[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 13.6.2007

KOM(2007) 304 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuva työntekijöiden lähettäminen työhön toiseen jäsenvaltioon: mahdollisuuksista täysi hyöty ja työntekijöille taattu suoja {SEK(2007) 747}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuva työntekijöiden lähettäminen työhön toiseen jäsenvaltioon – mahdollisuuksista täysi hyöty ja työntekijöille taattu suoja

1. JOHDANTO

Komissio antoi 4. huhtikuuta 2006 tiedonannon[1] suuntaviivoista, jotka koskevat palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvaa työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon. Samalla esitettiin komission yksiköiden valmisteluasiakirja[2], jonka aiheena oli palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY[3] (jäljempänä ”direktiivi”) täytäntöönpano. Tiedonannolla haluttiin auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan direktiivin edellyttämät tulokset tehokkaammalla tavalla (etenkin tiedonsaannin ja hallinnollisen yhteistyön osalta) ja pyrittiin varmistamaan, että palveluntarjoajiin sovellettavia hallinnollisia vaatimuksia ja valvontatoimenpiteitä koskevaa yhteisön lainsäädäntöä noudatetaan täysimääräisesti. Tämä koski erityisesti EY:n perustamissopimuksen 49 artiklaa (palvelujen tarjoamisen vapaus), sellaisena kuin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut.

Huhtikuussa 2006 antamassaan tiedonannossa komissio lupasi seurata tilanteen kehittymistä jäsenvaltioissa[4] kaikkien tiedonannossa käsiteltyjen seikkojen osalta. Nyt käsillä oleva tiedonanto ja sen liitteenä oleva komission yksiköiden valmisteluasiakirja ovat vastaus tuohon lupaukseen. Tiedonannon tarkoituksena on

- esittää objektiivinen katsaus tilanteeseen

- arvioida, onko asiassa edistytty sitten huhtikuun 2006 suhteessa komission suuntaviivoihin

- tehdä toiminnallisia päätelmiä seurantatoimista

- esittää asianmukaiset toimenpiteet, joilla tilanne voidaan tarvittaessa korjata.

Tiedonannon perustana on jäsenvaltioissa vallitsevasta tilanteesta tehty yksityiskohtainen selvitys, joka esitetään liitteenä olevassa valmisteluasiakirjassa. Selvitys perustuu etupäässä muttei yksinomaan tietoihin, jotka jäsenvaltiot ja EU:n tason työmarkkinaosapuolet (sekä monialaiset että alakohtaiset) antoivat vastauksissaan niille lokakuussa 2006 lähetettyihin kyselylomakkeisiin[5]. Huomioon otetaan myös ne tiedot ja huolenaiheet, jotka Euroopan parlamentti esitti direktiivin soveltamisesta 26. lokakuuta 2006 antamassaan päätöslauselmassa.

Lähetettyjen työntekijöiden määrästä EU:ssa ei ole käytettävissä tarkkoja lukuja tai arvioita. Vuonna 2005 heidän kokonaismääränsä oli kuitenkin arvioiden mukaan vähän alle miljoona eli noin 0,4 prosenttia EU:n työikäisestä väestöstä[6]. Lähetettyjä työntekijöitä on runsaasti eräissä jäsenvaltioissa (Saksassa, Ranskassa, Luxemburgissa, Belgiassa ja Puolassa), mutta ilmiö laajenee koko ajan ja koskettaa nyt kaikkia jäsenvaltioita lähettävinä tai vastaanottavina maina. Työntekijöiden lähettämisellä on sen laajuuteen nähden erittäin suuri taloudellinen merkitys, sillä se voi ratkaisevasti auttaa helpottamaan tilapäistä työvoimapulaa tietyissä ammateissa tai tietyillä aloilla (kuten rakennusala ja liikenne). Sitä paitsi se tehostaa palvelujen kansainvälistä kauppaa ja vahvistaa siitä saatavaa sisämarkkinoihin liittyvää hyötyä (kilpailun ja tehokkuuden lisääntyminen jne.).

Samalla on kuitenkin todettava, että jos lähetettyjen työntekijöiden työehtojen – etenkin palkkatason – valvonta ja täytäntöönpano ei ole tehokasta, heidän työehtonsa voivat poiketa minimitasosta, joka on vahvistettu lainsäädännössä tai josta on sovittu yleisesti sovellettavissa työehtosopimuksissa. Jos eroavaisuuksia esiintyy laajamittaisesti, paikallisten työmarkkinoiden organisointi ja toiminta voivat kärsiä. Yleisemmällä tasolla voi käydä niin, että kun työmarkkinoillepääsyä rajoitetaan, pimeä työ yleistyy. Kun vielä otetaan huomioon jo nyt esiintyvät puutteet yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanossa, tilanne voi johtaa sosiaalisiin haittoihin sekä pimeästi että lainmukaisesti työskenteleville[7].

