Avis du Comité économique et social européen sur le "Livre vert de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Adaptation au changement climatique en Europe: les possibilités d'action de l'Union européenne"

COM(2007) 354 final

(2008/C 120/09)

Le 29 juin 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le:

"Livre vert de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Adaptation au changement climatique en Europe: les possibilités d'action de l'Union européenne".

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 novembre 2007 (rapporteur: M. OSBORN).

Lors de sa 440e session plénière des 12 et 13 décembre 2007 (séance du 12 décembre 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 127 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Synthèse et recommandations

1.1 Les changements climatiques constituent l'un des plus grands défis mondiaux du XXIe siècle. Il y a lieu d'accorder la priorité absolue aux mesures visant à atténuer ces changements en freinant les émissions de gaz à effet de serre. Mais il importe également de planifier en temps utile une adaptation à ces changements, qui sont devenus inévitables. Le livre vert est une première étape bienvenue qui permettra à l'Europe d'affronter cette situation.

1.2 Le CESE recommande l'instauration d'une stratégie européenne globale d'adaptation sous forme de cadre prévoyant les actions à entreprendre au niveau européen, à l'échelon national, et par d'autres acteurs.

1.3 Le CESE estime qu'il y a lieu de tenir compte, lors du développement des stratégies européennes et nationales d'adaptation, des points essentiels suivants:

- Les stratégies devraient inclure une planification pour tous les thèmes abordés dans le livre vert, notamment la protection du littoral, les inondations et les sécheresses, les ressources en eau, les incendies, la santé publique, l'agriculture et la biodiversité, la planification de l'utilisation des sols et de l'infrastructure, les bâtiments et la construction, etc.

- Dans les programmes futurs, une part beaucoup plus importante des budgets européens devrait être consacrée à l'adaptation au changement climatique, qui devrait en outre être intégrée dans les critères d'évaluation des programmes et projets.

- L'Europe et ses États membres devraient s'engager à prévoir des nouvelles ressources et des fonds supplémentaires substantiels pour soutenir l'adaptation dans les pays en développement.

- Les stratégies d'atténuation et d'adaptation devront aller de pair et se compléter mutuellement. Il conviendrait de recourir, lors de l'établissement des priorités, aux outils cruciaux que sont l'évaluation et la gestion du risque.

- La recherche européenne sur l'impact du changement climatique et l'adaptation à ce dernier doit être sensiblement accrue.

- La société civile européenne, y compris les consommateurs et le grand public, devrait être impliquée bien davantage afin de sensibiliser un public plus large aux problèmes du changement climatique et aux modifications de comportement qui seront nécessaires pour freiner le réchauffement climatique et s'adapter aux changements devenus inévitables.

- Un organe indépendant devrait être mis en place pour suivre les progrès en ce qui concerne l'adaptation au changement climatique et les mesures d'atténuation en Europe, et maintenir la pression en faveur de l'action nécessaire et de la mise en œuvre des engagements.

2. Observations générales

2.1 Les changements climatiques constituent l'un des plus grands défis mondiaux du XXIe siècle.

2.2 Jusqu'ici, le monde s'est avant tout efforcé de prendre des mesures destinées à atténuer l'impact des changements climatiques en limitant les émissions de gaz à effet de serre. Cependant, il devient de plus en plus clair que les émissions passées, à elles seules, entraîneront un réchauffement important de l'atmosphère et des mers dans les cent prochaines années et au-delà. Cela aura des répercussions majeures sur le climat et les phénomènes météorologiques, ainsi que sur l'environnement physique et naturel dans le monde entier. Aussi est-il temps que nous nous penchions de plus près sur ces effets inévitables du réchauffement planétaire et des changements climatiques, et sur la meilleure manière de s'y adapter.

2.3 Cela ne doit pas nous empêcher de continuer à fournir des efforts pour limiter les émissions afin d'atténuer tout nouveau changement climatique. Au contraire, une bonne compréhension de la difficulté que pourrait présenter l'adaptation devrait permettre de renforcer la détermination de chacun à réduire sensiblement les émissions. En laissant les émissions croître sans restriction, nous condamnerions les générations futures à une adaptation bien plus pénible et onéreuse.

