52006DC0639

[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 27.10.2006

KOM(2006) 639 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

ZUSAMMENHANG ZWISCHEN DER SUP-RICHTLINIE UND DEN GEMEINSCHAFTSFONDS {SEK(2006) 1375}

BERICHT DER KOMMISSION

ZUSAMMENHANG ZWISCHEN DER SUP-RICHTLINIE UND DEN GEMEINSCHAFTSFONDS

1. HINTERGRUND UND ZIEL DES BERICHTS

Die Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Richtlinie über die strategische Umweltprüfung – SUP)[1], die im Juli 2001 angenommen wurde, musste von den Mitgliedstaaten bis zum 21. Juli 2004 in nationales Recht umgesetzt werden. Sie legt fest, dass zahlreiche Pläne und Programme vor ihrer Annahme einer strategischen Umweltprüfung unterzogen werden müssen.

Im aktuellen Programmplanungszeitraum (2000-2006) gelten gemäß Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds ähnliche, wenn auch nicht identische Vorschriften für die Ex-ante -Umweltbewertung der aus den Strukturfonds (SF) finanzierten Entwicklungspläne, Fördermaßnahmen oder Ergänzungen zur Programmplanung[2][3]. In der Verordnung sind folgende Instrumente als Strukturfonds definiert: der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Europäische Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 und das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF)[4].

Die Strukturfondspläne und -programme sind im aktuellen Programmplanungszeitraum eigens von der Anwendung der SUP-Richtlinie ausgenommen[5], weil man davon ausging, dass die Pläne und Programme mit hoher Wahrscheinlichkeit vor der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht (zum 21. Juli 2004) angenommen würden und so bereits einer Ex-ante -Umweltprüfung unterzogen worden wären. Mit dieser Ausnahmeregelung wurde die gleichzeitige Anwendung der beiden Rechtsinstrumente vermieden und eventuellen Unsicherheiten und der Gefahr doppelter oder widersprüchlicher Bewertungskriterien vorgebeugt. Die Ausnahmeregelung gilt jedoch nicht für künftige Programmplanungszeiträume (ab 2007), die durch die neuen Verordnungen[6] geregelt werden.

Gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Richtlinie 2001/42/EG berichtet die Kommission „über den Zusammenhang zwischen dieser Richtlinie und den Verordnungen (EG) Nr. 1260/1999 und (EG) Nr. 1257/1999 frühzeitig vor Ablauf der Programmplanungszeiträume, die in diesen Verordnungen festgelegt sind, um eine kohärente Vorgehensweise in Bezug auf diese Richtlinie und spätere Gemeinschaftsverordnungen zu gewährleisten.“

Der vorliegende Bericht trägt dieser Verpflichtung Rechnung. Die Kommission beschreibt darin den politischen und rechtlichen Hintergrund der Umweltpolitik und der EU-Kofinanzierung. Darüber hinaus geht sie auf den Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie ein, analysiert den Bezug zum Programmplanungszeitraum 2007-2013 und vergleicht die Ex-ante -Umweltbewertung für den Zeitraum 2000-2006 mit der in der Richtlinie festgelegten SUP. Ferner nimmt die Kommission auf der Grundlage bisheriger Erkenntnisse Stellung zum Zusammenhang zwischen der SUP und den Strukturfonds.

2. UMWELTPOLITIK UND EU-KOFINANZIERUNG

Nach Artikel 6 EG-Vertrag müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden. In Artikel 174 EG-Vertrag Absätze 2 und 3 des heißt es: „Die Umweltpolitik der Gemeinschaft zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab“ bzw. „Bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik berücksichtigt die Gemeinschaft … die Umweltbedingungen in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft … die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Gemeinschaft insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen.“ Ferner ist es eines der Ziele des Kohäsionsfonds, finanziell zu Vorhaben im Umweltbereich beizutragen (Artikel 161 EG-Vertrag).

Nach der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung, die auf der Tagung des Europäischen Rates in Göteborg 2001 verabschiedet wurde, muss die nachhaltige Entwicklung zum erklärten Hauptziel aller Politikbereiche werden. In der Mitteilung wird betont, dass für eine systematische Bewertung der Vorschläge bessere Informationen notwendig sind[7]. Die SUP-Richtlinie spielt in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle, denn sie ermöglicht die Bereitstellung derartiger Informationen. So können Umweltaspekte bereits bei der Ausarbeitung sektorspezifischer Vorschläge stärker berücksichtigt und nachhaltigere Lösungen gefunden werden. Ziel der Richtlinie ist es,

„im Hinblick auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen, dass Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden“ (Artikel 1).