2. VALVONTATOIMET – EU-LAINSÄÄDÄNTÖ

2.1. Direktiivin 96/71/EY keskeinen asema ja merkitys

Direktiivin tarkoituksena on sovittaa yhteen yhtäältä se, että yritykset voivat hyödyntää niille perustamissopimuksen 49 artiklan mukaan kuuluvaa vapautta tarjota palveluja valtioiden rajojen yli, ja toisaalta se, että tilapäisesti ulkomaille kyseisiä palveluja suorittamaan lähetettyjen työntekijöiden oikeuksia suojellaan asianmukaisesti. Sitä varten direktiivissä vahvistetaan yhteisön tasolla yleistä etua koskevat pakottavat säännöt, joita vastaanottajavaltiossa on noudatettava lähetettyjen työntekijöiden kohdalla. Direktiivissä vahvistetaan keskeiset ja selkeästi määritellyt vähimmäissuojaa koskevat työehdot, joita palveluntarjoajien on vastaanottajavaltiossa noudatettava. Direktiivi tarjoaa näin ollen varsin hyvätasoisen suojan työntekijöille, joiden asemaa heidän erityinen tilanteensa voi heikentää (tilapäinen työskentely vieraassa maassa, vaikeudet saada itselleen asianmukainen edustus, paikallisten säädösten ja laitosten ja maan kielen heikko tuntemus). Reilun kilpailun nimissä olisi tarjottava tasapuolinen toimintaympäristö kaikille palveluntarjoajille (myös muista jäsenvaltioista tuleville) ja huolehdittava siitä, että palvelujen tarjoajat ja vastaanottajat sekä palvelujen tarjoamisen yhteydessä lähetetyt työntekijät voivat nauttia oikeusvarmuudesta. Direktiivi on avainasemassa myös tässä suhteessa.

2.2. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön sisältö ja merkitys

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön[8] mukaan perustamissopimuksen 49 artiklassa ei vaadita ainoastaan poistamaan kaikkea toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi.

Palvelujen tarjoamisen vapaus on yksi perustamissopimuksen perusperiaatteista, ja sitä voidaan rajoittaa vain sääntelyillä, jotka ovat perusteltuja yleisen edun mukaisten pakottavien syiden perusteella ja joita sovelletaan erottelematta, siltä osin kuin kyseistä etua ei jo ole turvattu oikeussäännöillä, joita palvelujen tarjoajaan sovelletaan tämän kotivaltiossa. Tuomioistuin on todennut, että yleistä etua koskevia pakottavia syitä ovat muun muassa työntekijöiden suojelu[9] sekä tarkemmin rakennusalan työntekijöiden suojelu[10]. Kun jäsenvaltion kansallisia säädöksiä sovelletaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palveluntarjoajiin, sen on oltava tarpeen tavoiteltavan päämäärän toteuttamiseksi eikä sillä saa puuttua perusvapauteen enempää kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Jäsenvaltio ei voi puhtaasti hallinnollisilla syillä perustella sitä, että se poikkeaa yhteisön oikeuden säännöistä[11].

Tuomioistuin on lisäksi todennut, että jäsenvaltioilla on oikeus tarkastaa kansallisen ja yhteisön lainsäädännön noudattaminen palveluja tarjottaessa. Se on siis pitänyt hyväksyttävinä sellaisia valvontatoimenpiteitä, jotka ovat tarpeen sen tarkastamiseksi, että yleisen edun vuoksi perusteltuja vaatimuksia noudatetaan[12].

Kun jäsenvaltiot suorittavat direktiivin täytäntöönpanoon liittyviä tarkastuksia, niiden on kuitenkin noudatettava perustamissopimuksen 49 artiklaa ja pidättäydyttävä luomasta tai ylläpitämästä perusteettomia ja suhteettomia rajoituksia palvelujen tarjoamisen vapaudelle yhteisössä. Tuomioistuin on tähdentänyt useaan otteeseen, että tarkastusten avulla on suhteellisuusperiaatetta noudattaen voitava päästä asetettuihin tavoitteisiin ilman että kyseistä vapautta rajoitetaan enemmän kuin on välttämätöntä[13].

Muistettakoon myös, että tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei saa rajoittaa perustamissopimuksen takaaman perusvapauden käyttöä tukeutumalla yleiseen olettamaan siitä, että perusvapautta käyttävä henkilö tai yritys on syyllistynyt petokseen tai väärinkäytökseen[14].

2.3. Komission huhtikuussa 2006 antamassa tiedonannossa esitetyt suuntaviivat

Huhtikuussa 2006 antamassaan tiedonannossa komissio selvittää, miten yhteisön lainsäädäntöä (ja etenkin perustamissopimuksen 49 artiklaa yhteisöjen tuomioistuimen tulkitsemana) on noudatettava ja miten direktiivin edellyttämät tulokset voitaisiin saavuttaa tehokkaammalla tavalla. Tarkasteltaessa niitä valvontatoimia, joita jäsenvaltiot toteuttavat työntekijöiden lähettämisen yhteydessä, keskityttiin nimenomaan seuraavanlaisiin hallinnollisiin vaatimuksiin:

- vaatimus paikallisen edustajan asettamisesta vastaanottavan jäsenvaltion alueelle

- vaatimus luvan saannista vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta, kirjaamisesta kyseisten viranomaisten rekistereihin tai muusta vastaavasta velvollisuudesta

- vaatimus ennakkoon tehtävästä ilmoituksesta vastaanottajavaltion viranomaisille

- vaatimus työntekijöitä ja työtä koskevien asiakirjojen laatimisesta ja säilyttämisestä vastaanottavan valtion alueella ja/tai sen alueella sovellettavin edellytyksin

- toimet, jotka koskevat nimenomaan sellaisia lähetettyjä työntekijöitä, jotka ovat yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaisia.

3. YLEISKATSAUS TILANTEESEEN

3.1. Käytetyt valvontatoimet sekä syyt, joiden perusteella niitä pidetään tarpeellisina

Jäsenvaltioilta[15] saatujen tietojen mukaan lähes kaikki niistä soveltavat ainakin yhtä tyyppiä edellä mainituista vaatimuksista.

- Kuusi jäsenvaltiota[16] edellyttää nimenomaisesti ja kolme muuta[17] välillisesti, että lähettävä yritys asettaa edustajan vastaanottajamaahan.

