RAPPORT DE LA COMMISSION - (Office d'aide humanitaire-ECHO) - Rapport annuel 2003 {SEC(2004)1099}

1. Aspects de politique générale

Ayant adopté une approche des crises humanitaires fondée sur les besoins, ECHO a adapté ses modes de financement à l'évolution des besoins humanitaires dans le monde. Les principaux bénéficiaires de l'aide ECHO ont été les populations d'Afrique (225 millions EUR), suivies de l'Asie/Amérique latine (224,2 millions EUR). D'importants crédits ont également été accordés aux Territoires palestiniens occupés en raison de la détérioration des conditions humanitaires. En ce qui concerne les nouveaux États indépendants, la situation humanitaire de la population tchétchène ne s'est guère améliorée. Les niveaux de financement sont donc restés élevés (26 millions EUR). Des niveaux de financement inférieur relatifs à des opérations en Europe (7,7 millions EUR) sont le reflet du retrait prévu des Balkans.

La programmation a été guidée par l'évaluation des besoins mondiaux effectuée dans 130 pays en développement [1]. Les États membres de l'UE, les partenaires et autres donateurs ont partagé globalement cette évaluation. En l'appliquant à la dotation budgétaire 2003, 64 % (347,6 millions EUR) du budget ECHO [2] ont été dépensés dans des zones aux besoins les plus aigus comparés au 49 % de 2002.

[1] Pour plus de détails cf. http://europa.eu.int/comm/echo/information/strategy/index_en.htm

[2] Selon cette méthodologie, 8% du budget total d'ECHO en 2003 a été consacré à d'autres activités/priorités qui appuient/complètent des activités purement humanitaires (PCPP, financement thématique, assistance technique, audits, évaluation, information).

La stratégie d'aide annuelle 2003 d'ECHO a mis l'accent sur les crises oubliées auxquelles l'opinion publique et d'autres donateurs s'intéressent peu. Il s'agit notamment du Sahara occidental, de la République démocratique du Congo, du Myanmar/Birmanie, de l'Angola, du Burundi, de la Corée du Nord, des Philippines, du Nord Caucase (Tchétchénie), de la Thaïlande, de l'Ouganda et du Yémen. L'aide totale consacrée à ces crises s'est élevée à 119 millions EUR à savoir près de 20 % du budget (+ 4 % par rapport à 2002).

ECHO a joué un rôle clé en faveur de l'adoption des "Principes et bonnes pratiques de l'aide humanitaire" par les principaux donateurs et organisations humanitaires mondiaux (Stockholm, juin 2003). Ces principes confirment l'essence même d'ECHO selon laquelle les fonds humanitaires doivent être alloués en fonction des besoins. Ils affirment aussi le rôle primordial des organisations civiles dans la mise en oeuvre de l'action humanitaire, invitant les donateurs à soutenir les directives de 1994 concernant l'utilisation des ressources de l'armée et de la protection civile dans le cadre de missions humanitaires et les directives de 2003 relatives à l'utilisation des ressources de l'armée et de la protection civile dans le cadre d'opérations d'aide humanitaire d'urgence complexes menées par les Nations unies

(dites directives MDMC).

Le projet de Constitution a prévu une disposition particulière sur l'aide humanitaire. Elle est devenue partie à l'accord du Conseil européen sur la Constitution en juin 2004, réaffirmant que les opérations d'aide humanitaire doivent respecter le droit international et les principes d'impartialité, de neutralité et de non-discrimination.

Tout en maintenant un vaste dialogue avec les ONG humanitaires sur les questions humanitaires cruciales, ECHO a démontré son engagement en faveur d'une coordination étroite entre donateurs. En effet, ECHO participe à l'appel consolidé à l'aide humanitaire (CAP) des Nations unies et appuie les appels de la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. En 2003, ECHO a présidé la réunion annuelle des principaux donateurs du CICR et a été l'hôte du lancement du CAP des Nations unies à Bruxelles.

