Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Ungarns für 2004-2008

(Vorlage der Kommission)

BEGRÜNDUNG

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [1] haben die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten, d.h. die Mitgliedstaaten, die die einheitliche Währung nicht eingeführt haben, dem Rat und der Kommission die zur regelmäßigen multilateralen Überwachung im Sinne von Artikel 103 EG-Vertrag erforderlichen Angaben in Form eines Konvergenzprogramms vorzulegen.

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Nach Artikel 9 der Verordnung hat der Rat jedes Konvergenzprogramm auf der Grundlage von Bewertungen durch die Kommission und den Ausschuss nach Artikel 114 EG-Vertrag (Wirtschafts- und Finanzausschuss) zu prüfen. Auf Empfehlung der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses gibt der Rat nach Prüfung des Programms eine Stellungnahme dazu ab. Gemäß der Verordnung haben die Mitgliedstaaten alljährlich eine Fortschreibung ihres Konvergenzprogramms vorzulegen, die vom Rat nach demselben Verfahren geprüft werden kann.

Für die zehn Länder, die der EU am 1. Mai 2004 beigetreten sind, gilt eine Ausnahmeregelung, d.h. sie nehmen nicht an der einheitlichen Währung teil. Sie haben sich verpflichtet, bis 15. Mai 2004 Konvergenzprogramme und gegen Ende 2004 deren erste Fortschreibung vorzulegen.

Das Konvergenzprogramm Ungarns für den Zeitraum 2004-2008 wurde am 14. Mai 2004 übermittelt. Die Kommissionsdienststellen haben das Programm einer technischen Beurteilung unterzogen, wobei die Ergebnisse der Frühjahrsprognose 2004 sowie der Verhaltenskodex [2] und die in der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 27. November 2002 über die Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung [3] niedergelegten Grundsätze berücksichtigt wurden. Dabei sind sie zu nachstehender Bewertung gelangt:

[2] Geänderte Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme, vom Rat "Wirtschaft und Finanzen" gebilligt am 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 endg. vom 27.11.2002.

Am 14. Mai 2004 legte Ungarn sein erstes Konvergenzprogramm vor, das von der Regierung am 13. Mai beschlossen wurde und sich auf den Zeitraum 2004 bis 2008 bezieht. Es entspricht weitgehend dem Verhaltenskodex für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme. Nach dem Programm soll der Euro im Jahr 2010 eingeführt werden (oder möglicherweise 2009, falls sich die Wirtschaftslage günstiger entwickelt als erwartet). Dementsprechend sollen die Konvergenzkriterien 2008 erfuellt werden.

Das gesamtstaatliche Defizit ging von 9,3 % des BIP 2002 auf 5,9 % des BIP 2003 zurück, liegt aber weiterhin deutlich über dem EGV-Referenzwert von 3 % des BIP. Am 12. Mai 2004 leitete die Kommission mit der Annahme eines Berichts nach Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag für Ungarn das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ein. Der Wirtschafts- und Finanzausschuss gab am 25. Mai eine Stellungnahme zu dem Bericht ab. Am 5. Juli 2004 dürfte der Rat aufgrund von zwei Empfehlungen der Kommission entscheiden, dass in Ungarn ein übermäßiges Defizit besteht, und Empfehlungen an Ungarn richten mit dem Ziel, dieser Lage abzuhelfen.

