COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS sur le suivi de la communication de la Commission sur certains aspects juridiques liés aux oeuvres cinématographiques et autres oeuvres audiovisuelles (Communication cinéma) du 26.09.2001 (publiée au JO C 43 du 16.2.2002) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. Introduction

1. La Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur certains aspects juridiques liés aux oeuvres cinématographiques et autres oeuvres audiovisuelles [1] (ci-après dénommée « la Communication ») a envisagé, entre autres, deux questions d'une importance vitale pour l'industrie cinématographique: les aides d'État à la production cinématographique et la conservation du patrimoine cinématographique.

[1] COM (2001) 534 final du 26.9.2001, JO C 43 du 16.02.2002.

2. La présente communication s'inscrit dans le prolongement de cette communication. Dans le domaine des aides d'État, la Commission entend introduire une sécurité juridique dans le secteur en définissant clairement les règles à appliquer jusqu'au 30 juin 2007. Au regard de la conservation du patrimoine cinématographique, la Commission propose d'adopter une recommandation du Parlement européen et du Conseil sur le patrimoine cinématographique et la compétitivité des activités industrielles connexes.

2. L'approche générale de la Commission au regard des aides d'état au secteur de la production cinématographique.

1. Les critères utilisés par la Commission européenne pour évaluer la compatibilité avec le traité CE des aides d'État en faveur de la production cinématographique et télévisuelle ont été clarifiés au chapitre 2 de la communication. Cette communication décrit l'approche générale de la Commission en ce qui concerne les aides d'État en faveur de la production cinématographique et télévisuelle.

2. Ces critères revêtent deux formes:

a) Respect du critère de légalité générale,

b) Critères de compatibilité spécifiques pour les aides d'État à la production cinématographique et télévisuelle.

3. La communication indique que les critères de compatibilité spécifiques resteront valables jusqu'en juin 2004. Les régimes d'aide à la production cinématographique et télévisuelle mis en place par les États membres sont actuellement autorisés par la Commission jusqu'à la même échéance.

4. La Commission a organisé une vaste consultation d'États membres, de pays en voie d'adhésion et de professionnels, dans le cadre des groupes d'experts du cinéma, qui se sont réunis les 9 et 19 janvier 2004 à Bruxelles, sur l'ajustement possible des critères spécifiques de compatibilité. Les États membres et les professionnels ont unanimement exprimé leur satisfaction envers les critères définis dans la communication et n'ont émis aucune crainte quant à leur incidence sur la compétitivité.

5. Ils sont d'avis que le secteur cinématographique européen est sous pression et doit donc être soutenu. Ils craignent qu'une modification des règles en vigueur ne menace la stabilité du secteur et ils réclament dès lors que les règles soient maintenues en leur état.

6. Les principales inquiétudes de la Commission ne portent pas sur le volume de l'aide, laquelle étant destinée à soutenir la culture est compatible avec le traité. Toutefois, la Commission rappelle ses appréhensions au regard de certaines conditions de territorialité, c'est-à-dire les clauses de "territorialisation" de certains régimes d'aides. Ces clauses de territorialisation imposent aux producteurs de dépenser un montant spécifique du budget d'un film dans un État membre particulier pour pouvoir bénéficier de la totalité du montant de l'aide. Les clauses de territorialisation peuvent constituer une entrave à la libre circulation des travailleurs, des biens et des services dans la Communauté européenne. De cette manière, ils risquent de fragmenter le marché intérieur et d'empêcher son développement. Cependant, la Commission considère que ces clauses peuvent être justifiées dans certaines circonstances et dans les limites fixées dans le Communication pour assurer la présence continue des ressources humaines et des capacités techniques requises par la création culturelle. Naturellement, cette Communication est sans préjudice des obligations de la Commission en vertu du Traité de s'occuper des plaintes concernant des infractions possibles à d'autres règles du Traité que les dispositions d'aides d'Etat.

7. C'est pourquoi, la Commission a soigneusement examiné les arguments avancés par les autorités nationales et les professionnels du secteur cinématographique. Elle reconnaît que le secteur de la production cinématographique est sous pression. Elle envisage donc d'accorder, au plus tard lors de la prochaine révision de la Communication, des aides d'un montant supérieur pourvu que les régimes d'aides satisfassent aux conditions de légalité générale définies dans le traité et, notamment, que soient réduites les entraves à la libre circulation des travailleurs, des biens et des services dans la CE dans ce secteur.

8. Dans la perspective de la prochaine révision de la communication, la Commission entend, en plus de l'analyse approfondie des arguments du secteur, effectuer une étude minutieuse des effets des régimes d'aides d'État actuels. Cette étude devrait examiner en particulier l'impact économique et culturel des conditions de territorialisation imposées par des États membres, en prenant notamment en considération leur impact sur les coproductions.

9. À la lumière de ce qui précède, la Commission étend la validité des critères de compatibilité spécifiques pour les aides à la production cinématographique et audiovisuelle, telles qu'ils sont définis dans la communication, jusqu'au 30 juin 2007.

3. Protection du patrimoine cinematographique

1. La communication sur le cinéma a considéré le dépôt légal d'oeuvres audiovisuelles aux niveaux national ou régional comme l'un des moyens possibles de conservation et de préservation du patrimoine audiovisuel européen et a dressé un état de la situation actuelle concernant le dépôt d'oeuvres audiovisuelles dans les États membres, les pays en voie d'adhésion et les pays de l'AELE. La totalité des États membres possèdent déjà des systèmes de collecte et de préservation des oeuvres cinématographiques faisant partie de leur patrimoine audiovisuel. Quatre cinquièmes de ces systèmes sont fondés sur une obligation légale ou contractuelle de déposer la totalité des films, ou à tout le moins les oeuvres soutenues financièrement par le secteur public.

2. La cinématographie est une forme d'art reposant sur un support fragile, qui nécessite par conséquent une action déterminée de la part des pouvoirs publics afin de garantir sa préservation. Les oeuvres cinématographiques représentent une composante essentielle de notre patrimoine culturel et méritent dès lors d'être protégées de manière inconditionnelle. Outre leur valeur culturelle, les oeuvres cinématographiques constituent une source d'informations sur l'histoire de la société européenne. Elles fournissent un témoignage historique détaillé de la richesse des identités culturelles de l'Europe et de la diversité des peuples qui la composent. Les images cinématographiques représentent un moyen important de découvrir le passé et de mener une réflexion civique sur notre civilisation. Pour assurer la transmission du patrimoine cinématographique européen aux générations à venir, il est nécessaire de le collecter, le cataloguer, le préserver et le restaurer de manière systématique. En outre, le patrimoine cinématographique européen devrait être accessible à des fins pédagogiques, académiques, culturelles et de recherche, sans affecter les droits d'auteur ni les droits voisins.

3. Plusieurs actions communautaires et internationales ont été entreprises pour préserver le patrimoine cinématographique. Au niveau de l'UE, il convient de mentionner :

- La résolution du Conseil du 26 juin 2000 [2] relative à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine cinématographique européen qui invite les États membres à coopérer à la restauration et à la conservation du patrimoine cinématographique, y compris en recourant aux techniques de numérisation, à échanger des bonnes pratiques dans ce secteur, à encourager la mise en réseau progressive des bases de données des archives européennes et à envisager la possibilité d'utiliser ces collections à des fins pédagogiques.

[2] JO C 193 du 11.7.2000.

- Le rapport du Parlement européen sur la communication de la Commission relative au cinéma du 7 juin 2002 [3], qui a également souligné l'importance de la préservation du patrimoine cinématographique européen.

[3] PE 312.517, pas encore publié au Journal officiel.

- La résolution du Conseil du 24 novembre 2003 sur le dépôt des oeuvres cinématographiques dans l'Union européenne [4] qui invite les États membres à mettre en place des systèmes efficaces de dépôt et de conservation des oeuvres cinématographiques faisant partie de leur patrimoine audiovisuel dans leurs archives nationales, dans leurs instituts cinématographiques ou dans des institutions analogues, si de tels systèmes n'existent pas encore.

[4] Communiqué de presse du Conseil 1457/03, JO C 295/5, 5.12.2003.

4. Au niveau international, la convention européenne relative à la protection du patrimoine audiovisuel [5] a été ouverte à signature le 8.11.2001. La convention prévoit que chaque partie doit instaurer un dépôt légal obligatoire des images en mouvement faisant partie de son patrimoine audiovisuel et qui ont été produites ou coproduites sur le territoire de la partie concernée.

[5] http:// conventions.coe.int, Conseil de l'Europe, ETS No 183.

5. Le transfert de la possession d'oeuvres cinématographiques à des organismes se consacrant à leur archivage n'implique pas le transfert du droit d'auteur ou des droits voisins. La directive 2001/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société [6] de l'information énonce que les États membres ont la faculté de prévoir des exceptions ou limitations en ce qui concerne des actes de reproduction spécifiques effectués par des bibliothèques accessibles au public ou par des archives, qui ne recherchent aucun avantage commercial ou économique direct ou indirect.

[6] JO C 167 du 22.06.2001.

6. L'industrie cinématographique européenne possède un important potentiel de création d'emploi et de contribution à la croissance économique. Il ne s'agit pas uniquement de la production et de la projection de films, mais également de la collecte, du catalogage, de la préservation et de la restauration d'oeuvres cinématographiques. Les conditions nécessaires à la compétitivité de ces activités industrielles liées au patrimoine cinématographique doivent être améliorées, notamment en ce qui concerne la meilleure utilisation des nouveautés technologiques, telles que la numérisation.

7. À la lumière de ce qui précède, la Commission propose d'adopter une recommandation du Parlement européen et du Conseil sur le patrimoine cinématographique et la compétitivité des activités industrielles connexes. Les États membres, les pays en voie d'adhésion et les professionnels ont été consultés sur le projet de proposition, dans le cadre des groupes d'experts du cinéma qui se sont réunis les 9 et 19 janvier 2004 à Bruxelles.

EXPOSÉ DES MOTIFS

4. Introduction

La communication de la Commission concernant certains aspects juridiques liés aux oeuvres cinématographiques et autres oeuvres audiovisuelles [7] a envisagé, entre autres possibilités, le dépôt légal d'oeuvres audiovisuelles comme moyen de conservation et de préservation du patrimoine audiovisuel européen. La Commission a constaté qu'il existe un consensus sur l'objectif de préserver et de sauvegarder le patrimoine audiovisuel de l'Europe. En revanche, les avis divergent sur le statut juridique à accorder au dépôt des oeuvres audiovisuelles.

[7] COM(2001)534 final du 26.9.2001, JO C 43 du 16.2.2002, p.6.

Comme annoncé dans la communication, la Commission a dressé un état de la situation actuelle dans les États membres. Un questionnaire a été envoyé aux États membres, aux pays adhérents et aux pays de l'AELE le 26 mars 2002.

L'analyse des réponses fait apparaître que, dans dix États membres, les producteurs sont légalement tenus de déposer leurs oeuvres cinématographiques dans les bibliothèques ou instituts cinématographiques nationaux. Dans trois autres États membres, l'obligation de dépôt, établie par la loi ou par une relation contractuelle, concerne exclusivement les films ayant bénéficié d'un financement public. Par contre, le dépôt s'effectue sur une base volontaire dans les deux derniers États membres. En résumé, quatre cinquièmes des États membres possèdent un système de dépôt obligatoire applicable à la totalité des oeuvres soutenues financièrement par le secteur public.

La Commission a constitué des groupes d'experts du cinéma dans le prolongement de la communication relative au cinéma: le premier est composé de représentants des États membres et le second de professionnels du secteur. Le groupe d'experts des États membres a discuté de la protection du patrimoine cinématographique lors de ses réunions du 20 septembre 2002 et du 9 janvier 2004. Le groupe d'experts composé de professionnels a également débattu de cette question les 5 novembre 2002 et 19 janvier 2004.

Les consultations confirment que, de l'avis général, les oeuvres cinématographiques représentent une part importante du patrimoine culturel européen. D'après les réponses au questionnaire, l'initiative privée et les systèmes volontaires ne peuvent garantir le dépôt systématique et la préservation de l'ensemble des oeuvres cinématographiques. Cet objectif ne peut être atteint que par des formules de dépôt systématique. De plus, la majorité des commentateurs estiment qu'il faudrait relier les systèmes nationaux entre eux et échanger les bonnes pratiques.

5. Contexte

Le Conseil et le Parlement européen ont tous deux souligné l'importance de la collecte et de la préservation du patrimoine cinématographique européen.

Le Conseil a adopté deux résolutions à ce sujet. La première, adoptée le 26 juin 2000 [8], invite les États membres à coopérer à la restauration et à la conservation du patrimoine cinématographique, y compris en recourant aux techniques de numérisation, à échanger des bonnes pratiques dans ce secteur, à encourager la mise en réseau progressive des bases de données des archives européennes et à envisager la possibilité d'utiliser ces collections à des fins pédagogiques. La seconde résolution, adoptée le 24 novembre 2003 [9], confirme que les oeuvres cinématographiques européennes constituent une manifestation essentielle de la richesse et de la diversité des cultures européennes et qu'elles représentent un patrimoine qu'il convient de conserver et de préserver pour les générations à venir. La résolution insiste en outre sur le fait que les oeuvres cinématographiques européennes faisant partie du patrimoine audiovisuel des États membres doivent faire l'objet d'un dépôt systématique dans des archives nationales, régionales ou autres, de manière à garantir leur conservation.

[8] JO C 193 du 11.7.2000.

[9] Communiqué de presse du Conseil 1457/03 - JO C 295/5 du 5.12.2003.

Dans son rapport sur la communication de la Commission relative au cinéma du 7 juin 2002 [10], le Parlement européen souligne la nécessité d'un dépôt légal obligatoire des oeuvres audiovisuelles par les États membres, conformément à la Convention européenne relative à la protection du patrimoine audiovisuel. Le Parlement européen estime, à titre transitoire, que le dépôt légal devrait être obligatoire pour les bénéficiaires d'aides d'État.

[10] PE 312.517, pas encore publié au Journal officiel. Le rapporteur était Luckas Vander Taelen.

En outre, le Conseil de l'Europe a ouvert la Convention européenne relative à la protection du patrimoine audiovisuel [11] à la signature le 8 novembre 2001. Cette convention impose à ses signataires de mettre sur pied un système de dépôt légal obligatoire de toutes les images en mouvement et le dépôt volontaire du matériel annexe. La convention n'est pas encore entrée en vigueur.

[11] http:// conventions.coe.int.

6. Champ d'application de la recommandation

La recommandation met l'accent sur les oeuvres cinématographiques. En ce qui concerne les autres oeuvres audiovisuelles, telles que les programmes de télévision, la recommandation prévoit uniquement un dépôt volontaire.

La recommandation porte sur tous les aspects du patrimoine cinématographique: la collecte, le catalogage, la création de bases de données, la préservation, la restauration, mais également son utilisation à des fins pédagogiques, académiques, culturelles et de recherche, et la coopération entre les institutions responsables à l'échelle européenne.

7. Pourquoi une recommandation du Parlement européen et du Conseil plutôt qu'une recommandation de la Commission ?

Les politiques industrielles et culturelles n'étant pas concernées par l'harmonisation des législations des États membres, la Communauté est tenue de recourir à des instruments non contraignants, tels que les recommandations, pour s'acquitter des tâches et obligations inscrites dans le traité.

Le traité instituant la Communauté européenne confère des pouvoirs étendus à la Commission pour l'adoption de recommandations: l'article 249 dispose que "Pour l'accomplissement de [sa] mission et dans les conditions prévues au présent traité, (...) la Commission (...)formule[nt] des recommandations". L'article 211 indique que "En vue d'assurer le fonctionnement et le développement du marché commun, la Commission (...) formule des recommandations ou des avis sur les matières qui font l'objet du présent traité, si celui-ci le prévoit expressément ou si elle l'estime nécessaire".

Cependant, la Commission estime qu'une recommandation du Parlement européen et du Conseil doit être préférée à une recommandation de la Commission sur ce sujet, et cela pour deux raisons. Tout d'abord, la recommandation en question vise à instaurer une coopération effective entre les États membres pour la protection du patrimoine cinématographique. Il sera plus aisé d'aboutir à ce résultat si la recommandation est examinée et adoptée par le Conseil. Ensuite, le Parlement européen a soutenu de manière inconditionnelle dans deux rapports [12] la nécessité de préserver le patrimoine cinématographique. Par conséquent, il semble approprié d'associer pleinement le Parlement européen à la discussion et à l'adoption de la recommandation. La participation du Parlement européen se traduira par un débat public plus intense et un accroissement de l'impact de la recommandation. En conclusion, l'objectif poursuivi par la Communauté sera plus facilement réalisable par l'adoption d'une recommandation du Parlement européen et du Conseil que par une recommandation de la Commission.

[12] PE 303.777, JO C 140 du 2.6.2002 et PE 312.517, pas encore publié au Journal officiel.

8. Base juridique de la recommandation

L'industrie cinématographique européenne possède un important potentiel de création d'emploi et de contribution à la croissance économique. Il ne s'agit pas uniquement de la production et de la projection de films, mais également de la collecte, du catalogage, de la préservation et de la restauration d'oeuvres cinématographiques. Les conditions nécessaires à la compétitivité de ces activités industrielles liées au patrimoine cinématographique doivent être améliorées, notamment en ce qui concerne la meilleure utilisation des nouveautés technologiques, telles que la numérisation. En conséquence, la base juridique proposée pour la présente recommandation est l'article 157 du traité CE, qui demande à la Communauté et aux États membres de veiller à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de la Communauté soient assurées en menant des actions visant notamment à favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d'innovation, de recherche et de développement technologique.

L'article 157 a déjà constitué la base juridique d'instruments adoptés dans le domaine de la politique audiovisuelle, tels que la décision du Conseil du 20 décembre 2000 portant sur la mise en oeuvre d'un programme d'encouragement au développement, à la distribution et à la promotion des oeuvres audiovisuelles européennes (MEDIA Plus Développement, Distribution et Promotion) (2001-2005) [13] et la recommandation du Conseil du 24 septembre 1998 concernant le développement de la compétitivité de l'industrie européenne des services audiovisuels et d'information par la promotion de cadres nationaux visant à assurer un niveau comparable et efficace de protection des mineurs et de la dignité humaine [14].

[13] JO L 13 du 17.1.2001, p. 35.

[14] JO L 270 du 7.10.1998, p. 48.