Brussel, 1.2.2005

COM(2004) 855 definitief/2

CORRIGENDUM Annule et remplace les points 1.3 et 3du document COM(2004)855 final du 10.1.2005.Cette correction concerne les versions : DA, EL, ES,FI, IT, NL, PT et SV.

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Vijfde verslag overeenkomstig artikel 12 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 betreffende de procedures voor de invordering en de controle van de BTW

{SEC(2004)1721}

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 3

1.1. Wat zijn verslagen artikel 12? 3

1.2. Het vijfde verslag 3

1.3. Eerdere aanbevelingen 3

2. Belangrijkste bevindingen van het vijfde verslag 4

2.1. Organisatie, structuur en BTW-beleid 4

2.2. Personele middelen 5

2.3. Registratie 5

2.4. Controles 5

2.5. Schuldinvordering en tenuitvoerlegging 7

2.6. Vrijwillige vervulling van verplichtingen 7

2.7. Informatisering 8

2.8. Inlichtingenwerk 8

2.9. Evaluatie en prestatie-indicatoren 8

3. Conclusies en aanbevelingen 8

1. Inleiding

1.1. Wat zijn verslagen artikel 12?

In artikel 12 van Verordening (EEG, EURATOM) nr. 1553/89[1] van de Raad betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde is bepaald dat de Commissie om de drie jaar een verslag indient bij het Europees Parlement en de Raad. In dit verslag moeten de door de lidstaten toegepaste procedures voor de registratie van belastingplichtigen, voor de bepaling en de invordering van de BTW, alsmede de modaliteiten en de resultaten van de controlestelsels op BTW-gebied worden geanalyseerd. Het verslag dient ook eventuele verbeteringen te behandelen.

Totnogtoe heeft de Commissie vier verslagen ingediend. De aanbevelingen van het eerste verslag hadden vooral betrekking op de verbetering van de vrijwillige en gedwongen betaling van BTW, waarbij de nadruk werd gelegd op het bevorderen van de vrijwillige vervulling van verplichtingen door belastingbetalers. In de eerste twee verslagen werden de middelen en de organisatie van de belastingdiensten onderzocht en verbeteringen in de administratieve procedures aanbevolen. Het tweede verslag bevatte tevens suggesties voor verdere verbeteringen bij de aan belastingbetalers verleende diensten, de ontwikkeling van preventieve analyse en actieplannen om het aantal belastingbetalers die hun verplichtingen niet vervullen en moeten worden vervolgd, tot een minimum te beperken door het ontwikkelen of verbeteren van de informatisering. Er werden ook voorstellen in gedaan voor een beter schuldenbeheer. In het derde verslag werden oplossingen voor problemen bij de BTW-controle en methoden van fraudebestrijding besproken. De Commissie beval gemeenschappelijke analyse aan om de beste praktijken vast te stellen en stelde een lijst op van bijzonder fraudegevoelige sectoren. Het vierde verslag betrof de rol van de administratieve samenwerking bij het doelmatiger maken van het fraudebestrijdingsbeleid. In dit verband werd de lidstaten in het verslag ook aanbevolen de uitdaging van de nieuwe technologie te erkennen.

1.2. Het vijfde verslag

Het vijfde verslag verschijnt vlak na de grootste uitbreiding in de geschiedenis van de Europese Gemeenschap/Unie. Het is uitermate belangrijk dat dit verslag, dat de vijftien lidstaten bestrijkt die tot 2003 de Europese Unie vormden, niet enkel wordt bestudeerd door de diensten waarvan de werkzaamheden worden geanalyseerd. De overheidsdiensten van de tien nieuwe lidstaten kunnen uit een bestudering van dit verslag ook nuttige inzichten verwerven in de organisatie en de uitvoering van BTW-procedures.

1.3. Eerdere aanbevelingen

Met eerdere aanbevelingen werd beoogd belastingbetalers hun verplichtingen zo goed mogelijk te laten naleven en fraude te verhinderen via een doeltreffend controlebeleid. Tevens werd benadrukt dat het gemakkelijker en lonender moet worden voor belastingbetalers om de wet na te leven. Uit de bijlage bij deze samenvatting {SEC(2004)1721} blijkt dat de lidstaten vele van deze aanbevelingen hebben uitgevoerd. Er is evenwel nog ruimte voor verdere vooruitgang en de belangrijkste conclusie is dat nog meer moet worden gedaan op de reeds vermelde gebieden.