Dieses Ziel soll dadurch erreicht werden, dass

erstens „bestimmte Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, entsprechend dieser Richtlinie einer Umweltprüfung unterzogen werden“ (Artikel 1) und zweitens „Auswirkungen aus der Durchführung [dieser] Pläne und Programme bei der Ausarbeitung und vor der Annahme berücksichtigt werden“ (vierter Erwägungsgrund).

Im aktuellen Programmplanungszeitraum der Strukturfonds trägt die Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates den Bestimmungen des Artikel 6 EG-Vertrag Rechnung, indem sie die wichtigsten Ziele der Fonds u. a. an eine nachhaltige Entwicklung und den Schutz und die Verbesserung der Umwelt knüpft (Artikel 1). Ferner sind die Kommission und die Mitgliedstaaten aufgefordert, bei der Festlegung und Durchführung der Tätigkeit der Fonds die Erfordernisse des Umweltschutzes einzubeziehen (Artikel 2). Die Verordnung legt insbesondere fest, dass die Finanzhilfen der Gemeinschaft einer Ex-ante- Bewertung unterzogen werden müssen, bei der auch Umweltfragen geprüft werden (Artikel 41).

Analog dazu ist in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 festgelegt, dass der EAGFL u. a. das Ziel der „Erhaltung und Förderung eines hohen Naturwerts und einer nachhaltigen und umweltgerechten Landwirtschaft“ verfolgt (Artikel 2).

Im aktuellen Programmplanungszeitraum (2000-2006) wurden durch den Cardiff-Prozess sowohl die Einbeziehung von Umweltbelangen als auch die längerfristigen Auswirkungen sektoraler Strategien stärker in den Mittelpunkt gerückt. Von Umweltzielen und -indikatoren wurde stärker Gebrauch gemacht, und es fanden häufiger Umweltbewertungen von Projekten sowie Ex-ante-Bewertungen von Programmen gemäß Artikel 41 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 statt. Durch die Nutzung der Fonds konnte somit auf EU-Ebene ein wichtiger umweltpolitischer Beitrag geleistet werden.

Im nächsten Programmplanungszeitraum (2007-2013) wird es ein vereinfachtes und dezentralisiertes Finanzierungsverfahren geben. Im Rahmen der allgemeinen Reformbestrebungen wird das in den Schlussfolgerungen von Göteborg festgelegte Ziel, die nachhaltige Entwicklung sowie den Schutz und die Verbesserung der Umwelt zu fördern, fortgeführt.

In der Finanziellen Vorausschau 2007-2013 sind weniger Strukturfonds vorgesehen. Konkret wird es im nächsten Programmplanungszeitraum nur noch den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds geben. Der Europäische Fischereifonds (EFF) sowie der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sind künftig keine Strukturfonds im engeren Sinne mehr, da die entsprechenden Haushaltsmittel unter einer anderen Rubrik der Finanziellen Vorausschau eingestellt wurden. Der vorliegende Bericht erläutert den Zusammenhang zwischen der SUP-Richtlinie und allen genannten Fonds, einschließlich des Kohäsionsfonds, der durch die neue Verordnung in ein Programm umgewandelt wurde. Da alle Fonds auf den gleichen Grundgedanken basieren, soll durch diese umfassende Betrachtung ein konsistenter Ansatz sichergestellt werden.

Für operative Programme ist eine Ex-ante -Bewertung vorgeschrieben, jedoch nicht für die nationalen strategischen Rahmenpläne (bzw. die nationalen Strategiepläne im Rahmen des ELER und des EFF). Ferner ist derzeit keine separate Ex-ante -Umweltbewertung vorgeschrieben (da die SUP-Richtlinie diesbezüglich eine Ausnahmeregelung vorsieht).

In der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999[8] heißt es: „Die Fördertätigkeit der Fonds bezieht auf nationaler und regionaler Ebene die Prioritäten der Gemeinschaft im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung durch Stärkung von Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung, erhöhte soziale Integration sowie Schutz und Verbesserung der Umweltqualität ein“ (Artikel 3). Ferner legt die Verordnung fest, dass die Ziele der Fonds im Rahmen der nachhaltigen Entwicklung und der gemeinschaftlichen Förderung des Ziels des Schutzes und der Verbesserung der Umwelt gemäß Artikel 6 EG-Vertrag verfolgt werden müssen (Artikel 17).

Übergeordnetes Ziel des ELER[9] ist es, „zur Förderung nachhaltiger Entwicklung des ländlichen Raums in der gesamten Gemeinschaft“ beizutragen (Artikel 3). Ferner soll eine „Verbesserung der Umwelt und der Landschaft durch Förderung der Landbewirtschaftung“ erreicht werden (Artikel 4 Buchstabe b).