2.4 Les stratégies d'atténuation et d'adaptation devront aller de pair et se compléter mutuellement. Il nous faut mettre en place des stratégies crédibles et applicables visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre à des niveaux ou écarts tolérables dans des délais réalistes. Les stratégies d'adaptation doivent ensuite déterminer dans les grandes lignes comment la planète pourra au mieux s'adapter aux types les plus probables de changements climatiques inévitables qu'impliquent ces objectifs d'atténuation. Il conviendra de recourir, lors de l'établissement du niveau d'action et de l'ordre des priorités, aux outils cruciaux que sont l'évaluation et la gestion du risque.

2.5 Le livre vert de la Commission dresse obligeamment l'inventaire des nombreux secteurs qui seront touchés par le changement climatique, et des types de problèmes qui surviendront.

2.6 Selon le CESE, les arguments abondent actuellement en faveur de l'instauration d'une stratégie-cadre européenne globale traitant l'ensemble des problèmes relatifs à l'adaptation et prévoyant les actions à entreprendre au niveau européen, à l'échelon national, et par d'autres acteurs.

2.7 La stratégie européenne d'adaptation devrait elle-même appeler à la mise en place de stratégies nationales d'adaptation dans un délai raisonnable déterminé, suivie de la présentation par les États membres de rapports périodiques sur leur mise en œuvre.

2.8 Une stratégie européenne d'adaptation devra comporter une solide dimension extérieure prévoyant comment l'Europe entend aider d'autres régions de la planète à résoudre leurs problèmes d'adaptation.

2.9 L'Europe aura besoin d'une structure institutionnelle solide et indépendante afin d'organiser les recherches et le suivi nécessaires, et de veiller à ce que les organes politiques responsables prennent les mesures qui s'imposent en temps et en heure. La société civile doit être pleinement impliquée dans les travaux de ces institutions.

3. Observations particulières

3.1 Le CESE estime que dans les grandes lignes, les domaines d'action spécifiques définis par le livre vert sont pertinents. Comme le livre vert, le CESE recommande que l'Union européenne et ses États membres développent maintenant des programmes et mesures concrets dans chacun de ces domaines, dans le cadre de leurs stratégies globales. Il y a lieu de prévoir des calendriers et des plans, et de mobiliser les ressources financières nécessaires.

3.2 Pour la plupart des domaines, la responsabilité de l'organisation des travaux nécessaires incombera avant tout aux autorités nationales et locales. Il convient toutefois que l'Union européenne joue un rôle de taille en définissant le cadre général afin de stimuler et d'appuyer les efforts nationaux en matière d'adaptation. Le Comité suggère en particulier que l'UE:

- entreprenne des recherches et une surveillance approfondies afin de fournir des prévisions et des scénarios plus détaillés au sujet du rythme et de l'impact probables des changements climatiques dans différentes parties de l'Europe, et contribue à la coordination des recherches distinctes sur ces questions menées à différents niveaux dans toute l'Europe;

- développe une méthodologie pour évaluer les répercussions et mettre au point les stratégies d'adaptation appropriées, et promeuve l'échange d'expériences et de meilleures pratiques en la matière;

- encourage l'élaboration de stratégies d'adaptation et de plans de mise en œuvre au niveau national, régional et local, et favorise la diffusion des meilleures pratiques et des expériences, sur la base de ce qui a déjà été fait à différents niveaux;

- identifie les problèmes transfrontaliers pour lesquels une coordination des actions entre pays voisins ou à l'échelle de l'UE pourra s'avérer nécessaire (par exemple déplacement de personnes, d'activités agricoles ou d'autres activités économiques; protection des habitats et de la biodiversité; soutien matériel en cas d'inondations, d'incendies ou de pandémies de grande ampleur, etc.);

- évalue l'impact économique différencié des changements climatiques sur différentes parties de l'Union et la nécessité de soutenir les programmes d'adaptation par le biais du Fonds de cohésion ou des Fonds structurels;

- évalue l'impact différencié des changements climatiques sur les ménages, les particuliers et les PME, ainsi que le caractère approprié des modalités d'assurance et de compensation dans toute l'Union;

- identifie tout domaine où la réglementation et les initiatives européennes pourraient apporter une contribution judicieuse, par exemple en ce qui concerne la mise en place de normes pour l'évaluation des répercussions potentielles liées aux changements climatiques et des réponses adéquates.

