kahdesta verokannasta kolmeen tai useampaan.[6]

Säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat sidoksissa yhdenmukaistamattomiin sääntöihin: mitä enemmän erilaisia sääntöjä EU:ssa sovelletaan, sitä enemmän yritysten on käytettävä varoja eri jäsenvaltioissa sovellettavien säännösten noudattamiseen. Kasvua, työllisyyttä ja eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä edistävässä Lissabonin strategiassa painotetaan sen vuoksi todellisten sisämarkkinoiden ja yksinkertaistusten tarvetta. Yrityksille aiheutuu selkeästi kustannuksia siitä, että niihin sovelletaan eri jäsenvaltioissa erilaisia alv-kantoja. Kustannuksista tulee erityisen suuri rasite silloin, kun sovellettavien verokantojen vaihtelu ei koske ainoastaan muutamia vaan satoja tai tuhansia tavaroita ja palveluja ja kun jokaisen alennetun verokannan soveltamisala on erilainen. Suurempi avoimuus alentaisi yrityksille säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia Lissabonin strategian ja hallinnollisen rasituksen keventämistä Euroopan unionissa koskevasta toimintaohjelmasta annetun, jäsenvaltioiden täysipainoisesti tukeman tiedonannon[7] mukaisesti.

Yritysten on käytännössä tiedettävä, sovelletaanko kussakin tapauksessa alennettua verokantaa ja jos sovelletaan, millä tasolla. Tämä voi olla hyvin vaivalloista, erityisesti kun alv on maksettava muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon yritys on sijoittautunut, ja se voi estää toiminnan aloittamisen muissa jäsenvaltioissa. Komissiolle on toimitettu asiaa koskevia huomautuksia, joista ilmenee selvästi, että erinäiset yritykset ovat päättäneet lopettaa muissa jäsenvaltioissa harjoittamansa liiketoiminnan tästä syystä tai yksinkertaisesti sen vuoksi, että ne ovat pelänneet verokantojen virheellisen soveltamisen tulevan niille kalliiksi, vaikka se olisi tapahtunut vilpittömässä mielessä. Säännösten noudattamisesta aiheutuvien kustannusten alentaminen saattaa lisätä myös kuluttajien hyvinvointiin liittyviä myönteisiä vaikutuksia.

Yritys, joka myy samoja tavaroita kaikissa 27 jäsenvaltiossa, joutuu käyttämään verokantojen yksityiskohtaiseen tarkasteluun varoja niiden hallinnollisten kustannusten lisäksi, jotka aiheutuvat eri maiden alv-velvoitteista, kuten alv-velvolliseksi rekisteröitymisestä ja veroilmoitusten palauttamisesta. Komissio on ehdottanut viimeksi mainitun ongelman korjaamiseksi ns. yhden luukun järjestelmää, joka sai Lissabonin asialistan puitteissa myönteisen vastaanoton, mutta jota neuvosto ei vielä ole hyväksynyt. Lisäksi rajatapauksissa esiintyy vielä jopa kansallisella tasolla paljon tulkintaongelmia siitä, mitä verokantaa olisi mihinkin tuotteeseen sovellettava. Tämä lisää yrityksille säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia ja vastuuriskejä sekä veroviranomaisille alennettujen verokantojen soveltamisen hallinnosta ja valvonnasta aiheutuvia kustannuksia. Komissio katsoo, että nämä näkökohdat olisi otettava tarkoin huomioon alennetuista verokannoista käytävissä keskusteluissa.

Yhteenvetona voidaan todeta, että mahdollinen joustovara, joka liittyy alennettujen verokantojen soveltamisalan laajentamiseen, on säännösten noudattamisesta aiheutuvien kustannusten alentamiseksi tarpeen tasapainottaa avoimuuden ja yksinkertaistamisen takaavilla toimenpiteillä.