Analog dazu enthält die Verordnung Nr. 1198/2006 des Rates über den Europäischen Fischereifonds (EFF) das Ziel, „den Schutz und die Verbesserung der Umwelt und der natürlichen Ressourcen dort, wo ein Zusammenhang mit dem Fischereisektor besteht“ zu unterstützen und „die nachhaltige Entwicklung und die Verbesserung der Lebensqualität in Gebieten mit fischereiwirtschaftlicher Tätigkeit“ zu fördern (Artikel 4 Buchstaben e und f).

Diese europäischen Kofinanzierungsinstrumente werden somit auch im nächsten Programmplanungszeitraum ganz wesentlich zur Verbesserung der Umweltbedingungen beitragen.

3. ANWENDUNG DER SUP-RICHTLINIE AUF PLÄNE UND PROGRAMME DER GEMEINSCHAFTSFONDS

Die SUP-Richtlinie ist auf alle Pläne und Programme anzuwenden, die nach Artikel 2 und 3 der Richtlinie in ihren Geltungsbereich fallen. Die Ausnahmeregelung für die Strukturfondspläne und -programme gilt für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 nicht mehr. Die beiden Verordnungen (EG) Nr. 1083/2006 und (EG) Nr. 1698/2005 verweisen ausdrücklich auf die Notwendigkeit, die Ergebnisse der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) und der strategischen Umweltprüfungen zu berücksichtigen[10]. Alle Pläne und Programme für den Zeitraum nach 2006, die durch die neuen Verordnungen geregelt sind und in den Geltungsbereich der SUP-Richtlinie fallen, müssen folglich den nach der Richtlinie vorgeschriebenen Bewertungen unterzogen werden[11].

Gemäß den Artikeln 2 und 3 der SUP-Richtlinie wird anhand einer Reihe von Prüfungen bestimmt, ob ein Plan oder Programm einer SUP unterzogen werden muss. In Anhang 1 (der auf dem von der Kommission bereits veröffentlichten Leitfaden basiert)[12] ist zusammenfassend dargestellt, wie diese Prüfungen auf die Pläne und Programme der Gemeinschaftsfonds anzuwenden sind. Die Kommission gelangt (ohne dem Europäischen Gerichtshof vorgreifen zu wollen, der allein für die Auslegung des EG-Rechts zuständig ist) zu dem Schluss, dass viele Strukturfondsprogramme und -pläne im Programmplanungszeitraum 2000-2006 die Kriterien nach den Artikeln 2 und 3 der SUP-Richtlinie erfüllt haben. Wäre die Richtlinie bei der Ausarbeitung dieser Pläne und Programme bereits in Kraft gewesen, hätte somit eine Bewertung stattfinden müssen.

Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 müssen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 die nationalen strategischen Rahmenpläne keiner Ex-ante-Bewertung unterzogen werden, die operativen Programme hingegen schon (Artikel 48 Absatz 2). Da keine spezielle Ex-ante- Umwelt bewertung vorgeschrieben ist, besteht keine Gefahr, dass bei der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften oder im Hinblick auf die SUP-Richtlinie Widersprüchlichkeiten auftreten, so wie dies im 2006 endenden Programmplanungszeitraum befürchtet wurde.

Gemäß Artikel 47 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 müssen bei den Bewertungen die im Gemeinschaftsrecht vorgesehene Umweltverträglichkeitsprüfung und die strategische Umweltprüfung berücksichtigt werden. Dies bedeutet, dass die entsprechenden Leitlinien anzuwenden sind, wenn die darin aufgeführten Kriterien erfüllt sind.

Betrachtet man den Geltungsbereich der SUP-Richtlinie und die Tatsache, dass die im Rahmen der Fonds finanzierten Pläne und Programme recht unterschiedlich sein können, dann wird deutlich, dass man nicht genau im Voraus bestimmen kann, auf welche Pläne und Programme die Richtlinie Anwendung findet. Bei den operationellen Programmen ist jedoch fast immer eine strategische Umweltprüfung durchzuführen.

Entscheidendes Kriterium für die Prüfung, ob die Richtlinie anzuwenden ist, ist normalerweise, ob das operationelle Programm den Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten setzt, da man davon ausgeht, dass die operationellen Programme die anderen (in Artikel 2 genannten) Bedingungen erfüllen.