4. Observations à propos de sujets spécifiques

4.1 Protection du littoral — Le niveau de la mer s'élèvera à mesure que la glace fond et que les températures de la mer augmentent. À certains endroits, il pourra être nécessaire de construire ou de renforcer les obstacles physiques protégeant la terre et les zones d'habitation. Dans d'autres, un repli ordonné et la recréation de marécages marins protecteurs pourraient être une stratégie plus adéquate, complétée par le déplacement des occupants de propriétés vulnérables.

4.2 Inondations — Les changements climatiques entraîneront sans doute des cycles météorologiques plus variables, avec de plus longues périodes de sécheresse ponctuées par des précipitations plus intenses provoquant rapidement ruissellement et inondations. Les plans de défense contre les inondations doivent être actualisés afin de prendre en compte ces nouvelles conditions météorologiques. Dans certains cas, il faudra prévoir de nouveaux programmes de travaux destinés à lutter contre les inondations. Dans d'autres, il pourra s'avérer nécessaire de créer ou de remettre en place des plaines inondables ou des zones de captage afin de recueillir les eaux d'inondation. Il conviendra peut-être de restreindre le développement dans ces zones et d'envisager le déplacement des habitants.

4.3 Ressources et pénuries d'eau — Dans plusieurs parties d'Europe, les ressources en eau subissent d'ores et déjà des pressions. Celles-ci deviendront vraisemblablement plus fortes à mesure que les changements climatiques entraîneront de plus longues périodes de basses précipitations et de sécheresse. Il pourra être nécessaire de prendre des mesures afin d'acheminer des ressources en eau supplémentaires vers les zones concernées (par exemple la désalinisation et le transport sur une longue distance) et de gérer plus efficacement les utilisations de l'eau. Il convient de renforcer les mesures d'incitation visant à promouvoir une utilisation efficace de l'eau (y compris le prix de l'eau). Il pourra également s'avérer nécessaire de décourager des activités comme l'agriculture intensive ou le tourisme dans les zones les plus touchées. (Le CESE prépare actuellement un avis distinct plus détaillé sur la rareté de l'eau et la sécheresse.)

4.4 Le risque d'incendies graves et leur fréquence augmentent déjà dans certaines régions du sud de l'Europe, qui deviennent plus chaudes et plus sèches; la situation pourrait empirer encore à mesure que les températures s'accroissent. Il conviendra de renforcer et de mieux coordonner les mesures de protection et les capacités de réaction. (Le CESE prépare un avis distinct plus détaillé sur les catastrophes naturelles et la protection civile.)

4.5 Santé publique — Les changements climatiques pourront avoir un impact sur la santé publique de plusieurs manières. Ils peuvent causer une dissémination à grande échelle de vecteurs de maladies, notamment la diffusion vers le Nord de plusieurs maladies auparavant confinées aux tropiques. Des écarts extrêmes de température peuvent aussi avoir un impact plus direct. Des plans doivent être élaborés pour se préparer à ces changements.

4.6 Agriculture — L'agriculture sera très fortement touchée par les changements climatiques. Les changements de température et de précipitations auront une incidence sur l'utilisation possible des terres agricoles à différentes fins, et entraîneront des bouleversements en ce qui concerne la qualité et la quantité des biens pouvant être produits et partant, la viabilité des différents régimes agricoles dans diverses parties d'Europe.

4.6.1 Le bilan de santé de la PAC, qui sera mené en 2008, devrait fournir l'occasion de procéder à de nouveaux changements afin d'encourager les agriculteurs à adapter leurs pratiques agricoles aux changements climatiques prévus.

4.6.2 Il convient d'intensifier la recherche agricole en vue de mettre au point de nouvelles variétés et méthodes de culture mieux adaptées aux nouvelles conditions climatiques. De même, il y a lieu d'évaluer l'impact du changement climatique sur les possibilités d'élevage d'animaux dans différentes parties d'Europe, ainsi que les manières de traiter la diffusion de maladies induite par le changement climatique. (Le CESE élaborera prochainement un avis distinct plus détaillé sur le changement climatique et l'agriculture.)

