RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN - Kontoret för humanitärt bistånd (ECHO) - Årsrapport 2003 {SEC(2004)1099}

1. Allmänna aspekter

I enlighet med sitt behovsbaserade sätt att ta itu med humanitära kriser anpassade Kontoret för humanitärt bistånd (ECHO) sina anslag av medel till den globala utvecklingen av de humanitära behoven. Stödet från ECHO kom i första hand människor i Afrika (225 miljoner euro) samt Asien och Latinamerika (224,2 miljoner euro) till godo. Betydande medel anslogs även till de ockuperade palestinska områdena, med hänsyn till försämringen av de humanitära förhållandena där. Den humanitära situationen för den tjetjenska befolkningen hade inte förbättrats vid rapportperiodens början. Anslagen förblev därför höga (26 miljoner euro). De låga anslagen för insatser i Europa (7,7 miljoner euro) utgjorde en återspegling av den planerade utfasningen på Balkan.

ECHO:s globala behovsbedömning (global needs assessment [1]), i vilken ca. 130 länder rangordnas vad beträffar de humanitära behoven, var vägledande för programplaneringen. EU-medlemsstaterna samt andra givare och partner anslöt sig på det hela taget till denna bedömning. Om den sätts i relation till budgetanslaget till ECHO för år 2003, visar det sig att 64 % (347,6 miljoner euro) av detta anslag [2] användes i områdena med de största behoven (den motsvarande procentsatsen för år 2002 var 49 %).

[1] För ytterligare upplysningar se http://europa.eu.int/comm/echo/information/strategy/index_en.htm.

[2] I enlighet med denna metod anslogs 8 % av ECHO:s samlade budget för år 2003 till verksamheter/prioriteter som utgör ett stöd för/komplement till den rent humanitära verksamheten (katastrofberedskap och förebyggande av katastrofer, tematisk finansiering, tekniskt stöd, revision, utvärdering, information).

I ECHO:s biståndsstrategi för 2003 betonades kontorets fortsatta fokus på "glömda kriser", dvs. kriser som andra givare och allmänheten visar ringa intresse för. ECHO identifierade sådana glömda kriser bl.a. i Västsahara, Demokratiska republiken Kongo, Myanmar/Burma, Angola, Burundi, Nordkorea, Filippinerna, norra Kaukasien (Tjetjenien), Thailand, Uganda och Jemen. Sammanlagt anslogs 119 miljoner euro till glömda kriser, vilket utgjorde ca. 20 % av budgeten (+ 4 % i förhållande till 2002).

ECHO var en av de viktigaste aktörerna när det gällde att få världens viktigaste givare av och organisationer för humanitärt bistånd att anta Principles and Good Practices of Humanitarian Donorship (principer och god praxis för givande av humanitärt bistånd) (Stockholm, juni 2003. I principerna för givande av humanitärt bistånd bekräftas ECHO:s grundtanke att medlen för humanitärt bistånd bör fördelas enbart med hänsyn till behoven. I dessa principer bekräftas också de civila organisationernas framträdande roll i genomförandet av humanitära insatser, och biståndsgivarna uppmanas att stödja 1994 års riktlinjer för användning av militära och civila försvarsresurser vid katastrofinsatser och 2003 års riktlinjer för användning av militära och civila försvarsresurser till stöd för humanitära insatser från FN:s sida i komplexa nödsituationer (Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief respektive Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets to Support United Nations Humanitarian Activities in Complex Emergencies, de s.k. MCDA-riktlinjerna).

I utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa finns en särskild bestämmelse om humanitärt bistånd i vilken det anges att humanitärt bistånd skall ges i enlighet med principerna i internationell rätt och principerna om opartiskhet, neutralitet och icke-diskriminering. Denna bestämmelse ingår i den fördragstext som Europeiska rådet antog i juni 2004.

ECHO upprätthöll under rapportåret en brett upplagd dialog om viktiga humanitära frågor med de på området för humanitärt bistånd verksamma icke-statliga organisationerna och visade samtidigt sitt engagemang för nära samordning givarna emellan genom att delta i FN:s process för samlade appeller (Consolidated Appeals Process, CAP) och stödja den internationella rödakors- och rödahalvmånerörelsens appeller. ECHO ledde det årliga mötet för Internationella rödakorskommitténs största givare och stod som värd för lanseringen i Bryssel av FN:s process för samlade appeller.