Bei den operationellen Programmen muss daher untersucht werden, ob eine SUP erforderlich ist. Sofern es sich um die Struktur- oder den Kohäsionsfonds handelt, ist in vielen Fällen eine Prüfung gemäß der Richtlinie durchzuführen, insbesondere (jedoch nicht ausschließlich) wenn es sich um Projekte handelt, die in den Anhängen I oder II der UVP-Richtlinie[13] aufgeführt sind.

Vorausgesetzt, die Mitgliedstaaten erfüllen die Mindestanforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006, muss nach Ansicht der Kommission für die nationalen strategischen Rahmenpläne keine SUP verlangt werden (da sie nicht den Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten setzen); aber die Mitgliedstaaten könnten eine solche Prüfung dennoch für nützlich erachten.

Dieselbe Argumentation gilt für die nationalen Strategiepläne zur Entwicklung des ländlichen Raums, die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum gemäß der ELER-Verordnung sowie für die nationalen Strategiepläne und die operationellen Programme im Rahmen der EFF-Verordnung. Auch hier geht man davon aus, dass die nationalen Pläne, die den Mindestanforderungen der jeweiligen Verordnung Rechnung tragen, keiner SUP unterzogen werden müssen (da sie nicht den Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten setzen), wohingegen bei Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums sowie bei operationellen Programmen (für die Fischerei) wahrscheinlich eine SUP notwendig ist. Genau wie bei allen regionalen Programmen, auf die die Richtlinie möglicherweise Anwendung findet, sollte daher geprüft werden, ob diese Programme die entsprechenden Kriterien der Richtlinie erfüllen.

Um die Beachtung der Vorschriften zu gewährleisten, müssen die Behörden sorgfältig prüfen, ob die SUP-Richtlinie Anwendung findet. Ist dies der Fall, so müssen die Mitgliedstaaten vor Annahme des operationellen Plans den Nachweis erbringen, dass die entsprechenden Anforderungen erfüllt sind.

In ihren Leitlinien zur Ex-ante -Bewertung hat die Kommission die Mitgliedstaaten auf ihre Verpflichtungen im Rahmen der SUP-Richtlinie hingewiesen. In diesem Zusammenhang wurde auch aufgezeigt, wie die SUP die Ex-ante- Bewertung ergänzen könnte (diese Frage wird in Abschnitt 6 dieses Berichts näher behandelt)[14].

4. VORSCHRIFTEN ÜBER DIE UMWELTPRÜFUNG GEMÄSS DER SUP-RICHTLINIE

Nach der SUP-Richtlinie muss eine Umweltprüfung folgende Punkte einschließen:

a) Festlegen der Inhalte des Umweltberichts

Die von den Mitgliedstaaten benannten Umweltbehörden werden bei der Festlegung des Umfangs und des Detaillierungsgrads der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen konsultiert (Artikel 5 Absatz 4).

b) Vorbereitung des Umweltberichts

Der Bericht (der eine angemessene Qualität haben muss) enthält die Angaben, die vernünftigerweise verlangt werden können (Artikel 5 Absatz 2). Der Inhalt wird in Anhang I der Richtlinie detailliert beschrieben (siehe unten, Anhang 2).

c) Durchführen von Konsultationen

Sobald der Entwurf des Plans oder Programms und der Umweltbericht vorliegen, müssen die Umweltbehörden sowie die Öffentlichkeit die Gelegenheit haben, dazu Stellung zu nehmen (Artikel 6). Der Begriff „Öffentlichkeit“ bezeichnet „eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und, in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis, deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen“. Der Begriff „Öffentlichkeit“ muss definiert werden und „die Teile der Öffentlichkeit [einschließen], die vom Entscheidungsprozess gemäß dieser Richtlinie betroffen sind oder voraussichtlich betroffen sein werden oder ein Interesse daran haben, darunter auch relevante Nichtregierungsorganisationen, z. B. Organisationen zur Förderung des Umweltschutzes und andere betroffene Organisationen.“ Die Richtlinie steht somit in Einklang mit dem Aarhus-Übereinkommen[15].