2. Belangrijkste bevindingen van het vijfde verslag

2.1. Organisatie, structuur en BTW-beleid

Hoewel al zowat veertig jaar BTW wordt geheven in de Europese Gemeenschap, is nog geen poging gedaan om de organisatie van de BTW-controle of de structuur van de BTW-diensten te harmoniseren, ook al hield de werking van bepaalde maatregelen en initiatieven van de Gemeenschap een beperkte organisatorische convergentie in. In het verleden werden de diverse belastingen beheerd door afzonderlijke diensten, zelfs als deze theoretisch onder één ministerie of directoraat-generaal ressorteerden. Omdat bij het plegen van fraude en onregelmatigheden dergelijke grenzen niet gelden, is in eerdere verslagen gesteld dat het hele belastingstelsel gebaat zou zijn bij een sterkere structurele integratie of ten minste een nauwere samenwerking tussen de diensten. Een bijkomend voordeel van de meer doeltreffende bestrijding van onregelmatigheden door middel van een dergelijke integratie zou zijn dat de relaties tussen belastingbetalers en de geïntegreerde fiscale autoriteiten eenvoudiger worden.

In verscheidene lidstaten heeft de reorganisatie geleid tot een samenvoeging van de bevoegdheden voor diverse belastingen in één structuur of ten minste in een kleiner aantal afzonderlijke structuren; geen enkele lidstaat heeft reeds geïntegreerde belastingdiensten uit elkaar getrokken. Anderzijds is er geen consensus over de keuze tussen meer geografische centralisering en decentralisering, aangezien in beide richtingen veranderingen zijn uitgevoerd. In sommige lidstaten verplicht de grondwet tot decentralisering. Uit het onderzoek bleek dat zelfs waar er een gecentraliseerde benadering is, de plaatselijke kantoren in de praktijk gewoonlijk over een aanzienlijke autonomie beschikken, want op plaatselijk niveau zijn kennis en ervaring van cruciaal belang voor de doeltreffendheid van de controle.

Ondanks de tendens om de fiscale taken te concentreren in één of ten minste minder diensten, varieert de vorm van de BTW-diensten nog van een autonome dienst tot de volledige opname in één belastingdienst. Alle BTW-diensten registreren belastingbetalers, controleren hun activiteiten en innen belastingen. De bevoegdheid voor fraudebestrijding wordt evenwel soms gedeeld met andere, louter repressieve diensten. Er lijken aanwijzingen te zijn dat een sterkere integratie, of ten minste een nauwere samenwerking, de belastingcontrole ten goede komt. Organisatorische vragen moeten worden gezien in de context van het algemene BTW-beleid. Niet minder dan twaalf lidstaten hebben hun belastingbeleid herzien sinds de publicatie van het vierde verslag. Reorganisatie heeft ook vaak geleid tot vereenvoudiging van structuren en procedures met het oog op een maximale efficiëntie.

Wat het belastingbeleid betreft, hebben bepaalde belastingdiensten, ondanks de toenemende aandacht voor burger- en mensenrechten en de groeiende druk om de economische activiteit te bevorderen door het verminderen van de administratieve lasten voor ondernemingen, nieuwe wettelijke instrumenten gekregen om fraude te bestrijden; deze omvatten de invoering van de gezamenlijke aansprakelijkheid, bevoegdheden om veiligheidsmaatregelen te nemen bij belastingschulden met hoog risico en strengere regels voor het bewijzen van het recht op aftrek van betaalde BTW.

2.2. Personele middelen

Uit de verzamelde gegevens blijkt dat het aantal ambtenaren die zich geheel of ten dele met BTW bezighouden, relatief stabiel bleef tussen 1999 en 2003, ondanks een beperkte toe- of afname in bepaalde diensten. Alle belastingdiensten streven naar permanente opleiding om de personeelsprestaties te verbeteren. Niettemin schommelt het aantal ambtenaren die cursussen volgen en het aantal dagen die aan opleiding worden besteed in de meeste lidstaten van jaar tot jaar, zonder dat een duidelijke tendens zichtbaar is. Hoewel uit het onderzoek in het algemeen enkele tekortkomingen bleken bij de evaluatie van procedures en praktijken, evalueren de meeste lidstaten hun personeel volgens nauwkeurige regels, gebruik makend van kwantitatieve en kwalitatieve criteria. Slechts twee lidstaten hebben geen enkel formeel evaluatiemechanisme.