2. Översikt över ECHO:s humanitära insatser

Den humanitära situationen i världen var fortsatt dyster under 2003. Civilpersoner utgjorde liksom tidigare den huvudsakliga måltavlan i samband med konflikter och de flesta offren för konflikterna skördades bland civilbefolkningen. Antalet internt fördrivna personer i världen låg kvar på 25 miljoner. Antalet flyktingar sjönk visserligen som en följd av att 2 miljoner civilpersoner återvände till Afghanistan men detta ledde inte till en minskning i behovet av humanitärt bistånd, eftersom även återvändande är i behov av stöd. Enligt World Disasters Report 2003 har antalet naturkatastrofer i världen ökat betydligt sedan 1990. Antalet dödsoffer i naturkatastrofer minskade visserligen under 2003, men antalet människor som berördes av sådana katastrofer och var i behov av humanitärt bistånd ökade.

Till svar på de humanitära kriserna fattade ECHO 100 finansieringsbeslut rörande ett sammanlagt belopp på 600,3 miljoner euro (586,2 miljoner från kommissionens budget och 14,1 miljoner från Europeiska utvecklingsfonden). Med tanke på att det tillgängliga beloppet var 600,7 miljoner euro innebär detta att 99 % av åtagandebemyndigandena utnyttjades. I tabellen nedan ges en översikt över finansieringsbeslutens geografiska fördelning under 2003.

>Plats för tabell>

3. Övergripande frågor

3.1. Avtalsförbindelserna med samarbetspartnerna

Avtalsförbindelserna mellan ECHO och dess partnerorganisationer kom under året att omfattas av nya rättsliga ramar som är förenliga med den sedan den 1 januari 2003 gällande budgetförordningen och inriktade på tydliga mål samt indikatorer med hjälp av vilka resultatet av de insatser som finansierats kan mätas. Finansierings- och förvaltningsramavtalet mellan Europeiska gemenskapen och FN (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA), i vilket avtalsförbindelserna mellan ECHO och FN regleras, och de partnerskapsramavtal (Framework Partnership Agreements, FPA) i vilka avtalsförbindelserna med icke-statliga organisationer och internationella organisationer (ICRC, IFRC) regleras fastställdes slutgiltigt och trädde i kraft.

Den 31 december 2003 hade 177 partnerorganisationer antingen undertecknat ett partnerskapsramavtal eller inlett förfarandet för att ingå ett sådant avtal.

3.2. Förbindelser med de viktigaste humanitära samarbetspartnerna och med de största biståndsgivarna utanför EU

ECHO diskuterade strategiska prioriteter med sina viktigaste partner inom ramen för sju dialoger om strategisk programplanering (Strategic Programming Dialogues) som pågick fram till slutet av 2003.

Eftersom Förenta staterna och EU tillsammans svarar för lejonparten av det humanitära biståndet i världen, är väl fungerande kontakter och bra samordning mellan ECHO och de behöriga myndigheterna i Förenta staterna av största betydelse. Det har bl.a. inrättats regelbundna informationsutbyten (per telefon eller videokonferens) mellan ECHO:s direktör och hennes motparter i Förenta staterna.

3.3. Förbindelser med övriga gemenskapsinstitutioner

I en under januari 2003 antagen rapport (A5-0433/2002) gjorde Europaparlamentet en positiv bedömning av de framsteg ECHO uppnått under perioden 2000-2001 i fråga om effektivt tillhandahållande av bistånd, förenkling av förfarandena och sund ekonomisk förvaltning. ECHO:s direktör iakttog kontorets åtagande att regelbundet närvara vid sammanträden i Europaparlamentet och deltog under 2003 i sex möten i utskottet för utveckling och i ett möte i utskottet för utrikesfrågor.

Vad beträffar medlemsstaterna avgav kommittén för humanitärt bistånd positiva yttranden om 42 utkast till finansiella beslut och diskuterade ungefär 55 olika strategi- och policyfrågor. Den tog också olika initiativ för att integrera de anslutande länderna i kommitténs arbete. Vid sidan om de formella sammanträdena möttes kommittén vid två tillfällen under 2003, i huvudstäderna i de länder som under året innehade ordförandeskapet i EU, för informella diskussioner om policyfrågor av allmänt intresse.