- Kahdessa jäsenvaltiossa on käytössä työntekijöiden lähettämistä koskeva lupa- tai rekisteröintijärjestelmä[18].

- 16 jäsenvaltiota[19] edellyttää, että palveluntarjoaja tekee ilmoituksen ennen työn aloittamista, ja yhdessä[20] sitä vaaditaan palvelun vastaanottajalta.

- 14 jäsenvaltiota[21] vaatii tiettyjen työntekijöitä ja työtä koskevien asiakirjojen laatimista ja säilyttämistä vastaanottavan valtion alueella ja/tai sen alueella sovellettavin edellytyksin. Vaatimukset on muotoiltu eri tavoin ja koskevat erityyppisiä asiakirjoja.

Kyselylomakkeisiin annetuista vastauksista ja huhtikuun 2006 tiedonannosta käydystä yleisestä keskustelusta ilmenee, että jäsenvaltioilla ja työmarkkinaosapuolilla on erilaisia näkemyksiä siitä, tarvitaanko tiettyjä valvontatoimia ja ovatko ne yhteisön lainsäädännön mukaisia. Euroopan parlamentti antoi lokakuussa 2006 päätöslauselman[22], jossa se katsoo, että vastaanottavalla jäsenvaltiolla on oikeus vaatia tiettyjä muodollisuuksia työntekijöitä lähettäviltä työnantajilta, jotta maan viranomaiset voivat varmistaa työehtojen noudattamisen. Eräille jäsenvaltioille tämä on erittäin arkaluontoinen kysymys, joka liittyy niiden yhteiskuntamallin keskeisiin piirteisiin. Jäsenvaltioiden soveltamat valvontatoimet kuuluvat niiden oikeudelliseen ja institutionaaliseen järjestelmään, ja joissakin maissa työehtojen noudattamisen valvontaa ja seurantaa voidaan uskoa myös työmarkkinaosapuolille. Vastaanottajamaiden viranomaiset ovat perustelleet tiettyjä valvontatoimia puuttuvilla tiedoilla palveluntarjoajien identiteetistä tai laillisuudesta, komennusten tilapäisyydellä ja usein erittäin lyhyellä kestolla, asiaan yhdistetyllä sosiaalisen polkumyynnin tai kilpailun vääristymisen riskillä samoin kuin valvontaviranomaisten ja yritysten keskinäisillä kulttuurieroilla ja fyysisellä etäisyydellä. Palveluntarjoajat ja lähettävien maiden viranomaiset taas pitävät toimia usein kohtuuttomina ja katsovat, että niiden taustalla on muutakin kuin halu suojella lähetettyjen työntekijöiden oikeuksia.

3.2. Arviointi

Valvontatoimivalikoima vaihtelee erittäin paljon jäsenvaltiosta toiseen.

Lähtökohtana on, ettei jäsenvaltioiden eri yhteiskuntamalleja taikka niiden tapaa järjestää työmarkkinasuhteet ja työehtosopimusneuvottelut aseteta kyseenalaiseksi, kunhan järjestelyissä ja niiden soveltamisessa noudatetaan täysimääräisesti perustamissopimuksessa asetettuja velvoitteita. Lisäksi on kiistattomasti selvää, että tarvitaan ennaltaehkäiseviä toimia ja asianmukaisia seuraamuksia, joilla torjutaan laitonta ja pimeää työtä – myös näennäistä itsenäistä ammatinharjoittamista – sekä fiktiivisten ulkomaisten vuokratyöyritysten harjoittamaa laitonta toimintaa. Tärkeää on mainita myös jäsenvaltioiden velvollisuus varmistaa, että niiden alueella palveluja tarjoaviin työnantajiin sovelletaan mahdollisia vähimmäispalkkoja riippumatta työnantajan sijoittautumismaasta. Yhteisön lainsäädäntö ei siis estä jäsenvaltioita panemasta näitä sääntöjä täytäntöön asianmukaisin keinoin.

Kun jäsenvaltiot valvovat keskeisten pakottavien sääntöjen noudattamista, niiden on saatava tasapainoon kaksi tavoitetta: yhtäältä on huolehdittava työntekijöiden suojan toteutumisesta ja toisaalta on varmistettava, että ne muodolliset vaatimukset ja valvontatoimet, joilla varmistetaan yleisen edun mukaisten pakottavien vaatimusten (kuten lähetettyjen työntekijöiden suojelun) noudattaminen, ovat käytännön toteutustaan myöten perusteltuja ja oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin. Erityisesti on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, jonka yhteydessä on selvitettävä, voitaisiinko oikeutettu päämäärä saavuttaa vähemmän rajoittavalla mutta yhtä tehokkaalla tavalla. Työntekijöiden lähettämiseen liittyvät erityispiirteet (kuten tilapäisyys ja usein erittäin lyhyt kesto, lähettämiseen yhdistettävä sosiaalisen polkumyynnin ja kilpailun vääristymisen riski sekä valvontaviranomaisten ja lähettäjäyritysten kulttuurierot ja fyysinen etäisyys) on otettava riittävissä määrin huomioon, minkä vuoksi sääntöjen noudattaminen on arvioitava tapaus tapaukselta. Tasapainoa haettaessa on tarkasteltava myös lähettävässä jäsenvaltiossa toteutettua valvontaa ja seurantaa sekä hallinnollisen yhteistyön tehokkuutta[23].