4. KEHOTUS POLIITTISEN KESKUSTELUN ALOITTAMISEEN

4.1. Joustavuuden, sisämarkkinoiden vaatimusten ja yksinkertaistamisen välinen tasapaino

Yhdenmukaisten verokantojen (yksi verokanta per jäsenvaltio) käyttöönottamiseksi on olemassa vahvat taloudelliset perustelut. Selvityksessä katsotaan kuitenkin, että alennetuille alv-kannoille on tietyillä tarkkaan rajatuilla aloilla olemassa todelliset ja pätevät taloudelliset perustelut. Jäsenvaltioissa vallitsevan tilanteen ja poliittisten tosiasioiden vuoksi vaikuttaa mahdottomalta poistaa alennettuja verokantoja, vaikka selvityksessä todetaankin, etteivät ne ole paras keino ratkaista alv:n mahdolliseen regressiiviseen vaikutukseen liittyviä ongelmia. Tärkein tehtävä on löytää oikea tasapaino poliittisten ja taloudellisten vaatimusten välillä.

4.2. Verokantojen rakenne

Alv-kantojen nykyinen rakenne, joka ei noudata mitään selkeää logiikkaa, ei selvästikään ole tehokas sisämarkkinoiden ja EU:n yritysten globaalin kilpailukyvyn kannalta katsottuna. Se perustuu pelkästään aiemmin käytyihin poliittisiin neuvotteluihin.

Komissio arvioi selvityksen tulokset huomioon ottaen, että yhteisössä sovellettavien alennettujen alv-kantojen uudesta rakenteesta voi olla jotain etua. Tällaisessa lähestymistavassa olisi otettava huomioon seuraavat tavoitteet:

- tarve varmistaa kaikkien jäsenvaltioiden tasapuolinen kohtelu , joka tarkoittaa maakohtaisten poikkeusten lakkauttamista;

- sen tunnustaminen, että useimmissa jäsenvaltioissa vallitsee voimakas poliittinen tahto hyvin alhaisten verokantojen, myös nollaverokantojen , soveltamiseen erityisesti sosiaalisista syistä[8];

- sen tunnustaminen, että jäsenvaltioille aiheutuu suurempia (taloudellisia ja budjettiin liittyviä) vaikeuksia siirtää tuotteita yhdestä verokantaluokasta toiseen , koska yleisen verokannan ja alennetun verokannan välillä on usein valtava ero (useimmissa tapauksissa yli 10 ja joskus yli 15 prosenttiyksikköä);

- tarve vahvistaa selkeä logiikka tavoitteille, joita varten alennettua verokantaa olisi sovellettava;

- tarve luoda tasapaino lisääntyneen joustavuuden ja säännösten noudattamisesta aiheutuvien kustannusten välille .

Komissio haluaisi ensimmäiseksi kuulla Euroopan parlamentin ja neuvoston kannan näihin tavoitteisiin.

Yksi keino – vaikkei ainoa – näiden tavoitteiden muuntamiseksi käytäntöön voisi olla seuraava:

- vahvistetaan erittäin alhainen verokanta ensiarvoisen tärkeille tavaroille ja palveluille , kuten ruualle. Vaikka tällaisen verokannan soveltamisalasta ei ole helppo päästä yksimielisyyteen (sisältyisikö siihen esim. sairaanhoito ja sosiaalinen asuntotarjonta), keskustelu tarjoaisi mahdollisuuden rajoittaa tällaisen alennetun verokannan soveltaminen (ja siitä aiheutuvat kustannukset) kansalaisten todellisiin perustarpeisiin ja näin ollen yksinomaan sosiaalisiin näkökohtiin;

- tämän lisäksi toista verokantaa voitaisiin käyttää muihin tarkoituksiin , jotka eivät ole perustarpeita mutta joiden katsotaan ansaitsevan erityiskohtelua muista syistä (esim. kulttuuriin ja koulutukseen, julkiseen liikenteeseen, työllisyyteen tai energiaan ja ympäristöön liittyvät syyt). Tällainen järjestelmä olisi luonnollisesti säilytettävä vapaaehtoisena, jotta jäsenvaltioilla on vapaus tehdä poliittisia valintoja ja soveltaa yksinkertaisempia ja tehokkaampia verokantojen rakenteita. Kuten edellä todetaan, useimmat jäsenvaltiot soveltavat kuitenkin jo nyt kahta alennettua verokantaa yleisen verokannan lisäksi;