Hat der Plan oder das Programm voraussichtlich Auswirkungen auf die Umwelt anderer Mitgliedstaaten, so müssen diese darüber informiert und befragt werden, ob Konsultationen gewünscht sind (Artikel 7).

d) Berücksichtigung des Umweltberichts und der Konsultationsergebnisse bei der Entscheidungsfindung

Der Umweltbericht und die im Konsultationsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sind bei der Ausarbeitung des Plans oder Programms zu berücksichtigen (Artikel 8). Folglich kann eine Änderung des Plan- oder Programmentwurfs gegebenenfalls notwendig oder wünschenswert sein.

e) Bekanntgabe der Entscheidung

Die benannten Umweltbehörden und die Öffentlichkeit (sowie jeder konsultierte Mitgliedstaat) müssen über die Annahme des Plans oder des Programms informiert werden. Ferner müssen ihnen bestimmte zusätzliche Informationen (u. a. darüber, wie Umwelterwägungen und Konsultationsergebnisse berücksichtigt wurden) zugänglich gemacht werden (Artikel 9).

f) Überwachung

In den Begriffsbestimmungen der Umweltprüfung (Artikel 2) wird eine Überwachung nicht erwähnt. Gemäß Artikel 10 der Richtlinie jedoch müssen erhebliche Auswirkungen der Durchführung der Pläne und Programme auf die Umwelt überwacht werden, damit unter anderem frühzeitig unvorhergesehene negative Auswirkungen ermittelt und geeignete Abhilfemaßnahmen ergriffen werden können. Um Doppelarbeit zu vermeiden, können gegebenenfalls bestehende Überwachungsmechanismen angewendet werden (Artikel 10). Die genaue Form der Überwachung hängt von Art und Inhalt des betreffenden Plans oder Programms ab. So sind beispielsweise bei einem Programm für die kleine Fischerei, das nur ein oder zwei Projekte umfasst, ganz andere Maßnahmen notwendig als bei einem Programm, das bedeutende Infrastrukturinvestitionen vorsieht.

5. ZUSAMMENHANG ZWISCHEN DER SUP-RICHTLINIE UND DEN STRUKTURFONDS-VERORDNUNGEN

Artikel 41 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 enthält nur einige wenige Vorschriften, die bei einer Ex-ante-Umweltbewertung zu berücksichtigen sind. Unter anderem muss die Bewertung Folgendes beinhalten:

- eine Ex-ante -Bewertung des Zustands der Umwelt in der betreffenden Region, insbesondere jener Umweltbereiche, die durch die Intervention voraussichtlich erheblich beeinflusst werden;

- die Vorschriften zur Einbeziehung der Umweltdimension in die Intervention und deren Kohärenz mit auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene vorhandenen kurz- und langfristigen Zielsetzungen;

- die Vorschriften zur Sicherstellung der Einhaltung der Gemeinschaftsregelung im Umweltbereich;

- eine Abschätzung der erwarteten Auswirkungen der Strategie und Interventionen auf die Lage der Umwelt.

Bei der konkreten Anwendung dieser Kriterien haben sich die Behörden einiger Mitgliedstaaten entweder an den nationalen Leitlinien oder den Leitlinien der Kommission[16] orientiert, oder an der Richtlinie 2001/42/EG, selbst wenn diese zum damaligen Zeitpunkt noch gar nicht in Kraft war.

Das SUP-Verfahren unterscheidet sich vor allem in folgenden Punkten von den bewährten Praktiken der Ex-ante -Umweltbewertung von Plänen und Programmen im aktuellen Programmplanungszeitraum:

(i) gemäß der Richtlinie müssen die Umweltbehörden bei der Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrads der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen konsultiert werden;

(ii) es ist explizit festgelegt, dass bei der SUP vernünftige Alternativen in Betracht gezogen werden müssen;

iii) die in der Richtlinie enthaltenen Informationsvorschriften sind ausführlicher und strenger und es ist ausdrücklich vorgeschrieben, dass Umweltprobleme und -ziele sowie deren Berücksichtigung geprüft werden müssen (siehe unten Anhang 3);

(iv) in der Richtlinie ist festgelegt, dass die Öffentlichkeit (und speziell auch die Umweltbehörden) zum Plan oder Programm sowie zum Umweltbericht konsultiert werden müssen; gegebenenfalls sind grenzüberschreitende Konsultationen durchzuführen; und

(v) der Umweltbericht und die Konsultationsergebnisse müssen bei der Ausarbeitung des Plans oder Programms berücksichtigt werden; nach der Annahme des Plans oder Programms ist den Umweltbehörden, der Öffentlichkeit und allen konsultierten Mitgliedstaaten ein Bericht zugänglich zu machen, in dem zusammengefasst ist, wie die Berücksichtigung erfolgt ist.

Auch wenn die Vorschriften der einzelnen Rechtsinstrumente durchaus unterschiedlich lauten, wird aufgrund dieser Gegenüberstellung klar, dass der Übergang von der Ex-ante -Umweltbewertung zur Anwendung der SUP-Richtlinie eine Weiterentwicklung bewährter Praktiken darstellt und den Mitgliedstaaten daher keine übermäßigen Schwierigkeiten bereiten dürfte. Es sei jedoch angemerkt, dass die Richtlinie spezifische Bestimmungen enthält und im Vergleich zu Artikel 41 Absatz 2 Buchstabe b einige zusätzliche Aspekte einführt. Außerdem handelt es sich im Gegensatz zu den bisherigen Leitlinien um eine verbindliche Rechtsvorschrift.