Vaikka jokin toimenpide vaikuttaisi sinänsä hyväksyttävältä (kuten ennen työn aloittamista tehtävä ilmoitus, jossa kerrotaan lähetettävien työntekijöiden määrä, sijoituspaikka ja työn kesto), siihen voi liittyä muitakin muodollisuuksia[24], jotka tekevät sen soveltamisesta niin kallista tai hankalaa, että se tarpeettomasti haittaa palvelujen tarjoamista. Lähetettyjen työntekijöiden työehtojen noudattamisen valvomiseksi ei ole perusteltua eikä oikeasuhteista vaatia edustajan asettamista vastaanottavaan jäsenvaltioon tai tiettyjen työntekijöitä ja työtä koskevien asiakirjojen säilyttämistä sen alueella ilman poikkeuksia tai aikarajoituksia taikka niiden laatimista vastaanottajamaan sääntöjen mukaisesti[25], jos tiedot voidaan kohtuuajassa saada työnantajalta tai lähettävän jäsenvaltion viranomaisilta. Työntekijöiden tehokkaan suojelemisen vuoksi voi kuitenkin olla tarpeen, että tiettyjä – etenkin työterveyteen ja työturvallisuuteen tai työaikoihin liittyviä – asiakirjoja säilytetään paikan päällä tai vastaanottavan jäsenvaltion alueella[26]. Sikäli kuin valvontatoimet eivät merkittävästi paranna lähetettyjen työntekijöiden suojaa, myös niiden oikeutus, tarpeellisuus ja oikeasuhtaisuus voidaan kyseenalaistaa. Perusteettomasti rajoittavia ovat lisäksi toimenpiteet, joita sovelletaan automaattisesti ja ehdottomasti ja jotka perustuvat yleiseen olettamaan siitä, että perustamissopimuksen takaamaa perusvapautta käyttävä henkilö tai yritys on syyllistynyt petokseen tai väärinkäytökseen[27].

Käytettävissä olevien tietojen perusteella ja ennen asian tarkempaa arviointia vaikuttaa siltä, että eräät jäsenvaltioiden toteuttamat valvontatoimet eivät olisi EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan mukaisia, kun asiaa tarkastellaan yhteisöjen tuomioistuimen artiklasta tekemän tulkinnan mukaisesti. Lopullisen arvion esittäminen tilanteesta edellyttää kuitenkin, että selvitetään, voidaanko tietyt oikeutetut valvontatarpeet täyttää parantamalla tietojen saatavuutta tai tehostamalla lähettävän ja vastaanottavan jäsenvaltion hallinnollista yhteistyötä (jota käsitellään luvussa 4).

3.3. Yhteisön ulkopuolisista maista tuleviin lähetettyihin työntekijöihin sovellettavat toimenpiteet

Saaduista tiedoista käy ilmi, että huomattavan moni jäsenvaltio (15[28]) asettaa työlupavaatimuksen tai työmarkkinoillepääsyyn liittyviä viisumivaatimuksia sellaisille lähetetyille työntekijöille, jotka tulevat yhteisön ulkopuolisista maista ja laillisesti oleskelevat ja työskentelevät toisessa jäsenvaltiossa. Käytössä on edelleen muitakin oleskelulupiin tai viisumivaatimuksiin liittyviä ehtoja, jotka saattavat haitata palveluntarjoajan mahdollisuutta aidosti hyödyntää perusvapauttaan. Ehtoja ovat esimerkiksi vähimmäistyöskentelyjaksot tai työsuhdetyyppi alkuperämaassa taikka oleskeluluvan vähimmäiskesto työnantajan sijoittautumismaassa.

Nämä toimenpiteet eivät vastaa perustamissopimuksessa olevia palvelujen tarjoamisen vapauteen liittyviä määräyksiä sellaisina kuin yhteisöjen tuomioistuin on niitä tulkinnut. Huhtikuussa 2006 antamassaan tiedonannossa[29] komissio totesi, että nykyisen oikeuskäytännön[30] perusteella on pääteltävä, että vastaanottava jäsenvaltio ei voi vaatia yhteisön ulkopuolisista maista olevilta lähetetyiltä työntekijöiltä ylimääräisten hallinnollisten muodollisuuksien tai ehtojen täyttämistä, jos he työskentelevät säännönmukaisesti toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluntarjoajan palveluksessa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta vastaanottajavaltion oikeutta tarkistaa, että kyseiset ehdot on täytetty palveluntarjoajan sijoittautumisjäsenvaltiossa. Huomattavan moni jäsenvaltio ei siis edelleenkään toimi täysin – jos lainkaan – kyseisen oikeuskäytännön mukaisella tavalla.

4. TIETOJEN SAATAVUUS JA HALLINNOLLINEN YHTEISTYÖ

Direktiivin 4 artiklassa esitetään kaksi lähetettyjä työntekijöitä koskeviin tietoihin liittyvää yhteistyöjärjestelyä:

- Direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa asetetaan selkeät velvoitteet kansallisten viranomaisten väliselle yhteistyölle ja annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi luoda yhteistyön edellytykset. Niiden on nimettävä valvontaviranomainen, joka organisaationsa ja varustuksensa puolesta pystyy toimimaan tehokkaasti ja vastaamaan viipymättä pyyntöihin, jotka koskevat direktiivin alaan kuuluvia ehtoja.

- Direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille selkeä velvollisuus toteuttaa aiheelliset toimenpiteet, jotta työehtoja ja -oloja koskevat tiedot olisivat yleisesti paitsi ulkomaisten palveluntarjoajien myös lähetettyjen työntekijöiden saatavilla[31].

Komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan SEK(2006) 439 kootut tiedot osoittivat, että tiedonsaantia, hallinnollista yhteistyötä ja lainsäädännön noudattamisen valvontaa voidaan huomattavasti tehostaa muun muassa määrittelemällä ja levittämällä parhaita toimintatapoja. Euroopan parlamentti tähdensi päätöslauselmassaan, että monet lähetetyt työntekijät eivät edes tunne direktiivin mukaisia oikeuksiaan, ja peräänkuulutti siksi toimia, joiden avulla lähetetyt työntekijät ja heidän työnantajansa todella saavat tietoa[32].

Komission omat selvitykset ja kyselylomakkeisiin annetut vastaukset osoittavat, että nimenomaan työntekijöiden lähettämiseen liittyvien tietojen saatavuus on rohkaisevalla tavalla parantunut hyvin monessa jäsenvaltiossa. Tietoja tarjotaan verkkosivuilla, yhteyspisteissä, esitteissä, käsikirjoissa jne.

Puutteitakin tuli silti esiin[33]. Osa maista julkaisee tietoja vain maan kielellä. Tiedot vaikuttavat olevan usein liian niukkoja tai monimutkaisia – etenkin silloin, kun voimassa on useita erilaisia aluetason työehtosopimuksia, valvontaviranomaisia on useita tai valvontaan osallistuu työsuojelutarkastuslaitosten lisäksi muitakin tahoja.

Jäsenvaltioiden yhteistyöstä on todettava, että direktiivin 4 artiklan mukaisesti perustettujen yhteysvirastojen kautta tehdään hyvin vähän yhteydenottoja. Jäsenvaltiot joko jättävät tämän yhteistyömuodon sivuun tai käyttävät muita järjestelyjä, kuten kahdenvälisiä yhteyksiä naapurimaiden valvontaviranomaisten kanssa. Työntekijöiden lähettämistä käsittelevän hallitusten asiantuntijoista muodostuvan ryhmän[34] laatimissa menettelyohjeissa on mukana yhteistyötä koskevia standardeja, joita jäsenvaltiot näyttävät käytännössä noudattavan käsitellessään muiden jäsenvaltioiden esittämiä tietopyyntöjä. Vastaus kuitenkin annetaan vain harvoin neljän viikon määrärajassa. Monikielisen lomakkeen käyttö ei ole yleistä, ja sen tehokkuudesta on esitetty kriittisiä näkemyksiä. Useissa vastauksissa todetaan, että yhteysvirastojen tehtäviä ja vastuuta olisi selvennettävä ja ehkä jopa tarkistettava.

Vaikka tiedonsaanti onkin parantunut, on siis perusteltua asettaa kyseenalaiseksi se, miten jäsenvaltiot soveltavat direktiivissä vahvistettuja hallinnolliseen yhteistyöhön liittyviä sääntöjä. Ellei tilannetta korjata, on ilmeistä, ettei direktiiviä voida panna täytäntöön ja soveltaa asianmukaisesti. Osapuolten on saatava etukäteen käyttöönsä tietoja vastaanottavassa maassa sovellettavista työehdoista, jotta he pystyvät suorittamaan tarvittavat palvelut niiden säännösten mukaisesti, jotka johtuvat direktiivistä ja sen kansallisista täytäntöönpanotoimista. Jäsenvaltioiden kunnolla toimiva hallinnollinen yhteistyö on säännöstenmukaisuuden valvonnassa olennainen väline. Se, ettei sitä käytännössä juuri harjoiteta, voi selittää jäsenvaltioiden halun käyttää valvontatoimenpiteitä, jotka vaikuttavat tarpeettomilta tai suhteettomilta, kun niitä tarkastellaan yhteisöjen tuomioistuimen EY:n perustamissopimuksen 49 artiklasta tekemän tulkinnan valossa.

5. SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN VALVONNASTA TEHOKKAAMPAA

Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on aiheellisilla toimenpiteillä varmistettava direktiivin säännösten noudattaminen ja etenkin huolehdittava, että direktiivissä säädettyjen velvoitteitten täyttämiseksi on käytettävissä asianmukaiset menettelyt. Kuten direktiivin 6 artiklassa säädetään, jäsenvaltiot ovat huolehtineet siitä, että niiden alueella voidaan nostaa kanne direktiivissä taattujen työehtoja ja -oloja koskevien oikeuksien toteuttamiseksi.

Vaikka direktiivin soveltaminen ei näytä antaneen aihetta kovinkaan monille muodollisille valituksille tai oikeusjutuille, Euroopan parlamentti[35] samoin kuin monet kyselylomakkeisiin vastanneet (etenkin työmarkkinaosapuolet) pitävät valitettavana, etteivät puutteiden korjaamiseen tarkoitetut menettelyt vaikuta riittäviltä eivätkä tarjoa asianmukaisia ja oikeasuhteisia keinoja, joilla direktiivin noudattamista voitaisiin tehokkaasti valvoa. Työmarkkinaosapuolet painottavat joukkokanteiden puuttumista, kun taas jotkin jäsenvaltiot pitäisivät tärkeinä EU:n tason välineitä, joilla voidaan tehokkaasti määrätä seuraamuksia, jos ulkomaiset palveluntarjoajat eivät noudata sääntöjä.