2.3. Registratie

Belastingplichtigen moeten zich registreren en ontvangen een BTW-nummer. De nationale overheidsdiensten erkennen dat het zo goed als onmogelijk is de registratie te weigeren indien een persoon zich voorneemt handel te drijven in goederen of diensten. De lidstaten en de Commissie hebben besloten dat deze registratieprocedure kan en moet worden gebruikt als een instrument om ploffirma-fraude aan te pakken, aangezien op deze manier kan worden onderzocht of een persoon oprechte bedoelingen heeft. Daarom wordt in de meeste lidstaten nagegaan of de betrokken personen of bedrijfsleiders in het verleden belasting- en andere wetten slecht hebben nageleefd. Indien dit het geval is, kunnen aan de registratie speciale voorwaarden worden verbonden (bijv. zekerheidstelling, frequentere belastingaangifte) en zal deze zeker leiden tot een zorgvuldiger onderzoek van de voorgenomen activiteiten dan bij handelaren met een goede reputatie. Een nauwgezet onderzoek van de aanvragers lijkt de norm te worden en in sommige lidstaten heeft dit tot gevolg gehad dat handelaren die een risico worden geacht, langer moeten wachten op hun BTW-nummer.

De lidstaten hebben geen uniforme benadering om niet-geregistreerde handelaren op het spoor te komen. In eerdere verslagen werd benadrukt dat het belangrijk is de belastingbetalers aan te moedigen de wet vrijwillig na te leven en uit het onderzoek blijkt dat de lidstaten in het algemeen erkennen dat middelen moeten worden geïnvesteerd in deze benadering zodat ondernemingen minder tijd of geld moeten besteden aan het vervullen van hun plichten, bijv. met betrekking tot registratie. Parallel hiermee zorgen strengere, vooral gerichte controles ervoor dat de wet beter wordt nageleefd door de kans op ontdekking van overtredingen te verhogen. De informatietechnologie heeft een belangrijke rol gespeeld in deze procedure, bijv. door on line registratie.

2.4. Controles

De voor audit bevoegde ambtenaren moeten onbeperkte toegang krijgen tot de bedrijfsruimten, de boekhouding en dergelijke, en alle belastingdiensten hebben hun controleurs hiertoe soortgelijke bevoegdheden gegeven. Deze bevoegdheden worden uiteraard in evenwicht gehouden door de rechten van de belastingbetalers, de regels inzake gegevensbescherming en andere factoren.

Gewoonlijk worden meer dan de helft van de controles uitgevoerd in de lokalen van de belastingbetaler. Dit stemt overeen met de aanbeveling in eerdere verslagen om in de meeste gevallen de voorkeur te geven aan controles ter plaatse boven administratieve controles, hoewel deze laatste soms volstaan. Uit het onderzoek bleek een toenemende tendens om een speciale afdeling op te richten voor grote bedrijven. De Commissie verheugt zich over deze flexibiliteit en stelt voor dat de lidstaten een soortgelijke gespecialiseerde benadering overwegen voor concerns van ondernemingen die als eenheid handel drijven en voor belastingplichtigen die belastbare en niet-belastbare activiteiten combineren. Indien controles van één soort belasting worden gehandhaafd, wordt het meer en meer als essentieel beschouwd dat contact wordt opgenomen met ambtenaren die dezelfde belastingbetaler voor andere belastingen controleren of dat een algemene coördinator wordt aangewezen.

Het uitgangspunt van de meeste controles is een verklaring (belastingaangifte). Krachtens de Gemeenschapswetgeving moeten de lidstaten nu elektronische aangiften aanvaarden en sommige eisen deze zelfs. Dankzij de informatietechnologie kunnen elektronische aangiften snel en grondig worden geanalyseerd. De belastingdiensten handelen tegenwoordig vaak pro-actief ten aanzien van handelaren die hun aangifte niet tijdig indienen. Weinig lidstaten hebben evenwel nauwkeurige gegevens over de BTW-bedragen die zij zo hebben geïnd.