- sekä veroviranomaisille että yrityksille kolmen verokannan rakenteesta aiheutuvien kustannusten rajoittamiseksi ja ongelmallisten rajatapausten vähentämiseksi olisi määriteltävä selkeästi niiden tavaroiden ja palvelujen luokat , joihin erilaisia alennettuja verokantoja voidaan soveltaa; lisäksi jäsenvaltioiden pitäisi voida soveltaa alennettua verokantaa vain koko tavaroiden tai palvelujen luokkaan eikä ainoastaan joihinkin osiin siitä; suuren joustovaran mahdollistamiseksi näitä luokkia pitäisi olla nykyistä suurempi määrä mutta niiden sisällön olisi oltava yhdenmukainen.

Tällaiseen rakenteeseen sisällytettävien luokkien soveltamisala ja niiden perustana olevat poliittiset tavoitteet kaipaavat lisäpohdintaa : pitäisikö toisen verokannan soveltamista rajoittaa tiukasti vaiko ei; ja olisiko sitä sovellettava myös esimerkiksi koko asuntosektoriin (esim. petostentorjuntastrategiana), ravintolapalveluihin, lastenvaatteisiin tai vauvanvaippoihin? Ensimmäisen verokannan pitäisi olla tasoltaan melko alhainen, esim. 0–5 prosenttia. "Osittain" alennetun verokannan taso voitaisiin vahvistaa korkeammaksi, esimerkiksi 10–12 prosentiksi. Verokantojen tason vahvistamisessa voitaisiin käyttää kahta verokantojen vaihteluväliä tai kahta vähimmäisverokantaa.

On vielä lisättävä, että verokantojen eriyttäminen eräissä tavaroiden tai palvelujen luokissa, kuten kirjojen luokassa, näyttää vaikuttavan suoraan sisämarkkinoihin. Ravintolat ja hotellit ovat rajatapauksia, sillä tällaiset vaikutukset näkyvät matkailussa tai rajaseuduilla. Voidaan kysyä, onko alennettujen verokantojen vapaaehtoinen järjestelmä tällaisissa tapauksissa hyväksyttävissä vai pitäisikö se tehdä pakolliseksi kilpailun vääristymien välttämiseksi.

Toinen kysymys liittyy alennettujen alv-kantojen käytön tehokkuuteen tiettyjen tavaroiden tai palvelujen menekin edistäjänä . Viime aikoina esitetyt ideat alv:n käyttämiseksi tiettyjen käyttäytymisten kannustimina liittyvät esimerkiksi energiaa säästäviin materiaaleihin, energiatehokkaisiin tuotteisiin, ympäristöystävällisiin tuotteisiin, biomassaan, terveellisiin elintarvikkeisiin jne. Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa katsotaan, että vauvanvaipat palvelevat sosiaalisia tavoitteita. Komission mielestä on tarpeen keskustella alv-välineen hyödyllisyydestä tällaisiin tarkoituksiin, ja se kehottaa neuvostoa järjestämään tämän keskustelun ottaen huomioon selvityksen tulokset.

Puhtaasti teknisestä näkökulmasta katsottuna olisi pidettävä mielessä, että alv-kannan taso voi – veron toimintaperiaatteen mukaisesti – vaikuttaa ainoastaan loppukuluttajien hankintoihin. Sillä voi olla – kuluttajakäyttäytymisen muutosten kautta – vain epäsuoraa vaikutusta yritysten käyttäytymiseen ja muiden sellaisten toimijoiden käyttäytymiseen, joilla on alv:n vähennysoikeus. Alv ei myöskään mahdollista eriytettyjen verokantojen soveltamista palvelun tarjonnassa käytettyyn erityiseen tuotteeseen: esimerkiksi rakennuksen kunnostamisessa (joka on palvelu) käytettävään energiaa säästävään materiaaliin ei enää sovelleta alennettua verokantaa. Ongelmia näyttää aiheutuvan myös tarpeesta määritellä menekinedistämisen kohteena oleva tuoteluokka tarkoin; tässäkin yhteydessä on otettava huomioon säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset, jotka voivat vaikuttaa tehokkaimman politiikan välineen valintaan. Komissio muistuttaa kuitenkin, että alennetut alv-kannat eivät selvityksen mukaan ole yleensä ottaen tehokkain politiikan väline.