In Anhang 2 wird der SUP-Prozess mit den für den Zeitraum 2000-2006 geltenden Bestimmungen verglichen.

6. DER PROGRAMMPLANUNGSZEITRAUM 2007-2013

Die Bestimmungen der SUP-Richtlinie und der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 geltenden Verordnungen sind aus rechtlicher Sicht kohärent und komplementär. Darüber hinaus dürften durch die Einhaltung der SUP-Bestimmungen im Vergleich zum derzeitigen Verfahren einige wesentliche Verbesserungen erzielt werden[17]. Bei einem Großteil der Vorschriften handelt es sich um Praktiken, die sich bei der Durchführung von Ex-ante-Umweltbewertungen bewährt haben und nun formal verankert wurden. Um einen reibungslosen Ablauf der Programmplanung und Bewertung sowie eine optimale Nutzung der SUP bei der Programmausarbeitung sicherzustellen, müssen die Behörden die entsprechenden Maßnahmen sorgfältig planen.

Da einerseits keine Pflicht zur Ex-ante -Umweltbewertung besteht und andererseits nach Artikel 11 Absatz 2 der SUP-Richtlinie koordinierte oder gemeinsame Verfahren gestattet sind, um Mehrfachprüfungen zu vermeiden, spricht aus rechtlicher Sicht nichts gegen die Einführung eines einheitlichen Prüfungsverfahrens auf Programmebene.

Es dürfte im Interesse der Behörden sein, frühestmöglich die Anwendung der SUP-Richtlinie in Betracht zu ziehen und die Umweltbehörden zu informieren, um bei den operationellen Programmen sowie bei den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum Verzögerungen zu vermeiden. Prüfung und Programmplanung sollten etwa gleichzeitig beginnen, wobei ein regelmäßiger Informationensaustausch stattfinden sollte. Der von der SUP vorgeschriebene Umweltbericht sollte im Verlauf des Programms ergänzt werden, damit die zwischenzeitlich gewonnenen Erkenntnisse über mögliche Auswirkungen in die Programmgestaltung einfließen können. Dabei sollten das Programmplanungs- und das Bewertungsteam eng zusammenarbeiten (falls nicht ein Team beide Aufgaben übernimmt).

Insbesondere ist es angeraten, dass die Behörden bereits beizeiten Überlegungen anstellen, wie die Öffentlichkeit wirksam und frühzeitig konsultiert werden kann. Wird dies nicht bereits zu Beginn der Planungsphase beachtet, so kann es gegen Ende der Bewertung, wenn der Zeitdruck besonders groß ist, zu Verzögerungen kommen. Die Erfahrungen aus Deutschland und dem Vereinigten Königreich im Zeitraum 2001-2006 zeigen, dass Konsultationen nicht zwangsläufig zu einem Zeitverzug führen. Eine sorgfältige Planung der Bewertung sollte es ermöglichen, die Umweltprüfung im Einklang mit der Richtlinie 2001/42/EG durchzuführen, ohne dass der Planungsprozess übermäßig verzögert wird. Wenn in den Partnerschaftsvereinbarungen die Umweltbelange angemessen berücksichtigt sind, können diese Aspekte im Programmverlauf entsprechend behandelt und dokumentiert werden (und Chancen genutzt werden, positive Umwelteinflüsse zu erzielen).

Der Umweltbericht ist ein wichtiges Instrument, wenn es darum geht, bei der Vorbereitung und Annahme von Plänen und Programmen Umweltbelange mit einzubeziehen. Er muss die Angaben enthalten, die vernünftigerweise verlangt werden können, und u. a. Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans oder Programms berücksichtigen. Dies bedeutet, dass ein Umweltbericht über einen eher allgemein gehaltenen Plan nicht unbedingt sehr ausführliche Informationen und Analysen enthalten muss, während in einem Umweltbericht über einen Plan oder ein Programm mit einem höheren Detaillierungsgrad sehr viel mehr Informationen erwartet werden. Dies bedeutet in anderen Worten, dass ein Umweltbericht den Vorschriften in Anhang I Rechnung tragen muss und die darin ausgeführten Informationen im Verhältnis zum betreffenden Plan oder Programm stehen sollten.