Das Konvergenzprogramm enthält zwei unterschiedliche Szenarien für die makroökonomischen und budgetären Projektionen: ein ,Basisszenario" und ein ,optimistischeres" Szenario. Die Haushaltsprojektionen beruhen auf dem Basisszenario. Es sieht ein reales BIP-Wachstum von rund 3 ½-4 % 2004 und 2005 vor, gefolgt von einem Anstieg der Wachstumsrate um rund ½ Prozentpunkt jährlich bis 2008. Die konjunkturelle Erholung soll von einem kräftigen Wachstum der Exporte und Anlageinvestitionen getragen werden, das den geringeren Zuwachs des privaten Verbrauchs aufgrund der signifikanten Verlangsamung des zuvor hohen Reallohnwachstums kompensiert. Dies soll auch in einer allmählichen, wenn auch maßvollen Verringerung des Leistungsbilanzdefizits zum Ausdruck kommen. Das kurz umrissene ,optimistischere" Szenario weist höhere Wachstumsraten aufgrund höherer Exporte aus. Die Frühjahrsprognose 2004 der Kommission bestätigt, dass das ,Basisszenario" als Referenzszenario mit plausibleren Wachstumsannahmen herangezogen werden sollte. Auch wenn es aufgrund der derzeit verfügbaren Informationen auf kurze Sicht vernünftig erscheint, so scheint selbst dieses Szenario auf mittlere Sicht doch eher optimistisch. Angesichts des robusten Wachstums und der beschäftigungsfördernden Maßnahmen soll die Arbeitslosenquote weiter auf rund 5½ % im Jahr 2008 sinken und die Erwerbstätigenquote auf 64 % im Jahr 2008 steigen (von knapp 6 % bzw. 60 % 2003).

Das Konvergenzprogramm geht davon aus, dass die jahresdurchschnittliche Inflation nach einem Hoechststand von 6½ % 2004 wieder sinkt und bis 2008 auf rund 3 % zurückgeht. Während der drastische Inflationsrückgang im Jahr 2005 darauf zurückzuführen ist, das der durch indirekte Steuern bedingte Preisanstieg ausläuft, soll der Inflationsrückgang im gesamten Zeitraum durch einen gemäßigten Reallohnanstieg (insbesondere im öffentlichen Sektor) und durch eine restriktive Finanzpolitik unterstützt werden. Diese Projektionen entsprechen weitgehend den Annahmen der Kommission. Das Konvergenzprogramm enthält keine Angaben zu geplanten Änderungen der geld- oder wechselkurspolitischen Ordnung (bestehend aus einer auf ein Inflationsziel ausgerichteten Geldpolitik in Verbindung mit einer Schwankungsbreite von +/-15% um den zentralen Leitkurs) im Programmzeitraum. Anders als im Wirtschaftsprogramm zur Beitrittsvorbereitung von 2003 wird es im Konvergenzprogramm auch nicht zum Ziel erklärt, gleich nach dem EU-Beitritt die WKM II-Mitgliedschaft zu erlangen. Im Konvergenzprogramm wird vielmehr anerkannt, dass die Teilnahme am WKM II durch einen glaubhaften und nachhaltigen finanzpolitischen Konsolidierungskurs unterstützt werden muss.

Die mittelfristige Haushaltsstrategie stellt eine beträchtliche Abkehr von der im Wirtschaftsprogramm zur Beitrittsvorbereitung von 2003 dargelegten Strategie dar. Während Letztere auf die Senkung des Defizits unter 3 % des BIP im Jahr 2005 abstellte, soll dieses Ziel nach dem Konvergenzprogramm erst 2008 erreicht werden. Der Schwerpunkt der im Konvergenzprogramm vorgesehenen Konsolidierung liegt auf dem ersten Programmjahr, wobei das Defizit von 5,9 % des BIP 2003 auf 4,6 % des BIP 2004 und anschließend um jährlich rund ½ Prozentpunkt gesenkt werden soll (4,1% des BIP im Jahr 2005, 3,6% im Jahr 2006, 3,1% im Jahr 2007 und 2,7% des BIP im Jahr 2008). Die Konsolidierungsstrategie beruht auf den Ausgaben, unterstützt durch Strukturreformen, insbesondere im Bereich öffentliche Verwaltung, Bildung und Gesundheit. Allerdings sind weder die Wirkung dieser Reformen noch der Stand ihrer Umsetzung hinreichend bekannt. Der projizierte Rückgang der Gesamtausgabenquote um über 4 Prozentpunkte im Zeitraum 2003 bis 2008 [4] würde, unterstützt durch EU-Mittel, eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen im Verhältnis zum BIP ermöglichen. Gleichzeitig soll die Finanzkonsolidierung durch eine Rückführung des Anteils des öffentlichen Sektors an der Gesamtwirtschaft flankiert werden. Dies würde auch in einer Verringerung der Gesamtabgabenbelastung von 39 % im Jahr 2004 auf 37 % im Jahr 2008 zum Ausdruck kommen.

[4] Ohne Einbeziehung der Ausgabeeffekte von EU Transfers (die von 0.5% des BIP im Jahr 2004 auf 2.5% des BIP im Jahr 2008 ansteigen sollen).

Ein Konsolidierungstempo von jährlich rund ½ Prozentpunkt des BIP ab 2005 mag vor allem angesichts des für den gesamten Programmzeitraum projizierten robusten Wachstums, der vergleichsweise hohen Defizit- und Schuldenquote sowie des erwarteten Rückgangs der Zinsbelastung relativ bescheiden erscheinen. Dem stehen jedoch mindestens drei ausgleichende Faktoren gegenüber. Erstens muss Ungarn die Glaubwürdigkeit seiner Finanzpolitik wiederherstellen, indem es erreichbare Ziele setzt, die auch tatsächlich erreicht werden. Zweitens würden die zur Unterstützung der Konsolidierungsstrategie beitragenden Strukturreformen, sobald sie im Einzelnen spezifiziert und durchgeführt werden, die Nachhaltigkeit der Finanzkonsolidierung stärken und die Qualität der öffentlichen Finanzen verbessern. Drittens wird der Staatshaushalt durch die Kosten der Rentenreform (die von 0,7 % im Jahr 2003 auf 0,9 % des BIP 2008 anwachsen dürften) belastet.

Die Tatsache, dass das geplante Defizit erst 2008 und dann nur geringfügig unter 3 % des BIP gesenkt werden soll, gibt allerdings Anlass zur Sorge. Jedwede ungünstige Entwicklung im makroökonomischen oder budgetären Bereich würde die Erreichung dieses Ziels in Gefahr bringen, mit möglicherweise ernsthaften Konsequenzen für die Konsolidierungsstrategie der Regierung insgesamt. Der im Programm dargelegte haushaltspolitische Kurs könnte sich daher als unzureichend erweisen, um das Defizit bis zum Ende des Programmzeitraums auf den Defizit-Referenzwert von unter 3 % des BIP zu senken, und jede Gelegenheit sollte genutzt werden, um die Finanzanpassung zu beschleunigen. In diesem Zusammenhang sind sowohl die Erfahrungen mit den Ausgabenüberschreitungen in den vergangenen beiden Jahren als auch das Fehlen klarer Angaben über die sehr ehrgeizigen ausgabensenkenden Maßnahmenin den Jahren 2005-2008 beunruhigend. Außerdem hängt die gesamte Anpassungsstrategie entscheidend vom Erfolg der geplanten ehrgeizigen Korrektur im Jahr 2004 ab. Wird das Haushaltsziel in diesem Jahr verfehlt, so wäre die gesamte Strategie gefährdet. Da unerwartete Ausgaben wie in den letzten Jahren nicht ausgeschlossen werden können, ist es von großer Bedeutung, dass die Regierung an ihrer im Konvergenzprogramm erklärten Absicht festhält und beizeiten zusätzliche Korrekturmaßnahmen ergreift um das budgetäre Defizitziel für das Jahr 2004 zu erfuellen, falls sich dies als notwendig erweisen sollte.

Alles in allem scheint die im Konvergenzprogramm dargelegte Konsolidierungsstrategie einer besseren Qualität der öffentlichen Finanzen zuträglich. Es wird allgemein anerkannt, dass die Finanzkonsolidierung nachhaltiger ist, wenn sie auf Ausgabenkürzungen beruht, zumal wenn diese durch Strukturreformen unterstützt werden. Auch eine Senkung der hohen Abgabenbelastung, insbesondere des Faktors Arbeit, scheint angemessen. Damit ein circulus virtuosus in Gang kommt, müssen die Ausgabenziele jedoch unbedingt eingehalten werden. Bei Steuersenkungen ist daher ein vorsichtiger Ansatz anzuraten, der von der Umsetzung der geplanten Reformen und der Erreichung der Defizitziele abhängig gemacht wird. Sollte das Wirtschaftswachstum hinter den Programmerwartungen zurückbleiben, dürften außerdem zusätzliche Maßnahmen erforderlich werden, um den Konsolidierungskurs zu halten.

Nach einem Hoechststand von nahezu 60 % des BIP im Jahr 2004 soll die Schuldenquote nach dem Programm im Einklang mit der geplanten Haushaltsanpassung, aber auch dank einer abnehmenden Zinsbelastung und negativer Bestandsanpassungen zurückgehen. Sofern die Konsolidierung planmäßig verläuft, der Wechselkurs nicht signifikant schwächer wird und sich die Zinsbelastung wie im Programm erwartet verringert, scheint dies plausibel. Die Wichtigkeit der planmäßig verlaufenden Konsolidierung wird betont durch die Notwendigkeit der Sicherstellung, dass dem öffentlichen Finanzbedarf reibungslos entsprochen wird und dass die Kosten für den Schuldendienst in Grenzen gehalten werden.

Vor allem angesichts des vergleichsweise hohen Schuldenstands besteht für Ungarn ein Risiko, dass die öffentlichen Finanzen aufgrund der projizierten Kosten einer alternden Bevölkerung aus dem Gleichgewicht geraten. Die Rentenreform aus dem Jahr 1998, mit der ein progressives Dreisäulensystem eingeführt wurde - und die unter anderem eine Änderung der Parameter des Umlagesystems umfasste, z.B. Anhebung des Rentenalters und Rentenindexierung - hat die Risiken langfristiger Haushaltsungleichgewichte zwar erheblich vermindert, aber nicht vollständig ausgeräumt. Die Sicherung eines adäquaten Primärüberschusses auf mittlere Sicht und die Umsetzung von Maßnahmen zur weiteren Eindämmung des Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben, insbesondere im Gesundheitswesen, sind unerlässlich, um die öffentlichen Finanzen auf eine nachhaltige Grundlage zu stellen.

Gegenüberstellung der wichtigsten makroökonomischen und budgetären Projektionen

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Aufgrund dieser Bewertung hat die Kommission die beigefügte Empfehlung für eine Stellungnahme des Rates zum ungarischen Konvergenzprogramm angenommen und leitet sie an den Rat weiter.

Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Ungarns für 2004-2008

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [5], insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3,

[5] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

auf Empfehlung der Kommission,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses -

GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:

Am [5. Juli 2004] prüfte der Rat das aktualisierte Konvergenzprogramm Ungarns für den Zeitraum 2004 bis 2008. Das Programm entspricht weitgehend den Datenanforderungen des geänderten "Verhaltenskodexes für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme".

Die dem Programm zugrunde liegende Haushaltsstrategie zielt darauf ab, das gesamtstaatliche Defizit bis 2008 unter 3 % des BIP zu senken, während gleichzeitig der Anteil des öffentlichen Sektors an der Gesamtwirtschaft verringert wird. Zu diesem Zweck sieht das Programm eine Konsolidierung mit Schwerpunkt auf dem ersten Programmjahr vor, wobei das Defizit von 5,9 % des BIP 2003 auf 4,6 % des BIP 2004 und anschließend um jährlich rund ½ Prozentpunkt gesenkt werden soll (4,1% des BIP im Jahr 2005, 3,6% im Jahr 2006, 3,1% im Jahr 2007 und 2,7% des BIP im Jahr 2008). Die Konsolidierung beruht auf den Ausgaben, unterstützt durch Strukturreformen, insbesondere in den Bereichen öffentliche Verwaltung, Bildung und Gesundheit. Die Reformen müssen jedoch noch spezifiziert und umgesetzt werden. Der Rückgang der Gesamtausgabenquote, unterstützt durch EU-Mittel, würde eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen im Verhältnis zum BIP ermöglichen. Gleichzeitig soll die Gesamtabgabenbelastung von 39 % des BIP auf 37 % des BIP gesenkt werden.

Das Programm enthält zwei unterschiedliche Szenarien für die makroökonomischen und budgetären Projektionen: ein ,Basisszenario" und ein ,optimistischeres" Szenario. Das Basisszenario sollte als Referenzszenario für die Bewertung der Haushaltsprojektionen betrachtet werden, da es mit einem realen BIP-Wachstum von rund 3 ½-4 % in den Jahren 2004 und 2005 die plausibleren Wachstumsannahmen widerspiegelt, gefolgt von einem recht optimistischen Anstieg der Wachstumsrate um alljährlich rund ½ Prozentpunkt bis 2008. Die Projektion eines raschen Inflationsrückgangs nach 2004, wenn die Erhöhungen der indirekten Steuern auslaufen, scheint weitgehend realistisch, sofern sich der Reallohnanstieg erheblich abschwächt und somit der Produktivität entspricht.

Das Programm sieht vor, dass das gesamtstaatliche Defizit erst 2008 unter den Referenzwert von 3 % des BIP gesenkt wird. Der im Programm vorgesehene Defizitabbau scheint erreichbar. Risiken für das Haushaltsergebnis bestehen aufgrund der früheren Erfahrungen mit Ausgabenüberschreitungen und der fehlenden Informationen über die in den späteren Programmjahren geplanten ausgabensenkenden Maßnahmen. Die Glaubwürdigkeit der Anpassungsstrategie hängt entscheidend davon ab, dass die schwerpunktmäßige Konsolidierung im ersten Programmjahr tatsächlich erreicht wird; die Verfehlung dieses Ziels würde den gesamten Anpassungspfad gefährden. Der im Programm dargelegte haushaltspolitische Kurs könnte sich daher als unzureichend erweisen, um das Defizit bis zum Ende der Programmperiode auf die Defizit-Marke von unter 3 % des BIP zu senken, und jede Gelegenheit sollte genutzt werden, um die Finanzanpassung zu beschleunigen. Gleichzeitig spiegeln die projizierten Haushaltssalden in erheblichem Maße die Umsetzung eines intensiven öffentlichen Investitionsprogramms wider, mit dem die öffentlichen Investitionen im Verhältnis zum BIP von 4,0 % des BIP im Jahr 2004 auf 5,5 % des BIP im Jahr 2008 erhöht werden sollen.

Nach einem Hoechststand von nahezu 60 % des BIP 2004 soll die Schuldenquote dem Programm zufolge auf 54 % des BIP 2008 sinken. Dies entspräche der geplanten Haushaltsanpassung, würde aber auch durch eine abnehmende Zinsbelastung und negative Bestandanpassungen begünstigt. Dies erscheint zwar plausibel, doch könnte die positive Entwicklung durch einen langsameren Zinsrückgang gefährdet werden.

Für Ungarn besteht ein gewisses Risiko, dass die Bewältigung der projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung zu budgetären Ungleichgewichten führt. Die Rentenreform aus dem Jahr 1998, mit der ein progressives Dreisäulensystem eingeführt wurde - und die unter anderem eine Änderung der Parameter des Umlagesystems umfasste, z.B. Anhebung des Rentenalters und Rentenindexierung - hat die Risiken langfristiger Haushaltsungleichgewichte zwar vermindert, aber nicht vollständig ausgeräumt. Die Sicherung eines adäquaten Primärüberschusses auf mittlere Sicht und die Umsetzung von Maßnahmen zur weiteren Eindämmung der alterungsbedingten Ausgaben, insbesondere im Gesundheitswesen, sind unerlässlich, um die öffentlichen Finanzen auf eine nachhaltige Grundlage zu stellen.

Am [5. Juli 2004] entschied der Rat auf Empfehlung der Kommission gemäß Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag, dass in Ungarn ein übermäßiges Defizit besteht, und richtete gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag Empfehlungen an Ungarn mit dem Ziel, dieser Lage abzuhelfen, wobei er Ungarn ein bestimmtes Vorgehen für seine weitere Politik anriet.

Wichtigste Projektionen aus dem ungarischen Konvergenzprogramm

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