3.4. Strategisk planering, instrument för förvaltning av politiken samt informationssystem

Kontoret för humanitärt bistånd fortsatte i samband med att det implementerade kommissionens cykel för strategisk planering och programplanering (Strategic Planning and Programming) att integrera principerna för verksamhetsbaserad förvaltning (activity-based management) i sin planeringsprocess. Det fastlägger sina principer för den strategiska programplaneringen i sin årliga biståndsstrategi. Detta dokument är resultatet av en intensiv samrådsprocess i vilken andra avdelningar inom kommissionen, medlemsstaterna, Europaparlamentet och partnerorganisationer deltar. De strategiska prioriteter som identifierats omsätts i operativa mål och indikatorer, i ECHO:s årliga förvaltningsplan. Under 2003 utarbetades även nya rapporteringsriktlinjer för ECHO:s kontor på fältet, på grundval av principerna för resultatbaserad förvaltning (performance-based management).

I juni 2003 företog Kontoret för humanitärt bistånd en halvtidsöversyn av sin årliga biståndsstrategi och förvaltningsplan i syfte att få en systematisk överblick över vilka framsteg som gjorts i fråga om uppfyllandet av dess mål. ECHO:s personal underrättades om resultatet av översynen vid det årliga seminariet för personalen. Medlemsstaterna underrättades också.

För det tredje året i följd användes den globala behovsbedömningen och bedömningen rörande glömda kriser som vägledning i samband med planeringsprocessen. Det var dock inte möjligt att såsom planerat utveckla fullständiga metoder för bedömning av verkningarna av åtgärder som är inriktade på barn. Huvudanledningarna till att detta arbete fördröjdes var personalbristen och de konceptuella svårigheterna i samband med konsekvensbedömningar. ECHO kunde emellertid utveckla provisoriska metoder för rapportering om resultatet av åtgärder med inriktning på barn.

Arbetet med HOLIS-projektet (Humanitarian Office Local Information System) ledde till ändringar i IT-miljön för beslutsförfarandena och de nya partnerskapsramavtalen. Icke-statliga organisationer kan nu inge sina ansökningar via Internet. Den uppgraderade versionen av IT-tillämpningsprogrammet för hantering av information om medlemsstaternas finansiella bidrag ("14 points") infogar nu automatiskt information om ECHO-beslut och vidarebefordrar denna till FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (OCHA). Arbetet med utvecklingen av Fichop [3]-tillämpningsprogrammet gick vidare.

[3] Fichop (Fiche opérationnelle) är ECHO:s instrument för uppföljning av projekt för humanitärt bistånd.

3.5. Övergripande strategiska prioriteter: LRRD, barn och katastrofberedskap

Betydande framsteg uppnåddes i fråga om sammanknytning av katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd (Linking Relief, Rehabilitation and Development, LRRD). ECHO:s utfasning av insatserna i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Serbien, Armenien, Kenya och Mexiko fullföljdes i enlighet med planerna. Partiella utfasningar eller sektoriella överlåtelser genomfördes i Afghanistan, Kambodja, Colombia, Demokratiska republiken Kongo, Indien, Malawi, Sierra Leone, Sudan och Tanzania. Bakslag i vissa länder (t.ex. Eritrea) uppvägdes av framsteg i andra länder (t.ex. Malawi).

Utöver detta företogs ett flertal förbättringar, t.ex. gemensamma utvärderingar (tillsammans med andra avdelningar inom kommissionen) samt upplysningsåtgärder (t.ex. ett av ECHO anordnat LRRD-seminarium vid vilket 70 kommissionstjänstemän och företrädare för FN, Röda korset och icke-statliga organisationer deltog). Kontoret för humanitärt bistånd kommer även att dra nytta av sin medverkan i en under 2003 inrättad avdelningsövergripande arbetsgrupp för LRRD samt katastrofberedskap och förebyggande av katastrofer (disaster preparedness and prevention, DPP). Denna lägger fram praktiska förslag rörande LRRD i åtta länder och två regioner.

Kontoret för humanitärt bistånd utvecklade dessutom provisoriska metoder för rapportering om resultatet av åtgärder med inriktning på barn och DPP. Det har med hjälp av dessa metoder även kunnat påvisa att

- 55 av de 100 finansieringsbeslut som fattades under 2003 omfattade stöd till åtgärder med inriktning på barn och att 102 av de kontrakt som ingicks under året var huvudsakligen inriktade på eller omfattade sådana åtgärder (terapeutisk näring, vaccinering, återintegrering av barnsoldater, etc.) (Totalbelopp: 85,7 miljoner euro). Dessutom understöddes forskningsverksamhet med inriktning på barn (om barn som dragits in i väpnade konflikter).