Wird die SUP auf der strategischen Ebene durchgeführt (nationaler strategischer Rahmenplan, nationaler Strategieplan), so werden die in den Plänen vorgeschlagenen breiten Themenfelder untersucht, damit daraus, soweit möglich, effiziente Umweltschutzprogramme und -maßnahmen abgeleitet werden können. Auf der Programmebene ist die SUP detaillierter. Bei der Prüfung müssen die Umwelt sowie die möglichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen beschrieben werden, d. h. es ist klar darzustellen, wie die durch die Fonds finanzierten Maßnahmen die Umwelt beeinflussen können. Unabhängig von der Art des Plans oder Programms sollten anhand der gewonnenen Erfahrungen sorgfältig zuverlässige Indikatoren ausgewählt worden sein. So können die positiven Umwelteinflüsse der Maßnahmen über einen längeren Zeitraum nachgewiesen, zufrieden stellend überwacht und unvorhergesehene negative Auswirkungen ermittelt und angemessen behoben werden.

Operative Programme und Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum können die Grundlage für eine ganze Palette von Maßnahmen bilden, bei denen es sich nicht immer um Projekte im Sinne der Richtlinie handelt. In solchen Fällen ist es wenig sinnvoll, die SUP nur auf die projektbezogenen Elemente des Programms zu beschränken, was sogar gegen die Richtlinie verstoßen könnte. Da die SUP die Planung verbessern soll, ist es sicherlich sinnvoller, das gesamte Programm zu bewerten (und dabei jeden einzelnen Aspekt angemessen zu berücksichtigen), als eine künstliche Unterscheidung herbeizuführen, die möglicherweise die Bewertung verzerrt.

Die SUP wird also auch in Fällen, in denen sie nicht vorgeschrieben ist, dazu beitragen, die Programme bestmöglich an der nachhaltigen Entwicklung auszurichten. Die Herausforderung wird daher darin bestehen, die Programme im Hinblick auf die nachhaltige Entwicklung zu definieren, umzusetzen und zu bewerten und Wege zu ermitteln, wie die Grundsätze einer nachhaltigen Entwicklung so in die Projekte einbezogen werden können, dass bessere Ergebnisse und Auswirkungen erzielt und die grundlegenden Entwicklungsziele des Programms gefördert werden. In diesem Fall muss bei einer Ex-ante-Bewertung untersucht werden, inwiefern sich die Vorschläge auf die Umwelt auswirken. Aus dem aktuellen Programmplanungszeitraum gibt es Beispiele dafür, dass derartige Grundsätze bereits erfolgreich in die ESF-Programme einbezogen wurden[18].

Viele Behörden dürften im nächsten Programmplanungszeitraum auf ihren Erfahrungsschatz im Bereich der Umweltbewertung zurückgreifen können, manche andere werden noch Kapazitäten aufbauen müssen. Neben weiteren Informationsquellen hat das „Greening Regional Development Programmes Network“ (GRDP) Anfang 2006 ein Handbuch herausgegeben, in dem sich auch praktische Hinweise für die Anwendung der SUP in der Kohäsionspolitik finden[19].

7. FAZIT

Die für den aktuellen Programmplanungszeitraum (bis 2006) durchgeführten Ex-ante -Umweltbewertungen dürften das Konzept der Strukturfondsprogramme günstig beeinflusst haben, da der zugrunde liegende Ansatz im Vergleich zum vorherigen Programmplanungszeitraum (bis 2000) inzwischen weiter ausgereift war. So wurde bei den Bewertungen nicht nur die Ebene betrachtet, auf der bestimmte Ziele festgelegt werden sollten, sondern es wurden auch die Begründung der Ziele (d. h. ob die richtige Auswahl getroffen wurde) sowie die geplante Umsetzung geprüft. In diesem Zusammenhang ist es äußerst wichtig, dass die Ex-ante -Bewertung eine klare Verbindung und den Kausalzusammenhang zwischen Ergebnissen, Outputs und Auswirkungen nachweist. Die Bewertungsanforderungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 haben klar dazu beigetragen, die Evaluierungskultur und -kapazität in den Mitgliedstaaten zu fördern. In einigen Fällen wurde vor den ersten bedeutenden Strukturfondsanträgen überhaupt keine umfassende Bewertung durchgeführt.