Ulkomailla annettujen sakkojen perimistä pidetään usein ongelmallisena. Joissakin vastauksissa ihmeteltiin, olivatko vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta taloudellisiin seuraamuksiin 24. helmikuuta 2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2005/214/YOS[36] mukaiset hallinnolliset seuraamukset käyttökelpoisia työntekijöiden lähettämisen yhteydessä. Vaikka työntekijöiden lähettämisen pitäisikin katsoa kuuluvan puitepäätöksen soveltamisalaan, sen soveltuvuudesta ollaan toista mieltä: täytäntöönpanokelpoiseen päätökseen johtavia menettelyjä pidetään liian pitkinä useimpien rajatylittävien tilanteiden kohdalla, ja huomioon on otettava myös komennusten tilapäisyys ja usein lyhyt kesto. Eräät jäsenvaltiot toteavat lisäksi, että niiden omien menettelysääntöjen vuoksi on joskus erittäin hankalaa (tai jopa kiellettyä) käynnistää hallinnollisia menettelyjä sellaisia yrityksiä vastaan, joiden sijaintipaikka on toisessa jäsenvaltiossa.

Kyselylomakkeitten perusteella saaduista vastauksista ilmenee, että joissakin jäsenvaltioissa[37] on käytössä monia erilaisia yhteisvastuujärjestelmiä, joiden mukaan seurantavelvollisuus on suoraan vastaanottajamaassa toimivalla vastaanottavalla yrityksellä tai hankkijalla. Kyseiset jäsenvaltiot pitävät näitä järjestelmiä suorina, tehokkaina ja toteuttamiskelpoisina valvonta- ja tarkistuskeinoina etenkin verrattuna pitkiin menettelyihin, joissa kohteena on toisessa jäsenvaltiossa sijaitseva yritys tai alihankkija.

Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut[38], että direktiivin 5 artiklassa ei perustamissopimuksen 49 artiklan taustaa vasten tulkittuna aseteta estettä urakoitsijoiden tai emoyritysten yhteisvastuujärjestelmän käytölle vaan että se on asianmukainen toimenpide, jos direktiivin noudattaminen on laiminlyöty. Tuomioistuin totesi kuitenkin lisäksi, että tällainen toimenpide ei saa olla laajempi kuin on tarpeen asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, ja palautti toimenpiteen suhteellisuuden arvioinnin kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi. Eräässä tuoreemmassa tuomiossaan[39] tuomioistuin piti tiettyä yhteisvastuujärjestelmää suhteettomana ja perustamissopimuksen 49 artiklan vastaisena mm. sen automaattisen ja ehdottoman soveltamisen ja kohtuuttoman laajan soveltamisalan vuoksi.

Olisi selvitettävä tarkemmin, voisiko toissijainen vastuu olla tehokas ja oikeasuhteinen keino lisätä yhteisön lainsäädännön noudattamisen valvontaa. Vastaava kysymys esitettiin myös komission vihreässä kirjassa Työlainsäädäntö 2000-luvun haasteiden tasalle [40] .

6. PÄÄTELMÄT

Komission huhtikuussa 2006 antaman tiedonannon perusteella käynnistetyssä seurannassa kävi ilmi, että monet jäsenvaltiot käyttävät palveluntarjoajien valvonnassa pelkästään omia toimenpiteitään ja välineitään ja toimivat lisäksi tavalla, joka ei aina vaikuttaisi olevan sen enempää perustamissopimuksen 49 artiklan (yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnan) kuin direktiivinkään mukaista. Tilanteen taustalla tai jopa aiheuttajana voi hyvin olla se, ettei hallinnollista yhteistyötä juurikaan tehdä, että tiedonsaannissa on edelleen puutteita ja että rajatylittävässä täytäntöönpanossa on ongelmia. Ongelmiin ei saada ratkaisua, elleivät jäsenvaltiot paranna keskinäistä yhteistyötään ja etenkin ryhdy noudattamaan direktiivissä niille asetettuja hallinnolliseen yhteistyöhön ja tiedonsaantiin liittyviä velvoitteita[41],[42]. Täyttämällä velvollisuutensa jäsenvaltiot auttaisivat merkittävällä tavalla vähentämään hallinnollista taakkaa Eurooppa-neuvoston asettamien tavoitteitten mukaisesti.

Hallinnollisen yhteistyön parantamisesta olisi suuri apu myös pyrkimyksille parantaa ja lisätä yhteisön lainsäädännön noudattamista ja täytäntöönpanoa. Sääntöjen asianmukainen ja tehokas soveltaminen ja täytäntöönpano ovat keskeisiä tekijöitä lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien suojelemisessa, kun taas heikko täytäntöönpano horjuttaa alalla sovellettavien yhteisön sääntöjen tehokkuutta. Siksi on välttämätöntä, että komissio ja jäsenvaltiot toimivat tiiviissä ja tarvittaessa tehostetussa yhteistyössä keskenään – unohtamatta kuitenkaan työmarkkinaosapuolten merkittävää roolia. Komissio pyrkii kaikilla käytettävissään olevilla keinoilla korjaamaan tiedonannossa mainitut puutteet, jotka liittyvät lähetettyihin työntekijöihin sovellettavan lainsäädännön täytäntöönpanoon.

Siksi komissio katsoo, että toimiin on ryhdyttävä pikaisesti, ja kaavailee seuraavia toimenpiteitä:

- Komissio antaa (perustamissopimuksen 211 artiklan perusteella) suosituksen, jolle neuvosto antaisi tukensa päätelmissään ja jolla tehostettaisiin jäsenvaltioiden hallinnollista yhteistyötä hyödyntämällä sisämarkkinoiden tiedotusjärjestelmää (IMI)[43] ja selkeytettäisiin yhteysvirastojen roolia.

- Komission päätöksellä perustetaan korkean tason komitea tarkoituksena tukea ja auttaa jäsenvaltioita kartoittamaan ja vaihtamaan hyviä toimintatapoja, antaa nykyiselle epäviralliselle hallitusten asiantuntijoiden ryhmälle virallisempi muoto määrittelemällä selkeämmin sen asema, tehtävät ja vastuu sekä ottaa työmarkkinaosapuolet mukaan toimintaan muodollisesti ja säännöllisesti.