- 24 av de 100 finansieringsbeslut som fattades under 2003 omfattade stöd till åtgärder med inriktning på DPP och att 63 av de kontrakt som ingicks under året var huvudsakligen inriktade på eller omfattade sådana åtgärder (förvarningssystem, uppbyggnad av kapaciteten på det lokala planet, etc.) (Totalbelopp: 24,1 miljoner euro). Dessutom utvärderades ECHO:s strategi för att nedbringa antalet katastrofer, vilket gjorde det möjligt att förbättra benchmarkingen och fastställandet av prioriteter i ECHO:s DPP-åtgärder.

3.6. Tematisk finansiering

ECHO har mot bakgrund av att främjandet av ett kvalitetsmässigt humanitärt bistånd ökar i en värld som är stadd i förändring börjat att tillämpa en strategi med tematisk finansiering. Fyra tematiska finansieringsbeslut har fattats genom vilka vissa partners särskilda mandat understöds (UNHCR, ICRC, UNICEF, OCHA). Syftet med dessa tematiska bidrag är att förstärka det humanitära samfundets reaktionsförmåga, inbegripet säkerheten för dess personal.

3.7. Utbildning och undersökningar

ECHO har finansierat en undersökning angående kriser förorsakade av människan och deras betydelse för fördrivningen av befolkningsgrupper. Resultaten av denna undersökning kommer att användas för att underlätta systemet för tidig varning och utforma avslutningsstrategier. Den andra fasen av Sphereprojektet finansierades också.

ECHO har fortsatt att aktivt stödja nätverket för humanitärt bistånd (NOHA) genom vilket det erbjuds en ettårig flerdisciplinär eftergymnasial utbildning på det humanitära området.

Ändringen av ECHO:s rättsliga ram gick hand i hand med fördjupad utbildning som hade till syfte att underlätta övergångsprocessen. Utbildningsprogrammen vände sig till såväl personalen vid huvudkontoret som till personalen på fältet och hos respektive partner.

3.8. Kommunikation och information

ECHO vidareutvecklade sin kommunikationsstrategi för 2004-2005. Huvudmålet är att upplysa om de värden och principer som ligger till grund för EU:s humanitära bistånd och resultaten av detta. Den vänder sig till opinionsbildare, unga människor och medier och lägger stor vikt vid audiovisuella produkter och fotografiska bilder. Informationsmaterialet på nätet omfattade även 45 pressmeddelanden, 14 ögonvittnesberättelser från fältet och fem videofilmer (s.k. "streamed videos"). 12 särskilda webbsektioner ("In the Field") utvecklades för i huvudsak områden med mycket stora behov, såsom Angola, Irak, Sudan och Uganda.

Mediaevenemang anordnades i flera huvudstäder runt om i världen för att ge uttryck för ECHO:s strategiska budskap när det gäller dess politik och mandat.

3.9. Budgetmedel och personalresurser, revision och utvärdering

Konsekventa insatser i fråga om riskhantering och bedömning av interna kontroller ledde till en bättre förståelse av de risker som är förbundna med finansieringen och förvaltningen av humanitärt bistånd. En beredskapsbedömning utfördes i syfte att bedöma i vilken omfattning baskraven för kommissionens interna kontrollstandarder uppfylldes. Den allmänna slutsatsen, som bekräftades vid en uppdatering i början av 2004, var att ECHO uppfyller dessa krav.

I syfte att uppfylla kraven i den nya budgetförordningen genomförde ECHO en översyn av sin ekonomihanteringsprocess och de avtalsmässiga redskapen med sina partner (ramavtalen). Humanitära biståndsoperationer är visserligen förbundna med stora risker, men dessa har tack vare denna översyn kunnat minskas till en godtagbar nivå i fråga om korrekthet, laglighet och sund ekonomisk förvaltning.

ECHO fortsatte utarbetandet av månadsrapporter beträffande genomförandet av budgeten. Dessa omfattar variansanalyser med en inledande planläggning för varje land/region/åtgärd i syfte att möjliggöra en snabb uppföljning. Denna noggranna uppföljning har bidragit till en hög genomförandenivå och till en minskning av försenade betalningar och icke-fullbordade åtaganden. Genomförandegraden när det gäller åtagandebemyndiganden var nästan 100 %, medan den när det gäller betalningsbemyndiganden var 92 %. Detta är mycket tillfredsställande med tanke på att en del av budgeten måste användas för akuta beslut och den mycket stora budgeten för krisen i Irak.

ECHO-finansierad verksamhet som externa parter genomför omfattas av finansiell revision, vilket är en del av kontrollverksamheten. 2003 var det första året som ECHO:s strategi för extern revision genomfördes under ett helt år. Antalet partners och projekt ökade kraftigt och den geografiska täckningen var god. För avslutade projekt var ECHO:s revisioner inriktade på parternas huvudkontor. För pågående projekt låg fokuseringen på den praktiska verksamheten.

För revision av huvudkontoren anlitar ECHO externa revisorer för kontroll av ECHO:s partners i tvåårsperioder. Under 2003 gjordes 96 sådana revisioner; ytterligare 44 pågår fortfarande. Efter revisionerna under 2003 kunde 2,3 miljoner euro preliminärt konstateras vara ersättningsgilla. För pågående projekt genomförde ECHO:s tjänstemän 16 direkta revisioner av den praktiska verksamheten. Sex stycken revisioner av kontoren genomfördes.

ECHO bidrog till genomförandet av moderna strategier för mänskliga resurser i linje med reformen av kommissionen. Prioriteringarna var för det första att underlätta förändringsprocessen genom att inrätta lämpliga strukturer för reformen och att främja en resultatbaserad kultur för bättre kvalitet. I det sammanhanget omfattade utbildningsinsatserna många olika områden, inbegripet förfaranden för beslutsfattande och ett seminarium för översikt efter halva tiden för samtlig personal där fokuseringen låg på diskussionerna i samband med Europeiska konventet. Det andra syftet omsattes i form av ett antal utbildningsinsatser, bl.a. introduktionskurser för nykomlingar, presentationer av ECHO:s partners och specialinriktad utbildning om ECHO:s verktyg, som t.ex. FPA.

Beträffande utvärderingen antog ECHO en ny inriktning för att kunna passa in denna funktion i cykeln för strategisk planering och politisk utveckling på ett bättre sätt. Beträffande denna nya inriktning deltog ECHO i en gemensam utvärdering av frågor kring IDP med en del medlemsstater och andra aktörer på det humanitära området. ECHO inledde en översyn av normer och praxis beträffande personal på det humanitära området samt gjorde insatser till försvar för det utrymme som den humanitära rätten ger.

Utvärderingarna fortsatte även att omfatta geografiska insatser och resultat hos partners, framför allt i Serbien, Sudan, Angola och Afghanistan. Resultaten visade att insatserna som finansierats av ECHO överensstämde med mandatet. ECHO gjorde även en utvärdering av samarbetet med UNICEF.

4. Utsikter och framtidsperspektiv

Denna rapport offentliggörs under period av institutionella förändringar på europeisk nivå och i ett politiskt sammanhang som kännetecknas av debatter om frågor kring globala styrelseformer, vilket kan få konsekvenser både för ECHO och för det samfund som verkar i humanitära frågor.

ECHO kommer även fortsättningsvis att stå bakom de grundläggande principer och värderingar som styr det humanitära biståndet, nämligen neutralitet, opartiskhet och oberoende. ECHO är övertygat om att det nu är viktigare än någonsin att hålla sig till dessa principer Detta med tanke på den aktuella utvecklingen, både internationellt, där vissa politiska krafter tenderar att betrakta humanitärt bistånd som ett verktyg för utrikespolitik eller krishantering, och i den allt mer farofyllda verklighet där humanitära organisationer har blivit måltavla för stridande fraktioner. Respekten för dessa grundläggande principer är grundläggande för att biståndet faktiskt skall kunna tillhandahållas, för att behövande befolkningsgrupper skall kunna nås och för att hjälparbetarnas liv och säkerhet skall kunna tryggas.

Enligt ECHO:s uppfattning är det bästa sättet att bevara det utrymme som den humanitära rätten ger att genomföra principerna för gott givarskap, att fortsätta att sträva efter ett ge bistånd av hög kvalitet och att föra en öppen dialog med andra nyckelaktörer.