Die Erfahrungen zeigen, dass ein gut organisiertes und mit den entsprechenden Ressourcen ausgestattetes Bewertungssystem, das über geeignete Strukturen verfügt und dem ein klares Konzept in Bezug auf Ziel und Ausrichtung zugrunde liegt, wesentlich zur bestmöglichen Nutzung der EU-Kofinanzierung beitragen kann. Werden die Bewertungen bereits frühzeitig in der Planungsphase von erfahrenen Prüfern durchgeführt, werden dabei die richtigen Fragen gestellt und ist gleichzeitig die Unterstützung der wichtigsten Akteure sichergestellt, dann ist ein umfassender Ansatz möglich, der den Interessen der verschiedenen Akteure Rechnung trägt und neue umweltpolitische Chancen eröffnet. Es gibt keine klaren Indizien, ob die Entscheidung, im Programmplanungszeitraum 2000-2006 keine SUP durchzuführen, nachteilige Folgen für die Umwelt hatte, da eine separate Ex-ante-Bewertung vorgeschrieben war. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wird diese separate Ex-ante-Bewertung durch die SUP ersetzt, die einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung leisten und dabei ihrerseits von der im Programmplanungszeitraum 2000-2006 gewonnenen Bewertungserfahrung profitieren wird.

[1] ABl. L 179/30 vom 21.7.2001. Der Begriff „strategisch“ findet sich weder im Text der Richtlinie noch im Titel. Er wird hier nur der Einfachheit halber verwendet.

[2] ABl. L 161/1 vom 26.6.1999.

[3] Bei den Strukturfondsplänen und –programmen sind auch die soziale und wirtschaftliche Situation sowie die Gleichstellung von Männern und Frauen ex-ante zu bewerten. Diese Aspekte fallen nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/42/EG und werden in diesem Bericht nicht näher behandelt.

[4] Siehe Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999. Artikel 49 der EAGFL-Verordnung (Verordnung (EG) des Rates Nr. 1257/1999 vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. L 160/80 vom 26.6.1999) legt fest, dass die Bewertung von Plänen und Programmen, die unter diese Verordnung fallen, nach den Grundsätzen der Artikel 40 bis 43 der Verordnung (EG) Nr.1260/1999 zu erfolgen hat. Artikel 1 der FIAF-Verordung (EG) Nr. 1263/1999 legt fest, dass Strukturmaßnahmen, die gemäß dieser Verordnung mit der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft ergriffen werden, zur Verwirklichung der Ziele beitragen müssen, die (u.a.) in der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 aufgeführt sind.

[5] Artikel 3 Absatz 9 der Richtlinie 2001/42/EG.

[6] Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999; Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER); Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den Europäischen Fischereifonds (EFF).

[7] KOM(2001) 264 endg. Schlussfolgerungen des Ratsvorsitzes: SN 200/1/01 REV 1.

[8] ABl. L 210/25 vom 31.7.2006.

[9] Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005.

[10] Siehe Artikel 47 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates und Artikel 84 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates. Artikel 44 der EEF-Verordnung verweist allgemeiner auf die Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Umwelt.

[11] Es sind nur dann Ausnahmen möglich, wenn ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 3 Absätze 3 oder 4 befindet, dass ein Plan oder Programm keine erhebliche Umweltauswirkungen hat und daher keine Umweltprüfung notwendig ist, oder wenn es sich um eine Ausnahme nach Artikel 3 Absatz 8 handelt.

[12] Durchführung der Richtlinie 2001/42/EG; siehe auch http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm

[13] Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, geändert durch die Richtlinien 97/11/EG und 2003/35/EG.

[14] Siehe http://ec.europa.eu/comm/regional_policy/sources/docoffic/working/doc/exante_sf2007-2013_de.pdf

[15] Übereinkommen der UN-Wirtschaftskommission für Europa über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, Aarhus / Dänemark, 25. Juni 1998.

[16] „Handbuch über die Umweltprüfung von Regionalentwicklungsplänen und EU-Strukturfondsprogrammen”, erarbeitet von Environmental Resources Management für die Europäische Kommission, GD XI - Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz, August 1998.Siehe http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/home.htm„Environment and Sustainable Development, A guide for the ex ante evaluation of the environmental impact or regional development programmes”, erstellt von Ecotec Research and Consulting im Auftrag der GD XVI der Europäischen Kommission. Evaluation and Documents No 6, Mai 1999.

[17] Anhang 3 des Arbeitspapiers „Die Ex-ante-Bewertung der Strukturfondsinterventionen“, das die Verfahren der Ex-ante -Bewertung und der strategischen Umweltbewertung behandelt, kann unter folgendem Link abgerufen werden: http://ec.europa.eu/regional _policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm

[18] Macleod C, (2005), “Integrating Sustainable Development into Structural Funds Programmes: An Evaluation of the Scottish Experience. European Environment”, 15, 313-331.

[19] GRDP, Handbook on SEA for Cohesion Policy, Februar 2006.