2. Synthèse des opérations humanitaires d'Echo

En 2003, la situation humanitaire de la planète est restée sombre. Les civils sont toujours les principales cibles et victimes des conflits. Le nombre de PDI s'est stabilisé à 25 millions dans l'ensemble. Si le nombre de réfugiés a baissé après le rapatriement de 2 millions de civils en Afghanistan, les besoins humanitaires n'ont pas diminué pour autant puisque les rapatriés ont également besoin d'aide. D'après le rapport 2003 sur les catastrophes naturelles dans le monde, le nombre de celles-ci a considérablement augmenté depuis 1990. Quoique le nombre de vies perdues à cause de ces catastrophes naturelles ait diminué, le nombre des personnes touchées et qui ont besoin d'aide humanitaire est plus élevé.

La réponse d'ECHO aux crises humanitaires s'est matérialisée par 100 décisions de financement représentant 600,3 millions EUR, 586,2 millions EUR étant financés par le budget de la Commission et 14,1 millions provenant des fonds du FED. Sur base d'un montant disponible de 600,7 millions, cette somme représente un taux de mise en oeuvre de 99 % des crédits d'engagement. Le tableau ci-dessous résume la répartition géographique des décisions de financement en 2003 :

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3. Questions horizontales

3.1. Relations contractuelles avec les partenaires

De nouveaux cadres juridiques régissent les relations d'ECHO avec ses partenaires, cadres conformes au règlement financier en vigueur depuis le 1er janvier 2003 et centrés sur des objectifs et des indicateurs clairs pour mesurer les résultats des opérations financées. L'accord administratif et financier CE/UN couvrant les relations contractuelles entre ECHO et les Nations unies et les accords-cadres de partenariat avec des organisations non gouvernementales et des organisations internationales (CICR, FICR) ont été finalisés et sont entrés en vigueur.

Au 31 décembre 2003, 177 partenaires avaient signé ou allaient signer les accords-cadres de partenariat.

3.2. Relations avec les principaux partenaires humanitaires et donateurs non UE

En décembre 2003, dans le cadre de sept dialogues de programmation stratégique, ECHO a débattu des priorités stratégiques avec ses principaux partenaires.

L'aide humanitaire des États-Unis et de l'UE représentant la part du lion de l'aide humanitaire mondiale, des contacts efficaces et une bonne coordination entre ECHO et les autorités américaines compétentes sont indispensables. Des échanges réguliers d'informations (téléphone, vidéoconférences) entre la directrice d'ECHO et ses homologues américains ont été établis.

3.3. Relations avec d'autres institutions communautaires

Dans un rapport adopté en janvier 2003 (A5-0433/2002), le Parlement européen a jugé favorablement les progrès accomplis par ECHO à savoir une fourniture efficace de l'aide, la simplification des procédures et une saine gestion financière pour la période 2000-2001. S'étant engagée à suivre régulièrement les réunions parlementaires, la directrice d'ECHO a assisté à six réunions de la Commission Développement et une réunion de la Commission Affaires étrangères.

À propos des États membres, le comité d'aide humanitaire (CAH) a émis des avis favorables pour 42 projets de décisions financières et a débattu d'environ 55 questions de stratégie et/ou de politique. Diverses initiatives ont été organisées afin d'intégrer les pays adhérents aux travaux du CAH. Outre ses réunions formelles, ce comité s'est réuni deux fois dans la capitale des présidences de l'UE pour débattre de manière informelle de questions de politique d'intérêt général.

3.4. Planification stratégique, outils de gestion des politiques et systèmes d'information

ECHO a mis en oeuvre le cycle de programmation et de planification stratégiques de la Commission, intégrant ainsi les principes de gestion par activités au sein de son processus de planification. ECHO a exposé ses principes de programmation stratégique dans sa stratégie annuelle d'aide. Ce document est le résultat d'un processus de consultation intensive impliquant d'autres services de la Commission, des États membres, le Parlement européen et des partenaires. Les priorités stratégiques recensées sont traduites en objectifs/indicateurs opérationnels dans le plan de gestion annuel ECHO. En 2003, de nouvelles directives concernant l'élaboration de rapports ont également été préparées par les dispositifs ECHO suivant les principes de la gestion axée sur les résultats.

ECHO a procédé à un examen à mi-parcours (juin 2003) de son plan de gestion annuel et de stratégie d'aide annuelle pour intégrer la réalisation des objectifs. Les résultats ont été communiqués au personnel ECHO lors d'un séminaire annuel du personnel ainsi qu'aux États membres.

Pour la troisième année consécutive, l'évaluation des besoins mondiaux et des crises oubliées a servi de guide au processus de planification. Il n'a toutefois pas été possible de mettre au point comme prévu des méthodologies complètes permettant d'évaluer l'impact des activités liées aux enfants comme prévu. La raison principale en est une pénurie de ressources humaines et les difficultés conceptuelles en rapport avec l'évaluation de l'impact. ECHO a toutefois mis au point des méthodologies intermédiaires pour rendre compte des activités concernant les enfants.

Les travaux relatifs au projet "Humanitarian Office Local Information System" (système HOLIS système local d'information de l'Office humanitaire) ont abouti à l'adaptation de l'environnement informatique pour les procédures de décision et pour le nouveau cadre des accords-cadres de partenariat. Les ONG peuvent désormais soumettre leur candidature par Internet. L'application TI pour gérer l'information sur les donations financières des États membres ("14 points") intègre maintenant automatiquement tant les informations sur les décisions ECHO que les transferts à l'OCHA des Nations unies. La mise au point de la "Fichop [3]" a bien progressé.

[3] La FichOp (Fiche Opérationnelle) est l'outil opérationnel d'ECHO pour le suivi des projets d'aide humanitaire.

3.5. Priorités stratégiques transversales : LRRD, les enfants et la préparation aux catastrophes naturelles

Des progrès significatifs ont été réalisés en ce qui concerne le lien entre aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD). Comme prévu, ECHO a achevé son retrait de l'ex-République Yougoslave de Macédoine, de Serbie, d'Arménie, du Kenya et du Mexique. Des désengagements partiels ou des transferts sectoriels ont été réalisés en Afghanistan, au Cambodge, en Colombie, en République démocratique du Congo, en Inde, au Malawi, en Sierra Leone, au Soudan et en Tanzanie. Des revers, dans certaines régions comme l'Érythrée, ont été compensés par des améliorations dans d'autres (par exemple au Malawi).

On peut signaler encore de nombreuses améliorations telles que des missions conjointes d'évaluation avec d'autres services de la Commission ou des mesures de sensibilisation telles qu'un atelier LRRD organisé par ECHO, réunissant 70 fonctionnaires de la Commission et des participants des Nations unies, de la Croix-Rouge et d'ONG. ECHO pourra aussi tirer parti de son engagement dans un groupe interservices LRRD/PCPP institué en 2003 pour recommander des mesures pratiques de LRRD dans 8 pays et 2 régions.

En ce qui concerne les activités d'ECHO relatives aux enfants, à la préparation aux catastrophes naturelles et à leur prévention (PCPP), une méthodologie intermédiaire d'analyse des résultats a été mise au point. Elle permet à ECHO de souligner cet aspect dans 100 décisions de financement prises en 2003 :

- 55 comportaient un appui aux activités liées aux enfants et 102 contrats portaient sur/incluaient des activités liées aux enfants (par exemple : alimentation thérapeutique, vaccination, réinsertion d'enfants soldats) pour un montant total de 85,7 millions EUR. En outre, une aide a été accordée à des activités de recherche liées aux enfants (enfants dans les conflits armés).

- 24 comportaient un appui à des activités de préparation aux catastrophes naturelles et 63 contrats portaient sur/incluaient des activités liées à la PCPP (par exemple : systèmes d'alerte précoce, renforcement des capacités des collectivités locales) pour un montant total de 24,1 millions. En outre, la politique d'ECHO en matière de réduction des catastrophes naturelles a été évaluée, ce qui a permis d'améliorer la définition des priorités dans ses activités de PCPP.

3.6. Financement thématique

En raison de la nécessité croissante de promouvoir une aide humanitaire de qualité dans un environnement mouvant, ECHO a commencé à mettre en place un financement thématique. Quatre décisions de financement thématique à l'appui des mandats spéciaux de partenaires spécifiques (UNHCR, CICR, UNICEF, OCHA) ont été prises. Les contributions thématiques ont pour objectif de renforcer la capacité de réponse de la communauté humanitaire, en ce compris la sécurité du personnel.

3.7. Formation et études

ECHO a financé une étude sur les crises provoquées par l'homme et leurs effets sur les déplacements de populations. Les conclusions de cette étude serviront à faciliter le système d'alerte précoce et l'élaboration de stratégies de désengagement. Une deuxième phase du projet SPHERE a également été financée.

ECHO a maintenu son soutien au réseau d'aide humanitaire (NOHA), qui propose un diplôme en affaires humanitaires post-universitaire pluridisciplinaire obtenu en un an.

La modification du cadre juridique d'ECHO s'est accompagnée d'une formation approfondie pour faciliter une transition sans heurts. Les programmes de formation étaient destinés au personnel des sièges, au personnel de terrain et aux partenaires.

3.8. Communication et information

ECHO a mis au point sa stratégie de communication 2004-2005. Son objectif premier est de faire connaître les valeurs, les principes et les réalisations de l'aide humanitaire de l'Union européenne. Cette stratégie cible les multiplicateurs (les leaders d'opinion, les jeunes, les médias) et met l'accent sur les produits audiovisuels et les images photographiques. Les produits d'information placés sur le site sont notamment 45 communiqués de presse, 14 témoignages du terrain et 5 documents vidéo. Douze sections web spéciales ("Sur le terrain") ont été développées couvrant essentiellement les zones où les besoins sont élevés telles que l'Angola, l'Iraq, le Soudan, l'Ouganda et d'autres.

Des événements médiatiques ont été organisés dans plusieurs capitales du monde à l'appui de cette approche. Toutes les activités et produits ont mis en lumière, directement ou indirectement, les messages stratégiques d'ECHO liés à sa politique et à son mandat.

3.9. Ressources budgétaires et humaines, audit et évaluation

Un effort soutenu dans le domaine de la gestion des risques et de l'évaluation du contrôle interne a abouti à une meilleure appréciation des risques inhérents au financement et à la gestion de l'aide humanitaire. Il a été procédé à une évaluation de l'état de préparation afin d'évaluer le niveau de mise en oeuvre des normes de base de contrôle interne de la Commission. La conclusion générale, confirmée par une mise à jour au début 2004, a été que ECHO respecte ces normes.

Afin de respecter le nouveau règlement financier, ECHO a revu ses circuits financiers et ses outils contractuels avec ses partenaires (accord-cadre de partenariat). En dépit des risques élevés propres aux opérations d'aide humanitaire, cela a contribué à les réduire à un niveau acceptable en termes de régularité, de légalité et de saine gestion financière.

ECHO a poursuivi ses rapports mensuels sur l'exécution budgétaire. Ceux-ci comportent une analyse de l'écart par rapport à la planification initiale pour chaque pays/région/action afin de permettre un suivi rapide. Grâce à ce suivi minutieux, les taux d'exécution budgétaire ont été élevés et on a constaté une diminution des retards de paiement et des engagements non liquidés. Le taux de mise en oeuvre des crédits d'engagement était voisin de 100 % et le taux de mise en oeuvre des crédits de paiement était de 92 %; il s'agit là d'un bon résultat compte tenu du fait qu'une partie du budget a été utilisée pour des décisions d'urgence à la fin de l'année et compte tenu également du budget considérable consacré à la crise iraquienne.

Les activités financées par ECHO et mises en oeuvre par des tiers sont, dans le cadre de l'activité de contrôle, soumises à un audit financier. L'année 2003 a été la première année complète de mise en oeuvre de la stratégie d'audit extérieur d'ECHO, un grand nombre de partenaires et de projets étant contrôlés et avec une bonne couverture géographique. Pour les projets finalisés, les audits d'ECHO ont été effectués dans les sièges des partenaires. Pour les projets en cours le contrôle porte sur le terrain.

Pour les audits au siège, ECHO a recours à des vérificateurs extérieurs pour examiner les partenaires ECHO sur un cycle de deux ans. En 2003, 96 contrôles de ce type ont été réalisés et 44 sont en cours. À la suite des audits 2003, un montant de 2,3 millions EUR a été provisoirement considéré comme récupérable. Seize audits sur le terrain ont été réalisés directement par des fonctionnaires d'ECHO pour des projets en cours. Six contrôles des bureaux d'ECHO ont été réalisés.

ECHO a contribué à la mise en oeuvre de politiques modernes des ressources humaines conformément à la réforme de la Commission. Ses priorités sont doubles : faciliter le processus de changement en mettant en place des structures appropriées pour la réforme et promouvoir une culture axée sur les résultats et les performances afin d'améliorer la qualité. Dans ce contexte, des activités de formation ont couvert un large éventail de questions notamment questions financières, procédures de prise de décisions et un séminaire d'examen à mi-parcours pour tout le personnel, centré sur les discussions au sein de la convention européenne. Le deuxième objectif s'est traduit par la sélection d'activités de formation allant de cours d'introduction pour les nouveaux, à des présentations par les partenaires ECHO jusqu'à une formation spécialisée concernant les outils d'ECHO tels que les accords-cadres de partenariat.

En ce qui concerne l'évaluation, ECHO a adopté une nouvelle orientation pour mieux intégrer cette fonction dans sa planification stratégique et son cycle de développement des politiques. Dans le cadre de cette réorientation, ECHO a pris part à une évaluation conjointe des questions relatives aux PDI avec plusieurs États membres et d'autres acteurs humanitaires. ECHO a amorcé un examen des normes et pratiques concernant la sécurité du personnel humanitaire ainsi que des activités de promotion en vue de protéger « l'espace humanitaire ».

Les évaluations se sont également poursuivies et ont concerné des opérations géographiques et les performances des partenaires, particulièrement en Serbie, au Soudan, en Angola et en Afghanistan. Les conclusions ont confirmé que les actions financées par ECHO étaient conformes à son mandat. ECHO a aussi entrepris une évaluation de sa coopération avec l'UNICEF.

4. Perspectives

Le présent rapport est publié en une période de transition institutionnelle au niveau européen et dans un contexte politique qui se caractérise par des débats sur des sujets liés à la gouvernance mondiale et à la sécurité qui peuvent avoir une incidence tant sur ECHO que sur la communauté humanitaire au sens large.

ECHO restera fidèle aux valeurs et principes fondamentaux de l'aide humanitaire, à savoir la neutralité, l'impartialité et l'indépendance. Il est convaincu qu'une stricte adhésion à ces principes est plus importante que jamais en raison des tendances actuelles inquiétantes dans le contexte institutionnel, où certaines forces politiques tendent à considérer l'aide humanitaire comme un instrument de politique étrangère ou de gestion des crises, et dans la réalité toujours plus dangereuse du terrain où les organisations humanitaires deviennent elles-mêmes la cible de factions en guerre. Le respect de ces principes fondamentaux est une exigence fondamentale pour assurer une fourniture efficace de l'aide, maintenir l'accès aux populations dans le besoin et préserver les vies et la sécurité du personnel humanitaire.

Pour ECHO, le meilleur moyen de préserver « l'espace humanitaire » est de continuer à observer de manière stricte les grands principes des donateurs, d'avoir toujours le souci d'apporter une aide de qualité élevée et de poursuivre un dialogue transparent avec d'autres acteurs clés.