- Varmistetaan, että ne jäsenvaltiot, jotka tapauskohtaisesti käyttävät yhteisön voimassaolevan lainsäädännön vastaisina pidettäviä hallinnollisia vaatimuksia ja valvontatoimia (kuten vaatimus edustajan asettamisesta vastaanottavaan jäsenvaltioon tai tiettyjen työntekijöitä ja työtä koskevien asiakirjojen säilyttämisestä sen alueella ilman poikkeuksia tai aikarajoituksia silloin, kun tiedot voidaan kohtuuajassa saada työnantajalta tai lähettävän jäsenvaltion viranomaisilta), aidosti kunnioittavat EY:n perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia. Tarvittaessa käynnistetään perustamissopimuksen 226 artiklan mukainen rikkomisesta johtuva menettely.

- Käynnistetään perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisia rikkomisesta johtuvia menettelyjä, jotta ne jäsenvaltiot, jotka edelleen asettavat työlupavaatimuksen tai muita vaatimuksia sellaisille lähetetyille työntekijöille, jotka tulevat yhteisön ulkopuolisista maista ja laillisesti oleskelevat ja työskentelevät toisessa jäsenvaltiossa, saadaan noudattamaan yhteisön lainsäädäntöä, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut etenkin asiassa Vander Elst antamassaan tuomiossa.

- Jatketaan jäsenvaltioiden täytäntöönpanotoimien ja niiden soveltamisen seurantaa kaikkien muidenkin kuin tässä tiedonannossa käsiteltyjen seikkojen osalta, esimerkiksi silloin, kun tietojen saatavuuteen ja selkeyteen liittyy direktiivin 4 artiklan 3 kohdan vastaisesti edelleen ongelmia. Tarvittaessa ryhdytään asianmukaisiin toimenpiteisiin, joihin kuuluu myös perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen rikkomisesta johtuvan menettelyn käynnistäminen.

- Käynnistetään esimerkiksi edellä mainitun korkean tason komitean yhteydessä jäsenvaltioiden ja työmarkkinaosapuolten kanssa toteutettava perusteellinen selvitys rajatylittävistä täytäntöönpano-ongelmista (seuraamukset, sakot, yhteisvastuu). Komissio ryhtyy selvityksen pohjalta asianmukaisiin toimiin.

[1] KOM(2006) 159.

[2] SEK(2006) 439.

[3] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/71/EY, annettu 16.12.1996, palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon (EYVL L 18, 21.1.1997, s. 1).

[4] Analyysissa tarkastellaan niitä 25:tä jäsenvaltiota, jotka muodostivat EU:n vuonna 2006. Työntekijöiden lähettämistä koskevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa Romaniassa ja Bulgariassa (myös 4.4.2006 annetussa tiedonannossa käsiteltyjä kysymyksiä) arvioidaan erikseen tarkasteltaessa yleisesti täytäntöönpanotoimenpiteitä laajentumisen jälkeisenä aikana.

[5] Kokemuksista oli mahdollista kertoa myös komission verkkosivuilla olevan lomakkeen avulla.

[6] Luotettavimmat ja ajantasaisimmat nykyisin käytettävissä olevat tilastotiedot perustuvat niiden E101-todistusten määrään, jotka lähettävien maiden sosiaaliturvalaitokset ovat antaneet kutakin enintään 12 kuukauden mittaista komennusta varten.

[7] Komissio viittasi tähän kertomuksessaan vuoden 2003 liittymissopimuksessa vahvistettujen siirtymäjärjestelyjen toimivuudesta [KOM(2006) 48, 8.2.2006, kohta 20].

[8] Yhteenveto esitetty esimerkiksi yhdistetyissä asioissa C-369/96 ja C-376/96 Arblade 23.11.1999 annetun tuomion 33–39 kohdassa (ja tuomiossa mainitussa oikeuskäytännössä).

[9] Ks. asiassa C-279/80 Webb 17.12.1981 annetun tuomion 19 kohta, yhdistetyissä asioissa C-62/81 ja C-63/81 Seco et Desquenne & Giral 3.2.1982 annetun tuomion 14 kohta sekä asiassa C-113/89 Rush Portuguesa 27.3.1990 annetun tuomion 18 kohta.

[10] Asiassa C-272/94 Guiot 28.3.1996 annetun tuomion 16 kohta.

[11] Ks. erityisesti asiassa C18/95 Terhoeve 26.1.1999 annetun tuomion 45 kohta (Kok. 1996. s. I-345).

[12] Tästä ks. asiassa C113/89 Rush Portuguesa 27.3.1990 annetun tuomion 18 kohta ja em. Arblade -tuomion 38, 61–63 ja 74 kohta.

[13] Ks. edellä mainitun Rush Portuguesa -tuomion 17 kohta samoin kuin asiassa C-445/03 Komissio vastaan Luxemburg 21.10.2004 annetun tuomion 40 kohta sekä asiassa C-224/04 Komissio vastaan Saksa 19.1.2006 annetun tuomion 36 kohta.

[14] Ks. esim. asiassa C-464/02 Komissio vastaan Tanska 15.9.2005 annetun tuomion 81 kohta, asiassa C-255/04 Komissio vastaan Ranska 15.6.2006 annetun tuomion 52 kohta ja asiassa C-433/04 Komissio vastaan Belgia 9.11.2006 annetun tuomion 35 kohta.

[15] Lisätietoja palveluja koskevassa kertomuksessa sekä tämän kertomuksen liitteessä 1 olevassa kaaviossa.