4.7 Biodiversité — Les changements climatiques entraîneront des bouleversements en ce qui concerne les habitats des végétaux et des animaux d'Europe. Dans certains cas, des espèces particulières ne seront plus capables de survivre dans leur habitat modifié ou seront gravement menacées. Certaines espèces pourront réussir à migrer de manière naturelle vers de nouveaux habitats. D'autres auront besoin d'aide au cours de cette transition afin de survivre. Les stratégies et les programmes existants en matière de biodiversité devront être actualisés et des moyens devront être consacrés à leur mise en œuvre afin que cette transition puisse s'opérer sans de grandes disparations d'espèces.

4.8 Les arbres et les forêts seront aussi fortement touchés par le changement climatique. Plusieurs régions pourraient devenir moins hospitalières pour certaines espèces, tandis que d'autres pourraient devenir plus accueillantes. Les programmes de plantation, de replantation, de soins aux arbres et de gestion des forêts devront être adaptés en conséquence.

4.9 Planification de l'utilisation des sols — La planification des zones d'habitation urbaines et autres ainsi que des transports et des infrastructures devra tenir compte des changements de température et de régimes météorologiques. Ces considérations doivent être intégrées dans les normes de conception ainsi que dans la pratique et la formation professionnelles. De même, chaque programme et projet de développement devra prendre en considération les répercussions des changements climatiques. La méthodologie des évaluations d'impact devra être adaptée comme il se doit.

4.10 Bâtiments — Le secteur du bâtiment et de la construction sera gravement touché par les changements climatiques. Nous avons besoin de règles minimales plus strictes en matière d'efficacité énergétique dans les bâtiments, de meilleures normes en matière de construction, etc. Il faut également que les citoyens aient plus facilement accès à l'information au sujet des meilleures pratiques ainsi que des méthodes, matériaux et subsides existant pour la rénovation de bâtiments anciens et la construction de nouveaux immeubles, afin de réduire leur consommation d'énergie et de mieux les adapter aux changements de température et de conditions climatiques.

4.11 Budget de l'UE — Dans le budget annuel, le CESE recommande que le titre "adaptation" apparaisse pour les politiques nécessitant des investissements immédiats (par exemple dans les domaines suivants: énergie, recherche, agriculture, transports, normes des bâtiments, aide en cas de catastrophe naturelle, protection de la biodiversité, politique de santé publique, etc.). Le prochain cadre financier pourrait allouer une partie bien plus importante des ressources disponibles aux programmes visant à l'adaptation au changement climatique et à son atténuation. Les États membres devraient procéder à des changements similaires dans leurs propres budgets nationaux et programmes de dépenses.

4.12 Fonds structurels — Le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion et l'instrument de préadhésion (IPA) prévoient certes des critères afin de soutenir des projets environnementaux. Il n'est toutefois pas fait explicitement mention de l'adaptation aux changements climatiques, et les évaluations d'impact sont bien souvent inadéquates (bon nombre de projets en matière de transports et d'énergie nuisent clairement à l'environnement et au climat). Lors des prochains réexamens de tous ces programmes, des pourcentages bien plus importants des fonds disponibles devraient être attribués à des mesures visant à atténuer le changement climatique et à s'y adapter.

4.13 La Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) devraient intégrer les changements climatiques dans leurs processus budgétaires et dans leurs critères d'évaluation des projets et programmes.

4.14 Le secteur de l'assurance s'intéresse de près aux changements climatiques, et intègre de plus en plus des considérations liées à cette problématique lorsqu'il décide quels événements il est disposé à assurer, et à quelles conditions. L'Union européenne et ses États membres devraient institutionnaliser un dialogue régulier avec le secteur de l'assurance afin de veiller à ce que celui-ci joue pleinement le rôle qui lui revient et aide les entreprises et d'autres à s'adapter aux changements climatiques.

4.15 Pays en développement — De nombreux pays en développement seront confrontés à des problèmes d'adaptation plus graves que l'Europe, tout en disposant de moins de ressources pour y faire face. Certains des pays les moins développés ont pris très peu de mesures pour lutter contre le changement climatique mais figureront parmi les plus touchés, et réclament vigoureusement coopération et soutien dans un souci d'équité et de justice. Ils auront besoin du soutien du monde développé, notamment pour ce qui est des ressources humaines, techniques et financières, afin de pouvoir s'adapter comme il se doit. L'Europe devrait assumer un rôle moteur non seulement en fournissant, dans le cadre des programmes collectifs et nationaux d'assistance au développement, des ressources supplémentaires pour les mesures d'adaptation, mais aussi en aidant la communauté financière internationale à s'ajuster au défi de l'adaptation.