Poliittisesta näkökulmasta katsottuna voidaan kysyä, että jos tällaiset kannustimet katsotaan tehokkaiksi, pitäisikö niistä tehdä pakollisia? Selvityksessä vahvistetaan, että tavaroihin sovellettavat vapaaehtoiset alennetut verokannat lisäävät vääristymien riskiä.

Keskustelussa on käsiteltävä myös verotuksen johdonmukaisuuteen liittyvää kysymystä: onko järkevää sallia alennettu verokanta sähkölle ja maakaasulle, jos oletetaan, että kyseinen verokanta kannustaa suurempaan kulutukseen samalla kun tällaista kulutusta pyritään vähentämään edistämällä energiaa säästäviä materiaaleja ja energiatehokkaita tuotteita, joihin nykyisin sovelletaan yleistä verokantaa? Verotuksen johdonmukaisuutta koskevaa kysymystä on tarkasteltava myös muiden verojen kuin alv:n kannalta: onko järkevää soveltaa alennettua alv-kantaa tuotteisiin, joihin sovelletaan samaan aikaan erityisiä valmisteveroja?

4.3. Tilanteen säilyttäminen ennallaan poliittisen keskustelun tuloksia odotettaessa

Kuten edellä todetaan, komissio haluaa käynnistää keskustelun alennettujen verokantojen tulevaisuudesta. Tämän tiedonannon ja selvityksen tulosten on tarkoitus muodostaa pohja keskustelulle. Komissio toivoo saavansa tämän vuoden (2007) loppuun mennessä muiden EU:n toimielimien näkemykset asiassa noudatettavasta etenemistavasta ja huomioon otettavista tärkeimmistä seikoista. Tämän perusteella se valmistelee lainsäädäntöehdotuksia, jotka tullaan esittämään vuoden 2008 lopussa tai vuoden 2009 alussa, jotta neuvosto voisi hyväksyä ne riittävän ajoissa ennen kuin jäsenvaltioille myönnetty lupa, joka koskee erityisjärjestelyjen soveltamista työvoimavaltaisiin palveluihin, päättyy vuoden 2010 lopussa.

Tältä osin komissio haluaa muistuttaa, että erilaiset yksittäisille jäsenvaltioille myönnetyt poikkeukset mutkistavat kaikkiin jäsenvaltioihin sovellettavaa verokantojen perusrakennetta. Nämä poikkeukset koskevat joko poikkeamista säännöissä vahvistetusta verokannan tasosta (nollaverokanta, poikkeuksellisen alhaiset alle 5 prosentin verokannat) tai palveluja, joita olisi verotettava yleisen verokannan mukaan (kuten välittäjäverokannat, ns. siirtymäkauden kannat, jotka on vahvistettu vähintään 12 prosentiksi). Viimeisimmän laajentumisen yhteydessä myönnetyillä poikkeuksilla on tarkka päättymisaika, mutta aiemmin sovitut poikkeukset[9] sallitaan siihen asti, kun yhteisön sisäisiä liiketoimia koskeva ”lopullinen järjestelmä” tulee voimaan. Koska lopullista järjestelmää ei todennäköisesti tulla hyväksymään lähitulevaisuudessa, nämä siirtymäjärjestelyt ovat edelleen voimassa siihen asti, kun neuvosto tekee niistä uuden yksimielisen päätöksen. Euroopan unioniin 1. tammikuuta 1995 jälkeen liittyneiden jäsenvaltioiden liittymisneuvotteluissa sovittuja väliaikaisia poikkeuksia sovelletaan lyhyemmän ajan, monissa tapauksissa vain vuoden 2007 loppuun.