[16] Itävalta, Kreikka, Luxemburg, Ruotsi, Saksa ja Suomi.

[17] Latvia, Ranska ja Viro.

[18] Luxemburgissa ja Maltalla (Luxemburgissa lupa vaaditaan vain yhteisön ulkopuolisista maista lähetettäville työntekijöille).

[19] Belgia, Espanja, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Ranska, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi ja Unkari.

[20] Tšekissä.

[21] Belgia, Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Luxemburg, Malta, Portugali, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi ja Viro.

[22] Euroopan parlamentin päätöslauselma Schroedterin mietinnöstä, 26.10.2006.

[23] Euroopan parlamentti katsoo edellä mainitussa päätöslauselmassaan, että vastaanottavien jäsenvaltioiden pitäisi kaikissa olosuhteissa voida vaatia työehtojen noudattamisen varmistamiseksi tarvittavia asiakirjoja ja että on välttämätöntä, että työntekijöitä lähettävällä yrityksellä on vastuullinen edustaja kohdemaassa.

[24] Eräät jäsenvaltiot vaativat, että ennakkoilmoituksen mukana on toimitettava E101-lomake, jota käytetään sosiaaliturva-asioissa asetuksen (ETY) N:o 1408/71 tarkoittamassa mielessä (tämä ei sinänsä välttämättä ole linjassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa).

[25] Em. asiassa Arblade annetun tuomion 66 kohta.

[26] Em. Arblade -tuomion 61 kohta.

[27] Ks. esim. asiassa C-464/02 Komissio vastaan Tanska 15.9.2005 annetun tuomion 81 kohta, asiassa C-255/04 Komissio vastaan Ranska 15.6.2006 annetun tuomion 52 kohta ja asiassa C-433/04 Komissio vastaan Belgia 9.11.2006 annetun tuomion 35–38 kohta.

[28] Alankomaat, Belgia, Irlanti, Italia, Itävalta, Kypros, Latvia, Luxemburg, Malta, Portugali, Saksa, Slovakia, Suomi, Tanska ja Viro. Yhteisöjen tuomioistuin on antanut vaatimuksia koskevan langettavan tuomion Belgialle, Luxemburgille ja Saksalle, ja Italiaa vastaan on käynnissä rikkomisesta johtuva menettely.

[29] Ks. erityisesti kohta 2.2 sivulla 8.

[30] Ks. asiassa C-43/93 Vander Elst 9.8.1994 annettu tuomio, asiassa C-445/03 Komissio vastaan Luxemburg 21.10.2004 annettu tuomio, asiassa C-224-04 Komissio vastaan Saksa 19.1.2006 annettu tuomio sekä asiassa C-168/04 Komissio vastaan Itävalta 21.9.2006 annettu tuomio.

[31] Direktiivin 4 artiklassa mainitaan erilaisia yhteistyö- ja tiedonsaantimuotoja: direktiivissä tarkoitettujen työehtojen ja -olojen valvonnasta vastaavien viranomaisten yhteistyö, komission ja viranomaisten kiinteä yhteistyö 3 artiklan 10 kohdassa mahdollisesti ilmenevien vaikeuksien tutkimiseksi sekä edellytys, että työehtoja ja -oloja koskevat tiedot ovat yleisesti saatavilla. (Ks. tiedonanto Direktiivin 96/71/EY täytäntöönpano jäsenvaltioissa , KOM(2003) 458, 25.7.2003, s. 10).

[32] Ks. päätöslauselman kohta 18.

[33] Tarkempia tietoja palveluja koskevassa raportissa.

[34] Asiantuntijaryhmä on perustettu työsuhteista vastaavien pääjohtajien työryhmän perustamisesta 27.3.2002 tehdyn komission päätöksen 2002/260/EY nojalla (EYVL L 91, 6.4.2002, s. 30).

[35] Ks. Schroedterin mietinnöstä annetun päätöslauselman kohta I ja kohdasta 29 eteenpäin.

[36] EUVL L 76, 22.3.2005, s. 17.

[37] Erityisesti Alankomaissa, Belgiassa, Itävallassa, Ranskassa ja nyttemmin myös Suomessa.

[38] Asiassa C-60/03 Wolff & Müller GmbH & Co. KG vastaan José Filipe Pereira Félix 12.11.2004 annetun tuomion 37 kohta.

[39] Asiassa C-433/04 Komissio vastaan Belgia 9.11.2006 annettu tuomio ja erityisesti sen 37–41 kohta.

[40] KOM(2006) 708, 22.11.2006.

[41] Asiaa korostetaan myös Euroopan parlamentin päätöslauselmassa. Ks. erityisesti sen kohta 21 ja kohdasta 32 eteenpäin.

[42] Valvontatoimien voimassa pitämistä ei missään tapauksessa voida perustella pelkästään tehokkaan yhteistyön puutteella, joka johtuu siitä, etteivät jäsenvaltiot suostu siihen tai eivät halua sitä tehdä.

[43] IMI on tiedotusjärjestelmä, jolla pyritään helpottamaan jäsenvaltioiden keskinäistä avunantoa ja tiedonvaihtoa. Se tarjoaa eurooppalaisille viranomaisille välineen suojattuun ja nopeaan tiedonsiirtoon ja auttaa niitä toimimaan tehokkaasti yhdessä huolimatta erilaisista kielistä ja hallintomenettelyistä ja -rakenteista. Ensimmäisillä sovelluksilla tuetaan ammattipätevyyden tunnustamista koskevan tarkistetun direktiivin (2005/36/EY) ja palveludirektiivin (2006/123/EY) soveltamista.