4.16 Certaines régions du monde deviendront bien moins hospitalières pour les établissements humains (et dans certains cas extrêmes pourraient même devenir pratiquement inhabitables) en raison d'une hausse du niveau de la mer ou de conditions météorologiques extrêmes. Le changement climatique peut entraîner des pressions migratoires accrues vers l'Europe en provenance d'autres parties du monde, ainsi que des déplacements de population en Europe. Les agences de développement et d'autres services gouvernementaux concernés devront être prêts à aider les pays en développement à identifier ces situations à temps et à prévoir les éventuels programmes de réinstallation nécessaires.

4.17 Les répercussions potentielles des changements climatiques au niveau national et local en Europe et le rythme probable de ces changements restent encore imparfaitement compris. De nombreuses recherches et analyses supplémentaires seront nécessaires afin d'améliorer et de peaufiner les prévisions. L'Agence européenne pour l'environnement pourrait jouer un rôle utile en devenant le point européen de coordination pour toutes les activités de recherche, de suivi, d'analyse et de prévision dans ce domaine, et diffuser les meilleures informations disponibles aux décideurs et aux autres acteurs concernés par la mise en œuvre détaillée des stratégies d'adaptation. Le CESE est lui-même disposé à apporter une contribution afin d'inciter à approfondir et à diffuser davantage la compréhension des répercussions des changements climatiques dans différentes régions d'Europe, ainsi que des mesures d'adaptation nécessaires.

4.18 La société civile devra être impliquée de près dans le processus d'adaptation aux changements climatiques. Les collectivités locales, les entreprises et d'autres organisations de tous horizons seront de plus en plus touchées par les changements climatiques, et devront être associées à la réponse qui sera formulée. Les citoyens et les organisations en tous genres doivent acquérir une compréhension plus approfondie des changements déjà à l'œuvre et des changements susceptibles de survenir au cours de leur vie ou de celles de leurs enfants. Ils doivent également comprendre de manière bien plus complète ce que représenteront pour eux l'atténuation et l'adaptation en matière de changements climatiques. Il convient que les connaissances liées à ces questions soient de plus en plus intégrées dans le programme de base de l'enseignement formel et informel.

4.19 Le CESE souligne combien il importe d'impliquer la société civile à tous les niveaux, et de communiquer avec les consommateurs et le grand public. Il souscrit pleinement à la proposition du livre vert de créer des groupes de travail par secteur, afin que les parties concernées contribuent à élaborer les réactions spécifiques nécessaires pour chaque secteur. Une tâche importante de ces groupes devrait consister à développer des techniques d'évaluation des niveaux de risque et de vérifier si les organisations et les communautés sont prêtes et préparées à affronter des conditions météorologiques extrêmes ou d'autres catastrophes, dont la gravité ou la fréquence pourraient augmenter à mesure que le changement climatique progresse.

4.20 Les collectivités régionales et locales ont un rôle important à jouer pour coordonner et encourager les activités à leur niveau, et pour inciter le public à réagir et à s'engager. Les pouvoirs publics à tous les niveaux peuvent également remplir une fonction essentielle en montrant l'exemple par une planification appropriée de leurs propres bâtiments et constructions, et en ce qui concerne leurs politiques de marchés publics.

4.21 Le livre vert suggère de créer un groupe consultatif européen sur l'adaptation au changement climatique, où siégeraient des représentants de la société civile, des décideurs politiques et des scientifiques, et qui ferait office de groupe d'experts pendant le processus d'élaboration de la stratégie. Le Comité peut adhérer à cette idée.

4.22 En outre, le Comité propose que l'UE envisage l'établissement d'un organe de surveillance indépendant doté d'un président indépendant, chargé de suivre de près les progrès de l'ensemble de la stratégie en matière de changement climatique (adaptation et atténuation). Il établirait des rapports réguliers et publics, et donnerait rapidement l'alerte si les mesures semblent prendre du retard par rapport aux engagements et si la situation l'exige. Le CESE a quant à lui l'intention de surveiller régulièrement les progrès réalisés dans ce domaine.

Bruxelles, le 12 décembre 2007.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris Dimitriadis

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