De meeste belastingdiensten hebben een controleprogramma, meestal op jaarbasis, dat is toegespitst op sectoren met een hoog risico en dat ervoor moet zorgen dat alle belastingbetalers af en toe worden gecontroleerd. Grote handelaren worden vaak afzonderlijk behandeld: er kan voortdurend of regelmatig toezicht worden gehouden en gemiddeld worden zij ten minste eens om de drie jaar bezocht. Anderzijds is het mogelijk dat kleine ondernemingen zeer zelden worden bezocht, in het bijzonder wanneer zij niet worden geselecteerd op basis van controleprogramma's of risicoanalyse. De Commissie is van oordeel dat de hierboven vermelde concerns en belastingbetalers met gecombineerde activiteiten, die specifieke problemen stellen, ook in aanmerking komen om vaak te worden opgenomen in controleprogramma's. Weinig lidstaten konden melden welk percentage van de controles strikt in overeenstemming met het programma is uitgevoerd en welk om andere redenen werd gekozen. Hoewel de Commissie het programmeren van controles toejuicht, is het belangrijk dat de flexibiliteit blijft bestaan om af te wijken van het programma wanneer de omstandigheden veranderen of nieuwe gegevens beschikbaar worden.

Uit het onderzoek blijkt dat de controleactiviteiten niet of kwantitatief (d.i. het aantal personen en dagen) worden geëvalueerd en nooit kwalitatief. De invoering door sommige lidstaten van feedbackmechanismen en "audit insights" die aan alle voor controles bevoegde ambtenaren kunnen worden uitgedeeld, is een interessante manier om succesvolle praktijken te verspreiden. Controleverslagen worden meestal op plaatselijk niveau opgesteld en soms enkel op papier. De Commissie wijst op het voorbeeld van lidstaten die elektronische dossiers over belastingbetalers aanleggen. Ongeveer de helft van de lidstaten beschikt over registers van handelaren die belastingen hebben ontdoken of waarvan dit wordt vermoed, ook al kan nationale wetgeving inzake gegevensbescherming dit beperken. Dergelijke registers verschaffen uiteraard belangrijke achtergrondinformatie wanneer controles worden gepland en, zoals reeds vermeld, wanneer een nieuwe registratie wordt aangevraagd. De belastingdiensten hebben in het algemeen, zelfs zonder een gesofisticeerde risicoanalyse, een goed inzicht in welke sectoren veel fraude voorkomt. De Commissie ondersteunt dit werk door de Lid-Staten te helpen beste praktijken bekend te maken en hen nieuwe juridische instrumenten aan te reiken om informatie over grensoverschrijdende fraude te delen[2].

Ongeacht of er een gedetailleerd programma is, volgen controleurs normaal handleidingen en controlelijsten om ervoor te zorgen dat de controles beantwoorden aan bepaalde gemeenschappelijke eisen.Alle lidstaten op twee na voeren elektronische audits uit en stellen informaticamiddelen ter beschikking van de controleurs.In eerdere verslagen artikel 12 werd de nadruk gelegd op het belang van een voortdurende informatisering; er is opnieuw vooruitgang geboekt op dit gebied, maar de Commissie herhaalt niettemin dat de invoering en voortdurende verbetering van de informatisering ten goede komen van de overheid en de handelaren die de wet naleven. Uit het onderzoek blijkt dat de meeste lidstaten weinig gegevens verzamelen over controles en de resultaten hiervan; sommigen registreren niet eens het aantal controles of de bedragen aan vastgestelde en geïnde onbetaalde belastingen. De beschikbare gegevens wijzen erop dat de dekking van de controles in de loop van de tijd schommelt; in één lidstaat leek de controleactiviteit momenteel te verminderen. De Commissie dringt er bij de lidstaten op aan betere statistieken en verslagen op te stellen betreffende de resultaten van hun controle-inspanningen.

2.5. Schuldinvordering en tenuitvoerlegging

Door het vrijwillig vervullen van verplichtingen aan te moedigen, kunnen schulden tijdig worden geïnd zonder extra uitvoeringsmaatregelen. In eerdere verslagen wordt er bij de lidstaten evenwel ook op aangedrongen hun schulden zodanig te beheren dat zoveel mogelijk betalingen worden ontvangen. Betere informatie over belastingbetalers en hun financiële toestand, identificatie van belastingbetalers die insolvent of onopspoorbaar kunnen worden, snelle reactie bij wanbetaling en nauwere banden tussen de diensten die de diverse belastingen beheren, hebben bijgedragen tot verbeteringen. Schuldenbeheer waarbij gebruik wordt gemaakt van uitstel van betaling of afbetaling in termijnen kan tot meer inkomsten leiden dan het stoten van belastingbetalers in de insolventie. Belastingdiensten beschikken vaak over de bankgegevens en andere financiële informatie betreffende de belastingbetalers, alsmede over gegevens uit andere bronnen. Indien privacyregels de toegang tot dergelijke informatie niet beperken, kan deze worden gebruikt om mogelijke wanbetalingen te verhinderen en om aan te geven hoe de tenuitvoerlegging kan worden opgelegd.