Komissio katsoo, että poikkeuksia, joiden soveltaminen päättyy pian, olisi yhtä tai kahta lukuun ottamatta jatkettava väliaikaisesti vuoden 2010 loppuun asti , jolloin kokeilu tiettyihin työvoimavaltaisiin palveluihin sovellettavista alennetuista arvonlisäverokannoista päättyy ja jolloin alennettuja verokantoja koskevat uudet järjestelyt tulevat mitä todennäköisemmin voimaan. Poikkeuksia ei kuitenkaan voida jatkaa, jos ne ovat ristiriidassa sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja/tai muiden yhteisön politiikkojen kanssa (esim. maatalouden tuotantopanoksia tai hiiltä, koksia, polttoainetta ja öljyä koskevat poikkeukset, jotka eivät vastaa energia- ja ympäristöpolitiikan tavoitteita) tai jos ne kuuluvat jo verokantoja koskevien yleisten säännösten soveltamisalaan (esim. kaukolämpö). Toisaalta ravintola-, elintarvike-, lääke-, kirja- ja asuntoalan poikkeuksia voitaisiin jatkaa, sillä eriävä kohtelu antaisi jäsenvaltioille epätasa-arvoiset mahdollisuudet ilman päteviä perusteita ja aiheuttaisi kestämättömiä jännitteitä.

Sen vuoksi komissio ehdottaa useimpien poikkeusten jatkamista jäsenvaltioissa, jotka liittyivät Euroopan unioniin myöhemmin kuin 1. tammikuuta 1995.

5. PÄÄTELMÄ

Komission mielestä alennettujen alv-kantojen uusien puitteiden pitäisi järkeistää alennettujen verokantojen käyttöä, lisätä avoimuutta ja tarjota jäsenvaltioille joustovaraa noudattaen samalla perustamissopimuksen 93 artiklassa vahvistettua periaatetta. Komissio on esittänyt joitakin ajatuksia siitä, miten tämä voidaan saavuttaa, mutta se tiedostaa, että suunnan määrittelemiseksi on käytävä poliittista keskustelua ennen kuin on mahdollista laatia yksityiskohtaisempi ehdotus.

Poliittisessa keskustelussa on komission mukaan syytä pitää mielessä, että mikä tahansa yksittäisiin tavaroihin tai palveluihin sovellettavan alv-kannan muutos, olipa se korotus tai alennus, vaikuttaa paitsi asianomaiseen alaan myös muihin talouden osa-alueisiin sekä kansallisiin talousarvioihin.

[1] KOM(2003) 397 lopullinen.

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Kööpenhamina

[3] (SEC(2007) 910)

[4] Erityisesti helmikuussa 2004 valmisteltu epävirallinen asiakirja, jossa käsiteltiin mahdollisuuksia myöntää jäsenvaltioille suurempi itsemääräämisoikeus päättää niiden omilla alueilla sovellettavista alv-kannoista silloin, kun se ei häiritse sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa.

[5] Arvonlisäveron noudattamisesta aiheutuvat kustannukset Ruotsissa, raportti 2006:3B, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] Tutkimus osoittaa, että Ruotsissa sovellettava yhdenmukainen alv-kanta vähentäisi säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia noin 500 miljoonaa Ruotsin kruunua (eli noin 54 miljoonaa euroa).

[7] Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle - Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa – KOM(2007) 23 lopullinen.

[8] On kuitenkin otettava huomioon, että alv-direktiivin 99 artiklan 2 kohdan mukaisesti jokainen alennettu verokanta on vahvistettava siten, että tämän kannan soveltamisen tuloksena oleva arvonlisäveron määrä tavallisesti mahdollistaa veron määrän vähentämisen kokonaisuudessaan.

[9] Ks. alv-direktiivin 93–130 artikla (28. marraskuuta 2006 annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY).