MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über Folgemaßnahmen zur Mitteilung der Kommission zu bestimmten Rechtsfragen im Zusammenhang mit Kinofilmen und anderen audiovisuellen Werken (Mitteilung zur Filmwirtschaft) vom 26.9.2001 (veröffentlicht im ABl. C 43 vom 16.2.2002) (Text von Bedeutung für den EWR)

1. Einleitung

1. Die Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu bestimmten Rechtsfragen im Zusammenhang mit Kinofilmen und anderen audiovisuellen Werken [1] (nachstehend ,die Mitteilung") befasste sich unter anderem mit zwei Fragen, die für die Filmindustrie von wesentlichem Interesse sind: staatliche Beihilfen für die Filmwirtschaft und Schutz des Filmerbes.

[1] KOM(2001) 534 endg. vom 26.9.2001, ABl. C 43 vom 16.2.2002.

2. Die vorliegende Mitteilung ist eine Folgemaßnahme zu jener Mitteilung. Im Bereich der staatlichen Beihilfen beabsichtigt die Kommission, die Rechtssicherheit im Sektor zu gewährleisten, indem sie die bis zum 30. Juni 2007 anzuwendenden Vorschriften klar darlegt. In Bezug auf das Filmerbe schlägt die Kommission vor, eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates zum Filmerbe und zur Wettbewerbsfähigkeit der einschlägigen Industriezweige anzunehmen.

2. Allgemeine Orientierungslinien der Kommission in Bezug auf staatliche Beihilfen für die Filmwirtschaft

1. Die Kriterien der Europäischen Kommission zur Beurteilung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen für Kino- und Fernsehproduktionen mit dem EG-Vertrag sind in Kapitel 2 der Mitteilung erläutert. Diese Mitteilung gibt den allgemeinen Ansatz der Kommission in Bezug auf staatliche Beihilfen für die Filmwirtschaft an.

2. Für die Kriterien kommen zwei Kategorien zur Anwendung:

a) Allgemeine Rechtmäßigkeit

b) Spezifische Kriterien für die Zulässigkeit staatlicher Beihilfen für Kino- und Fernsehproduktionen.

3. In der Mitteilung heißt es, dass die spezifischen Zulässigkeitskriterien bis Juni 2004 Gültigkeit behalten sollen. Die Beihilferegelungen der Mitgliedstaaten für Kino- und Fernsehproduktionen werden zur Zeit von der Kommission bis zu diesem Zeitpunkt genehmigt.

4. Die Kommission organisierte eine umfassende Konsultation der Mitgliedstaaten, der Beitrittsländer und der Fachkreise zu etwaigen Anpassungen der spezifischen Zulässigkeitskriterien, und zwar im Rahmen der Gruppen von Filmsachverständigen, die am 9. bzw. 19. Januar 2004 in Brüssel zusammentraten. Die Mitgliedstaaten und die Fachkreise sprachen sich einstimmig für die in der Mitteilung dargelegten Kriterien aus und äußerten keine Bedenken bezüglich ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb.

5. Ihrer Ansicht nach ist die Filmwirtschaft in Europa großem Druck ausgesetzt und auf Beihilfen angewiesen. Sie befürchten, dass eine Änderung der bestehenden Vorschriften die Stabilität des Sektors gefährden könnte, und setzten sich daher für eine Beibehaltung der jetzigen Regelung ein.

6. Die Hauptsorge der Kommission gilt nicht der Höhe der Beihilfen, welche - da sie auf die Unterstützung der Kultur ausgerichtet sind - mit dem Vertrag vereinbar sind. Gleichwohl erinnerte sie an ihre Befürchtungen bezüglich gewisser territorialer Auflagen (d. h. die so genannten ,Territorialisierungsklauseln" einiger Beihilferegelungen). Diese Territorialisierungsklauseln erlegen den Produzenten die Verpflichtung auf, einen gewissen Betrag des Filmbudgets in einem bestimmten Mitgliedstaat auszugeben - als Vorbedingung für die Gewährleistung des vollen Beihilfebetrags. Territorialisierungsklauseln können ein Hindernis für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer sowie den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr in der EG darstellen. Somit können sie zur Zersplitterung des Binnenmarktes führen und seine Entwicklung hemmen. Die Kommission erachtet jedoch, dass Territorialisierungsklauseln in gewissen Umständen und in den Schranken der Mitteilung gerechtfertigt sein können, um diejenigen Kulturschaffenden im Land zu halten, die über die nötigen Fähigkeiten und Fachkenntnisse verfügen. Dies gilt selbstverständlich unbeschadet ihrer vom EG-Vertrag auferlegten Verpflichtung, Beschwerden im Zusammenhang mit möglichen Verstößen gegen andere Vertragsbestimmungen als die Beihilfevorschiften nachzugehen.

7. Daher hat die Kommission die von den nationalen Behörden und den Fachkreisen des Filmsektors vorgebrachten Argumente sorgfältig geprüft. Sie erkennt an, dass die Filmwirtschaft großem Druck ausgesetzt ist. Daher ist sie gewillt, spätestens während der naechsten Überarbeitung der Mitteilung, höhere Beihilfebeträge zuzulassen, unter der Voraussetzung, dass die Beihilferegelungen die allgemeinen rechtlichen Bestimmungen des Vertrages erfuellen und dass insbesondere die Hindernisse für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer sowie den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr in der EG in diesem Sektor verringert werden.

8. Im Vorgriff auf die nächste Überprüfung der Mitteilung beabsichtigt die Kommission, neben einer gründlicheren Analyse der von den Akteuren des Sektors vorgebrachten Argumente eine umfassende Studie über die Folgen der bestehenden staatlichen Beihilferegelungen durchzuführen. Die Studie sollte insbesondere die wirtschaftlichen und kulturellen Auswirkungen der territorialen Auflagen der Mitgliedstaaten, insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Auswirkungen auf Koproduktionen.

9. In Anbetracht der obigen Ausführungen verlängert die Kommission die Gültigkeitsdauer der spezifischen Zulässigkeitskriterien für Beihilfen zugunsten von Kino- und Fernsehproduktionen, wie in der Mitteilung definiert, bis zum 30. Juni 2007.

3. Schutz des Filmerbes

1. In der Mitteilung zur Filmwirtschaft wurde die Frage der Rechtspflicht zur Hinterlegung von audiovisuellen Werken auf nationaler oder regionaler Ebene als eine Möglichkeit zur Erhaltung und zum Schutz des europäischen audiovisuellen Erbes geprüft und es wurde eine Bestandsaufnahme hinsichtlich der Hinterlegung von Kinofilmen in den Mitgliedstaaten, in den Bewerberländern und in den EFTA-Ländern eingeleitet. Alle Mitgliedstaaten verfügen bereits über Systeme zur Erfassung und Bewahrung von Kinofilmen, die zu ihrem audiovisuellen Erbe gehören. Vier Fünftel dieser Systeme stützen sich auf eine gesetzliche oder vertragliche Verpflichtung zur Hinterlegung aller Filme oder zumindest derjenigen Filme, die öffentliche Beihilfen erhielten.

2. Das Filmschaffen ist eine Kunstform, die auf vergänglichen Trägermedien festgehalten wird; daher sind aktive Maßnahmen der öffentlichen Behörden zu deren Bewahrung notwendig. Kinofilme sind ein wesentlicher Bestandteil unseres Kulturerbes und verdienen daher unseren vollen Schutz. Neben ihrem kulturellen Wert stellen Kinofilme eine Quelle der historischen Information über die europäische Gesellschaft dar. Sie zeugen vom Reichtum der europäischen kulturellen Identitäten und der Vielfalt ihrer Völker. Kinofilme spielen eine entscheidende Rolle, wenn es darum geht, die Vergangenheit kennen zu lernen und Überlegungen zur heutigen Zivilisation anzustellen. Um sicherzustellen, dass das europäische Filmerbe für künftige Generationen erhalten bleibt, muss es systematisch erfasst, katalogisiert, bewahrt und restauriert werden. Ferner sollte das europäische Filmerbe - unbeschadet des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte - für den Bildungs- Hochschul-, Forschungs- und Kulturbereich zugänglich gemacht werden.

3. Verschiedene Maßnahmen wurden auf gemeinschaftlicher und internationaler Ebene zum Schutz des Filmerbes ergriffen. Auf Gemeinschaftsebene handelt es sich um folgende Maßnahmen:

* In der Entschließung des Rates vom 26. Juni 2000 [2] zur Erhaltung und Erschließung des europäischen Filmerbes werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, bei der Restaurierung und Erhaltung des Filmerbes, einschließlich der Nutzung der durch die Digitaltechnik gebotenen Möglichkeiten, zusammenzuarbeiten, Informationen über vorbildliche Praktiken in diesem Bereich auszutauschen, den schrittweisen Aufbau von Netzwerken zwischen den Datenbanken der europäischen Archive zu fördern und die Möglichkeit der Nutzung dieser Bestände zu pädagogischen Zwecken zu prüfen.

[2] ABl. C 193 vom 11.7.2000.

* In dem Bericht des Europäischen Parlaments über die Kommissionsmitteilung zur Filmwirtschaft vom 7. Juni 2002 [3] wurde die Notwendigkeit unterstrichen, das Filmerbe zu schützen.

[3] PE 312.517, noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht.

* In der Entschließung des Rates vom 24. November 2003 zur Hinterlegung von Kinofilmen in der Europäischen Union [4] wurden die Mitgliedstaaten ersucht, wirksame Systeme für die Hinterlegung und Erhaltung der zu ihrem audiovisuellen Erbe gehörenden Kinofilme in ihren nationalen Archiven, Filminstituten oder entsprechenden Institutionen einzurichten, wenn derartige Systeme noch nicht vorhanden sind.

[4] Pressemitteilung des Rates Nr. 1457/03, ABl. C 295 vom 5.12.2003, S. 5.

4. Auf internationaler Ebene wurde die Europäische Konvention zum Schutz des audiovisuellen Erbes [5] am 8.11.2001 zur Unterzeichnung aufgelegt. Sie sieht vor, dass jede Vertragspartei die Verpflichtung einführt, Bewegtbildmaterial, das zu ihrem audiovisuellen Erbe gehört und in ihrem Hoheitsgebiet produziert oder koproduziert wurde, zu hinterlegen.

[5] http:// conventions.coe.int, Europarat, ETS Nr. 183.

5. Die Übertragung des Eigentums an Kinofilmen an die Archivierungsstellen führt nicht zur automatischen Übertragung des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte. Gemäß Richtlinie 2001/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft [6] können die Mitgliedstaaten jedoch Ausnahmen oder Beschränkungen in Bezug auf bestimmte Vervielfältigungshandlungen von öffentlich zugänglichen Bibliotheken oder von Archiven vorsehen, die keinen unmittelbaren oder mittelbaren wirtschaftlichen oder kommerziellen Zweck verfolgen.

[6] ABl. L 167 vom 22.6.2001.

6. Und schließlich besitzt die europäische Filmindustrie ein großes Potenzial für die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung des Wirtschaftswachstums. Dies gilt nicht nur für die Produktion und Vorführung, sondern auch für die Erfassung, Katalogisierung, Bewahrung und Restaurierung von Kinofilmen. Die Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der industriellen Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Filmerbe müssen verbessert werden, insbesondere was die bessere Nutzung der technischen Neuerungen (z. B. Digitalisierung) anbelangt.

7. In Anbetracht der obigen Ausführungen schlägt die Kommission vor, eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates zum Filmerbe und zur Wettbewerbsfähigkeit der einschlägigen Industriezweige anzunehmen. Die Mitgliedstaaten, die Beitrittsländer und die Fachkreise wurden zu dem Entwurf des Vorschlags konsultiert, und zwar im Rahmen der Gruppen von Filmsachverständigen, die am 9. bzw. 19. Januar 2004 in Brüssel zusammentraten.

BEGRÜNDUNG

4. Einleitung

In der Mitteilung der Kommission zu bestimmten Rechtsfragen im Zusammenhang mit Kinofilmen und anderen audiovisuellen Werken [7] wurde die Frage der Rechtspflicht zur Hinterlegung von audiovisuellen Werken als eine Möglichkeit zur Erhaltung und zum Schutz des europäischen audiovisuellen Erbes geprüft. Die Kommission stellte zwar fest, dass eine breite Unterstützung für das Ziel bestand, das europäische audiovisuelle Erbe zu erhalten und zu schützen, dass jedoch verschiedene Ansichten zum rechtlichen Status der Hinterlegung audiovisueller Werke herrschten.

[7] KOM(2001) 534 endg. vom 26.9.2001, ABl. C 43 vom 16.2.2002, S. 6.

Wie in der Mitteilung angekündigt, hat die Kommission eine Bestandsaufnahme zur gegenwärtigen Situation in den Mitgliedstaaten durchgeführt. Zu diesem Zweck hat sie den Mitgliedstaaten, den Beitrittsländern und den EFTA-Ländern am 26. März 2002 einen Fragebogen zugeschickt.

Die Analyse der Antworten hat ergeben, dass in zehn Mitgliedstaaten die Hersteller gesetzlich verpflichtet sind, ihre Filme in nationalen Bibliotheken oder Filminstituten zu hinterlegen. In drei anderen Mitgliedstaaten bezieht sich die gesetzliche oder vertragliche Hinterlegungspflicht ausschließlich auf Filme, die staatliche Beihilfen erhalten. In zwei Mitgliedstaaten erfolgt die Hinterlegung auf freiwilliger Basis. Insgesamt verfügen vier Fünftel der Mitgliedstaaten über ein verbindliches System zur Hinterlegung aller öffentlich finanzierten Kinofilme.

Die Kommission hat in der Folge der Mitteilung zur Filmwirtschaft zwei Gruppen von Filmsachverständigen eingerichtet: eine mit Vertretern der Mitgliedstaaten und eine mit Fachleuten. Erstere hat am 20. September 2002 und am 9. Januar 2004 über den Schutz des Filmerbes diskutiert. Die Sachverständigengruppe der Fachleute hat dieses Thema ebenfalls am 5. November 2002 und am 19. Januar 2004 erörtert.

Die Konsultationen haben ein allgemeines Einvernehmen darüber erkennen lassen, dass Kinofilme ein wichtiger Bestandteil des europäischen Kulturerbes sind. Aus den Antworten auf den Fragebogen ging hervor, dass private Initiativen oder freiwillige Systeme keine systematische Hinterlegung und Bewahrung aller Kinofilme gewährleisten können. Dieses Ziel kann nur durch Mechanismen der systematischen Hinterlegung erreicht werden. Ferner sprach sich die Mehrheit für die Vernetzung nationaler Systeme und den Austausch bewährter Verfahren aus.

5. Hintergrund

Sowohl der Rat als auch das Europäische Parlament haben die Bedeutung der Erfassung und Bewahrung des europäischen Filmerbes unterstrichen.

Der Rat hat zwei Entschließungen zu diesem Thema angenommen. In der ersten (vom 26. Juni 2000) [8] wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, bei der Restaurierung und Erhaltung des Filmerbes, einschließlich der Nutzung der durch die Digitaltechnik gebotenen Möglichkeiten, zusammenzuarbeiten, Informationen über vorbildliche Praktiken in diesem Bereich auszutauschen, den schrittweisen Aufbau von Netzwerken zwischen den Datenbanken der europäischen Archive zu fördern und die Möglichkeit der Nutzung dieser Bestände zu pädagogischen Zwecken zu prüfen. In der zweiten Entschließung (vom 24. November 2003) [9] wurde bekräftigt, dass die europäischen Kinofilme ein wesentlicher Ausdruck des Reichtums und der Vielfalt der europäischen Kulturen sind und dass sie ein Erbe darstellen, das für künftige Generationen erhalten und geschützt werden muss. Ferner wurde betont, dass europäische Kinofilme, die zum audiovisuellen Erbe der Mitgliedstaaten gehören, systematisch in nationalen, regionalen oder sonstigen Archiven zu hinterlegen sind, damit ihre Erhaltung sichergestellt ist.

[8] ABl. C 193 vom 11.7.2000.

[9] Pressemitteilung des Rates Nr. 1457/03, ABl. 295 vom 5.12.2003, S. 5.

In seinem Bericht über die Mitteilung der Kommission zur Filmwirtschaft vom 7. Juni 2002 [10] unterstrich das Europäische Parlament die Notwendigkeit, die Mitgliedstaaten zur Einführung einer Hinterlegungspflicht für Medienwerke im Einklang mit der Europäischen Konvention zum Schutz des audiovisuellen Erbes zu verpflichten. Das Europäische Parlament sprach sich dafür aus, als einstweilige Maßnahme die Nutznießer staatlicher Beihilfen zu verpflichten, eine Kopie der geförderten Werke zu hinterlegen.

[10] PE 312.517, noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht. Berichterstatter war Luckas Vander Taelen.

Ferner hat der Europarat die Konvention zum Schutz des audiovisuellen Erbes [11] am 8. November 2001 zur Unterzeichnung aufgelegt. Diese Konvention verlangt von den Vertragsparteien die Schaffung eines Systems für die verbindliche Hinterlegung von allem Bewegtbildmaterial und die freiwillige Hinterlegung von Sekundärmaterial. Die Konvention ist noch nicht in Kraft getreten.

[11] http:// conventions.coe.int.

6. Geltungsbereich der Empfehlung

Bei dieser Empfehlung geht es im Wesentlichen um Kinofilme. Was die anderen audiovisuellen Werke anbelangt, z. B. Fernsehprogramme, so bezieht sie sich nur auf die freiwillige Hinterlegung.

Die Empfehlung deckt alle Aspekte des Filmerbes ab: Erfassung, Katalogisierung, Einrichtung von Datenbanken, Bewahrung, Restaurierung und Verwendung im Bildungs-, Hochschul-, Forschungs- und Kulturbereich sowie Zusammenarbeit zwischen den verantwortlichen Einrichtungen auf europäischer Ebene.

7. Warum eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates statt einer Empfehlung der Kommission?

Angesichts der Tatsache, dass die Industrie- und Kulturpolitik nicht die Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten umfasst, muss die Gemeinschaft auf unverbindliche Instrumente zurückgreifen, wie etwa Empfehlungen, um die im Vertrag verankerten Aufgaben und Verpflichtungen zu erfuellen.

Der EG-Vertrag überträgt der Kommission umfassende Befugnisse zur Annahme von Empfehlungen. Nach Artikel 249 spricht die Kommission zur Erfuellung ihrer Aufgaben und nach Maßgabe des Vertrages Empfehlungen aus. Und in Artikel 211 heißt es: ,Um das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten, erfuellt die Kommission folgende Aufgaben: [...] Empfehlungen oder Stellungnahmen auf den in diesem Vertrag bezeichneten Gebieten abzugeben, soweit der Vertrag diese ausdrücklich vorsieht oder soweit sie es für notwendig erachtet [...]."

Nichtsdestoweniger ist die Kommission der Auffassung, dass eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates einer Empfehlung der Kommission in dieser Angelegenheit vorzuziehen ist, und zwar aus zwei Gründen: Erstens wird mit der vorliegenden Empfehlung eine effiziente Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten beim Schutz des Filmerbes angestrebt. Dies kann besser erreicht werden, wenn die Empfehlung vom Rat erörtert und angenommen wird. Zweitens hat das Europäische Parlament in zwei Berichten nachdrücklich auf die Notwendigkeit verwiesen, das Filmerbe zu schützen [12]. Daher scheint es geboten, das Europäische Parlament in vollem Umfang in die Erörterung und Annahme der Empfehlung einzubeziehen. Diese Einbeziehung wird für eine Ausweitung der Debatte sorgen und der Empfehlung eine größere Wirkung verschaffen. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Ziel der Gemeinschaft durch eine Empfehlung des Europäischen Parlament und des Rates besser erreicht werden kann als durch eine Empfehlung der Kommission.

[12] PE 303.777, ABl. C 140 vom 2.6.2002, und PE 312.517, noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht.

8. Rechtsgrundlage der Empfehlung

Die europäische Filmindustrie besitzt ein großes Potenzial für die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung des Wirtschaftswachstums. Dies gilt nicht nur für die Produktion und Vorführung, sondern auch für die Erfassung, Katalogisierung, Bewahrung und Restaurierung von Kinofilmen. Die Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der industriellen Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Filmerbe müssen verbessert werden, insbesondere was die bessere Nutzung der technischen Neuerungen (z. B. Digitalisierung) anbelangt. Daher wird als Rechtsgrundlage der Empfehlung Artikel 157 EG-Vertrag vorgeschlagen. Nach diesem Artikel sorgen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten dafür, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft gewährleistet sind, wobei ihre Tätigkeit u. a. darauf abzielt, eine bessere Nutzung des industriellen Potenzials der Politik in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung zu fördern.

Artikel 157 bildete bereits die Rechtsgrundlage für Vorschriften im Bereich der audiovisuellen Politik, wie etwa den Beschluss des Rates vom 20. Dezember 2000 zur Durchführung eines Programms zur Förderung von Entwicklung, Vertrieb und Öffentlichkeitsarbeit hinsichtlich europäischer audiovisueller Werke (MEDIA Plus - Entwicklung, Vertrieb und Öffentlichkeitsarbeit) (2001-2005) [13] und die Empfehlung des Rates vom 24. September 1998 zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Industriezweigs der audiovisuellen Dienste und Informationsdienste durch die Förderung nationaler Rahmenbedingungen für die Verwirklichung eines vergleichbaren Niveaus in Bezug auf den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde [14].

[13] ABl. L 13 vom 17.1.2001, S. 35.

[14] ABl. L 270 vom 7.10.1998, S. 48.