Er is een breed gamma aan invorderingsmiddelen, maar er wordt meer en meer de nadruk gelegd op een preventieve aanpak om dergelijke maatregelen overbodig te maken. Wat het afschrijven van blijkbaar oninlijdbare schulden betreft, blijkt uit het onderzoek dat er in de praktijk grote verschillen bestaan. Ten minste drie lidstaten vermeldden de mogelijkheid tot kwijtschelding van schulden waarvan de invordering niet-evenredige kosten zou veroorzaken. Er is een duidelijke tendens tot afschaffing van de voorrang voor belastingschulden bij een faillissement. Momenteel onderzoeken zeven lidstaten hun invorderingsprocedures met het oog op een hervorming. Een beter toezicht op de schulden en een betere evaluatie van de invorderingmechanismen dan uit de studie bleek, zouden bijzonder nuttig zijn voor deze ontwikkeling.

2.6. Vrijwillige vervulling van verplichtingen

Het aanmoedigen van de vrijwillige vervulling van verplichtingen ligt aan de basis van vele aanbevelingen uit eerdere verslagen. Registratie, zelfbeoordeling, indiening van BTW-aangiften en tijdige betaling zonder aanmaning van de overheid verminderen de administratieve kosten; daarom is het de moeite waard om enige middelen te investeren in de vrijwillige vervulling van verplichtingen. De belastingbetalers moeten evenwel worden overtuigd van de voordelen hiervan, zij moeten het belastingsysteem voldoende billijk vinden en overtuigd zijn van de efficiëntie van de overheidsdiensten en hun vermogen om uitvoering af te dwingen.

2.7. Informatisering

Alle belastingdiensten van de lidstaten hebben hun activiteiten ten dele of zelfs volledig geïnformatiseerd. Zowel de uitvoering van de eigen taken als de aan belastingbetalers verleende diensten verbeteren hierdoor. Dergelijke ontwikkelingen stroken met het streven naar vrijwillige vervulling van verplichtingen. Het toenemende gebruik van informaticatechnologie is een universeel fenomeen op alle niveaus van het zakenleven en de overheid. De in dit verslag verzamelde gegevens over de voordelen van een doordacht gebruik van informatisering kunnen bijdragen tot het verspreiden van beste praktijken. De lidstaten die nog geen gebruik maken van elektronische audits, kunnen in dit verslag advies vinden.

2.8. Inlichtingenwerk

In eerdere verslagen werden de voordelen vermeld van de oprichting van een gespecialiseerde dienst voor het verzamelen, analyseren en verspreiden van inlichtingen. Vijf lidstaten hebben een centrale inlichtingendienst opgericht om informatie over individuele belastingbetalers, sectorale trends en fraudetypes te verzamelen en ter beschikking te stellen; de andere werken met gedecentraliseerde structuren. De Commissie besluit dat gedecentraliseerde regelingen doelmatig kunnen werken dankzij de ontwikkeling van moderne computernetwerken. Ten minste vijf lidstaten lijken evenwel hun controleresultaten niet over te dragen naar het inlichtingensysteem en slechts een minderheid heeft een volwaardig inlichtingensysteem met een gestructureerde verzameling van gegevens, feedback en follow-up. Er is nog ruimte voor verbetering.

2.9. Evaluatie en prestatie-indicatoren

Om de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de uitvoering van plannen en programma's te meten, hebben belastingdiensten steeds vaker prestatie-indicatoren vastgesteld, zoals was aanbevolen in eerdere verslagen. Totnogtoe zijn de meeste indicatoren evenwel kwantitatief in plaats van kwalitatief en wordt zelden rekening gehouden met de kosten voor de belastingbetaler. De Commissie pleit voor meer aandacht voor de kwaliteit van de dienstverlening aan zowel de belastingdiensten als de belastingbetalers.

3. Conclusies en aanbevelingen

Een volledige opsomming van de conclusies en aanbevelingen wordt gegeven in het werkdocument van de diensten van de Commissie (SEC(2004)1721).

[1] PB L 155 van 7.6.1989

[2] Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de toepassing van regelingen betreffende administratieve samenwerking op het gebied van bestrijding van BTW-fraude, COM(2004)0260 en Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad van 7 oktober 2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde