MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Grundläggande riktlinjer för en hållbar europeisk turism [SEK(2003)1295]

Sammanfattning

I. Inledning

II. Utmaningar och mål för hållbar turism

III. Var vi står i dag: aktuell nivå

IV. Att ta itu med utmaningarna: politiska alternativ

V. Genomförande av en hållbar turism: grundläggande riktlinjer för Europeiska gemenskapens tillvägagångssätt

1. Ett allmänt koncept för framtida åtgärder

2. Europeiska gemenskapens bidrag

a) På internationell nivå

b) Inom Europa

3. Vad kommissionen har för avsikt att göra

4. Vad andra aktörer kan göra

VI. Slutsatser

Bilaga 1: Viktiga trender inom turismen: hur sektorns framtid skall stimuleras

Bilaga 2: Viktiga utmaningar och mål för offentligt och privat styrande för en hållbar europeisk turism

Bilaga 3: Exempel på initiativ och bidrag från internationella och europeiska aktörer

Bilaga 4: Gemenskapspolitik som har en positiv inverkan på den europeiska turismens hållbarhet

Notera att de ord som är understrukna i den tryckta versionen är hyperlänkar som har infogats i den elektroniska versionen. De har ingen annan innebörd.

SAMMANFATTNING

Att garantera en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar europeisk turism är av avgörande vikt, såväl för att bidra till hållbar utveckling i Europa och i andra delar av världen, som för denna ytterst viktiga ekonomiska sektors livskraft, fortsatta tillväxt, konkurrenskraft och kommersiella framgång. Utmaningarna för en hållbar europeisk turism omfattar både konsumtionsmönster, särskilt säsongsspridning och resande för turism, och dess produktionsmönster, dvs. värdekedjan och turistmålen. Hållbar turism och goda offentliga och privata styrelseformer är grundläggande för att ändra på ohållbara turistmönster.

Aktörer på samtliga nivåer har börjat förbereda sig för att bättre anpassa hållbarhetskraven inom turismen och utnyttja turismens potential för hållbar utveckling. Europeiska gemenskapen bidrar avsevärt till dessa ansträngningar inom många politikområden och med en lång rad åtgärder som gynnar hållbar utveckling, såväl när det gäller de globala förpliktelserna som inom Europeiska unionen, även om dessa åtgärder inte särskilt inriktas på turismen.

Kommissionen anser följaktligen att den rätta vägen för att nå en hållbar europeisk turism är att förstärka den befintliga handlingsramen och utnyttja den på bästa sätt. Detta innebär huvudsakligen att lita till de positiva effekterna av gemenskapens politik och åtgärder och samtidigt stärka dessa, samt till initiativ till förmån för hållbar turism som andra aktörer än gemenskapen tar på det här området. Särskilda åtgärder för att fylla luckor bör komplettera detta tillvägagångssätt.

Gemenskapens tillvägagångssätt på internationell nivå går således ut på att fortsätta politiken att främja en hållbar turism när det gäller handel och bistånd till utvecklingsländerna. Politiken syftar till att förstärka samarbetet om hållbar turism med Förenta nationernas organ och andra internationella organisationer när det gäller gemenskapens ansvar i världen och i Europa.

Kommissionen förutser ett flertal åtgärder för att stärka gemenskapens insatser för en hållbar europeisk turism. Dessa syftar till att öka fördelarna med styrelseformerna i EU samt gemenskapspolitiken och de olika åtgärder som berör den europeiska turismen och dess hållbarhet. Kommissionen vill även stärka samarbetet med Världsturismorganisationen och mellan alla aktörer inom Europas turistsektor.

Kommissionen har för avsikt att inrätta en grupp för hållbar turism som kommer att utgöras av de olika aktörerna i turistbranschen. Denna grupp kommer att ha som uppgift att utarbeta ett förslag till en detaljerad handlingsram. Åtgärderna inom denna handlingsram skall fördelas mellan de enskilda aktörerna och inbegripa en överenskommen tidsplan för genomförandet. Kommissionen är villig att främja och stödja genomförandet av de åtgärder som gruppen utarbetar.

Särskilda initiativ kommer att röra bättre uppföljning av och rapportering om turismens hållbara utveckling, åtgärder som ytterligare ökar EU-medborgarnas hållbara turistkonsumtionsmönster och främjande av hållbarhet inom turismens värdekedja och på turistmålen. Utveckling och användning av lämpliga informationsverktyg och nätverk kommer att komplettera dessa initiativ.

Kommissionen förväntar sig att övriga aktörer i Europa bidrar avsevärt till ansträngningarna för att genomföra målet att nå en hållbar turism. Detta gäller europeiska medborgare och turister, företag i den privata sektorn, turistmål och offentliga myndigheter samt aktörer från det civila samhället. Kommissionen planerar att regelbundet rapportera om de framsteg som görs i genomförandet av dessa grundläggande riktlinjer.

I. Inledning

Turismen är en av världsekonomins viktigaste och mest expanderande sektorer, även inom Europeiska unionen. Den kan bidra avsevärt till att uppnå målen för upprätthållande av höga och stabila nivåer av ekonomisk tillväxt och sysselsättning, en social utveckling som tillgodoser allas behov, effektivt miljöskydd och klokt utnyttjande av naturresurserna. Detta bör stödjas såväl globalt som inom EU, och alla berörda aktörer måste värna om det system som turismen är uppbyggt av.

De naturliga, ekonomiska, sociala och kulturella basresurser som utgör sektorns ekonomiska hållbarhet är begränsade och kommer inte att hålla för en fortsatt obegränsad ökning av den europeiska turismen. Med hjälp av särskilda strategier kan turistverksamheten emellertid möta hållbarhetskrav, nya utmaningar och de behov som uppkommer från de föränderliga turisttrenderna och verksamheterna (se bilaga 1) samt öka avkastningen.

I den genomförandeplan som antogs vid Världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg uppmanas aktörerna att satsa på hållbar turism. Genomförandeplanen innehåller även åtgärder för att ändra på ohållbara konsumtions- och produktionsmönster, vilket är ytterst relevant för en hållbar turism. På EU-nivå ökar kraven på att strategiska riktlinjer, nödvändiga åtgärder för att nå en hållbar turism och lämpliga och hållbara utvecklingsmodeller för varje typ av turistmål skall fastställas.

Turismen är ett globalt fenomen som formas lokalt och de hållbarhetsproblem som hänger samman med turismen varierar från globala problem som måste lösas globalt till lokala problem som kräver åtgärder på fältet. Turismen är dock framför allt ett lokalt och regionalt ansvarsområde. Åtgärder som rör turism måste i stor utsträckning utformas och genomföras lokalt för att det skall vara möjligt att ta itu med de särskilda behov och begränsningar som finns.

Gemenskapspolitiken inverkar dock avsevärt på de olika verksamhetsområdena inom turistsektorn. De val som görs inom gemenskapens politikområden inverkar starkt på utvecklingen av turismen och dess hållbarhet, såväl generellt som på ute på fältet

I artikel 2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fastställs det att en av gemenskapens uppgifter är att främja en hållbar utveckling av näringslivet. Turismen har stor potential för att bidra till att målen för hållbar utveckling uppnås, och i artikel 3 u i fördraget står det att gemenskapen skall vidta åtgärder på turismområdet för att uppnå de mål som anges i artikel 2. Åtgärder för en hållbar turism måste ligga i linje med de övergripande riktlinjerna för hållbar utveckling som fastställs för EU i En strategi för hållbar utveckling i Europeiska unionen.

En hållbar utveckling av turismen har varit en prioriterad fråga för EU-institutionerna sedan mitten av 1990-talet. I sitt meddelande En samarbetsstrategi för den europeiska turismens framtid från november 2001, föreslår kommissionen att ytterligare "främja en hållbar utveckling av turistverksamheten i Europa genom utformning och genomförande av en Agenda 21". Denna fråga fick starkt stöd av Europaparlamentet, rådet, Europeiska Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

Syftet med detta meddelande är att främja ytterligare utveckling mot hållbar turism i Europa och övriga delar av världen. Meddelandets grundläggande riktlinjer utgör Europeiska kommissionens insats, i det här skedet, till en bred Agenda 21-process för en hållbar europeisk turism. Kommissionen har för avsikt att uppmuntra flerpartsansträngningar på det här området, på alla territoriella och administrativa nivåer, och utarbeta riktlinjer för hur gemenskapen och övriga aktörer kan bidra ytterligare.

II. Utmaningar och mål för en hållbar turism

* Den största utmaningen: hållbar verksamhet och tillväxt

Den centrala utmaningen för turistindustrin, dess företag och turistmål är följande: Hur kan turistverksamheten i Europa och övriga delar av världen och den tillväxt som förväntas under de två kommande årtiondena förvaltas på ett sätt som gör det möjligt att garantera att man tar hänsyn till basresursernas begränsningar och resursernas återhämtningsförmåga, samtidigt som turistverksamheten blir kommersiellt framgångsrik? Eftersom produkterna i stor utsträckning grundas på miljömässig, kulturell och social kvalitet riskerar sektorn - om den inte förvaltas på ett hållbart sätt - att försämras, och det kan till och med gå så långt att de egna inkomstbringande basresurserna förbrukas, vilket innebär att sektorn blir ekonomiskt och socialt ohållbar.

Utvecklingen av en hållbar turism är kopplad till ökad kvalitet snarare än ökad kvantitet. Turisternas kvalitetsmedvetande är också en nödvändig förutsättning för hållbar utveckling, och såväl hållbarhetskraven som kvalitetskraven måste integreras. Hållbarhet och kvalitet är en absolut förutsättning för turistsektorns konkurrenskraft. För att turistföretagen och turistmålen skall vara konkurrenskraftiga måste de vara effektiva och betala priset för hållbarhet och en optimal hållbar avkastning. I sin tur frigör kvalitativ arbetskraft, hänsyn till lokalsamhällena och mindre miljöpåverkan pengar för resurseffektivitet.

Det finns många viktiga utmaningar för en hållbar turism (se bilaga 2) såväl i Europa som i övriga världen, men utmaningarnas karaktär och intensitet varierar från plats till plats. Utmaningarna är i allmänhet större i områden med stor turistverksamhet och områden som är särskilt beroende av turismen. Dessutom kan det finnas ytterligare utmaningar som är utmärkande för särskilda geografiska områden, som Medelhavsområdet och Alperna. Den så kallade massturismen kan också hanteras på ett hållbart sätt: att fastställa och genomföra åtgärder för massturismen är en speciell utmaning, men det är på det området som de största insatserna för en hållbar turism kan göras.

* En balanserad strategi för hållbarhetens tre pelare

Hållbar turism är turism som är ekonomiskt och socialt livskraftig, utan att skada miljön och den lokala kulturen. Detta kräver affärsmässig och ekonomisk framgång, miljöfrämjande åtgärder, miljöskydd och utveckling, samt ansvar gentemot samhället och kulturella värden; tre aspekter som är beroende av varandra.

Turismens hållbarhet berör särskilt viktiga aspekter som konkurrenskraftiga och socialt ansvarskännande turistföretag, möjligheten för alla medborgare att idka turism, goda sysselsättningsmöjligheter inom sektorn och de fördelar som turistverksamheten kan medföra för de lokala samhällena. För detta krävs det att den kulturella integriteten bevaras, att miljöfrågor inbegrips och att natur- och kulturarvsresurser skyddas i turiståtgärder.

Lösningar som omfattar partnerskap mellan flera parter och goda styrelseformer som förbättrar alla berörda aktörers deltagande, ger turistindustrin möjlighet att utvecklas och att komma till rätta med den bristande samordningen mellan aktörernas metoder.

* Hållbara konsumtionsmönster

Ett av de mest omfattande problemen med turismen i Europa är att den koncentreras till vissa avgränsade perioder under året, som är kopplade till både klimatet och den kulturella och socioekonomiska takten i det dagliga livet. Detta ger upphov till tillfälliga stockningar i kommunikationsinfrastrukturen, på turistanläggningarna och i turistmålens mottagandekapacitet, vilket leder till sänkt kvalitet.

Även om verksamheten under lågsäsongerna är till nytta för återhämtningen av resurserna och de lokala samhällena, kräver den och ger upphov till en enorm överkapacitet. Det krävs mycket personal, som saknar fast anställning och ofta har dåliga arbetsförhållanden, vilket inverkar negativt på tjänsternas kvalitet och företagens konkurrenskraft. Detta är förklaringen till varför sektorn inte kan locka till sig och behålla den arbetskraft som behövs.

Den andra faktorn som har en avgörande inverkan på hållbarheten, främst ur miljösynpunkt, är de transporter som krävs för resandet. De senaste 50 årens turistboom möjliggjordes till största delen av mindre miljövänliga bil- och flygtransporter, som blev alltmer lättillgängliga och billiga. Detta uppmuntrade turister till att ta bilen även för långdistansresor, och ledde även till en ökning av antalet flygtransporter, även korta sådana. I dag råder det en ökande spänning mellan den europeiska transportinfrastrukturen och tjänsternas utveckling, rörlighetskraven för turismen inom ramen för tillgängliga transportförbindelser till turistmål, kapaciteten att tillgodose behoven och de relaterade kostnaderna.

Resandet i Europa kommer emellertid att öka ytterligare. Turisterna gör alltmer individuella val. De använder sig i stor utsträckning av elektroniska medel för att söka personligt anpassade produkter i syfte att å ena sidan hitta resor med hög kvalitet som ger positiva erfarenheter, och å andra sidan få en prisvärd produkt.

Utöver den stora tillväxten inom turismen kommer förändringarna i den demografiska strukturen att leda till att efterfrågan på olika typer av turism förändras. Exempelvis kulturturism och turism kopplad till naturarvet förväntas öka mest. När det gäller turismen i stort kommer dock det traditionellt stora segmentet, den så kallade massturismen som till största delen kontrolleras av internationella researrangörer, att vara det största kvantitetsmässigt sett.

Vidare har ett större antal turister särskilda behov som måste tillgodoses för att de skall kunna ha fullt utbyte av turistupplevelsen. Utöver de tio procent av befolkningen som formellt är funktionshindrade på ett eller annat sätt, kommer en ökande andel av turisterna troligen att lida av begränsad rörlighet till följd av tillfälliga handikapp eller ålder.

Konsumenternas beteende styrs huvudsakligen av pris, kvalitet och image och avgörs nästan uteslutande av individuella intressen. För närvarande är få turister intresserade av hållbarhet. Men genom att ge konsumenterna tillräcklig information, särskilt genom att förmedla lättförståeliga budskap med hjälp av sektorns breda distributionskanaler (reklambroschyrer, resekataloger och guideböcker), och genom att utveckla hållbarhetstänkandet och påverka och övertyga människor med tydliga signaler, är det möjligt att skapa hållbara konsumtionsmönster och uppmuntra till förändringar i produktutbudet. Unga människor är en särskilt viktig målgrupp i det här avseendet. Detta bör innefatta ett ökat kvalitetsmedvetande som en integrerat inslag i produkten och nya tillvägagångssätt för att få fram budskapet att kvalitet och hållbar turism har sitt pris till turisterna.

* Hållbara produktionsmönster

En hållbar värdekedja

Precis som konsumenterna följer reseleverantörerna traditionella beteendemönster. De är ofta bundna av små ekonomiska marginaler och det vertikala ömsesidiga beroendet mellan turistföretag som tillhandahåller delar av de mycket olikartade och mångsidiga turistprodukterna samt av det faktum att resans pris avgör konsumenternas beslut.

Styrningen av värdekedjan för hållbar turism innefattar konkurrenskraftiga företag och rättvis konkurrens. Den är kopplad till kvalitetsförvaltning av produktionen av varor och tjänster. För att ekonomisk lönsamhet inte skall skapas på bekostnad av sociala och miljömässiga faktorer måste sektorn internalisera socioekonomiska och miljömässiga aspekter för att sätta rätt priser, huvudsakligen genom användning av lämpliga marknadsbaserade system.

Värdet hållbar turism innebär också att utveckla sysselsättningen och de sociala fördelarna optimalt, dvs. att sektorns företag tillämpar konceptet för företagens sociala ansvar (Corporate Social Responsibility, CSR). Detta inbegriper möjligheter till lärande och kvalitativa arbetstillfällen för kvalificerad och motiverad personal för att tillhandahålla turisttjänster av hög kvalitet, certifieringssystem för att främja hållbar konsumtion och hållbara konsumtionsmönster och utnyttjande av innovation och ny teknik där det är lämpligt. Det krävs också att den sociala dialogen stärks och att arbetsmarknadens parter får ytterligare befogenheter på alla planerings- och genomförandenivåer.

Hållbar utveckling av turistmålen

Tillsammans med de enskilda tjänster som ingår i värdekedjan utgör resmålen som helhet den samlade turistprodukten. Turistmålens olika verksamheter och policy som kombinerar offentliga och privata intressen är därför viktiga för en hållbar produktion. I de flesta delarna av Europa ger det traditionella kulturella landskapet den lämpliga natur- och kulturresurs som är en nödvändig förutsättning för turistprodukten. Kultur- och naturarvsresurser, kommunikationsinfrastruktur, gästfrihet och turistanläggningar är ytterligare basresurser för ett turistmål. Klokt utnyttjande av marken är en avgörande faktor för en hållbar utveckling av turistmålen.

I några fall har det uppstått spänningar på turistmålen mellan turisternas krav och den lokala kulturella identiteten och lokalbefolkningens behov. En konkurrenskraftig turism av hög kvalitet måste ta hänsyn till natur- och kulturområdenas mottagandekapacitet. En rad resmål - särskilt i kustområden och på öar i södra Europa, några semesterorter i bergen och vissa städer - har upplevt de negativa effekterna av en turismutveckling till en nivå som överskrider deras mottagandekapacitet. Där den lokala utvecklingen av resmål med begränsad ekonomi, som öar, är starkt beroende av turismen, kan dessa risker dessutom leda till att det skapas en bräcklig och överberoende "monoekonomi", utan de önskade indirekta effekterna på de andra delarna av den lokala ekonomin, som jordbruk och hantverk.

Det finns två ytterligare regionalt och mycket olika fenomen som har nära samband med turismen: sekundärt boende och pensionärsboende på många europeiska turistmål samt endagsbesök, som på vissa turistmål som ligger nära tätorter kan vara mycket större än den normala turistverksamheten. Även om dessa verksamheter i de flesta fall är kombinerade med relativt låg köpkraft kan de bidra till att mildra de negativa effekterna av den låga efterfrågan under lågsäsongerna. Men det är mer sannolikt att ett stort antal endagsbesökare under helger med bra väder eller inför särskilda evenemang, utöver vissa varaktiga negativa lokala effekter, som t.ex. urbanisering av värdefulla landskap samt ökade markpriser och levnadskostnader, kommer att medföra en avsevärt ökad efterfrågan och belastning på resurserna, transportinfrastrukturen och de turistrelaterade tjänsterna, förutom hotell.

För att säkra goda framtidsutsikter för den europeiska turistnäringen måste den lokala mångfalden bevaras som en konkurrenstillgång, kvaliteten måste garanteras och hänsyn måste tas till de lokalbefolkningens välbefinnande på turistmålen. Bevarande av europeiska kust- och bergsområden, skyddade områden och kulturarv som en grund för attraktiva resmål, skydd och klokt utnyttjande av miljön och kulturarvsresurserna samt främjande av hållbar rörlighet mellan och inom turistmålen är också viktigt. De lokala företag som tillhandahåller tjänster måste ha samma förutsättningar som de aktörer som marknadsför turistprodukten och det krävs att vinsterna från turismen går tillbaka till turistmålen.

III. Var vi står i dag: aktuell nivå

Många initiativ

Många grupper av aktörer har börjat besvara utmaningarna (se bilaga 3). De grundläggande riktlinjerna för europeisk turism bygger på mycket arbete och dokument med övergripande viktiga processer och principer. Nätverk inrättas för att utbyta eller sprida användbar information och för att främja användning av bästa praxis.

Även Europeiska gemenskapen har börjat bidra till hållbarheten inom turismen genom en rad politiska åtgärder, både på global och på europeisk nivå (se bilaga 4). Även om dessa åtgärder främst inriktas på mer allmänna hållbarhetsfrågor i de ekonomiska sektorerna, kan de bidra avsevärt till utvecklingen av den europeiska turismen.

Globalt utgör de europeiska turisterna den största efterfrågegruppen och europeiska företag står för den största andelen internationella investeringar inom turistsektorn. På det offentliga området bidrar EU till utvecklingen av turismen, som är ett viktigt verktyg för att bekämpa fattigdom och förbättra de sociala förhållandena, särskilt i världens fattigaste länder. År 1998 lade kommissionen fram en strategi för Europeiska gemenskapen för att stödja utvecklingen av hållbar turism i utvecklingsländerna som utgör en väsentlig grund för politiken, och rådet tog upp denna strategi i sin resolution av den 30 november 1998.

Gemenskapens ansvar i världen omfattar också hållbar handel med tjänster. Förutom att genomföra de befintliga åtagandena vill gemenskapen ytterligare avreglera turistsektorn inom ramen för Världshandelsorganisationen och internationella förbindelser (GATS). De begränsningar av handeln som kvarstår inom den här sektorn måste kraftigt minskas på ett sätt som är förenligt med andra avtal till stöd för hållbarhet och så att de lokala samhällsförhållandena och deras rättigheter inte påverkas negativt. Rätten för lokala styrande att bestämma om en hållbar utveckling av turismen, de lokala natur- och kulturtillgångarna, kvaliteten på tjänsterna, skydd av konsumenternas och arbetstagarnas rättigheter och den allmänna säkerheten får inte heller minskas.

Hållbar turism i Medelhavsområdet är en särskild utmaning. Den skulle kunna dra fördel av ett förbättrat partnerskap mellan Europa och Medelhavsområdet och av gemenskapsstöd för genomförandet av MEDA-programmet, särskilt när regionala myndigheter och andra aktörer som är viktiga för turismen är anslutna som partner. På samma sätt skulle de känsliga områdena i Nordeuropa kunna dra nytta av stärkt partnerskap i den regionen.

Europeiska miljöbyrån har fastställt några nyckelindikatorer och arbetar med att utveckla en "rapportmekanism för turism och miljö". Andra referenser för territoriell utveckling när det gäller turism är utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP) samt det protokoll om turism och fritidssysselsättning som ingår i Alpkonventionen. Det är viktigt att dessa initiativ överförs till regional och lokal nivå för att de skall utvecklas.

På nationell nivå utarbetar några medlemsstater nationella strategier för hållbar utveckling som inbegriper turism, eller mer specifika nationella planer för turistsektorn. Regionalt utformas och provas flera uppföljnings- och indikatorsystem.

Långsam utveckling

Trots alla de initiativ som finns tillgängliga, från internationell och ned till lokal nivå, sker det ännu inga betydande förändringar när det gäller ohållbara konsumtionsmönster och ohållbar produktion inom den europeiska turismen. Den europeiska turismen har fortfarande inte anpassats på ett grundläggande sätt till hållbarhetskraven för turisttransporter och säsongsspridningen av fritidsturism och dess ekonomiska, sociala och miljömässigt ohållbara effekter. Hittills har det inte heller gett tillräckliga effekter på produktionen i turismens värdekedja eller i utvecklingen av turistorterna.

Tydligen finns det varken information eller motivation för att i tillräckligt hög utsträckning ta itu med dessa initiativ ute på fältet, där turistprodukterna formas. Eftersom de socioekonomiska och miljömässiga kostnaderna inte är internaliserade finns det snarare en negativ stimulans. Dessutom utvecklas konsumentbeteende individuellt och turismen sker lokalt. Politik om turism måste planeras och genomföras på den nivån. Följaktligen avgörs framgångarna med hållbara produktionsinitiativ och andra bidrag huvudsakligen av de små och medelstora företagen och de lokala turistmålen.

Ett stort hinder för att omsätta dessa initiativ i framgångsrika, konkreta åtgärder i industrins "knivsegg" är att många frågor och prioriteringar avgörs av styrande på lokal marknadsnivå. Dessutom är kommunikationen från ledningsnivå och nedåt dålig: budskapen från hög nivå är komplicerat formulerade och når inte de lokala och regionala aktörerna och medborgarna. Att se till att publikationer finns tillgängliga samt att sprida information via Internet är inte tillräckligt för att skapa en ansvarskännande inställning ute på fältet. Turister har i allmänhet inte tillgång till eller förstår inte den tämligen komplicerade information som krävs för att utvärdera hållbarhetseffekterna av deras beteende. Följaktligen krävs det åtgärder för att mer direkt sammanföra, involvera och vända sig till dessa aktörer och för att formulera lättillgängliga och lättförståeliga budskap.

IV. Att ta itu med utmaningarna: politiska alternativ

Av den långsamma framstegstakten kan man sluta sig till att det krävs ett förstärkt tillvägagångssätt som tar itu med de olika utmaningarna på ett konsekvent sätt om man ska kunna skapa en europeisk turism som är ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar och som kan bidra till hållbar utveckling såväl i Europa som över hela världen. Detta är en förutsättning för sektorns livskraft, tillväxt, konkurrenskraft och kommersiella framgång. Ett sådant tillvägagångssätt måste bygga på att alla berörda aktörer på samtliga nivåer är involverade och bidrar så aktivt som möjligt, och bör inriktas på

* fördelarna med subsidiaritet och den rådande "bottom-up"-strategin för att ta itu med de frågor som uppkommer,

* behovet av att se på enskilda beståndsdelar, undersektorer, områden och aspekter och särskilda problem i samband med dessa, snarare än att behandla hållbar turism som en enhetlig fråga,

* konsumentinformation för att se till att marknadskrafterna anstränger sig för att främja hållbar konsumtion och hållbara produktionsmönster,

* behovet av att erkänna små och medelstora företags och mikroföretags särskilda särdrag,

* behovet av att garantera social och ekonomisk livskraft samt hållbar miljö i landsbygds- och kustsamhällen.

Dessa faktorer måste tas med i beräkningen när Europeiska gemenskapen väljer politiska alternativ för att ta itu med de utmaningar som en hållbar europeisk turism medför. En utökad konsekvensbedömning av möjliga politiska alternativ och det offentliga samrådet visar att det varken är lämpligt att utforma ett omfattande tillvägagångssätt i form av en gemenskapspolitik enbart för den här frågan, eller att fullständigt avstå från gemenskapsåtgärder i detta sammanhang (se SEC(2003) 1295). I stället bör den befintliga handlingsramen förstärkas och utnyttjas på fördelaktigaste sätt.

Feedback på de kommentarer som kommit in under det offentliga samrådet

Här beaktas även flertalet av de kommentarer som kom in under det offentliga samrådet som hölls som förberedelse för detta meddelande (se SEC(2003) 1295, kapitel 7 och appendix). Vissa av dem gick dock utanför ämnet och var inriktade på allmänna eller globala hållbarhetsfrågor, eller företrädde extrema åsikter, så att feedback inte var möjlig eller inte lämplig i detta sammanhang.

Som ett resultat av det offentliga samrådet kan kommissionen bekräfta att det finns många modeller för hur man når en hållbar utveckling av turismen, att turism och dess hållbarhet i första hand styrs av konsumenterna och att ekonomisk framgång är väsentlig för att man ska kunna uppnå hållbarhet. Detta kräver ett tillvägagångssätt som riktar sig till så många aktörer som möjligt och som gynnar att konsensus skapas. Samrådet ledde också till ett ökat erkännande av vikten av den territoriella dimensionen (markanvändning) och av frågor som har samband med klimatförändring för hållbar turism. Även om säsongsspridning i viss utsträckning är ett av de problem med hållbar turism som det är svårast att hantera, är det en stor utmaning som måste beaktas i ett europeiskat sammanhang.

Kommissionen stöder inte förslaget att införa regleringsinstrument eftersom de frivilliga instrument som utvecklats för turism hitintills har haft liten framgång. I undantagsfall kan dock reglering inte uteslutas i princip, om det är en del av en erkänd gemenskapspolitik. Med hänsyn till de kommentarer som gäller samordning och integrering av olika befintliga åtgärder inom gemenskapspolitiken som påverkar turismens hållbarhet, även i samband med avreglering, kan kommissionen bekräfta sin avsikt att i högre utsträckning integrera hållbarhetshänsyn i gemenskapens politik och initiativ som påverkar europeisk turism och att öka deras effekter på europeisk turism för att stödja hållbarheten i sektorn. Det stämmer med tanken att behandla alla aspekter av hållbarhet och inte bara utvalda delar.

Även om åtgärderna enligt dessa grundläggande riktlinjer gradvis kommer att utformas under den process som följer, är de så konkreta som möjligt med hänsyn till speciella åtgärder. I allmänhet var kommentarerna mycket positiva till de föreslagna åtgärderna och ytterligare detaljer eller precisioner lades till. Men i ett antal av dem framfördes önskemål om att handlingsplaner och gemenskapens bidrag skulle utökas, och mestadels krävdes särskild gemenskapsfinansiering i någon form för hållbar turism eller åtgärder som skulle medföra omfattande finansiella åtaganden. Man avser inte att på det här stadiet följa upp dessa krav.

När det gäller inrättandet av en grupp för hållbar turism, har nyttan med den ifrågasatts i några kommentarer, medan andra har bekräftat att en sådan grupp är nödvändig för att man ska lyckas med ansträngningarna. Tanken att lokala och regionala myndigheter också måste vara företrädda i denna grupp fick starkt stöd, men det restes motstånd mot att den skulle ledas av turistnäringen, även från turistnäringen själv. Skapandet av denna grupp och dess arbete betraktas verkligen som en väsentlig åtgärd, men i fråga om detaljerna måste hänsyn tas till till de kommentarer som kommit in. I kapitel V.3 integreras kommentarerna med de övriga åtgärderna, men i den process som följer kommer man att definiera hur de ska utformas och genomföras i detalj.

När det gäller andra aktörers bidrag, gav kommentarerna ytterligare värdefull information och lade vikt vid konsumenterna och betydelsen av utbildning i detta sammanhang. Särskilt betonades vikten av de aktörer som arbetar på fältet, medan internationella aktörers betydelse sågs med viss reservation. De flesta av dessa kommentarer användes för att utöka, revidera och finslipa kapitel V.4. Men de visade också på behovet av att ytterligare dikutera kontroversiella frågor, såsom den s.k. massturismens hållbarhet, stora researrangörers potentiella marknadsdominans och nyttan med miljöskatter, särskilt på turistmål.

Två grundläggande faktorer för att ta itu med utmaningarna på ett lämpligt sätt är med stöd av:

* effektivt genomförande av befintliga initiativ och förstärkta ansträngningar av de aktörer som är verksamma på det här området, förutom gemenskapen,

* gemenskapsåtgärder, av vilka två grundläggande typer kan urskiljas:

- att dra största möjliga fördel av effekterna av gemenskapspolitik och åtgärder för en hållbar europeisk turism,

- att fastställa och genomföra kompletterande åtgärder som särskilt inriktas på turism för att främja hållbarhet i hela gemenskapen, vilka särskilt skall inriktas på stöd till och deltagande i andra aktörers initiativ och fylla luckorna i gemenskapens politik och åtgärder som berör turism.

Kommissionen anser att detta aktiva tillvägagångssätt, som inbegriper samarbete med olika grupper av aktörer, och som också syftar till att överbrygga avståndet mellan gemenskapen och aktörerna ute på fältet, är den rätta vägen för att nå en hållbar europeisk turism.

V. Genomförande av en hållbar turism: Grundläggande riktlinjer för Europeiska gemenskapens tillvägagångssätt

1. Ett allmänt koncept för framtida åtgärder

För att nå en hållbar europeisk turism krävs det politiska åtgärder på samtliga nivåer, från global till lokal nivå och både inom och utanför Europa, för att ta itu med konsumtions- och produktionsmönstren i turismens värdekedja. Aktörerna inom turismen - företag, arbetstagare och turistmål, nationella förvaltningar och regionala och lokala myndigheter - har det största ansvaret för att fastställa ramar för en politik för turism och för genomförandet av åtgärder. Självreglering inom de olika underordnade sektorerna på lämpliga nivåer och inom internationella och europeiska fackorgan, inklusive standardiseringsorganisationer, kan stimulera genomförandet.

Åtgärder som inriktas på frågor som har samband med säsongskoncentration och hållbart resande måste i allmänhet behandlas på lokal och regional nivå. De lokala myndigheterna och den privata turistsektorn är trots detta de viktigaste aktörerna för att nå hållbara turistprodukter. De måste utarbeta sin egen Agenda 21 på lokal nivå och inom undersektorerna. För att kunna göra detta behöver de politiska riktlinjer som bör utarbetas genom en frivillig process som i huvudsak grundas på regionala, lokala och icke-statliga aktörers deltagande, om än med stöd på EU-nivå. Organ som företräder turistindustrin, regionala och lokala myndigheter och det civila samhället måste engagera sig i denna process, bidra med sin kunskap, sina erfarenheter och synpunkter och föra fram det här budskapet till offentliga och privata aktörer på alla territoriella nivåer.

Europeiska gemenskapens övergripande tillvägagångssätt kommer i huvudsak att bygga på initiativ av direkt ansvariga och specialiserade aktörer och på åtgärder som vidtas inom ramen för gemenskapens politik på de områden som berör den europeiska turismens hållbarhet. I genomförandet måste hänsyn tas till det faktum att nivån av turistverksamhet och beroendet av turismen varierar i Europas vidsträckta och mångskiftande territorium, och intensiteten och den särskilda karaktären av utmaningarna för en hållbar turistindustri.

Den stora mångfalden i europeisk turism, subsidiaritetsprincipen och bristen på särskilda befogenheter på det här området innebär att Europeiska gemenskapen endast kan vidta kompletterande åtgärder. Gemenskapen kan dock uppmuntra aktörerna att omsätta politiska åtgärder i praktiken, bland annat genom att

* stimulera samordning och effektiva bidrag till gemenskapens politik och kompletterande åtgärder på turismområdet,

* aktivt delta i globala och internationella processer, knyta kontakter med internationella regeringsorgan och sammanföra stora internationella aktörers åtgärder.

* Gemenskapen bör använda sig av och främja principerna för goda styrelseformer genom att:

- genomföra lämpliga konsekvensbedömningar av alla berörda gemenskapsåtgärder och initiativ,

- främja samordning mellan nationell politik och gemenskapsåtgärder och mellan medlemsstaternas politik på det här området,

- etablera kontakt, rådfråga och samarbeta med internationella och europeiska icke-statliga organ som företräder turistindustrin och andra aktörers intressen,

- främja goda styrelseformer på alla nivåer och uppmuntra de olika aktörerna samt de organ som företräder dem att finna gemensamma tillvägagångssätt för att nå hållbarhet i turismens olika undersektorer.

* Gemenskapen bör också hjälpa europeiska, nationella, regionala och lokala privata och offentliga aktörer att ta sitt ansvar för en hållbar turistproduktion, särskilt genom att

- använda tillgängliga gemenskapsinstrument,

- främja utbyte av god praxis, spridning av information, flexibelt samarbete, partnerskap och nätverksarbete mellan Europas aktörer,

- samla expertis runt frågor som inte har undersökts tillräckligt för att bidra till vägledning för aktörerna.

2. Europeiska gemenskapens bidrag

a) På internationell nivå

Gemenskapen kommer att fortsätta sin politik för hållbar handel med tjänster (inklusive miljöhänsyn), internationell miljöledning och positiv samverkan mellan handelsavreglering, ekonomisk tillväxt, miljöskydd och social utveckling genom tillämpning av konsekvensanalys av effekterna på hållbar utveckling.

I den genomförandeplan som utarbetades vid världstoppmötet för hållbar miljö betonas det att utveckling av hållbar turism kan bidra till social och ekonomisk utveckling och utveckling av infrastruktur i utvecklingsländerna och till att skydda och förvalta den naturliga basresursen för den ekonomiska och sociala utvecklingen. Gemenskapen kommer att undersöka hur detta kan återspeglas bättre i dess utvecklingspolitik och biståndsprogram. Den kommer även i fortsättningen att se till att kommissionens europeiska strategi för att skydda utvecklingen av hållbar turism i utvecklingsländerna från 1998 och rådets resolution av den 30 november 1998 om denna strategi utgör en vägledning för relevanta åtgärder.

Att öka betoningen på utvecklingen av en hållbar turism i utvecklingsländer kan inbegripa samarbete med Förenta nationernas konferens för handel och utveckling (UNCTAD) och med Världsturistorganisationen för att driva på arbetet med deras initiativ "Sustainable Tourism - Eliminating Poverty (ST-EP)". Gemenskapen har för avsikt att även förstärka samarbetet när det gäller andra relevanta initiativ som genomförs av internationella organ, som t.ex. Förenta nationernas miljöprogram (UNEP), Världsturistorganisationen och Internationella rådet för lokala miljöinitiativ (International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI).

b) Inom Europa

När det gäller ett efterfrågeinriktat tillvägagångssätt och för att förbättra aktörernas värdekedja och utvecklingen av turistmål kommer viktiga åtgärdsområden att vara

* konsumentinriktat medvetandehöjande,

* partnerskap och nätverk mellan flera grupper av aktörer,

* integrering av styrelseformer och politik på varje nivå,

* kapacitetsbyggande, god praxis och aktörernas åtagande för hållbarhet,

* uppföljning och rapportering av flera grupper av aktörer.

Informationen om hållbar turism, policyverktyg och bästa praxis måste utvecklas ytterligare. Det finns ett brådskande behov av analysteknik för mottagningskapacitet, utveckling av användarvänliga rapportmekanismer för hållbarhet och bättre statistiska kontroll- och indikatorsystem för att tillhandahålla information i syfte att hantera tillgången och efterfrågan inom turismen. Dessa verktyg måste utformas på ett sådant sätt att de kan anpassas optimalt till lokala förhållanden.

3. Vad kommissionen har för avsikt att göra

Kommissionen planerar en rad åtgärder för att konkret utforma Europeiska gemenskapens ytterligare bidrag till genomförandet av en hållbar turism.

a) För det första kommer kommissionen att använda lämpliga arbetsmetoder för att öka gemenskapspolitikens bidrag till en hållbar europeisk turism

Kommissionen kommer att använda konsekvensbedömningar för att integrera hållbarhetsfrågorna i den gemenskapspolitik och de gemenskapsinitiativ som berör den europeiska turismen.

Konsekvensbedömningar som utförs under utarbetandet av kommissionens årliga lagstiftnings- och arbetsprogram och under genomförandet av dessa gör det möjligt att på förhand identifiera de initiativ som sannolikt kommer att inverka på turismen. På så vis kan man bedöma hur dessa initiativ kan bidra till främjandet av en hållbar turism. Förstärkt samråd och dialog, såväl med berörda parter som inom kommissionen, ger alla aktörer inom turistsektorn tillfälle att ge uttryck för de frågor som oroar dem.

Kommissionen kommer att utarbeta och genomföra ett internt arbetsprogram för att stärka effekterna av gemenskapens politik på den europeiska turismen i syfte att stödja sektorns hållbarhet.

När det gäller de områden av gemenskapens politik som inverkar på de många olika utmaningar som det är nödvändigt att ta itu med, syftar det här arbetsprogrammet till att både förbättra det befintliga lagstiftningsinstrumentets och andra instruments effektivitet och fastställa ytterligare initiativ där det är lämpligt. På grundval av en detaljerad analys av gemenskapens olika politikområden kommer arbetsprogrammet att bli en gemensam ansträngning av öppen samordning mellan aktörerna och kommissionens berörda avdelningar. Det gemenskapsstöd som finns för hållbar turism kommer att förtecknas i en vägledning.

Politikområden som berör entreprenörskap och konkurrenskraft, sysselsättning, lärande och en kunnig arbetskraft, bra miljöarbete samt natur- och kulturarv är exempel på frågor som kräver uppmärksamhet. Men arbetet kommer också att inbegripa frågan om hur gemenskapen kan bidra till att förbättra uppgifterna och indikatorerna för europeiska turismens hållbarhet. Eurostat har för avsikt att, på grundval av det metodarbete som utförts med avseende på turism och miljöforskning och -statistik, utarbeta en metodhandbok för mätning av hållbar turism och testa ett utvalt antal indikatorer med hjälp av denna. Resultaten av detta arbete väntas utmynna i rekommendationer om hur statistik skall ställas samman på detta område.

b) För det andra kommer kommissionen att uppmuntra samverkan och samarbete mellan aktörerna

Kommissionen kommer att utveckla ett avtal med Världsturistorganisationen på området för hållbar turism.

Avtalet syftar till att definiera områden och åtgärder för samarbete i två avseenden: 1) särskilda åtgärder som gäller Världsturistorganisationsinitiativ för hållbar turism som särskilt inriktas på Europa och 2) tekniskt samarbete med Europeiska gemenskapen och stöd för globala Världsturistorganisationsinitiativ för hållbar turism och genomförandet av dessa i Europa. Detta kan också inbegripa åtgärder för att främja utveckling av en hållbar turism i utvecklingsländerna i syfte att mildra fattigdomen i samband med ovannämnda ST-EP-initiativ.

Kommissionen ser gärna att EU-medlemsstaterna (i egenskap av Världsturistorganisationsmedlemmar), turistindustrin, berörda grupper från det civila samhället samt alla berörda aktörer deltar i utarbetandet av avtalet och dess genomförande.

Kommissionen kommer att inrätta en grupp för hållbar turism som kommer att bestå av företrädare från de olika grupperna av aktörer, och som kommer att ha till uppgift att leda och övervaka ett samordnat genomförande av särskilda åtgärder som dessa grupper av aktörer skall genomföra.

För att denna grupp skall vara effektiv, vilket är avgörande för att genomföra en hållbar turism, är det nödvändigt att alla berörda aktörer gör en gemensam ansträngning och att den öppna samordningsmetoden tillämpas. Kommissionen kommer att bestämma vilka personer som inledningsvis skall ingå i gruppen i nära samråd med de olika aktörernas företrädare. När det gäller samarbetet med offentliga aktörer på olika nivåer och organisationer från det civila samhället är det viktigt att de största aktörerna inom den europeiska turistindustrin visar särskilt engagemang och känner ansvar för denna grupp.

Gruppens första uppgift kommer att vara att utarbeta, diskutera och lägga fram en detaljerad handlingsram. Åtgärderna skall fördelas mellan grupperna av aktörer och handlingsramen skall inbegripa en avtalad tidsplan för genomförandet. Denna handlingsram kommer att bli ett mycket viktigt ytterligare bidrag till den allmänna europeiska Agenda 21-processen för en hållbar turism. Kommissionen är beredd att bidra till de ansträngningar som görs av de olika aktörerna med de åtgärder som anges nedan under punkt c.

Gruppen kommer också att ansvara för att regelbundet utvärdera genomförandet av de åtgärder som förutses i handlingsramen. Den kommer att få uppgiften att inrätta och styra ett system på europeisk nivå för att följa hållbarheten i turistsektorn. Detta kommer att göra det möjligt att regelbundet rapportera om de framsteg som görs på det här området. Kommissionen kommer för detta syfte, och som ett verktyg för att uppfylla gemenskapens åtaganden i internationella sammanhang. att tillsammans med andra offentliga och privata aktörer fortsätta arbetet med att utforma indikatorer för hållbar turism.

Gruppen för hållbar turism måste också vara av värde för aktörerna ute på fältet. Den kan vägleda aktörerna när det gäller användning av det lokala Agenda 21-verktyget på turistmålen och i utarbetandet av en modell för uppföljnings- och indikatorsystem för lokala turistmål. Syftet med detta är att se till att turistmålen tillämpar samma principer för uppföljningen, så att resultaten blir jämförbara. Gruppen kan också stimulera en "bottom-up"-utveckling av verktyg och goda exempel på hållbar turism, anpassat till lokala förhållanden.

c) För det tredje kan kommissionen bidra till främjandet av hållbara konsumtions- och produktionsmönster inom turismen och bättre överföring av tillvägagångssätt, initiativ, instrument och god praxis till aktörerna på fältet

Kommissionen kommer att inrikta sig på att främja och stärka frivilliga ansträngningar och förändringar när det gäller de olika aktörerna, deras kapacitetsbyggande och utbyte och tillämpning av god praxis.

* När det gäller hållbar konsumtion inom turismen i Europa vill kommissionen ha ett initiativ som involverar alla aktörer och som inriktas på två kärnfrågor för hållbara konsumentval inom fritidsturismen: lämplig säsongsspridning och hållbara turisttransporter. Aktörer som har stort inflytande och/eller kunskap på det här området bör sammanträffa regelbundet för att ta itu med problemen med den säsongsbetonade karaktären av turismen. De bör bedöma utvecklingen av säsongsspridning, dess följder och de faktorer som inverkar på den, samt utveckla förslag för att förbättra situationen och mildra de negativa effekterna av säsongskoncentration. När det gäller hållbara turisttransporter, inleder kommissionen redan nu särskilda åtgärder på detta område. Åtgärderna skall ha ett europeiskt perspektiv och skall engagera alla berörda aktörer. Efter den förberedande fasen, och på grundval av pålitlig information om de europeiska turisternas beteende, kommer kommissionen att undersöka om det är möjligt att utarbeta en kvantitativ modell och en aktörsinriktad uppskattning av hur den nuvarande europeiska turismen påverkar transporten. Detta kan leda till att de europeiska turistföretagen börjar tävla om att finna nyskapande tillvägagångssätt och hållbara produktions- och konsumtionsmönster inom den europeiska turismen med hållbarare transportsätt som resultat. Dessutom kommer kommissionen att undersöka hur man kan främja effektiva konsumentinriktade initiativ från de berörda aktörerna, däribland initiativ som genomförs av media. Sådana initiativ syftar till att öka medvetandet och utveckla ett hållbart tänkande inom turistverksamheten. Konsumenterna måste förses med nödvändig öppen information, t.ex. om fördelar och nackdelar med specifika turistprodukter ur hållbarhetssynpunkt. Detta kan gynna hållbara konsumtionsattityder inom turismen, bidra till att ohållbara turistmönster ändras och skapa incitament för hållbarhet. Några av de frågor som kommer att tas upp är bättre förståelse för turisternas konsumtionsmönster, att tillhandahålla lättillgängliga budskap (t.ex. i form av en stadga om turisters rättigheter och skyldigheter) och främja utbildning om hållbar turism för unga människor.

* När det gäller initiativ för att stimulera utvecklingen och införandet av god praxis för en hållbar produktion inom den europeiska turistsektorn och bland aktörerna, förordar kommissionen särskilt främjande av principerna för goda styrelseformer och praxis för företagens sociala ansvar (Corporate Social Responsibility, CSR), samt ett särskilt initiativ inom det europeiska flerpartsforumet om CSR. Detta initiativ inriktas på företag inom den hållbara värdekedjan, särskilt små och medelstora företag och mikroföretag. För genomförandet krävs det lämpliga mellanhänder för att nå dessa företag. Kommissionen skulle kunna bidra till följande konkreta åtgärder:

- Samarbete inom ramen för Förenta nationernas miljöprograms samordnade initiativ för researrangörer och ansträngningar för att utvidga detta tillvägagångssätt till att omfatta andra turistbranscher och europeiska små och medelstora turistföretag.

- Flerpartsforum inom turistsektorn i syfte att främja de olika verktygen för att se till att de europeiska turistföretagen inför CSR-praxis.

- Flerpartsansträngningar för hållbarhet i turistvärdekedjan, särskilt när det gäller medvetandehöjande, effektiv kommunikation och spridning av kunskap och främjande på fältet av CSR och dess verktyg, såsom lärande, arbetsvillkor och sociala villkor, hållbara produkter och rapportering om hållbarhet och insyn.

* Dessutom måste åtgärderna särskilt inriktas på turistmålen för att främja hållbar utveckling och förvaltning av dessa och för att stärka de lokala aktörernas förmåga att bättre ta hänsyn till områdes- och markutnyttjande inom turismen. Kommissionen skulle kunna bidra till sådana åtgärder genom att exempelvis stödja och samarbeta inom följande:

- Storskaliga initiativ för att se till att lokala Agenda 21-instrument på lokala turistmål tillämpas allmänt som en central ansträngning för att utveckla och förvalta hållbara turistmål och motsvarande åtgärder för att stimulera detta.

- Utveckling, förbättring och användning av tillförlitlig och lokalt anpassningsbar teknik för att analysera, förvalta och stärka en hållbar mottagandekapacitet för turismen samt olika aspekter av detta. Den ömsesidiga verkan mellan turism och kulturarv borde bland annat bedömas, vilket innebär forskning och beaktande av hur kulturarvsforskning potentiellt kan bidra till hållbar turism.

- Utbyte mellan europeiska turistmål om hållbar utveckling och förvaltningsfrågor, däribland användning av marknadsbaserade instrument, genomförande av konceptet mottagandekapacitet, integrerad kvalitetsledning och förvaltning av känsliga områden och platser samt övervakning och rapportering om turistmålens hållbarhet.

- En "bottom-up"-taktik för att tillsammans med medlemsstaterna, lokala myndigheter och deras representativa organ samt organ som företräder europeiska turistmål utarbeta och genomföra kampanjer för medvetandehöjande, effektiv kommunikation och spridning av kunskap om utveckling och förvaltning av hållbara turistmål.

- Utveckling och spridning av god praxis.

Det är även viktigt att betona den positiva kopplingen mellan hållbarhet och turismens kvalitet inom dessa initiativ, såväl ur konsumtions- som produktionssynpunkt. Hållbarhet utgör en del av kvaliteten på turistprodukterna, värdekedjan och turistmålen. Turisterna måste göras medvetna om det faktum att hållbar kvalitet har sitt pris och att det priset är värt att betala.

För en del av de syften som anges ovan kommer kommissionen att undersöka möjligheten att använda målbaserade trepartsavtal eller liknande avtal när andra aktörer är involverade förutom offentliga myndigheter.

* Dessutom förordar kommissionen skapande och användning av informationsverktyg och nätverk, som omfattar och riktas mot de olika typerna av aktörer, för goda styrelseformer på turistmåls- och företagsnivå och för att sprida god praxis. För att göra detta är det nödvändigt att fullt ut utnyttja potentialen för bättre användning av informations- och kommunikationsteknik (IKT). Denna teknik kan underlätta direkt dialog mellan de olika aktörerna, bidra till att utveckla kontakterna mellan turister och turistföretag och kan användas regelbundet för att utvärdera framstegen mot en hållbar europeisk turism. Förutsatt att de relevanta frågorna tas itu med på ett tillräckligt allmänt sätt, får urvalet av verktyg, nätverk och aktörer gärna vara så brett som möjligt. I det här sammanhanget kommer kommissionen också att söka en lösning för att garantera långsiktig genomförbarhet, uppdatering och bredare utnyttjande av användbara verktyg och nätverk som redan har skapats med ekonomiskt stöd från gemenskapen.

4. Vad andra aktörer kan göra

Kommissionen förväntar sig att aktörerna engagerar sig i dessa åtgärder och att de anstränger sig till det yttersta för att garantera sina respektive processer. Kommissionen betonar det inbördes sambandet mellan bidragen från nationella regeringar, turistmål och deras lokala myndigheter och privata företag och ser följande roller för de olika aktörerna:

* Europeiska medborgare och turister

För att turismen skall bli hållbar krävs det att medborgarna blir mer ansvarskännande turister. Medborgarna måste vara positivt inställda till en hållbar turism i allmänhet och de yrkesverksamma inom turismen måste engagera sig i hållbarhetsfrågorna. Alla parter bör aktivt söka och ha tillgång till bättre information om hållbar turism och vara villiga att fatta ansvarsfulla köp- och resbeslut.

Hållbar turism kan endast bli framgångsrik om konsumenterna vill köpa hållbara produkter. Tydlig information, medvetande och hur media framställer den här frågan är centrala frågor, såväl för turisterna och deras beteende som för lokalbefolkningen på turistmålet. Samordnade och tillförlitliga förslag för att identifiera hållbara turistprodukter och tjänster kommer att hjälpa turisterna att göra informerade val om vilka produkter de skall köpa och från vem, med vem de skall resa och vem som förtjänar deras lojalitet.

* Företag från den privata sektorn och arbetsmarknadens parter

En bättre användning av de många tillgängliga lämpliga instrumenten och verktygen bidrar även inom turismen, liksom inom andra sektorer, till att utveckla produkter som motsvarar såväl de föränderliga och nya marknaderna, affärsbudskap som främjar hållbarhet som de ökande hållbarhetskraven. Turistnäringen kan inverka på turisternas konsumtionsmönster när det gäller säsongsspridning, transporter och hållbara produkter, till exempel genom information och prissättning.

Att sätta rätt pris innebär att erkänna kostnaderna för och möjligheterna till att genomföra hållbara produktions- och konsumtionsmönster, att se till att konsumenter och producenter betalar alla sociala och miljömässiga kostnader för verksamheten och ta hänsyn till de mer allmänna ekonomiska, miljömässiga och sociala kostnaderna och effekterna. I det här sammanhanget bör turistbranschen utveckla och föreslå genomförbara lösningar för hållbar turism med hänsyn till de låga vinstmarginalerna och det faktum att turisterna inte gör av med så mycket pengar under semestern.

Öppna styrelseformer kräver att företagen tar på sig ansvaret för att bedriva sin verksamhet på ett ekonomiskt genomförbart sätt och att de tar hänsyn till miljömässiga och sociala frågor. Detta innebär att turistföretagen skall genomföra lämplig CSR-praxis för turismens värdekedja fullt ut och att de tillämpar system för utvärdering och rapportering om verksamheten, som inte bara inbegriper en ekonomisk, utan även en social och miljömässig översikt.

Öppen produktinformation, däribland guideböcker, bidrar till att ändra konsumtionsmönstren. Att få konsumenterna att välja hållbara produkter ger även affärsfördelar. Erkänd förvaltning, granskning, certifiering och produktmärkning gör ansträngningarna synliga och lockar hållbarhetsmedvetna konsumenter. Kapacitetsbyggande, utbildningsprogram för anställda och stärkt e-handelskapacitet gör det lättare att anpassa sig till det nya sättet att bedriva verksamheten på.

Att delta i processer som lokala Agenda 21, integrerad kvalitetsledning för turistmål och att bevara och underhålla natur- och kulturarv är viktiga faktorer för att leda ett turistföretag på ett hållbart sätt. En ansvarskännande inställning till utvecklingen av resmål och produkter innebär också att lokala samhällen och infödda måste göras delaktiga i utvecklingen, vilket kan uppnås genom att turistföretagen diskuterar affärspolicy och beslut med de lokala aktörerna.

Turistnäringen måste erkänna att det är de lokala befolkningarna och deras myndigheter som har rätt att kontrollera den sociala och kulturella utvecklingen och naturen. Detta kräver affärsbeslut som gagnar lokalbefolkningen, turister och naturen, särskilt när produkten grundas på inhemska kulturer och deras territorier. Företag som arbetar med turisttjänster och turismutveckling bör delta i utvärderingar av mottagandekapaciteten och av de verktyg som används för att ta hänsyn till sociala och miljömässiga krav.

Övriga parter på arbetsmarknaden, det vill säga de anställda inom turistindustrin och fackföreningar, kan bidra till ökad sysselsättning och goda anställningsvillkor. Mångsidiga arbetstillfällen, skäligt deltidsarbete, förbättrade utbildningsmöjligheter och integrerade paket för utbildning av arbetslösa kan trygga en långsiktigare sysselsättning. Detta har samband med frågor som rör flexibilitet, högre utbildningsnivåer, de anställdas kunskaper och en ny inriktning för sysselsättningen som grundas på en större sektor och större geografisk rörlighet.

Kommissionen anser att det är nödvändigt att de branschorganisationer som företräder aktörernas intressen på alla nivåer inleder en bred diskussion med sina medlemmar om sektorns hållbarhet och verksamhet. Detta inbegriper information om hållbarhet, åtgärder för att öka medvetandet och effektiva avtal för självreglering. De bör också tillhandahålla uppgifter om trender och sektorsinformation för bättre utformning av policy för hållbar turism

* Europeiska turistmål och offentliga myndigheter

Den lokala Agenda 21-processen är viktig för att främja hållbara turistmål. Lokala myndigheter fyller en central funktion som ledare och politiska initiativtagare och de kan underlätta denna process genom att garantera öppen kontroll och utvärdering med tillräckliga och jämförbara uppgifter. I egenskap av beslutsfattare och medlare mellan olika intressen har de en bred kunskap om de lokala förhållandena. Detta kombinerat med deras omfattande ansvar och befogenheter, innebär att de kan fungera som informationsspridare och nå nästan alla lokala aktörer.

För att tillhandahålla hållbara turistprodukter på bästa sätt bör turistmål och offentliga myndigheter på alla nivåer tillämpa principerna om goda styrelseformer, öppenhet och insyn, deltagande, ansvarighet, effektivitet och samordning och tillämpning av tvärgående och integrerade tillvägagångssätt. De bör inrätta partnerskap mellan offentliga myndigheter, privata företag och andra grupper från det civila samhället, vilka alla kan bidra direkt till dessa styrelseformer genom partnerskap och lämpliga forum för aktörerna.

En diversifierad lokal ekonomi bidrar till att undvika de negativa effekterna av en utveckling som leder till överberoende av turismen och erbjuder möjligheter till mångsidiga arbetstillfällen. Det är också nödvändigt att de lokala offentliga myndigheterna utformar politik för att bemöta effekterna av sekundärt boende, pensionärsboende och endagsbesökare på sina turistmål och att de arbetar med frågor som rör turistmålens livscykel. Tvärgående förvaltning av markanvändning på regional och lokal nivå är centralt för processen att integrera sektorsfrågor och tematiska hänsynstaganden på turistmålen. Förfaranden för konsekvensbedömningar och kontroll- och indikatorsystem för att stödja beslutsfattandet bör bidra till policyintegreringen och effektiv utformning av politik på regional och lokal nivå.

Regionala och lokala myndigheter spelar en viktig roll i utvecklingen av de praktiska instrument som krävs för att se till att de som genererar de sociala och miljömässiga kostnaderna får betala för dem, vilket också bidrar till att avlasta de offentliga budgetarna. De spelar också en central roll i utnyttjandet av strukturfonderna för att stärka turistmålens hållbarhet och i rapporteringen om detta. Turistmålen och de offentliga myndigheterna bör utvärdera huruvida den offentliga förvaltningen motsvarar den ekonomiska utvecklingen, med social sammanhållning och miljöskydd, och tillämpa ett system för årsrapporter som inte bara inbegriper en ekonomisk, utan även en social och miljömässig översikt.

De flesta turistmål och offentliga myndigheter måste förbättra hållbarhetsarbetet. De kan delta i utveckling, främjande och användning av marknadsinstrument, frivilliga avtal och märknings- och certifieringssystem. De kan inverka på turisternas konsumtionsmönster när det gäller säsongsspridning, transport och hållbara produkter, särskilt genom organisatoriska åtgärder, främjande och incitament.

Hänsynstaganden när det gäller kvalitet och mottagandekapacitet bör vara vägledande för turistmålens arbete och utveckling. Tillsammans med andra offentliga och privata aktörer som är verksamma inom deras område, och med sikte på att skapa "områden för lärande" inom turismsektorn, bör regionala och lokala myndigheter genomföra lämpliga yrkesutbildnings- och utbildningssystem för de verksamma inom sektorn.

Turistmålschefer och andra offentliga myndighetsorgan måste känna till den viktigaste dokumentationen om hållbar turism. Stärkandet av deras kunskap om hållbarhet bör särskilt inriktas på områden av strategisk vikt för utveckling av hållbar turism, som tvärgående samarbete, kontroll och rapportering, användning av ny teknik, nätverksmekanismer och arbetskraftsfrågor.

Lokala och regionala myndigheter och de organ som företräder dem har en central roll att spela i de förändringar och ansträngningar som krävs för att stärka den institutionella kapacitet som behövs för att utvecklas mot hållbara turistmål och främja effektiva avtal för självreglering.

* Internationella organisationer och nationella regeringar

De internationella organisationernas fortsatta och utvidgade ansträngningar för att nå hållbar turism kommer att göra det möjligt för Europeiska gemenskapen att förstärka sitt samarbete med dem på det här området, och samtidigt dra nytta av och bidra ännu mer effektivt till globala erfarenheter och utbyte av idéer.

De nationella regeringarna och turistmyndig heterna måste emellertid göra betydande satsningar för att effektivt genomföra de många internationella och europeiska åtgärderna. Medlemsstaterna bör aktivt delta i de initiativ som genomförs av internationella organisationer och stödja åtgärder för att främja en hållbar turism på alla nivåer där de har inflytande. Kommissionen uppmanar dem att fästa vederbörlig vikt vid hållbar turism, inklusive åtgärder för en så bred spridning av semestrarna i Europa som möjligt och för att se till att konsumtionsmönster blir en utbildningsfråga.

Turismen bör vara ett viktigt inslag i de nationella strategierna för hållbar utveckling, med tillräckligt utrymme för regionala och lokala initiativ. Dessutom har de nationella regeringarna ett särskilt ansvar för att allmänt främja principerna om goda styrelseformer. Förfaranden för konsekvensbedömningar och kontroll- och indikatorsystem bör tjäna som stöd för integrering och effektiv utformning av politiken.

Det är de nationella regeringarnas och de regionala myndigheternas uppgift att fästa erforderlig vikt vid en hållbar utveckling av turismen och dess infrastruktur och att bidra till andra turistaktörers initiativ för hållbarhet och kapacitetsbyggande, såväl när det gäller användning av egna medel som medel från Europeiska gemenskapen. Integrerad planering av användningen av dessa medel och en effektiv områdesplanering är avgörande för utvecklingen mot en hållbar turism.

Medlemsstaterna och regionerna måste dela god praxis om frågor som hållbara transportförbindelser, utformning av nya utvecklingar och storskalig teknik för besöksledning. De kan, tillsammans med de internationella organisationerna, spela en avgörande roll när det gäller tillhandahållande och utbyte av uppgifter och omfattande och samordnad statistisk kunskap för att forma, kontrollera och uppdatera satsningarna på hållbar turism och konsekvent bedömning av effekterna av dem och av situationen.

* Grupper från det civila samhället

Grupper från det civila samhället är en ledande kraft i genomförandet av hållbar utveckling och de kan utnyttja sin höga sociala och mediala acceptans för att arbeta för att öka konsumenternas medvetande och känsla för hållbarhet hos de anställda inom turismen. De kan tjäna som en värdefull förbindelselänk mellan medborgare, myndigheter och den privata sektorn.

Miljöorganisationer och andra icke-statliga organisationer kan hjälpa offentliga aktörer och aktörer från turistbranschen med konstruktiva, lösningsinriktade bidrag och tillhandahålla innovativa tillvägagångssätt, särskild lösningsorienterad expertis och erfarenheter från pilotprojekt. Detta bör kombineras med ett djupare engagemang i utformningen av politik för hållbar turism samt med fördelarna av kapacitetsuppbyggande åtgärder. De icke-statliga organisationerna bör utveckla sin effektivitet på regionala och lokala nivåer, så att de organisationer som företräder dem kan samverka med turistmålen och offentliga myndigheter i lämpliga aktörsforum.

VI. Slutsatser

Kommissionen förväntar sig att övriga aktörer bidrar till ansträngningarna att nå hållbar turism. Detta gäller europeiska medborgare och turister, företag i den privata sektorn, europeiska turistmål och offentliga myndigheter och aktörer från det civila samhället.

Kommissionen vill inleda ett gradvist genomförande av de åtgärder som valts 2004 och har för avsikt att göra detta i samarbete med rådet, de övriga gemenskapsinstitutionerna och med internationella organ som är verksamma på det här området samt med aktivt deltagande av turistindustrin och företrädare från det civila samhället.

Kommissionen räknar med att rapportera om framstegen i genomförandet till rådet och till övriga gemenskapsinstitutioner under hösten 2005, i en tillräckligt detaljerad form för att förbereda en Agenda 21 för europeisk turism senast 2007. Detta kan också tjäna som ett sektorsspecifikt bidrag till det program till stöd för EU-initiativ för att påskynda övergången till en hållbar konsumtion och produktion som förutses i den genomförandeplan som antogs vid toppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg.

Bilaga 1

Viktiga trender inom turismen: hur sektorns framtid skall stimuleras

Europeisk turism i dag

Turismen och dess tillväxt är fortfarande ett av vår tids största ekonomiska och sociala fenomen med en global dimension. Turismen omfattar en bred mångfald av produkter och resmål, och involverar många olika offentliga och privata aktörer med mycket decentraliserade befogenheter, ofta på regional och lokal nivå. Turismen är nu en viktig del av världsekonomin och är Europas största enskilda industri, med fortsatta utsikter till ökad sysselsättning. Turismens utveckling är särskilt beroende av transporten, som underlättar den på ett avgörande sätt, samt relaterade politikområden.

Sedan turistboomen 1980 har antalet besökare till europeiska turistmål fördubblats. Europa är det mest besökta turistregionen i världen, och står i dag för nästan 60 % av världens turistverksamhet. Tecknen tyder på att tillväxten kommer att öka - på en starkt konkurrensbetonad global marknad. Antalet turister i Europa förväntas öka avsevärt och EU kommer att fortsätta vara en av de främsta marknaderna för turism till andra delar av världen.

Turismen i Europeiska gemenskapen är till stor del inhemsk turism. Endast 13 % av verksamheten utgörs av besökare från länder utanför EU. När det gäller EU-medborgarnas turistresor stannade tre fjärdedelar kvar inom EU under den senaste tiden. Cirka fyra femtedelar av europeisk turism är fritidsturism, vilket också innebär att valet av turistmål är relativt godtyckligt. Resten är turism för andra ändamål, som normalt inte möjliggör fritt val av resmål.

I den nuvarande Europeiska unionen omfattar hela denna verksamhet över två miljoner turistföretag, som sysselsätter 7,7 miljoner personer, en siffra som beräknas öka med cirka 15 % under de kommande tio åren. År 2001 stod turismindustrin för cirka 5 % av EU:s BNP, en siffra som ökar till över 12 % om den bredare turismekonomin tas med i beräkningen. Nästan 99 % av de europeiska turistföretagen är små och mellanstora företag. En betydande proportion av handelsvolymen styrs dock av några stora företagsgrupper, särskilt på internationell nivå.

Även om siffrorna för den europeiska turismen är höga, och förväntas öka avsevärt, har den avkastning som genereras varit svag, särskilt under den senaste tiden. Trots detta är turistnäringen en av de sektorer i den europeiska ekonomin som har de bästa framtidsutsikterna.

De nuvarande globala förhållandena

Den senaste tiden säkerhetskriser och paniken när det gäller hälsofrågor har uppmärksammats mycket stort i media och har utlöst förvirrande reaktioner på regeringsnivå, vilket har lett till att turistmönstren har förändrats. Den nuvarande avsaktningen av den ekonomiska tillväxten i världen är även märkbar inom turistnäringen. Särskilt företagen minskar på sina resekostnader. Arbetslöshet, rädsla kring säkerhetsfrågor, hårdare säkerhetsåtgärder som försvårar resandet och högre avgifter avskräcker människor från att resa. Det finns även en motvilja mot att besöka vissa turistmål av politiska skäl och säkerhetsskäl.

Till följd av detta vänder sig turisterna till sina inhemska marknader, väljer resmål inom nära räckhåll och de gör av med mindre pengar under semestern. För Europa innebär detta minskad turism från utlandet, att européerna reser mindre till andra delar av världen och väljer att hålla sig närmare Europa. Flygbolagens kapacitet har minskat avsevärt, vilket innebär att det kommer att bli svårt att bemöta snabba ökningar av efterfrågan om turismen skulle återgå till tidigare mönster.

Demografiska och sociala förändringar på medellång och lång sikt

Demografiska förändringar kommer att ha stor inverkan på turisttrender och efterfrågan. Andelen personer över 60 år i de utvecklade länderna kommer att öka från 20 % till en tredjedel under de kommande 50 åren. De kommer sannolikt att behålla sitt oberoende längre tid, och hälsoturism, kurortsturism och "frisksportresor" är bland de segment som sannolikt kommer att vinna på detta. Äldre människor tillbringar allt längre tid på turistmål där levnadsförhållandena anses vara behagliga, särskilt i södra Europa och under lågsäsong. Fler äldre flyttar mer eller mindre permanent till regioner som är viktiga turistmål eller har potential för att bli det.

Denna förändring och ökningen av minoritetsgrupper i utvecklade samhällen kommer att leda till efterfrågan på nya produkter. Yngre människor kommer dock att även i fortsättningen att efterfråga "ungdomsresor", och människor tenderar alltmer att se sig själva som "unga"; även när de är över 20. Fler och mindre hushåll, högre disponibla inkomster och mer flexibla arbetsmönster kommer att leda till ännu fler kortvariga resor och en efterfrågan på tjänster av högre kvalitet. Ökad frihet att röra sig och en kultur av livslångt lärande kommer antagligen att stimulera viljan till att resa och söka nya erfarenheter även utanför den vanliga fritidsturismen.

Växlande politisk inställning och ökad ekonomisk press

Nivåerna av offentligt stöd till turismen förväntas minska, men det ökade medvetandet om miljöansvar kan leda till ytterligare lagstiftning för att skydda den turism som påverkar miljön, särskilt äventyrsturism. Förväntade högre skatter, avgifter och prissättning för att kontrollera belastningar på miljön, ökande kostnader på grund av stärkt konsumentskydd, kostnaderna för förbättrad åtkomlighet för funktionshindrade och högre försäkringspremier kommer att öka pressen på den privata sektorn att tillhandahålla produkter till det pris som konsumenten förväntar sig. Konkurrensen mellan turistmål och företag i den privata sektorn inom den vertikalt integrerade turistsektorn kommer att bli hårdare. Turistföretagen kommer att bemöta detta med närmare (mer direkt) kontakt med sina marknader och (potentiella) kunder, inom Europa och internationellt, och med bättre samarbete när det gäller användning av ny teknik för att tillhandahålla mer kostnadseffektiv reklam, marknadsföring och information.

Förändringar i transportsektorn

Det ökade antalet lågprisflygbolag som utnyttjar regionala flygplatser kommer att gynna de turistmål som de flyger till, särskilt direktförbindelser, och ökningen av segmentet för korttidsresor. Nya avgiftsstrukturer och e-marknaden kommer att ändra bokningssätten och gynna personligt utformade produkter och "icke-standard"-produkter till nackdel för paketresor, såväl inom korttids- som långtidsresandet. Avgiftsstrukturer liknande dem som tillämpas för kryssningar kan leda till mer flexibla produkter, särskilt i Medelhavsområdet. Såväl reguljära flygbolag som charterbolag, mellan vilka gränserna alltmer försvinner, kommer att begränsa sina flottor ytterligare till en kapacitet som lovar maximal avkastning. Detta minskar deras förmåga att bemöta snabba ökningar och toppar i efterfrågan. Problemen med bränslebrist och prisökningar på grund av politiska problem kommer att kvarstå.

Den nuvarande ökningen av enskilda turister som väljer vägtransport förväntas inte fortsätta. Vad som avskräcker turister från att ta bilen kommer snarare att vara att det är obekvämt att ta bilen än ökade kostnader. För att hantera den begränsade kapaciteten vad gäller stora stadsresmåls infrastruktur kan framgångarna med trängselavgifter i London tillämpas i andra städer, åtföljt av begränsningar av rörelsefriheten för turistbussar och en ökning av kollektivtrafiken. Regeringsansträngningar för att minska trafikstockningarna och föroreningarna från vägtransporter kommer att innebära att järnvägsresandet kommer att öka om offentligt ekonomiskt stöd ges, eftersom de relativa fördelarna med att använda privatbilar för turism kommer att minska.

Bilaga 2

Viktiga utmaningar och mål för offentligt och privat styrande för en hållbar europeisk turism

Viktiga utmaningar för en hållbar turism:

* Bristen på yrkesutbildad arbetskraft för vissa arbeten och de svåra sociala och arbetsmässiga villkoren i sektorn.

* Utvecklingen av transporten och dess effekter på trafikflödena: eftersom turismen nödvändigtvis är beroende av transport förtjänar denna sektor särskild uppmärksamhet med hänsyn till hållbarhetsfrågorna och särskilt när det gäller att begränsa transportens miljöeffekter, däribland frågan om klimatförändringar.

* En möjlig effekt av turismens utveckling på de ekonomiska och sociala villkoren för den lokala befolkningen, som prisökningar och levnadskostnader, risken för att lokalsamhällena förlorar sin kulturella identitet och att sociokulturella yttringar går förlorade till följd av den globaliserade utvecklingen av turismen och de investeringar som görs.

* Utnyttjandet av natur- och kulturarvsresurser, behovet av att skydda miljön och ökad utsatthet för naturliga risker och risker som orsakas av människor.

* Möjliga ändringar av val av resmål, oberoende av om det är högsäsong eller inte, till följd av stora konsumenttrender och yttre faktorer, däribland föränderliga regionala klimatförhållanden och extrema väderfenomen.

* En möjlig ytterligare utveckling mot koncentration och större vertikal integrering av turisttjänster.

* Införande och inbegripande av informations- och kommunikationsteknik som en faktor för konkurrenskraft.

Viktiga mål när det gäller goda offentliga och privata styrelseformer för hållbar turism:

* Integrering av utveckling av en hållbar turism i de övergripande ekonomiska, sociala och miljömässiga utvecklingsstrategierna.

* Integrerad sektorsinriktad politik och övergripande samordning på alla nivåer.

* Multilaterala miljöavtal och hållbar internationell handelspolitik.

* Utveckling och införande av rapportering om företagens sociala ansvar och hållbarhet såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn.

* Tillämpning av lokala Agenda 21 särskilt för turistmål, även på regional nivå.

* Tillämpning av värdekedjan och kontroll- och indikatorsystem för utveckling av turistmål.

* Medborgerligt deltagande, såväl konsumenter som anställda inom turistnäringen.

Bilaga 3

Exempel på initiativ och bidrag från internationella och europeiska aktörer

Den globala Agenda 21-processen är av grundläggande vikt för turistsektorn. År 1999 antog FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD) ett beslut om hållbar utveckling och turism, vilket inbegriper ett internationellt arbetsprogram för utvecklingen av turism. Den genomförandeplan som antogs vid Världstoppmötet för hållbar utveckling 2002 tillkommer också. Dess vägledning för att förändra ohållbara konsumtions- och produktionsmönster (punkterna 13 till 22) är ytterst relevant för och direkt tillämplig för turistsektorn. Genomförandeplanen innehåller även en särskild hänvisning till främjande av utveckling av en hållbar turism, som skall syfta till att skydda och förvalta den naturliga basresursen för ekonomisk och social utveckling. Det hänvisas också till att en hållbar turism bidrar till social och ekonomisk utveckling och utveckling av infrastruktur, och till hållbar utveckling i utvecklingsländerna (punkterna 41, 52 g och 64).

När det gäller sektorsspecifika initiativ på global nivå utarbetade World Travel and Tourism Council (WTTC), Världsturistorganisationen och Earth Council en Agenda 21 för rese- och turistindustrin. 1996. År 1999 Världsturistorganisationens generalförsamling antog en global uppförandekod för turism. Denna uppförandekod är ett omfattande dokument och meningen är att även turistsektorn skall vara skyldig att följa hållbarhetsprinciper. Världsturistorganisationen publicerade också en guide för lokala myndigheter om utveckling av hållbar turism och en förklaring om turism och klimatförändringar.

Förenta nationernas miljöprogram, (UNEP) - Konventionen om biologisk mångfald har utarbetat internationella riktlinjer för en hållbar turism (riktlinjer för åtgärder för utveckling av en hållbar turism i känsliga lands-, havs, kust- och bergsekosystem). UNEP samordnar också ett initiativ för researrangörer, som utvecklar frivilliga riktlinjer för ansvarskännande företag och bidrar till det globala rapporteringsinitiativet (Global Reporting Initiative). Båda dessa initiativ inriktas främst på stora företag, men turistsektorn kräver att även små och medelstora företag skall vara fullt medvetna om hur de kan bedriva en mer ansvarsfull affärsverksamhet.

Den rapport om turistindustrin som har utarbetats i samband med världstoppmötet för hållbar utveckling 2002 och publicerats, innefattar ett stort antal aktörer. Den innehåller en förteckning över de initiativ som har tagits av turistindustrin och vissa större grupper av aktörer för att bemöta utvecklingen av en hållbar turism. I rapporten betonas den avgörande vikten av starka partnerskap mellan de olika aktörerna. Vid samma tillfälle lade Världsturistorganisationen även fram flera turistspecifika bidrag, däribland en publikation om turism och fattigdomsminskning, på grundval av vilken det särskilda initiativet ST-EP (Sustainable Tourism - Eliminating Poverty) utarbetades tillsammans med Förenta nationernas konferens om handel och utveckling (UNCTAD). Dessutom offentliggjordes en publikation om företagens sociala ledarskap för rese- och turistindustrin, som är branschens svar på utmaningen hållbar utveckling.

Internationella icke-statliga organisationer har också genomfört relevant arbete på kultur- och naturområdet. Den internationella stadgan om kulturell turism som lades fram av International Council on Monuments and Sites innehåller principer och riktlinjer för turistförvaltning av natur- och kulturarv. Organisationen International Friends of Nature [Internationella naturvännerna] har gett ut tio riktlinjer för en hållbar utveckling av turismen.

Ett flertal andra dokument, åtgärder och utbyten av god praxis inriktas särskilt på Europa, som den stadga för miljömässigt hållbar turism som nyligen lades fram av Network of European Private Entrepreneurs in the Tourism Sector (NET), och den europeiska stadgan för turism i skyddade områden. I sin europeiska konvention för naturlandskap klargör Europarådet det rätta tillvägagångssättet för att garantera att Europas regionala mångfald bevaras som en av hörnstenarna för en hållbar europeisk turism. När det gäller ett stort geografiskt område som är särskilt viktigt för turismen i Europa inbegriper Alpkonventionen ett protokoll om turism och rekreation som särskilt inriktas på hållbarhetsfrågor.

FN:s lokala Agenda 21-process är ytterst viktig på lokal nivå. Den anses vara ett nyckelverktyg för ledning av hållbar turism, och innehåller vägledning för lokal territoriell förvaltning av turistmålen och för främjande av användningen av uppföljnings- och indikatorsystem för att garantera kvaliteten i hållbar utveckling. Ett antal kommuner genomför denna process, som särskilt främjas av Internationella rådet för lokala miljöinitiativ (International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI), en internationell förening som består av lokala myndigheter som arbetar med hållbar utveckling, och dess europeiska sekretariat. Nyligen (2003) offentliggjorde UNEP fallstudier och första erfarenheter i publikationen Tourism and Local Agenda 21 - The Role of Local Authorities in Sustainable Tourism.

Ett antal initiativ på flera nivåer inriktas på indikatorer. Världsturismorganisationen har arbetat med metoder för att identifiera och tillämpa indikatorer för hållbar turism. År 1997 offentliggjorde den en praktisk handledning för turistchefer (What Tourism Managers Need to Know) om utveckling och användning av indikatorer. Den inrättade nyligen en arbetsgrupp, med deltagande av Europeiska miljöbyrån, för att utarbeta en uppsättning riktlinjer för att definiera och tillämpa hållbarhetsindikatorer inom turismen. Europeiska miljöbyrån samarbetar även inom utvecklingen av institutionella, miljömässiga, sociokulturella och ekonomiska resultatindikatorer ("European Indicators for Sustainable Tourism Development in Destinations"), som genomförs inom ramen för EU-projektet VISIT (Voluntary Initiatives for Sustainability In Tourism), som huvudsakligen leds av aktörer från det civila samhället och som Europeiska kommissionen stöder inom ramen för det finansiella instrumentet Life-miljö. Den tyska federala miljöbyrån offentliggjorde 2001 en publikation om indikatorer för utveckling av en hållbar turism i Östersjöområdet.

En mängd relevanta initiativ för utveckling av informationsverktyg för att stimulera hållbara produktions- och konsumtionsmönster inom turistsektorn genomförs på samtliga nivåer. Världsturistorganisationen offentliggjorde nyligen (2002) en publikation om frivilliga alternativ för hållbar turism (VISIT). Den utvisar att europeiska produkter och tjänster i stor utsträckning är ledande när det gäller frivilliga miljömärkningsinitiativ. Eftersom det finns så många regionala, nationella och internationella miljömärkningssystem för turism i Europa (det finns cirka 40 stycken), är det tveksamt om turisterna kan få tillförlitlig vägledning om hållbar konsumtion. Inom ramen för det ovannämnda VISIT-projektet har man även börjat utveckla en standard som möjliggör identifiering av miljömärkningssystem med hög miljökvalitet inom den europeiska turismen.

Förutom dessa initiativ kan standarderna i ISO 9000-serien om system för kvalitetsledning och ISO 14000-serien om system för miljöledning ha betydelse för turistsektorn. Ett antal turistföretag tillämpar dessa

Bilaga 4

Gemenskapspolitik och initiativ som har en positiv inverkan på en hållbar europeisk turism

- Styrelseformer, bättre lagstiftning och policyintegrering

Initiativet om styrelseformerna i EU och bättre lagstiftning innehåller tillvägagångssätt och instrument som stöder åtgärder för en hållbar turism. Tvärgående integrering av utformningen och genomförandet av sektorspolitik garanterar att lämplig hänsyn tas till hållbarhetsfrågorna i sektorer som omfattar flera områden, som turismen. Konsekvensbedömningar bidrar på ett avgörande sätt till integrering och kvalitetsförbättring samt till samordningen och utformningen av politik. Utöver de planerade pilotprojekten kan även trepartsavtal som ett instrument för frivilliga åtaganden som inte är rättsligt bindande bidra till att främja en hållbar turism.

Enligt artikel 6 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen skall miljöskyddskraven integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet. Rådet har antagit resolutioner, slutsatser och strategier för att uppnå integrering av miljöskyddskrav och hållbara utvecklingskrav inom särskilda politikområden, av vilka många är relevanta för en hållbar utveckling av turismen.

Gemenskapens strategi för en integrerad förvaltning av kustområden i Europa (ICZM) och rekommendationen om hur en integrerad förvaltning av Europas kustområden skall främjas är särskilt relevanta för turistverksamhet och turistmål. Medlemsstaterna har uppmanats att utveckla nationella strategier för integrerad förvaltning av kustområden till våren 2006. I kommissionens publikationer fastställs och främjas bästa praxis på området för integrerad kvalitetsförvaltning av turistmål.

- Hållbara entreprenörskap, affärsmetoder och arbetstillfällen

EU:s politiska strategi för företag och företagsverksamhet och relaterade åtgärder, som förenkling av företagsmiljön, den europeiska stadgan för små företag och det europeiska observatoriet för små och medelstora företag, har potential för att bidra till den europeiska turistsektorns hållbarhet. EU-åtgärder för att främja entreprenörskap och små och medelstora företag, som stödåtgärder för företag och nätverk, tillgång till finansiering och åtgärder till förmån för små företag och särskilda målgrupper, kan bidra till att gynna utvecklingen av hållbara turistföretag.

Gemensamma ansträngningar av berörda aktörer för att främja och utveckla företagens sociala ansvar (CSR) kan vara särskilt fördelaktigt för en hållbar turism. Kommissionens meddelande om företagens sociala ansvar utgör en referensram för vidare utveckling, bland annat inom turistsektorn. En viktig faktor är att företag med minst 500 anställda uppmanas att dela in sina årsredovisningar i tre resultatområden, i syfte att redovisa sina resultat med avseende på ekonomiska, miljörelaterade och sociala kriterier, samt redovisning, värdering och lämnande av upplysningar när det gäller miljöaspekter i företagens årsbokslut och förvaltningsberättelser.

Den europeiska konkurrenspolitiken garanterar ett ekonomiskt hållbart näringsliv och lämpliga och rättvisa förutsättningar för hållbara företag. Den bidrar till att stödja integreringen av miljöaspekter i gemenskapens politik. Genom kontroll av företagskoncentrationer är det möjligt att se till att den fortsatta koncentrationen inom mellanleden, i kombination med vertikal integrering och researrangörernas stärkta köpkraft, inte försämrar konkurrensen på marknaden, vilket får negativa effekter för lokala leverantörer, små turistföretag och slutkonsumenterna. I gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön utforskas nya former av stöd till skydd för miljön som ett hjälpmedel för att främja hållbar utveckling genom tillämpning av principen om att förorenaren betalar, och samtidigt undvika konflikter när det gäller internaliseringen av kostnader.

De tillvägagångssätt och instrument som beskrivs i detalj i kommissionens meddelande "Att tillgodose våra behov på ett ansvarsfullt sätt. Att integrera miljöfrågor i den ekonomiska politiken" kan vara till nytta för en hållbar turism. Ekonomiska instrument, särskilt marknadsinstrument, för att skapa fungerande marknader för miljövänliga varor och tjänster är ett bra sätt att integrera politiken för miljö och ekonomi i denna sektor. Förhandlingslösningar, t.ex. för ett geografiskt område eller en undersektor, ger industrin stor flexibilitet för att nå de överenskomna målen, förutsatt att de flesta berörda företagen företräds och kan förväntas ansluta sig till avtalet. Miljöavgifter och andra skatter kan spela en viktig roll för internalisering av kostnaderna. Att ta ut avgifter eller erbjuda stöd för att ge de miljömässiga tillgångarna ett pris kan, där det är lämpligt, också passa bra ihop med turistsektorns mångfald.

Huvudlinjerna i den europeiska sysselsättningsstrategin, de årliga EU-riktlinjerna för sysselsättningen i medlemsstaterna och de relaterade rekommendationerna till varje medlemsstat kan även tillämpas för turistsektorn. Att utveckla entreprenörskap och skapa arbetstillfällen, förbättra anställningsbarheten, främja företagens och deras arbetskraft anpassningsförmåga och stärka politik för lika möjligheter för kvinnor och män, är grundläggande områden som bör utforskas när det gäller turismens potential för att skapa sysselsättning.

Europeiska gemenskapens satsningar på och arbete med frågor som rör kvalitet i arbets- och anställningsvillkor kan gynna en socialt hållbar turistsektor och dess dragningskraft för en yrkeskunnig arbetskraft. Detta arbete omfattar social dialog och samråd, socialt samarbete, kollektivavtal och förhandlingar, socialt skydd och ömsesidig information om dessa frågor, funktionshinder, politik för den åldrande befolkningen, samordning av system för social trygghet och bekämpning av social utslagning. Kommissionens satstningar när det gäller att förverkliga ett ett europeiskt område för livslångt lärande är också fördelaktigt för turistsektorn, särskilt med avseende på områden för lärande, så att turistindustrin har alla nödvändiga kunskaper för nyskapande.

- Hållbar transport och energi

Vitboken Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden och dess handlingsplan är av yttersta vikt för en hållbar europeisk turism.

I vitboken beskrivs hur en mer effektiv, hållbar turisttransport av högre kvalitet kan nås. De föreslagna strategierna och åtgärderna är utformade för att gradvis bryta sambandet mellan tillväxten av transporten och den ekonomiska tillväxten i syfte att för att minska trafikstockningar och påfrestningar på miljön, och samtidigt bevara EU:s ekonomiska konkurrenskraft och utveckla en kvalitetsmässig transportpolitik för Europas medborgare. De föreslagna åtgärderna om transportsäkerhet, minskade trafikstockningar, hållbar rörlighet, passagerarnas rättigheter, bättre kvalitet på transporttjänster och hållbar infrastruktur bemöter turisternas och lokalbefolkningarnas oro och inverkar avsevärt på turistprodukterna och livet på turistmålen.

I vitboken betonas vikten av balanserad utveckling mellan de olika transportsätten tack vare de politiska åtgärder som vidtas för ett reglerat öppnande av marknaderna och för internalisering av de externa transportkostnaderna, det sistnämnda utöver precisa investeringar i transportnäten för att garantera rättvis konkurrens mellan de olika transportsätten. Undanröjande av tekniska och institutionella hinder för transporten mellan medlemsstaterna och skapandet av en verklig gemensam transportmarknad kommer att främja hållbara turisttransporter. Det transeuropeiska transportnätets (TEN-T) infrastruktur för de olika transportsätten och dess trafikledningssystem kommer också att underlätta för turismen i enlighet med hållbarhetskraven.

Gemenskapens resultat och åtgärder på energiområdet gynnar utvecklingen av en hållbar turism. I vitboken Energi för framtiden: förnybara energikällor fastställs mål och tidsplaner för åtgärder när det gäller energikällor som är ytterst viktiga för turistsektorn i form av en handlingsplan. De viktiga åtgärderna i vitbokens startkampanj berör uttryckligen turistrelaterade tillämpningar.

- Klok användning, förvaltning, främjande och stärkande av natur- och kulturresurser: skyddade områden och natur- och kulturarv

För att respektera den biologiska mångfalden, kulturvärden och kulturarv uppmuntrar och främjar kommissionen utvärderingar av effekterna av turismens mottagandekapacitet på ekosystem, naturliga miljöer och platser, utbyte av bästa praxis mellan offentliga och privata turistintressen och utveckling av internationella riktlinjer för en hållbar turism. Kommissionen har offentliggjort en vägledning om utvecklingen av hållbar turism i skyddade områden och när det gäller natur- och kulturarv. De mål och åtgärder som fastställs i Europeiska gemenskapens strategi för biologisk mångfald har direkt samband med en hållbar turism, däribland de särskilda åtgärder för bevarande och skydd som krävs. Effekterna av turism på Europas Natura 2000-platser bör särskilt uppmärksammas.

Det finns många gemenskapsfinansierade åtgärder och projekt som innehåller god praxis om hur en hållbar turism kan skapa möjligheter till klokt utnyttjande av natur- och kulturarv och för att stärka den stora potentialen av kulturturism för att skapa hållbar ekonomisk utveckling och sysselsättning. Kultur 2000-programmet, som syftar till att främja ett gemensamt kulturområde som kännetecknas av kulturell mångfald och ett gemensamt kulturarv, samt flera andra europeiska program med en kulturell dimension, kan vara till hjälp i utforskandet av dessa möjligheter.

- Miljöpolitik

Gemenskapens miljöpolitik har stor betydelse för en hållbar europeisk turism. Förutom de åtgärder, instrument och verktyg som nämns med avseende på klokt utnyttjande och klok förvaltning av den biologiska mångfalden och naturarvet (se ovan) och för miljöinformation, ledning och utvärderingar (se nedan), har frågor som vatten, avloppsvatten och avfallshantering direkt inverkan på turistsektorn.

I direktivet om kvaliteten på badvatten från 1976 fastställs bindande standarder för badvatten i Europeiska unionen. Detta direktiv ses för närvarande över och ett nytt direktiv håller på att utarbetas. Den årliga badvattenrapporten och turistguiden visar kvaliteten på badvattnen. Säkra vatten för att simma och leka i är en viktig fråga i turisternas val av resmål, och rent badvatten är därför ett viktigt argument för att locka besökare.

När det gäller avloppsvatten och avfall är gemenskapens förebyggande åtgärder och åtgärder för behandling, återanvändning, återvinning, avfallshantering och förbränning av avfall av direkt värde för och avgörande för turismens värdekedja och för hållbara turistmål. Att förebygga och bekämpa omgivningsbuller är även det en viktig fråga för en hållbar miljöledning av turistmålen.

- Ekonomiskt stöd för utveckling av hållbar turism: fonder till stöd för ekonomisk och social sammanhållning

Strukturfonderna samt gemenskapsinitiativen inom ramen för dessa, särskilt Interreg-, Leader-, Phare-programmet och gemenskapsstöd för åtgärder inför anslutningen för jordbruk och landsbygdsutveckling (Sapard), ger alla goda möjligheter för att stödja turistrelaterade åtgärder. Kommissionens publikation "Making the best use of the Structural Funds in the sector of Commerce and Tourism" främjar ytterligare denna roll. Åtgärder till förmån för renovering och utveckling av byar, skydd och bevarande av landsbygden samt uppmuntrande av turismverksamhet berättigar till stöd enligt artikel 33 i den gällande rådsförordningen om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket till landsbygdsutveckling, utanför mål 1-regioner som finansieras genom utvecklings- och garantifondens garantisektion.

Genom Sammanhållningsfonden och det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (ISPA) finansieras stora miljö- och transportinfrastukturprojekt som bidrar till att nå målen för gemenskapens miljöpolitik och för det transeuropeiska transportnätet. Dessa fonder kan ha mycket stor betydelse för ytterligare utveckling av turismen i Europa.

- Genomföra ny teknik

Kommissionen har betonat de åtgärder som måste vidtas för att garantera att de europeiska företagen kan dra maximal fördel av e-ekonomin. Detta gäller även för turistsektorn, för vilken den potentiella effekten av IKT är hög. I sin handlingsplan eEurope 2005: Ett informationssamhälle för alla uppmanar kommissionen den privata sektorn att samarbeta med kommissionen och medlemsstaterna för att nå målen för eEurope. Turismen nämns uttryckligen i handlingsplanen och kommissionen har meddelat att den i samarbete med medlemsstaterna, den privata sektorn och regionala myndigheter kommer att definiera e-tjänster för att lansera Europa och erbjuda användarvänlig offentlig information.

Dessutom bidrar det prioriterade tematiska området informationssamhällets teknik inom ramen för Europeiska gemenskapens sjätte ramprogram för verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration (2002-2006) till inrättandet av ett europeiskt område för forskning och nyskapande, inom vilket det finns goda möjligheter till att stödja turistrelaterade projekt.

- Information, ledningsverktyg, observation och mätning av hög kvalitet

Lättillgänglig information av bättre kvalitet om miljön och om praktiska frågor bidrar till att forma åsikter och individuella turistbeslut som stöder hållbarheten. Utvidgningen av gemenskapens program för tilldelning av miljömärke till att omfatta tjänster inleddes med undersektorn för turistinkvartering, som var den första tjänsten för vilken miljökriterier utvecklades. Dessutom bör allmän tillämpning av gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS) inom turistsektorn för utvärdering, rapportering och förbättring av miljöarbetet, tillsammans med noggranna och oberoende kontrollerade miljörapporter eller rapporter om hållbart utvecklingsarbete främjas.

Enligt gemenskapens lagstiftning krävs det en miljökonsekvensbedömning för vissa typer av projekt för turism och fritidsanläggningar och för planer och program vilka fastställer ramen för godkännandet. Integrerad produktpolicy bidrar till att minimera miljöeffekterna av produkter under alla faser av deras livscykel. Aktörer inom turistindustrin kan dra nytta av information om industri- och produktpolicyområden som redan utvecklas och testas, som miljövänliga industrier, och av de möjligheter som gemenskapens lagstiftning erbjuder för offentliga myndigheter som vill integrera miljöhänsyn i offentlig upphandling.

Ett viktigt verktyg för att garantera hållbarhet under hela livscykeln är att använda systemet för tidig varning för identifiering av försämrade turistmål och för förebyggande bästa praxis, som kommissionen har gett ut en särskild publikation om. Den undersökning om harmoniserade kriterier för god tillgång till turistmål, anläggningar och infrastruktur för funktionshindrade som kommissionen genomför för närvarande förväntas ge upplysningar som kommer att bidra till att man kan följa och mäta denna aspekt av den europeiska turismens hållbarhet.

Det logiska sättet att fastställa tillförlitliga turistrelaterade indikatorer är identifiering av de viktigaste områdena som påverkas av turism och som kan mätas direkt på grundval av turistföretagens och besökarnas beteende på turistmålen. Eurostat förbereder för närvarande utarbetandet av en metodologisk handbok om mätning av hållbar utveckling inom turismen.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - COMMUNICATION ON BASIC ORIENTATIONS FOR THE SUSTAINABILITY OF EUROPEAN TOURISM - Extended impact assessment - {COM(2003)716 final}

Introduction

'Sustainable tourism development meets the needs of present tourists and host regions while protecting and enhancing opportunities for the future. It is envisaged as leading to management of all resources in such a way that economic, social and aesthetic needs can be fulfilled while maintaining cultural integrity, essential ecological processes, biological diversity, and life support systems'. (World Tourism Organisation definition)

The Commission's Working group on environmental protection and sustainable development of tourism (2001) added:

'It also needs the involvement and commitment of all concerned stakeholders.'

The Extended Impact Assessment has been conducted on the basis of a consultation document on 'Basic orientations for the sustainability of European tourism' that largely corresponded to a first draft of the Communication. The document was the subject of an Internet public consultation from 25 April to 31 July 2003 and of a broad tourism multi-stakeholder dialogue, whose results, described under Section 7 of this report, have been included in the impact assessment.

This Communication spells out the approach and action required to improve the sustainability of European tourism and how the European Community, and particularly the European Commission, can contribute to the sustainability of European tourism and to provide stakeholders with basic orientations on the way to implementing sustainable tourism.

In defining this approach it was considered that it must be general enough to provide for sufficient flexibility at the appropriate implementation level. This approach recognises that there is no single model for implementing sustainable tourism management practices, as many different models for achieving sustainable tourism management exist.

Assessing the policy options in such a framework has proved to be a difficult task. The nature of the issues and of the options presented means that quantification of the impacts is not feasible. Techniques such as cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis cannot be used. Therefore, a qualitative assessment based on multi-criteria analysis was chosen as the most effective technique.

SUMMARY

* THE CHALLENGES

The challenges to be met in order to ensure the sustainability of tourism alongside the current benefits that tourism can bring concern the risk of consuming its environmental, cultural and social quality assets, so that it would lose its privileged competitive position in the global tourism market, with its potential to create employment being severely damaged.

The major challenges mainly comprise unsustainable patterns of tourism consumption (tourist behaviour) and production (practices of enterprises and destinations as tourism providers), in particular with regard to: a) the temporal and spatial concentration of tourism activity (that results in overcrowding and low quality, and requires enormous overcapacity); b) travel patterns with intensive transport use (e.g. leisure tourism counts for half of medium and long-distance transport, and tourism-related air transport is expected to double in a decade); and c) the interaction between climate change and tourism (resulting in reciprocal effects).

These challenges need to be managed through a coherent and integrated partnership in dialogue with all tourism stakeholders to balance the different interests and objectives.

* THE OVERALL OBJECTIVE

The overall objective is to promote further progress towards the sustainability of tourism in Europe and world-wide, stimulating multi-stakeholder efforts to this end across all territorial and administrative levels, and to outline how the Community and the other stakeholders can contribute further. The Communication builds upon the international and EU approach on sustainable development, the relevant policies and initiatives that impact tourism, and third party initiatives with a view to exploiting synergies through a partnership approach. This is expected to provide better integration and coherence between territorial levels and more effective action at the right level with adequate monitoring.

* THE POLICY OPTIONS

Four policy options were identified for reaching the objective: (A) a comprehensive Community policy in the field of tourism; (B) a scenario of non-action by the EU; (C) relying on existing contributions inside and outside the Community; and (D) reinforcing the existing framework and improving it with suitable measures. Generally speaking, these options differ with regard to the intensity in dealing with sustainability at Community level and correspond to different degrees of subsidiarity and proportionality.

Options (A) and (B) either did not find sufficient Member State support or were considered contradictory to the Community approach to sustainability. The reliance on subsidiarity decreases from Option (B) to (C) to (D) to (A), whereas proportionality and resources needed increase in the same order, but combined with strong political uncertainty for option (A).

* ASSESSMENT OF THE IMPACT OF THE POLICY OPTIONS

A no-action scenario or one which relies only on existing contributions (Options (B) and (C)) would fail to encourage sustainable tourism consumption and production, with no possibility of measuring and reporting on the impact of tourism in a transparent and reliable manner.

Options (A) and (D) are the most likely to achieve progress. However, implementing Option (A) would require substantial resources, and several Member States and certain industry bodies, in particular most of those representing European private entrepreneurs in the tourism sector, strongly oppose it. Option (D) is most effective and flexible in meeting the challenges whilst respecting the principles of subsidiarity and proportionality and enabling individual solutions to be found for challenges in each type of destination.

Option (D) has the potential to better fine-tune Community policies affecting tourism, so that they are more effectively used and enhanced, and better coordinated internally. It promises better synergies and close dialogue with relevant stakeholders, and makes it possible to assist SMEs in meeting both consumer demands for quality and local communities, peripheral regions and candidate countries with a flexible approach that recognises the diversity of the European tourism industry and destinations. It provides for greater consideration of corporate social responsibility issues in tourism and results in greater benefits in the short term with multiplier effects increasing over time. It can serve as a sector-specific contribution to changing unsustainable patterns of consumption and production, to which the Community has been committed since the Johannesburg 2002 World Summit on Sustainable Development.

* IMPLEMENTING THE PROPOSAL, MONITORING AND REPORTING

Implementation (starting in 2004) will be based above all on the initiatives of responsible stakeholders and on tourism-related Community policies and programmes. The Community role will be a catalytic one, stimulating further input in the areas of: (a) Community contribution to governance and sustainability of European tourism by a systematic use of the Impact assessment tool to integrate sustainable tourism concerns into related Community measures, and by appraising their effectiveness in this respect; (b) cooperation with stakeholders, fostering cooperation with the World Tourism Organisation and launching a Tourism Sustainability Group to allocate specific activities and responsibilities to the various tourism stakeholders, and to steer, monitor and evaluate the implementation of this process; and (c) awareness raising and proactive dissemination of best practices regarding sustainable tourism consumption and production patterns.

* STAKEHOLDER CONSULTATION

The Commission involved all interested stakeholder groups and worked with a steering group to receive regular external feedback on its work and ideas. The input from this process served to draft a consultation document for the 3-month Internet consultation, and for this Extended Impact Assessment (ExIA). The outcome of the open consultation, the feedback from the usual interlocutors in regular consultations, and the comments by other services in the internal steering group that accompanied the ExIA were integrated into the draft Communication.

* COMMISSION DRAFT PROPOSAL AND JUSTIFICATION

A reinforcement of the existing framework, with the addition of suitable tourism-specific measures, provides a feasible and appropriate EU approach with regard to both the important challenges and the proportionality and subsidiarity principles. The objectives and challenges identified are dealt with through an integrated and cooperative approach with all stakeholders. It is fully compatible with the existing Community policy framework regarding related Community competencies, and it requires a modest resource input that can be managed with the existing human resources of the Tourism Unit and the recently shown cooperative attitude of most Commission services on tourism-related issues.

1. What issue/problem is the policy/proposal expected to tackle?

* What is the issue/problem in a given policy area expressed in economic, social and environmental terms including unsustainable trends?

The tourism sector is facing a series of challenges that need to be tackled to ensure tourism sustainability alongside the current benefits that tourism can bring. Tourism is affected by policies such as those relating to employment, regional development, environment, consumer protection, health, safety, transport, taxation and culture. Table 1 gives an overview of the main issues and related challenges to be addressed.

Table 1: Issues and problems of European tourism

general:

* Temporal and spatial concentration of tourism activity.

* Impact of extreme weather events on tourism.

* Low consumer awareness of sustainable tourism.

* Insufficient sound sustainable destination management.

economic:

* Risks / quality gaps that European tourism industry may not remain competitive.

* Risk of supply market dominance linked to further integration of tourism suppliers.

* Lack of internalisation of socio-economic and environmental costs.

* Challenges from greater use of and dependency on Information Technologies

* Shortages of skilled workers.

* Partial over-capacity in large infrastructure and in enterprises.

* Insufficient sustainable economic investment and infrastructure development in destinations and local communities.

* Partly insufficient secondary effects on the local economic development (re-spending more income received by the sector within the destination economy) that complement the initial direct effects of tourism.

* Changes in the European demographic structure and tourist preferences that lead to increasing demand for alternative forms of tourism and for sustainable management of classical types of tourism activity.

social:

* Underdeveloped social responsibility in tourism.

* High number of staff without continuous employment with a potential effect on qualification levels and service quality

* Risk of losing social and cultural environment and not creating sufficient social capital for local communities.

* Increasing number of tourists with special needs, and gaps in tourism for all.

* Risk of not matching tourist safety requirements.

Environmental:

* Air pollution caused by travel patterns and tourism transport.

* Pollution at destinations.

* Degradation of natural and cultural resources at destinations.

* Geographical shift of environmental load to areas not sufficiently equipped.

* Difficulties in the sphere of land use and land management.

* What are the risks inherent in the initial situation?

Through its current patterns of consumption and production, tourism can have negative impacts on the economic, social and environmental pillars of sustainability. The risk of consuming its environmental, cultural and social quality assets could drive European tourism to lose its privileged competitive position in the global tourism market.

During the past 50 years, European tourism has experienced a more or less steady, high growth. Over the same period it has been confronted with a wide range of changes in demand, regional increase and decrease of tourist flows, differences in tourists' motivations and expectations, and organisation of supply [1]. A major risk is that of incompatibility between safeguarding natural and cultural local resources as well as the community identity and their tourist use and the need to build a consensus among the different supply stakeholders and coordinate their actions. The tourism sector is characterised by a fragmented approach and the insufficiently coordinated strategy at the decision-making level.

[1] European Commission: 'Early warning system for identifying declining tourist destinations, and preventive best practices' (http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/studies/tno/tno_en.pdf).

Temporal and spatial concentration of tourism activity

The monthly distribution of tourism activity in Europe shows that the high peak of tourism in the summer months has continued without interruption alongside the overall increase of tourism throughout the year. The temporal concentration of tourism activity accompanied by a spatial concentration on specific destinations creates further impact on natural and cultural resources at the destination, as well as the quality of the experience for the tourist. In addition, tourist facilities may be empty or suffer from low occupancy/visitor rates for many days of the year. Italy, for instance, is reported to have an index of utilisation of bed-places in hotels and similar accommodations of almost 70% in summer but only around 20% in low season. [2] Off-season operation leaves over-capacity in large infrastructures and in enterprises. It results in high numbers of staff without continuous employment who may suffer poor conditions, with negative effects on qualification levels and service quality.

[2] Eurostat: 'Tourism statistics-yearbook' data 1990, 1995, 1997-2000. Eurostat: 'Tourism and the environment' (http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/ datashop/print-product/EN?catalogue=Eurostat&product=KS-NP-02-040-__-N-EN&mode=download).

Travel patterns and increasing transport use

Tourism has been identified as the main growth factor behind the increase in demand for passenger transport with predictions speaking of passenger air travel doubling by 2010, compared to 1995 [3]. From these data, transport is expected to become the most important environmental impact due to tourism, with travel to and from destinations being responsible for 90% of the energy used in the sector. Innovations in technology have meant reduced journey times, improved capacity, and a decrease in real terms in transport prices, including the prices of cars and airfares. The decrease in travel costs, mainly for air transport (more acute because of low-cost carriers), has increased the attractiveness of intra-European travel and personal mobility with an even larger share of the population being able to travel and shorter and more frequent trips being encouraged. This, in turn, has placed significant demands on the transport systems in the resorts themselves.

[3] European Environmental Agency: 'Tourism indicators' http://themes.eea.eu.int/ Sectors_and_activities/tourism/indicators.html.

For intra-European tourism, the impact of the increasing demand for transport use is accompanied by the existing travel patterns which show the private car as the dominant transport mode (58%), followed by air (31%) and rail travel (10%). Although the use of rail travel has been declining, the demand for this mode by both business and holiday travellers is starting to increase in some European countries. On the other hand, air travel has grown dramatically in the last 30 years, more than any other transport mode. Passenger-kilometres have increased by 7.4% per year on average since 1980 [4].

[4] European Commission: 'Structure, performance and competitiveness of European tourism and its enterprises'. http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/studies/pwc/pwc_en.pdf

Climate change and tourism

Recent extreme weather events have attracted public attention to the challenge posed by the potential impacts of climate change for a number of holiday destinations. Tourism, like many other economic sectors, has an inter-relationship with climate change that results in reciprocal effects (the tourism and travel induced emission of greenhouse gases which contribute to climate change and climate change might inter alia affect tourism).

The degree of the impact of climate change on tourism cannot yet be properly forecast. But, there are some predictions and working hypotheses that speak of direct impacts on the choice of destinations (regarding both the time and the location for taking holidays). Some might become less attractive as temperature and humidity increase above comfort levels, and others might turn more attractive as mild temperatures become more of a certainty. Rainfall changes, floods and droughts are also reported to directly affect tourism choice. But there are also indirect impacts such as, for instance, the link between a rise in sea level and its effect on coastal erosion, and the decrease of snow cover and thence of skiing in mountain resorts [5].

[5] EEA: 'Europe's environment: the third assessment' http://reports.eea.eu.int/ environmental_assessment_report_2003_10/en.

* What are the underlying motive forces?

The sustainable development of European tourism is a prerequisite for its future competitiveness and for using its potential to create employment. This has been repeatedly confirmed in the various documents adopted by the Commission, the Council and the other Community Institutions. Secondly, as tourism is one of the most important sectors in the economy, its sustainability contributes significantly to the overall progress in sustainable development. Such progress will suffer if tourism is not managed and developed in a sustainable way, i.e. if its current patterns of consumption and production persist.

* Who is affected?

The tourists as consumers

Tourism products and services are consumer driven. The role that tourists as consumers can play in reducing the impact of the problems through a more sustainability-oriented demand illustrates the potential of consumer awareness of sustainable tourism to trigger changes in the product offered. Enterprises and destinations need to pay more attention to environmental issues in the future [6]. So far, environmental care is a major issue for the big players in the tourism market who also use the marketing potential of environmental care for their businesses. In addition to the price and quality offered, consumers have started considering the environmental effort of the company as a determinant of choice. There is still much to be done to increase sustainability awareness among tourists. How far the willingness to pay more for sustainable products and services could go is still an issue subject to debate [7].

[6] See note 1.

[7] e.g.: ABTA Research October 2000 (Association of British Travel Agents): '85% of people thought it was important that tourism should not damage the environment, and that 64% would be willing to pay £10 to £25 extra to ensure standards were met, representing a 2 - 5% price increase on a £500 holiday.'

Changes in the demographic structure of Europe may have an influence on new tailor-made tourism products and services. The European population is getting older but staying active longer. Thus, older people will become more important to the tourism market, increasing the overall number of tourists and potentially demanding different types of tourism.

The Tourism SMES

Currently, SMEs, because of low consumer awareness, mostly consider that these issues are unimportant, but a trend towards higher awareness is taking place. For instance, the accommodation sector has started to use reusable products (about 20% of accommodation SME companies consider environmental care as a top priority [8]). SMEs need to build further on these experiences.

[8] See note 4.

Industry representatives recognise that there is an increasing trend for developing new forms of tourism, especially those related to nature and wildlife, rural areas and culture, and that these are influencing traditional package tours [9]. This type of tourism is expected to grow faster than any other market segment. So-called eco-tourism is expected to grow 20% annually world-wide compared with just 7% for tourism overall [10].

[9] WTTC, IFTO, IH&RA, ICCL & UNEP (2002): 'Industry as a Partner for Sustainable Development: Tourism'

[10] Worldwatch Paper Institute Paper 159: 'Travelling Light: New Paths for International Tourism' 2001. http://www.worldwatch.org/pubs/paper/159/ .

Ethical issues are also gaining importance for tourism enterprises. Research suggests that, following the trend in other economic sectors, social responsibility and corporate citizenship are expected to increase in importance in the tourism industry [11]. This means implementation of adequate CSR practices for tourism value chain services and enterprises of all kinds and sizes, and looking at the sustainable methods and products available.

[11] See note 9.

European Tourism SMEs, despite increasing consolidation and vertical integration, still dominate the sector, with over 99% of companies employing fewer than 250 individuals. However, a few large companies manage a significant proportion of the volume of trade, particularly at an international level. Optimising the synergy between producers and travel organisers and between different modes within a sub-sector of the tourism industry is likely to remain very important to competitiveness.

By using information technology (IT), tourism SMEs should be able to compete with larger players. However, the uptake of IT has not yet achieved an optimal threshold [12].

[12] See note 4.

The tourism workforce

Positive social impacts arise mainly through tourism's contribution to employment, worker training and the development of SMEs. The sector employs a significant proportion of women, minorities and young people. In developed countries, unemployment levels are especially high for unskilled labour, thus additional demand for low-skilled labour is of high economic and social value.

The seasonal concentration of demand results in high numbers of staff without continuous employment who may suffer poor conditions, with negative effects on qualification levels and service quality. This in turn has an impact on the competitiveness of the supply chain, as quality in the tourism product cannot be achieved without the skill and motivation of the workforce. In addition, the industry has serious shortages of skilled workers [13].

[13] See note 9.

Tourist destinations

Tourism services together with the destination itself make up the tourism experience.

Tourism can support economic development and is an important element of many countries' economies. The inflow of revenue to tourist destinations creates business turnover, household income, employment and government revenue.

Tourism can be more effective than other industries in generating employment and income in less-developed, often peripheral, regions with limited alternative opportunities for development. Tourism affects the economy beyond the industry itself. A proportion of the sector's income is respent in the destination's wider economy, thereby creating further economic activity. These indirect effects can exceed the initial direct effects (tourism income not only creates jobs in the tourism industry itself but also in associated industries, such as agriculture, transport, manufacturing, etc.)

SMEs believe that inadequate public infrastructure hinders their growth, as recent analysis shows [14]. Infrastructure issues are becoming more acute with the continuing increase in passenger travel. However, increased environmental concerns may affect infrastructure development; for example, proposals for airport expansions are often fiercely disputed. Tourism can also contribute to better infrastructure such as improved water supply or waste treatment, leading to greater environmental protection.

[14] See note 9.

Cultural assets are a basic resource of tourist destinations. However, tourism risks contributing to the homogenisation of global products and services that lack local identity. Local identity is at particular risk where the ratio between tourists and locals is high.

Sustainable tourism entails the preservation of local cultures.

The impact of terrorist attacks in the recent past has focused more attention on tourism safety and security issues. As part of the image of destinations these are key issues in tourism and destination marketing which need to be addressed at decision-making level. The need for marketing organisations to demonstrate that destinations are safe for tourists has become increasingly important since consumer awareness is growing rapidly. Similarly crisis and risk management in the tourism industry has become important for all tourism stakeholders.

Natural resources are a basic resource of a tourist destination, and sustainable destination development requires the protection of both the environment and natural resources. Scenery is the main factor in choosing a destination for 49% of European holidaymakers [15]. Although very few Europeans report specific problems encountered on holiday, when they do it is the general state of the environment (9%) and the state of the environment in the tourist areas they visit (8%) which are highlighted. Thus, environmental degradation can threaten the viability of the industry. Negative impacts from tourism (see table 1) occur when the environmental carrying capacity of a destination is exceeded. Sound environmental destination management can reduce the environmental impact of tourism especially in fragile ecosystems.

[15] European Commission (1998): 'The Europeans on Holiday 1997-1998', A Eurobarometer Survey.

However, tourism can also raise awareness of the value of environmental assets and contribute financially to the creation and conservation of natural parks and protected areas. The relationship between tourism and the environment is complex and varies according to a range of factors including the number and seasonal variation of tourists, the concentration, the recreational activities they pursue, the type of environment affected and the infrastructure and management in place.

* What would happen under a "no-policy change" scenario?

A no-policy change scenario would fail to reverse the unsustainable trends in European tourism and fail to cope with the issues and problems of tourism sustainability. Continuing growth of tourism would over-proportionally augment the risks inherent in the situation which are marked by its partially unsustainable patterns of consumption and production, and make them materialize. More sustainable consumption and production patterns in the tourism sector would not be encouraged, and there would be no possibility of measuring and reporting on the impact of tourism in today's society in a transparent and reliable manner.

This scenario would lack a strong and cooperative partnership between the public authorities, trade organisations and unions, the private sector and society, and which would allow responsibility for delivering and ensuring tourism sustainability to be shared. It would mean that governments neither integrate tourism concerns into the overall set of related policies, nor set up, in consultation with all stakeholders, a capacity-building framework with realistic objectives to facilitate an uptake of existing and future guidance for the implementation of sustainability management practice.

Without sustainable development, European tourism's quality and future competitiveness, and its potential to create employment, would be severely damaged. Overall progress in sustainable development would suffer as well. In Europe, certain tourist destinations would enter into a phase of decline that they could not overcome, with important negative effects on the entire local economy and social tissue linked to it.

In conclusion, although the potential for a sustainable growth of European tourism exists, it would be jeopardised if policy did not change.

3. What main objective is the policy/proposal expected to reach?

* What is the overall policy objective in terms of expected impacts?

The overall policy objective of the Communication is to promote further progress towards the sustainability of tourism in Europe and world-wide, stimulating multi-stakeholder efforts to this end across all territorial and administrative levels and to outline how the Community and the other stakeholders can further contribute to them. This overarching objective is expected to be achieved through the following three specific objectives:

* a balanced approach based on the three pillars of sustainability;

* sustainable consumption patterns; and

* sustainable production patterns in the supply chain and sustainable destination development.

* Has account been taken of any previously established objectives?

The Communication takes into account relevant policies and documents at EU and global level that focus on sustainable development and sustainable tourism (see Table 2). The approach developed builds upon existing Commission and third party initiatives and sets up new ones, in order to tackle the challenges and achieve the objectives without duplicating efforts, in a broad partnership with all tourism stakeholders.

The Communication addresses objectives such as sustainable consumption and production patterns, quality development and the competitiveness of the industry, the case for the production of new jobs and improvement of working conditions in existing employment, the protection and restoration of the environment and natural resources as well as respect for the carrying capacity, and corporate social responsibility.

The results of the consultation that the draft has undergone confirm the objectives set and support the fact that the horizontal objectives might be further broken down when dealing with implementation at the appropriate level.

Through the chosen cooperative approach, sustainable tourism is expected to contribute to the overall EU sustainable development strategy by providing better integration and coherence between territorial levels and more effective action at management level with adequate monitoring.

In addition, through the link to the Sustainable Development Strategy, the Communication links to existing approaches in the Member States and to relevant EU milestones, such as the 'Lisbon Process', designed to make the EU the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world, and the 'Cardiff Process' on integrating environmental issues into other areas of policy. The Sixth Environmental Action Programme will also play an important role, setting binding environmental objectives for the EU over the decade to 2010. Finally, the Communication also responds to the outcome of the Plan of Implementation of the World Summit on sustainable development regarding tourism through the development of a transparent multi-stakeholder process.

Table 2: Overview of previously established objectives

European Union

Reference // Objectives/messages relevant to Sustainable Tourism

'Tourism and Employ-ment' Process // Messages from European Conference on Tourism and Employment*, Luxembourg European Council on Employment**, Council of Ministers (Tourism) ***, conclusions and recommendations of the High Level Group on tourism and employment****:

* the need to improve the quality and competitiveness of European tourism;

* the need to help SMEs and promote partnerships at all levels;

* the need to create a favourable environment for tourism; and

* the need to improve the quality of human resources;

Messages from the Report of the working groups*****:

* the need to highlight the fundamental role of information, knowledge and its dissemination;

* the need for competent human resources motivated by medium and long-term prospects;

* the integration of environmental policy and the promotion of sustainable tourism;

* the need for European harmonization of the concept of quality of tourism services and infrastructures, and its assessment and monitoring;

* the need to speed up the integration of information society tools and services in all tourism activities and businesses, in particular SMEs; and

* the need for a network of stakeholders involved and a generalized partnership, particularly those in the field to ensure implementation of all the recommendations.

"Working Together for the future of European tourism" // * "to create the conditions and provide the basis for sustainable, high-quality tourism and competitive European tourism businesses"; and

* "increasing the basic knowledge of this economic activity, increasing the competitiveness of its business, improving the sustainable development of tourism in the EU and its contribution to job creation".

EU Strategy for Sustainable Development // * limit climate change and increase the use of clean energy;

* address threats to public health;

* manage natural resources more responsibly;

* improve the transport system and land use management;

* combat poverty and lack of social cohesion; and

* deal with the economic and social implications of an ageing population.

6th Environ-ment Action Programme "Environ-ment 2010: Our future, our choice" // * emphasising climate change as an outstanding challenge and contributing to stabilising greenhouse gases concentrations;

* protecting, conserving, restoring and developing the functioning of natural systems, natural habitats, wild flora and fauna with the aim of halting desertification and the loss of biodiversity, both in the EU and on a global scale;

* contributing to a high level of quality of life and social well being for citizens by providing an environment where the level of pollution does not give rise to harmful effects on human health and the environment and by encouraging a sustainable urban development;

* better resource efficiency and resource and waste management to bring about more sustainable production and consumption patterns, thereby decoupling the use of resources and the generation of waste from the rate of economic growth and aiming to ensure that the consumption of renewable and non-renewable resources does not exceed the carrying capacity of the environment;

"European transport policy for 2010: time to decide" // * achieve a transport system that is more efficient, sustainable and of higher quality; and

* "break the link gradually between transport growth and economic growth" by "shifting the balance between the modes of transport".

Communi cation on Corporate Social Responsibil ity // * increase the knowledge about the positive impact of CSR on business and societies in Europe and abroad, in particular in developing countries;

* develop the exchange of experience and good practice on CSR between enterprises;

* promote the development of CSR management skills;

* foster CSR among SMEs;

* facilitate convergence and transparency of CSR practices and tools;

* launch a Multi-Stakeholder Forum on CSR at EU level;

* integrate CSR into Community policies.

Global and International

Reference // Objectives/messages relevant to Sustainable Tourism

Agenda 21 for the Travel and Tourism Industry // Overall aim for the Government departments, national tourism authorities and representative trade organisations:

* "To establish systems and procedures to incorporate sustainable development considerations at the core of the decision-making process and to identify actions necessary to bring sustainable tourism development into being."

WSSD Plan of Implementa tion // * "fundamental changes in the way societies produce and consume are indispensable to achieve global sustainable development", it adds that these changes should be promoted by all countries, and should involve governments, relevant international organisations, the private sector and all major groups;

* "(...) to increase the benefits from tourism resources for the population in host communities while maintaining the cultural and environmental integrity of the host communities and enhancing the protection of ecologically sensitive areas and natural heritages (...) and (...) in order to contribute to the strengthening of rural and local communities.";

* the importance of the development of integrated water resources management in general;

* the importance of integrated and sustainable development of coastal zones because they are critical in "sustaining economic prosperity and well being of many national economies";

* the protection of the marine environment from land based activities (like tourism);

* the importance of the protection and conservation of mountain environments; and

* the importance of biodiversity and its protection and conservation.

* "an effective institutional framework for sustainable development at all levels is key to the full implementation of Agenda 21 (...) and meeting emerging sustainable development challenges" (item 137). It adds that good governance is essential to achieve sustainable development

Global Code of Ethics for Tourism // * "(...) to promote an equitable, responsible and sustainable world tourism order, whose benefits will be shared by all sectors of the society in the context of an open liberalized international economy (...)"

* European Commission (1997): Employment and Tourism: guidelines for action, Final Report, Luxembourg 4-5.11.1997.

** European Council of Luxembourg, 21-22.11.1997

*** Conclusions of the Tourism Council of 26.11.1997

**** European Commission (1998): European Tourism - New partnerships for employment: conclusions and recommendations of the High Level Group on tourism and employment, October 1998

***** The complete text of the reports of the five Working Groups is available at http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/index.htm

4. What are the main policy options available for reaching the objective?

* What is the basic approach for reaching the objective?

The basic approach for reaching the objective of further promoting progress towards sustainability of tourism in Europe and world-wide depends on the policy option chosen. The following policy options were considered:

A) a comprehensive genuine Community policy in the field of tourism;

B) a non-action scenario;

C) relying on established contributions, i.e.

a) building on the activities of other stakeholders, and

b) integration of the sustainability of European tourism into established Community measures;

D) reinforcement and best use of the existing framework for action.

* Which policy instruments have been considered? What are the trade-offs associated with the proposed option? What "designs" and "stringency levels" have been considered?

A) Comprehensive Genuine Community Policy in the Field of Tourism

This option means the strongest Community involvement in the development of a genuine Community policy in the field of tourism. It would include the formulation and implementation of tourism-specific actions, requiring a greater input of resources from the Commission.

The Commission favoured this option until a few years ago, and many consultation respondents supported it. However, given the reality in the field of tourism and the position of some Member States on such an approach, this option cannot be considered feasible for achieving rapid progress towards sustainability in European tourism. Furthermore, any legislative approach would be opposed by the tourism industry.

Bearing in mind that the European tourism industry involves many different public and private stakeholders with very decentralised competencies, often at regional and local levels, it can be considered that this option would not be compatible with the principle of subsidiarity. Solutions to issues that can best be dealt with at the local level do not benefit from a generalised European framework. A 'top-down' approach cannot be expected to demonstrate identifiable or quantifiable added value. The concerns of SMEs which dominate the industry can be better addressed otherwise.

B) Non-Action Scenario

A wide range of stakeholder initiatives and contributions address various aspects of sustainable tourism at different levels, although consideration of the current challenges faced by the European tourism sector suggests that the existing initiatives and contributions by the different stakeholders have not yet achieved a sustainable managed European tourism.

Under the 'non-action' scenario, the Commission would rely on these activities without taking any further action, either in terms of general policies that may affect tourism or specific tourism measures. This would represent a reduction in European-wide action compared to the current situation and to the measures provided for in the different Community policy fields.

Consultation responses demonstrate that experience to date has shown that 'bottom-up' environmental initiatives can work effectively, and there is strong support for voluntary initiatives, particularly from industry representatives. However, they also suggest that this is not sufficient. Given the importance of the tourism sector to the EU economy and the associated magnitude of both social and environmental impacts, it can be considered that certain Community-level action in this field is needed.

In general, most stakeholders consider this option unacceptable. Some stress that although voluntary schemes are an important step towards more responsible tourism. However, owing to their proliferation, their benefits and effectiveness are not sufficiently clear, particularly to consumers. In addition, even if voluntary measures were to gain acceptance, they would not be enough to prevent negative impacts from tourism.

C) Relying on Established Contributions

This option uses a two-fold approach based on both building on the activities of other stakeholders and the effect of established Community measures on the sustainability of tourism. The latter aspect distinguishes it from the 'non-action' scenario (B), with a significant Community activity, but not one targeted on tourism. It would not further stakeholder initiatives through specific Community support and involvement from the tourism point of view. The principle of subsidiarity would be respected: responsibility for tourism-specific initiatives would remain entirely with these stakeholders.

The tourism sector benefits from a number of EU-wide initiatives to promote sustainability in general. With regard to the Community contribution to the sustainability of European tourism, this option relies exclusively on these policies and measures, excluding any tourism-specific Community activities to improve sustainability. It does not allow for any human or financial resources to be used by the Commission in the sphere of tourism.

But this option fails to address the specific challenges faced by the tourism industry adequately. Some stakeholders emphasise the importance of ensuring that general Community measures take account of tourism sustainability, but few of them consider this to be sufficient.

D) Reinforcement and Best Use of the Existing Framework for Action

Building on the previous options, Option D strengthens the existing framework for action by reinforcing existing stakeholder initiatives, other than those of the Community, in this field, and further involves the Commission by:

* optimising the effect of Community policies and measures on the sustainability of European tourism; and

* the definition and implementation of complementary specific measures in the sphere of tourism for the purpose of promoting sustainability throughout the Community, which particularly targets the support of and involvement in other stakeholders' initiatives and which fills the gaps left by Community policies and measures affecting tourism.

This approach enables stakeholders to take action at the appropriate level and acknowledges the important role of the tourism industry in the move towards sustainable development. Thus, the principles of both subsidiarity and proportionality are potentially respected.

This option is in line with the conclusions at its seventh session of United Nations Commission on Sustainable Development (UNCSD7) as well as those of the European Tourism Forum. It coincides with a repeated call for the Commission to strengthen the coordination between Community policies affecting tourism. A double approach was identified, which favours using the full potential of a range of Community policies and organising coordination and cooperation with all stakeholders on subjects of common interest. This option has received strong support from stakeholders who advocate explicit guidance towards sustainable tourism rather than a reliance on other guidance affecting tourism practices by default. Stakeholders believe that the Commission should be more active when reinforcing the existing framework for action, in order to act in proportion to the magnitude of impacts. The main challenge this policy option has to address is the question of how coordination at a European level can make efforts at a local level more efficient or effective.

* Which options have been discarded at an early stage? How are subsidiarity and proportionality taken into account?

Options A) and B) could have been discarded at an early stage, owing to a lack of Member State support or to being politically incompatible with the general Community approach to sustainability. Nevertheless, to get the widest possible picture, all options were assessed in terms of the extent to which they address challenges and objectives.

The different policy options relate to several degrees of intensity in dealing with sustainability at Community level, and therefore take subsidiarity and proportionality into account differently, as indicated above for each of the options (see table 3)

The reliance on subsidiarity decreases from Option B) to C) to D) to A), whereas proportionality increases in the same order, together with the level of resources needed to implement them, but is combined with a high degree of uncertainty for option A). The latter option also risks going beyond the reality of the tourism sector, which often operates at regional and local levels. Its lower reliance on subsidiarity is not matched by a true perspective of significant additional benefits.

There is greater confidence that Options D) and A) will meet the objectives of the proposal. Options B) and C) reflect either a general withdrawal from the sustainability policy or one sector, i.e. tourism, with particular added value for sustainable development in general. They have no potential of significant improvements in currently unsustainable trends and would be a step backwards compared to the current situation.

Table 3: Assessment of the policy proposals with regard to the subsidiarity and proportionality principles

>Plats för tabell>

5. What are the impacts - positive and negative - expected from the different options identified?

Since the nature of the issues and of the options presented means that quantification of the impacts is not feasible, techniques such as cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis were not used. The assessment of the impacts was therefore carried out on the basis of a Multi-Criteria Analysis that made it possible to measure, at least in a qualitative sense, how well the options were expected to perform against each criterion. The selected criteria (see Table 4) were deemed complete, operational and satisfactory for the assessment of the policy options in a manner that permitted the impacts to be assessed without creating difficulties in assessing input data and making communication of the analysis more complex.

Table 4 : Criteria for analysing the policy options

// Criteria

1st group: Policy framework // Developing consumer awareness

// Achieving integration and coherence between policies and approaches

// Developing transparent multi-stakeholder processes

// Developing monitoring systems and information dissemination

2nd group: Targeting consumption // Reducing seasonality

// Sufficient provision of infrastructure

// Increasing access to tourism for all citizens

// Promoting sustainable inter and intra destination mobility

3rd group: Targeting enterprises // Availability of skilled, qualified staff for tourism sector

// Use of quality and environmental management tools

// Use of new information and communication technology

4th group: Targeting destinations // Ensuring community well-being in destinations

// Respecting and maintaining the diversity of cultural heritage

// Respecting environmental carrying capacity

* What are the expected positive and negative impacts of the options selected, particularly in terms of economic, social and environmental consequences, including impacts on management of risks? How large are the additional ('marginal') effects that can be attributed to the policy proposal, i.e. those effects over and above the "no policy change" scenario?

In order to give a qualitative description of the way each option performs against each of the selected criteria/modes of action, the scale shown in Table 5 was devised to determine how the measures addressed the criteria.

Table 5 Scale for scoring options against criteria

++ // Measure very likely to positively address the criterion

+ // Measure likely to positively address the criterion

? // Impacts in relation to criterion uncertain or subject to existing/further policy measures

The Assessment Summary Table (AST) in Table 6 presents the impact information in a consistent and transparent manner that highlights the most important impacts of the selected options.

Table 6 Assessment Summary Table

>Plats för tabell>

Assessment of Option A): Comprehensive Genuine Community Policy

No details exist as to how a comprehensive genuine Community policy on tourism would be adopted in practice. It can be assumed, however, that it may have the overall effect of integrating the currently dispersed direct and indirect Community actions. It could also be assumed that it would facilitate action towards addressing specific tourism-related challenges that may not be addressed elsewhere.

Option A could improve performance against criteria, where other options are potentially less comprehensive, through the adoption of specific measures to address particular challenges. Areas where this might be necessary include ensuring provision of sufficient infrastructure, increasing access to tourism for all citizens, promoting sustainable inter- and intra-destination mobility, increasing the availability of skilled staff, and ensuring community well-being in destinations.

In other areas, Option A) may perform less well than other options. For example, although Option A) could have an integrating effect on Community actions, it may potentially reduce coherence and integration between policies and approaches, as tourism aspects would be assumed to be addressed under the comprehensive policy and thus might be neglected under other policies. Areas of conflict, or 'grey areas', may arise where a comprehensive tourism policy required action beyond that specified by existing policies. Examples might include sustainable inter- and intra- destination mobility or environmental carrying capacity (e.g. land management or water resources).

There might also be difficulties in defining tourist destinations and activities subject to a comprehensive policy, whilst recognising the diversity of the sector. This may constrain stakeholder action and innovation in addressing local issues and/or the effectiveness of a tourism policy. Stakeholder action is essential for addressing challenges relating to environmental and social factors, for example ensuring community well-being, maintaining the cultural heritage and respecting the environmental carrying capacity of destinations, where local solutions are needed. However, the Bathing Water Directive provides an example where specific areas (i.e. bathing beaches) have to be designated, and a similar approach could potentially be adopted to define sustainable tourist destinations. Similarly, Natura 2000 sites require local authorities to manage part of their area differently, and in accordance with stricter requirements, from the remaining area. Adopting a tourism policy may provide greater support to addressing the challenges for both destinations and enterprises.

Option A) bears a particular risk of additional administrative burden on local authorities and enterprises (SMEs) that is not matched by its added value. Moreover, the challenges facing tourism are acute, and it is unlikely that a comprehensive policy can be adopted and implemented within a sufficient timeframe to ensure action in the short to medium term. In the longer term, and assuming that issues concerning the definition of the tourism sector and potential overlaps with other policies are effectively dealt with, a comprehensive policy may provide greater stability and recognition for the European tourism sector.

Assessment of Option B): Non-Action Scenario

A non-action scenario relies exclusively on the existing initiatives and contributions that stakeholders other than the European Community undertake at various levels, ranging from international to local, and those that they might still develop. During the last decade, an increased stakeholder dialogue, in both the private and public sectors, has resulted in mainly voluntary initiatives to address and diminish social and environmental impacts, while enhancing the economic benefits of tourism activities. These initiatives have taken various forms and represent all sectors of the travel and tourism industry.

Significant issues such as better governance, seasonal spread and sustainable transport are addressed only to a very limited degree by existing initiatives. They require a level of coordination and initiative that is difficult to achieve by many of these stakeholders, or they remain at too high level to have an effect on the ground. Initiatives undertaken by global organisations to encourage action by local stakeholders, for example the Tour Operators' Initiative and World Tourism Organisation guidance for tourism managers and local authorities, may be too far removed and general to encourage uptake by local stakeholders. While these initiatives deal to some extent with environmental and social issues, economic issues related to the quality of supply receive less consideration. This risks, in turn, prolonging the degradation of the environmental and cultural environment as the bulk of enterprises concentrate their efforts on attracting customers.

Past stakeholder initiatives to develop consumer awareness and promote the use of environmental management tools illustrate the problem of lack of efficiency due to a lack of coordination. 40 regional, national and international eco-labels for tourism have been developed at various levels in Europe, but their adoption by the industry is as yet limited. Tourists cannot know all of them, compare them, and assess their information value.

When focusing on one aspect of sustainability, uncoordinated initiatives bear potential for conflicts with other objectives. For example, a one-sided local action that aims to limit tourist numbers so as to respect the local carrying capacity may not be compatible with the social objective of favouring tourism for all, i.e. for of those with lower incomes, when combined with yield optimisation or raising additional revenue. It could also shift tourism to other destinations where it is not managed sustainably, increasing concentrations and thus exacerbating negative trends.

Whilst the effect of the many individual initiatives launched and provided for by stakeholders other than the European Community cannot be assessed in detail, it can be assumed that the current unsustainable trends highlight areas where Option B) would fail to address the objectives of the proposed Communication. Overall, relying on Option B) to deliver progress on sustainable tourism at the European level could increase uncertainty that the objectives would be met, since the relatively uncoordinated nature of existing, largely voluntary, initiatives means that they could end at any time and with no alternative approach in place.

Assessment of Option C): Relying on Established Contributions

Option C) provides additional benefits to Option B) in those areas where a higher level, coordinated approach to address the issues more effectively can be achieved under established Community policies and measures. For example, the Transport White Paper provides a more coherent approach by promoting the overall concept of sustainable mobility. Consideration is given to the provision of infrastructure, as part of trans-European networks and through structural funds, and environmental protection is promoted through a large number of Community measures and legislation. For example, the introduction of an EU eco-label for tourism accommodation in 2003 may in due course provide added value as consumer awareness is improved.

However, many established Community measures appear too general to address the specific challenges of the tourism sector. Therefore, Option C) is limited in the extent to which it will effectively meet all of the criteria, particularly in the medium-term. For example, broad policies integrate sustainability concerns across a range of sectors at a high level, but it is unlikely that this alone will facilitate the integration and coherence of policies and approaches at lower levels. Another key issue for the competitiveness of the tourism industry, and thus economic sustainability, is the availability of skilled and qualified staff. The effect of seasonal concentration or spread has a significant influence on this issue, in addition to the other factors affecting it. Thus measures to increase the skills of the European workforce in general are not sufficient in the tourism sector without addressing current seasonal concentration.

Option C) provides some additional economic, social and environmental benefits compared to Option B), but many of the existing initiatives and Community policies and measures are too broad for their impact on tourism to be assessed with any accuracy. Instead, they provide a coordinated approach to issues that would otherwise be addressed in isolation at the local level, for example transport. Option C) corresponds more or less to the current situation regarding Community involvement in the issue of tourism sustainability. The fact that, nevertheless, unsustainable trends in tourism do not change would suggest that this existing framework is not sufficient to make adequate progress in this field.

Assessment of Option D): Reinforcement of Existing Framework

In reinforcing the existing framework (Option C), Option D) provides added value related to the majority of criteria. This results from a greater degree of coordination, increasing the effectiveness and efficiency of action and potentially achieving benefits faster and in a more targeted way by being adapted to the specific problems than might occur under the existing framework. A good example of this is consumer awareness. Despite some evidence of already increasing awareness and demand for responsible tourism, sustainable consumer behaviour is so vital to progress towards sustainable tourism that action taken under Option D) could advance this trend and provide benefits sooner than may otherwise be expected.

In this context, the promotion of sustainable tourism consumption and production patterns, and corresponding proactive best practice dissemination can be a core action of Community involvement for dealing with the major challenges affecting tourism. Option D makes it possible for the Commission to participate in specific measures for addressing these challenges, including that of seasonal spread. Such measures can provide considerable added value to efforts to reduce the unsustainable trend in tourism activity insofar as this trend is not driven by strong forces such as climate and lifestyle, which may be beyond the control of the Commission, irrespective of any policy option. It is, therefore, important that activities as those designed to address sustainable inter- and intra- destination mobility, are supported by measures to raise consumer awareness to ensure the best possible chance of improvements.

A reinforcement that aims to specifically address the sustainable development of tourist destinations can be expected to provide a wide range of significant economic, social and environmental benefits by supporting industry, the local community and the environment. It would assist the identification of specific local impacts (which may be on air, water, land or local communities) that may not be sufficiently or specifically addressed by stakeholder initiatives or existing Community policies (under Options B) or C). In this way, Option D provides the flexibility to address the regional diversity of the tourism sector and enables individual solutions to be found for destination challenges. It adds clear value, not only for sustainability in the tourism sector, but in general.

The provision of sufficient infrastructure (such as transport networks, waste management and water treatment facilities), the availability of skilled, qualified staff, respecting and maintaining the diversity of cultural heritage and increasing access to tourism for all citizens are the criteria least improved by Option D). This reflects an emphasis on operational aspects, such as better governance, and environmental aspects of sustainability rather than the socio-economic aspects. However, again, this option has the potential to better fine-tune non sector-specific Community policy measures in the above-mentioned fields, so that they become more effective for the tourism sector, and through this in general in the areas where sustainability problems are biggest. Given the significance of the current situation regarding the availability of skilled and qualified staff, further specific measures to address this shortage and improve working conditions can substantially improve the value of this option and its likelihood of achieving progress towards sustainable tourism.

Better coordination and use of the different Community policies and measures affecting tourism, an enhancement of this effect, and stakeholder participation when assessing their impact, is particularly important potential of this option. It will be crucial in optimising the benefits of Community action in general on tourism sustainability. It will also foster governance at all levels and facilitate integration and coherence between policy areas, ensuring that the views of, and impacts on, SMEs are properly addressed in this process.

The Communication also points out the need to encourage stakeholder synergies and cooperation among stakeholders. Option D) provides the opportunity for enhancing cooperation with other major players in the field of tourism sustainability. Likewise, it makes it possible to set up a multi-stakeholder group that steers the actions that the various stakeholders concerned undertake for achieving further progress towards the sustainablity of European tourism, and monitors this progress. Both steps can be seen as an important move towards supplementing the commitments to be included in a European sustainable tourism agenda (a future Agenda 21 for European Tourism), and the transposition into Europe of the tourism-relevant parts of the Plan of Implementation adopted at 2002 World Summit on Sustainable Development.

* Are there potential conflicts and inconsistencies between economic, social and environmental impacts that may lead to trade-offs and related policy decisions?

Given that all the options aim to address the same challenges, all of them experience the same potential areas of conflict, but to a different degree. A substantial issue is ensuring that tourism is accessible to everyone, whilst protecting the cultural and environmental resources of destinations. Likewise, provision of infrastructure may conflict with environmental objectives. However, because of its very nature, i.e. depending on good environmental conditions and an active social contribution, tourism can only be economically successful when respecting the two other aspects of sustainability.

None of the options considered is based on the assumption of restricting tourism growth: rather the aim is to manage it with sustainable effect. Option D) makes it possible for the Commission to participate in specific measures for addressing the issues of seasonal spread and carrying capacity, which are vital in reducing negative social and economic impacts of tourism growth, while at the same time strengthening a bottom-up approach and the key responsibility of local and industry stakeholders. Therefore, this option is also most likely to minimise conflict between economic, environmental and social impacts in the shortest possible term and in the most targeted and effective way. Nevertheless, it remains fully compatible with the existing Community policy framework regarding related policy fields.

* Are there especially severe impacts on a particular social group, economic sector (including size-class of enterprises) or region?

The analysis suggests that there are three specific categories that may be particularly affected:

A) Small and Medium-sized Enterprises

SMEs as a specific group is dominant in the tourism sector. They may currently lag behind larger companies in terms of their use of new technology and communication and may experience greater staffing problems as well as paying less attention to the environmental and social impacts of their activities. All these factors may reduce the quality of the service offered and thus their competitiveness. However, the increasing market for cultural and natural tourism provides a good market opportunity for SMEs, where tourists are likely to favour small, locally-run enterprises over the larger, global brands. The policy approach selected will have the potential in particular to assist SMEs in meeting consumer demand for quality.

B) Local communities and peripheral regions

Local communities as tourist destinations are significantly affected by tourism activities. Although tourism provides economic benefits, social discontent may arise from so-called mass tourism, especially where this may not sufficiently respect local cultures. The policy option selected is particularly well placed to avoid current trends exacerbating these issues through measures to address sustainable destination development and management. It facilitates an improved social environment for local communities, particularly through multi-stakeholder processes involving communities to a greater extent than at present.

Measures to manage tourism patterns, and particularly transport options, may disproportionately affect peripheral regions, above all islands. Their tourism business largely depends on air travel and benefits significantly from the increase in cheaper air travel that do not internalise environmental costs. Thus any measures that would result in discouraging or limiting air travel is likely to impact heavily on the tourism economy of peripheral regions. This example emphasises the need for a flexible approach which recognises the diversity of the European tourism industry.

C) Disabled people

Current levels of accessible tourist facilities restrict the potential for travel of the 10% ofthe population of the EU who are disabled. Under the selected policy option, greater consideration of corporate social responsibility, and actions to improve access, can address this issue.

* Are there impacts outside the Union on the Candidate Countries and/or other countries ("external impacts")?

Measures to be taken with regard to the sustainability of European tourism are intended to bring equal benefits across Europe and, as far as possible, world-wide. The policy option selected was, among other reasons, chosen because of its capacity to allow optimal adaptation of concrete measures to the specific geographical conditions, including those above and beyond the current EU of 15 Member States. Overall, there are no negative external impacts expected from these measures.

However, managing tourist patterns may result in certain geographical shifts in tourism. It might be that, at least temporarily, for price reasons or because of not wanting to change patterns, a part of the market will favour tourism activities at places that do not address sustainablity issues, thus increasing pressures on vulnerable destinations and fragile resources, including those outside the EU. It is not possible to assess the degree to which this might occur. On the other hand, the fear may exist that more sustainable tourism consumption patterns might mean Europeans travelling less to non-EU and distant destinations. Those locally responsible for these destinations need to recognise the fact that tourism which is viable and sustainable in the long-term cannot depend excessively on long-haul tourists, as is currently the case for many of the non-European destinations that have recently emerged. Some of the more-advanced developing countries have therefore started to pay particular attention to neighbouring and domestic tourism markets. Even the least-developed countries have an interest in gradually doing the same.

* What are the impacts over time? What are the results of any scenario, risk or sensitivity analysis undertaken?

Certainly, European tourism needs time to achieve sustainability. Nevertheless, the objective is that progress in this field is, in the medium-term, bigger than the quantitative growth in the sector, according to the scenario for the future of tourism, and its sustainability, as summarised in Annex 1 of the Communication; this objective is also known as "decoupling".

One reason why existing initiatives may currently be unsuccessful is that many have been implemented relatively recently and may not yet have reached their full potential. Thus, over time, relying on them could prove to be more effective than today. However, it is unlikely that, even in the long term, issues of better governance, seasonal spread, sustainable transport, etc., can or will be addressed by individual stakeholders. Likewise, many of the Community policies and measures addressing sustainabilty issues are relatively new and thus greater benefits may arise from these actions at some time in the future, the tourism sector being no exception.

However, given the scenario for the future of tourism, and its sustainability, there is no time to lose. Thus, one of the major reasons for selecting the policy option of tourism-specific reinforcement and best use of the existing framework for action was that this is the best way to provide benefits sooner than may be expected from the other options that were considered, with effects increasing over time. The desired achievements can also serve as a sector-specific contribution to the programme in support of European initiatives to accelerate the shift towards sustainable consumption and production, as provided for in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg World Summit on Sustainable Development.

6. How to monitor and evaluate the results and the impact of the proposal after implementation?

* How will the policy be implemented?

On the basis of the policy option selected, the Communication foresees a general concept of future action for implementation ranging from global to local, both in the international context and within Europe, in order to address the need for sustainable consumption patterns and sustainable tourism production. According to their different level of responsibilities, the need for local stakeholders to formulate their own Agenda 21 at the territorial or sub-sector levels has been stressed.

The selected policy option sets out the framework for delivering, on the basis of a multi- stakeholder voluntary process, specific hints and guidelines. A high degree of commitment from bodies representing the tourism industry, national/regional/local authorities and civil society groups must be developed in order for the process to start and be implemented at the various territorial levels.

Thus, implementation will be based above all on the initiatives of directly responsible and specialised stakeholders and on activities under those Community policies and measures which affect European tourism. To ensure that these initiatives and activities for European tourism are effective as possible, the Communication proposes to put into concrete form the further European Community contribution to implementing tourism sustainability in the international context and within Europe through a number of provisions.

The implementation of this general concept of future action by the European Community needs to take into account the fact that the level of tourism activity and the dependence on tourism vary across Europe's vast and diverse territory, as do the intensity and specific nature of challenges for the tourism industry and for sustainability. This great diversity of European tourism, the principle of subsidiarity and the lack of a specific competence mean that the European Community itself can only undertake guidance and complementary activities and further the practical application of the sustainable tourism concept.

More concretely, implementation will mean further action in the following areas:

a) Working arrangements fostering the contribution of Community policies to the sustainability of European tourism.

The Communication highlights the role of the Impact assessment as an instrument to aid the integration of sustainability concerns into related Community policies with an impact on tourism. As acknowledged in the Commission Internal Guidelines on the IA procedure, in undertaking an extended impact assessment a wide range of possible economic, environmental and social impacts should be considered as well as identifying who is affected and when the different impacts will occur. Thus, any policy should be assessed in terms of its economic, environmental and social impact on tourism policies.

Furthermore, it is proposed to prepare and implement a Commission internal work programme for enhancing the effect of the various community policies concerning European tourism in supporting the sustainability of the sector. This work programme should be the result of an open coordination process and will emphasise policies and measures aimed at meeting the challenges of sustainable tourism supply. A guide addressed to tourism stakeholders on support for sustainable tourism is planned as additional aid.

b) Encouraging stakeholder synergies and cooperation.

One element is a cooperation agreement with the World Tourism Organisation in the field of sustainable tourism.

The second, crucial element is launching a Tourism Sustainability Group. Its first task will be to allocate specific activities and responsibilities to the various tourism stakeholders, and to steer, monitor and evaluate the implementation of the agreement(see below).

c) Promotion of sustainable tourism consumption and production, and the better transfer of approaches, initiatives, instruments and good practice to the players on the ground.

Ad-hoc multi-stakeholder targeted actions are planned to raise awareness, appraise the evolution of the identified major challenges and provide tailor-made tools and guidance. They will focus on tourism consumption patterns (tourists as responsible consumers), on good governance and the CSR practices of tourism sector enterprises, on sustainable tourist destination development and management, and on information tools and networks in support of the other measures.

In some cases, such as the promotion of governance principles and sustainable tourist destination development and management, the Commission will further work through already existing instruments (such as the European Multi-stakeholder Forum on Corporate Social Responsibility) and explore the feasibility of target-based tripartite agreements.

It is planned to begin the gradual implementation of the measures adopted in 2004, in cooperation with the Council, the other Community Institutions and with international bodies active in this field, as well as with the active participation of the tourism industry and civil society representatives. Furthermore, the Commission will report back to the Council and the other Community Institutions in the autumn of 2005 on the progress of implementation, in a sufficientlydetailed manner for an Agenda 21 for European tourism to be drafted no later than 2007.

* How will the policy be monitored?

Monitoring and evaluation of these instruments is an essential part of the policy itself, and these tasks will be performed as part of the work of the above-mentioned Tourism Sustainability Group. The group will be asked to set up and manage a "European-level system to monitor the sustainability of the tourism sector", delivering an annual report to measure the progress achieved.

This instrument is intended to monitor progress over time and to ensure the overall consistency both of EU policy and instruments and of national policies and will feed back into the policy decision-making process at the right level. With a view to monitoring and reporting sustainable tourism and providing a tool to fulfil Community commitments undertaken in the international context, the Commission will continue, together with other public and private stakeholders, the work undertaken in the field of sustainable tourism indicators.

The group can also guide the use of the Local Agenda 21 tool in tourist destinations and the preparation of a model for local destination monitoring and indicator systems to ensure that destinations make use of the same principles of monitoring and deliver comparable results. It can also encourage the bottom-up development of tools and good examples of tourism sustainability adapted to local conditions.

* What are the arrangements for any ex-post evaluation of the policy?

Since these "Basic orientations for the sustainability of European tourism" are the Commission's input at this stage to a broad Agenda 21 process for sustainable European tourism which is open-ended, no specific ex-post evaluation is foreseen. The process will continue and evaluation is expected to take place within regular monitoring of these instruments. The Tourism Sustainability Group will be responsible for regularly evaluating implementation of the measures provided for in the action framework.

7. Stakeholder consultation

* Which interested parties were consulted, at what point in the process, and for what purpose?

The Commission started drafting the document on the basis of the results of a working group to promote environmental protection and sustainable development in tourism [16]. The purpose was to speed up the development of Agenda 21 in Europe with the guidance provided by an external steering group [17], under the chairmanship of the Commission, composed of experts from international bodies, national administrations and other tourism stakeholder groups, including environmental NGOs.

[16] Commission Communication to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Working together for the future of European tourism. COM/2001/0665.

[17] The Steering Group on Agenda 21 met six times.

During the process of implementation of this measure it emerged that the European Agenda 21 for Tourism required a step-by-step process where the Commission would mainly play a facilitator role and the prime responsibility would be based at the level of other stakeholders. The Commission has regularly reported on the results of the work undertaken with the help of this steering group to all interested European stakeholders.

In April 2003, the Commission service responsible for the work finalised a document for public consultation, which was based on the work done so far and developed the policy options, the approach, and the possible measures and other considerations discussed above and now to be found in the Communication.

Between 25 April and 31 July, the Commission invited all interested parties to actively examine, contribute to and submit their comments on the consultation document. In so doing, they could also refer to any other relevant document, whether mentioned in the document or not, and comment on it. European citizens and tourists, private sector enterprises, European tourist destinations and public authorities, and civil society stakeholders were called upon to deliver their views regarding the policy options, the concept of action and the Community contribution, the measures that the Commission could envisage, and the vision of what other stakeholders should do.

From the Internet open consultation, the Commission received reactions from a total of nearly 100 organisations and individuals. The outcome of that consultation and the summary of comments received are appended to this document. All reactions can be consulted on the site http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/index.htm. In addition, the European Commission actively identified and asked for comments from its usual interlocutors in regular consultations with tourism stakeholders, in particular representatives of national administrations responsible for tourism policy, at a meeting of the Advisory Committee on Tourism in early September 2003.

An Inter-Departmental Steering Group [18], set up to oversee the preparation and running of the Extended Impact Assessment, provided an opportunity to facilitate and smooth the task of assessing the impacts of the Commission Communication with the assistance of relevant Commission services.

[18] The ISG on the EIA on the Communication met three times.

* What feedback on the comments received was provided?

The Commission took account of the majority of comments received (see appendix). However, some of them largely went beyond the scope of the subject matter, targeting general or global sustainability issues, or they represented obviously an extreme minority view, so that a feed back was not possible or not appropriate in this context. A number of comments also resulted from the fact that messages put into the document had not been well understood, although they corresponded to the concerns expressed in the comment.

Generally, the language of the document was improved to make better readable for end-users and to avoid biased terms and expressions. The Commission acknowledges that there are many models for achieving sustainable tourism development. Therefore, it also continues an approach that targets as many stakeholders as possible, favouring consensus-building.

With regard to the challenges, views and objectives formulated in the consultation document, the comments confirmed the need to recognise that tourism and its sustainability is primarily consumer driven. Moreover, the Communication now more clearly acknowledges that economic success is essential for achieving sustainability. The consultation also resulted in a reinforced recognition of the territorial (land use) dimension, and of issues linked to climate change, for sustainable tourism. On the other hand, it added evidence to the fact that certain issues of tourism sustainability can hardly be dealt with. Although, to some extent, seasonal spread is one of them, the Commission does not follow the minority position that this is a minor challenge or should not be considered in a European context.

In the light of little success of voluntary instruments developed for sustainable tourism, which was recorded as state of the art, some comments asked for regulatory instruments. This idea was not specifically taken on board, although in exceptional cases regulation cannot be principally excluded, if it is part of a recognised Community policy. A number of comments referred to insufficient co-ordination and integration of the various existing Community policies affecting tourism sustainability. In particular, unconditional liberalisation was seen as not appropriate. These comments resulted in expressing, in a clearer way that leaves no doubts, the Commission's position and intention in this respect in the Communication, and to be more cautious with certain statements, e.g. that relating to the current benefits of the Euro-Mediterranean Partnership.

Regarding the policy options, some comments doubted the evidence provided with regard to them, and questioned whether some of them are valid to be considered or allow a neutral choice. There was a minority view that the Community should not at all or not specifically deal with tourism issues and/or sustainability in relation to tourism. On the other end of opinion, comments continued to ask for a fully-fledged Community tourism policy. However, the overwhelming majority supported the policy option taken-up in the Communication, and that also was confirmed by the Extended Impact Assessment.

A number of comments wanted the conception of action and the Community contribution being extended. Most of them required, in one form or another, specific Community funding for sustainable tourism or measures that would need considerable financial commitment. The Communication does not give follow-up to these requests. Certain comments asked for focusing, in a few cases exclusively, on the entrepreneurial aspect and/or a co-ordination role. Whereas the Communication provides for reinforced integration of sustainability concerns into Community policies and initiatives affecting European tourism, and for enhancing their effect on European tourism in order to support the sustainability of the sector, it also follows the line of dealing with all aspects of sustainability, and not only the entrepreneurial ones.

The measures that the Commission could envisage were the subject of the biggest proportion of comments. Partly, it was criticised that they were not sufficiently precise. Although the approach followed for these basic orientations is that measures will be gradually shaped during the process still to follow, the Communication tries to be as concrete as possible with regard to them. However, all together, the comments very much supported the suggested measures, and added further details or precision that could be taken on board.

The most controversial measure was that regarding a 'European Multi-Stakeholder Monitoring and Steering Group for Tourism Sustainability'. In addition to the requests of making the denomination and description of this group easier to understand and clearer, its usefulness was questioned, whereas other comments confirmed that such a group, with the mandate that had been roughly indicated, is key to any other measure and to the success of efforts. While it was strongly supported that local and regional authorities must also be represented in this group, strong opposition arose against it being led by the tourism industry. Even the tourism industry itself largely seems not to want this. The Communication continues to see the creation and work of this group being a crucial measure, but takes account of the other comments with regard to it. It also largely integrates the comments with regard to the other measures, but leaves it to the process still to follow, how they will be shaped and implemented in detail.

Finally, regarding what other stakeholders should do, a number of detailed comments requested to include further stakeholder groups, and to put even more emphasis on consumers, including the importance of education in this respect. The role of those stakeholders that operate on the ground was particularly emphasised, whereas the importance of international stakeholders was seen with some reservation. This chapter also gave rise to continuing some controversial debate known from other occasions, such as with regard to so-called mass tourism and the market dominance of big tour operators, and the polemic concerning environmental taxes, in particular at tourist destinations. For the major part these comments were used to enrich, to revise and to fine-tune this chapter.

8. Commission draft proposal and justification

* What is the final policy choice and why?

The final Community policy choice made for these 'Basic orientations for the sustainability of European tourism', which are an important input to a broad Agenda 21 process for sustainable European tourism, is to reinforce the existing framework for action and to use it to the best advantage. In practical terms this policy will rely on:

* effective implementation of existing initiatives and reinforced efforts of stakeholders, other than the Community, who are active in this field; and

* activities of the Community, of which there are two basic types:

- optimising the effect of Community policies and measures on the sustainability of European tourism, and

- the definition and implementation of complementary tourism-specific action to promote sustainability throughout the Community, which particularly target support of and involvement in other stakeholders' initiatives and which fill gaps left by the Community policies and measures affecting tourism.

This cooperative and pro-active multi-stakeholder approach aims to bridge the remoteness of the Community from the players on the ground as the right road to sustainability for European tourism. It is expected to address the challenges that need to be tackled to ensure tourism sustainability alongside the current benefits that tourism can bring. Given the cross-sector nature of tourism, areas such as employment, regional development, environment, consumer protection, health, safety, transport, taxation and culture will be touched upon.

* Why was a more/less ambitious option not chosen?

In the current situation, a reinforced framework for action provides a feasible, and the most appropriate, approach with regard to the principles of proportionality and subsidiarity. It is capable of dealing with the objectives and challenges identified in a suitable manner by means of an integrated approach within the European Union and in closer cooperation with all stakeholders.

A more ambitious option, i.e. a comprehensive approach as part of a genuine Community policy, risks not corresponding sufficiently to the diversity of the sector and involving an administrative burden on local authorities and enterprises (particularly SMEs) that is not matched by added value. This may constrain stakeholder action and innovation in addressing local issues and/or the effectiveness of a tourism policy. Moreover, the challenges facing tourism are acute, and it is unlikely that a comprehensive policy can be adopted and implemented within a sufficient timeframe to ensure action in the short to medium term, in particular because of the need for the agreement of all Member States.

A less ambitious option, i.e. the total renunciation of Community activities or only relying on established contributions, would correspond more or less to the current situation. This would fail to provide the specific Community contribution needed to trigger sufficient changes in favour of the sustainability of European tourism and to address the objectives of this Communication, and is therefore to be ruled out.

* What are the trade-offs associated with the option chosen?

There are no trade-offs associated with the option chosen. It is fully compatible with the existing Community policy framework regarding related policy fields.

* If current data or knowledge are of poor quality, why should a decision be taken now rather than be put off until better information is available?

Currently existing limited data and knowledge of the tourism sector hinder an accurate quantitative analysis of the impact of tourism. However, despite this weakness, the perceived economic, social and environmental sustainability issues and problems of European tourism, which are both linked to its current consumption and production patterns, and to its further quantitative growth, suggest continuing unsustainable trends of the sector. They show the need to take a decision now on the basic orientations to follow and on initial measures to be launched, and not to put the decision off until better information is available.

The Commission Communication 'Working together for the future of European tourism' identified the need for further work on improving tourism information, communication and statistics on tourism. The Commission has already started to mobilise existing competence and support centres for the development of knowledge and observation regarding tourism, in order to increase the availability of the necessary knowledge and tools for all stakeholders.

Likewise, the Commission has taken the necessary steps, in coordination with the public and private stakeholders concerned and with their support, to introduce Tourism Satellite Accounts (TSAs) in order to improve current statistical information as it exists in Europe (regarded as insufficient from both the qualitative and the quantitative points of view) and to fully reflect the impact and economic importance of tourism as an economic sector.

* Have any accompanying measures to maximise positive impacts and minimise negative impacts been taken?

At the current stage, it is too early to launch additional or accompanying measures to further increase the positive impacts of the policy option chosen. The plan is for them to be defined by the proposed Tourism Sustainability Group and implemented through the planned Commission internal work programme for enhancing the effect of the various Community policies and measures affecting European tourism to support its sustainability.

No negative impacts were identified.

Appendix

Outcome of the Internet based public consultation

(25 April - 31 July 2003)

1. International, European & transnational stakeholder bodies and initiatives

- WTO (World Tourism Organisation).

- WTTC (World Travel & Tourism Council)

- ETC (European Travel Commission)

- ETAG (European Travel & Action Group)

- NET (Network of European private Entrepreneurs in the Tourism Sector)

- ECATRA (European Car & Truck Rental Association)

- ECTAA (Group of National Travel Agents and Tour Operators' association within the EU)

- EFCO & HPA (European Federation of Campingsite Organisations and Holiday Park Associations)

- ETOA (European Tour Operators Association)

- EUFED (European Union Federation of Youth Hostel Association)

- HOTREC (Confederation of National Associations of Hotels, Restaurants, Cafés and Similar Establishments in the European Union and European Economic Area)

- IFTO (International Federation of Tour Operators)

- INSULEUR (Network of the Insular Chambers of Commerce and Industry of the European Union)

- EAPME (European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises

- ETLC (European Trade Union Liaison Committee on Tourism) / EFFAT (European Federation of Food, Agriculture and Tourism Trade Unions)

- EUTO (European Union of Tourist Officers)

- AEBR (Association of European Border Regions)

- AEM (Association Européenne des élus de Montagne)

- CRPM- Conference of Peripheral Maritime Regions of Europe

- ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives)

- IFN (International Friends of Nature)

- EUROPA NOSTRA, two individual reactions

- Green Globe 21

- eCLAT (Virtual network of researchers on climate change, environment and tourism)

- ECOCLUB S.A. - International Ecotourism Club

- ECOSERT Project Partnership - European Cooperation to achieve Sustainable Environmental Regional development through Tourism

- ECOTRANS e.V. - European network of experts and organisations in Tourism, Environment and Regional Development

- NEWtours - Network of excellence for sustainable tourism and transport

- Tourism-Site - Information network for sustainable development of tourist destinations

- Arc Latin - Arco Latino (59 NUTS III municipalities across the Mediterranean coastline)

- MIO-ECSDE. Mediterranean Information Office for Environment, Culture and Sustainable Development

- SMART - Sustainable Model for Arctic Regional Tourism (Project partnership consortium)

- SUT-Governance (EC R&D FP5 project, co-ordinator: Institute for Technology Assessment and System Analysis, Karlsruhe Research Centre)

2. National tourism administrations and authorities, and national agencies

- Secrétariat d'Etat du Tourisme, France

- BMWA (Bundenministerium für Wirtschaft und Arbeit), Austria.

- Ministry of Trade and Industry, Finland

- Turistdelegationen (Swedish Tourist Authority)

- State Secretariat in charge of tourism, Hungary

- Det Kongelige Nærings- og Handelsdepartement, Norway

- Bundesamt für Naturschutz (German Federal Agency for Nature Conservation)

- Umweltbundesamt (German Federal Environmental Agency)

3. Regional and local authorities, tourism offices and development bodies

- Agence Développement Local, Ville de Durbuy (Belgium)

- Ulm/Neu-Ulm Tourismuszentrale -Tourism office (Baden-Württemberg/Bayern, Germany)

- Municipality of Tengen (Baden-Württemberg, Germany)

- Agencia Valenciana del Turisme (Spain)

- Canary Islands' Tourism Observatory (Spain)

- Municipality of Calvià (Balearic Islands, Spain)

- Municipality of Girona (Catalunya, Spain)

- Municipality of Lloret de Mar (Catalunya, Spain)

- CESR (Economic and Social Council) Aquitaine (France)

- CESR (Economic and Social Council) Bourgogne (France)

- Coordinamento delle Regioni per le politiche del Turismo italiano (Italy)

- Région Autonome de la Vallée d'Aoste (Italy)

- Regione Sicilia (Italy)

- Provinces Noord Brabant, Limburg and Zeeland (The Netherlands)

- Mikkeli District Tourist Service (Finland)

- LGA/LGIB - Local Government Association / Local Government International Bureau (UK)

- Welsh Tourist Board and the Welsh Local Government Association (United Kingdom)

- South West England - Regional Sustainable Tourism Group (United Kingdom)

- Cornwall Tourist Board (United Kingdom)

- Kent County. Tourism Office (United Kingdom)

- Birmingham Tourism Office (United Kingdom)

- Prague City Development Authority (Czech Republic)

4. National and local associations, unions and bodies

- Nationalparkamt Müritz (Germany)

- WWF-Greece

- ALEFPA- Association Laïque pour l'Éducation, la Formation, la Prévention et l'Autonomie (France)

- FNE - France, Nature, Environment (France).

- CONFCOMMERCIO (The Italian General Confederation of Trade, Tourism, Services and SMEs) & CONFTURISMO (Italian representative of the tourist sector).

- Vereniging OSO - Organisations for Open Air Recreation (Netherlands)

- Austrian Federal Economic Chamber, Tourism and Leisure Industries Division (Austria)

- Service Union United (Finland)

- Coventry and Warwickshire Chamber of Commerce (United Kingdom)

- Church of England National Rural Office (United Kingdom)

- Church Heritage Forum, Archbishops' Council (United Kingdom)

- Sustrans - Sustainable Transport Charity (United Kingdom)

5. National and local networks

- Finnish University Network for Tourism Studies. Research and Training Institute (Finland).

- EHTF - English Historic Towns Forum (United Kingdom)

- Scottish Tourism and Environment Forum (United Kingdom)

- Cornwall Sustainable Tourism Project (United Kingdom)

6. Enterprises

- B.A.U.M Consult and Knowledge Networking (Germany)

- Stattreisen (Germany)

- Accor Group (France)

- Michelin (France)

- Vivacances (France)

- Gheanet Tourism Consultants (Italy)

- Turismo Mediterraneo s.r.l. (Sardegna, Italy)

- Rachel Dodds - Sustainable/Eco Tourism and Tourism Marketing Consultant (United Kingdom).

7. Research & education

- Universidad de Málaga (Spain)

- CSST - Centre for Sustainable Tourism and Transport & NHTV - Breda University of International Education (The Netherlands).

- London Metropolitan University, International Institute for Culture, Tourism and Development (United Kingdom).

- University of Brighton, Centre for Tourism Policy Studies (United Kingdom), two individual reactions.

- University of the West of England, Centre for Environment & Planning-Bristol (United Kingdom).

- Centre for Responsible and Sustainable Tourism Development (Serbia).

- Márcia Cambraia Belderrain, University of São Paulo (Brazil)

Summary of comments from the Internet based public consultation

The reference of this summary is the document published for public consultation on the Internet (http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/cons_en.pdf). The summary lists those comments that demand added or improved formulations in relation to the consultation document, or disagree or request deletion. Comments made by different organisations and individual may contradict each other. Details can be accessed via http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/index.htm.

1. General remarks:

Add / improve

* Sustainable tourism development guidance must be communicated in plain language targeted on end-users. The font size and layout should make the end-user want to read the text.

* Figures and percentages should indicate source data.

* Acknowledge that there are many models for achieving sustainable tourism development.

* Refer only to things that affect the tourism sector over which the sector (public and private operators) has a great deal of or at least some direct influence (therefore exclude areas such as strategic infrastructure and transport).

* To tackle sustainability problems with regard to tourism we need global environmental governance as a proactive mix of policy (transport, energy and environment), awareness raising amongst consumers and other stakeholders and corporate responsibility of the tourism industry. An effective policy can only be arrived at if we try to influence the major driving forces.

* Pay more attention to the social dimension of sustainability: CSR and the social dialogue merit further emphasis.

* A public and formal commitment from all stakeholders would help the implementation of sustainable tourism a great deal.

* Sustainable tourism demands real leadership, rather than management. Abandon the idea of pleasing all stakeholders ('citizens are the basis of power in a democratic society, stakeholders are the basis in an oligarchy').

* Define the timing, budgetary and technical means for implementing the objectives and measures selected and set priorities according to annual exercises.

2. Analysis of the challenges, views and objectives

Add / improve

* The governance dimension should be added to the three classical pillars of sustainability (the institutional dimension).

* Link all the challenges to the appropriate territorial policy level to provide for a flexible approach.

* Stress that economic growth is fundamental for mainstreaming sustainable policies in tourism.

* Recognise that tourism is consumer-driven and not production-led. Put the emphasis on changing attitudes and demand patterns, as well as on implementation at local level.

* Sustainable tourist behaviour cannot be divorced from 'sustainable consumer behaviour'. Local inhabitants have a crucial role in leading consumers/tourists by example.

* Regarding the supply chain, sustainability cannot rely on voluntary measures only (such as schemes and CSR). Legislation should not be discarded.

* Accept that tourism can be a driver for other economic sectors in order to mitigate current over-dependence on tourism in fragile areas (e.g. islands).

* Security (e.g. terrorist threat) and safety issues (both linked to natural risks or human caused risks) are also major challenges for European tourism.

* Preserving European cultural heritage diversity is a challenge for future European tourism.

* Pay more attention to land use, water and transport as the main threats for sustainability.

* Learn from the ECOPROFIT project regarding a European Programme on Sustainable Tourism and from the PEER project (Partnerships for Extended Entrepreneurial Responsibility in the Tourism Sector) regarding the issue of sustainability reporting of European Tourist destinations.

* Use the WTO definition of a local tourist destination.

* Eliminate doubts regarding the compatibility between cost internalisation and decoupling economic growth from social and environmental costs.

* CSR for the hospitality sector should not be planned, carried out and assessed by a single tourism stakeholder.

* Replace references to 'adequate employment' with 'quality employment'.

* Replace the term 'handicapped' with 'disabled'.

* Explain that a fundamental part of the 'well-being of tourist destinations' is the need to share profits with source market operators.

* Choice of destination is 'discretionary' rather than 'arbitrary'.

Disagree / delete

* Avoid negative considerations such as 'narrow economic imperatives' that do not favour the mutual respect and understanding of the three sustainability pillars.

* If seasonality is a regional aim, then it should be coped with at that level.

* Seasonality is not one of the major challenges, since it is in many cases a natural phenomenon with which many destinations have learnt to live. The real problem is the 'intra-seasonal fluctuations' in visitor numbers that put uneven pressure on tourism systems and resources.

* Do not put the onus on production, bur rather recognise and manage the pressures that create the demand and lead to seasonality (cultural preferences, employment patterns, annual holiday and public holiday restrictions, academic requirements, etc...).

* Assess the difficulty most European consumers have in developing sustainable consumption patterns due to the lack of transparency in an increasing vertically-integrated market.

* Acknowledge that climate change is a challenge (tourism is responsible for 10% of world-wide greenhouse gases and it is also suffering from climate change effects (high temperatures, water quality and shortages, etc.)).

* Do not assume automatically that cultural or heritage-oriented tourism is more 'sustainable' than other forms of tourism: treating culture/heritage as a 'tourism product' detaches culture from its local context and divorces it from its role in the maintenance and development of civil society.

3. Analysis of the state of the art

3.1 Initiatives and contributions of a wide range of stakeholders

Add / improve

* Consider that all initiatives and contributions that have not succeeded are of voluntary nature. Although it is good to have general statements, declarations and basic guidelines, the situation and the nature of the challenges demand responses that integrate the legal, economic and governance points of view.

* Since there are many stakeholders involved in sustainability, the document should either narrow its focus to things it can change or broaden it to include all those whom we need to influence (all sub-sectors of the tourism industry and related complementary supply).

* The role of many local authorities in putting forward sustainable tourism agendas is not sufficiently acknowledged since most of them do not form part of established international networks or have contacts with relevant international bodies. Whether it is a good thing or a bad thing, local stakeholders are the ones with main responsibility for tourism. 'Tourism takes place locally and policies need to be devised and implemented locally in order to address the specific needs and limitations of the destination'.

* Tourism workers and trade unions must be added to the list of stakeholders that are currently developing sustainability for tourism.

* Consider the reasons behind the failure of SMEs' response in taking up sustainability initiatives: 'if you want business to be an agent of change, you have to change the behaviour of its clients'. SMEs' concern is to meet the needs of their customers.

* Consider that for an effective implementation of the many action programmes and guidelines developed at international level there is a need for national/regional sustainable development strategies.

* Mention the tourism-related initiatives in supranational regions within the EU (e.g. The Nordic countries, the Alps and coastal regions) as well as the need for integration of the regional objectives.

* Refine references to existing initiatives of other stakeholders (e.g. as for the TOI, Global Code of Ethics, the 1999 CSD7, etc.) and add some more fundamental initiatives regarding tourism and fair trade, human rights, CSR, and consolidated environmental NGOs' contributions.

Disagree / delete

* Do not regard the contribution of a stakeholder segment as insufficient if indicators to measure insufficiency are not provided.

3.2 Initiatives and contribution of the EC

Add / improve

* Better incorporate the work (policies and programmes) done or being done in other Commission services regarding sustainable tourism development (e.g.: the 6th Framework Programme).

* Consider that most European policies and programmes do not serve an integrated approach that reflects the needs and concerns at regional and local level and therefore are far from benefiting them.

* Adopt a more proactive and supportive role for local and regional initiatives to adopt sustainable tourism policies.

* Integrated Quality Management is a valuable tool to ensure a more competitive tourism industry which will secure environmental, social and economic benefits for the host community and is based on a partnership approach with the main stakeholders.

* Invest in better statistical information generally and on sustainability in particular.

* Explain how the 'reporting mechanism' would be able to provide useful information without becoming a burden.

* Assess the impact of current liberalisation in the tourism sector before pursuing further liberalisation rounds. If services are provided in another country, the workers posted there should benefit at least from the labour standards and working conditions applicable in that country. Further liberalisation should not affect 'service quality, consumer protection, labour standards and public safety'. Do liberalisation of trade and sustainable trade occur at the same time in tourism? (Assess whether competition is working against local communities in the opening up of tourism markets in developing countries). Analyse whether the GATS decision may overrule other international agreements such as the international Biodiversity Convention.

* Do not overstate the benefits of the Euro-Mediterranean Partnership: so far it is mainly focused on a EuroMed Free Trade Area, with its main impact on sustainable trade.

* Pursue a real European-wide Eco-label for tourism destinations.

4. The Commission Communication's policy options

Add / improve

* Consider how the Commission Communication's objectives can be achieved given the absence of any reference to tourism in the Convention for the Future of Europe and the incoming IGC.

* Further consider a true Community policy for tourism related research (including the mutual interaction between tourism and climate change), data and statistics, benchmarking and incentives to other EC policies influencing tourism and its sustainability.

* Reinforce the role of the Tourism focal point within the EC to ensure a leading role for sustainable tourism and maximise the potential of Community action. Although funding for tourism purposes is available, the lack of an ad-hoc tourism programme hinders synergies.

* In a reinforced framework for action the Commission should listen to both industry and trade unions' representatives to find common solutions to the existing problems.

* The selected policy option should be subject to the proactive development of the principles of subsidiarity (formal dialogue with regional and local authorities, partnerships and implementation of real tripartite agreements).

* How could coordination at European level make efforts at local level more efficient?

Disagree / delete

* Vague policy options and little evidence provided in favour of the policy selected.

* The Commission has not been neutral when presenting the policy options.

* Subsidiarity and action at the local level most involved in the customer/supplier relationships are more appropriate.

5. The concept of action and the Community contribution

Add / improve

* Take a stronger lead in coordinating and funding partnerships.

* Provide support/incentives to industry, and SMEs in particular, to encourage the development and adoption of sustainability good practices.

* Coordinate information collation and sharing, supported by research as appropriate, including case studies, good practice guides and cost/benefit analyses. Present information in a practical and user-friendly manner, with good practices being disseminated as 'guidance' rather than 'compulsion'.

* Fund consumer awareness and guidance initiatives, working with the media.

* Improve the coordinating role within the European Commission, aiming to ensure that the interests of tourism are fully taken into account in the preparation of legislation and in the operation of programmes and policies which are not themselves conceived in terms of tourism objectives.

* Set up a comprehensive and reliable statistical framework in order to assess, benchmark and monitor tourism development. Support regional tourism observatories.

* Sustainability reporting mechanisms and CSR should also consider the concerns of tourism workers.

* Prepare a Community programme to support and implement sustainable tourism destination management (which could be implemented within the EU regional policy): in so doing the EC would be shifting policy responsibilities to other stakeholders and providing the means to implement these processes.

* The period 2003-2006 should be devoted to awareness raising and to the establishment of partnership and cooperation mechanisms in order to provide the necessary input to implement sustainable guidance at regional/local level for the programming period 2007-2013.

* Promote special forms of tourism (e.g.: cultural and maritime tourism) and take advantage of events with a global dimension to getthe message across.

* Implement specific action plans for fragile areas such as the Mediterranean islands.

* Make the distinction between tourism within Natura 2000 sites (where tourism should be limited and have positive effects on nature conservation and social wellbeing) and outside protected areas (where the elimination of negative tourism impacts should be the objective).

Disagree / delete

* The Commission's role should be limited to the entrepreneurial aspect of the tourism sector, other related aspect being dealt with at the relevant Commission sector level.

* Is WTTC a truly representative international body?

6. The measures that the Commission could envisage

Add / improve

* In general, the measures should be more concrete, precise and coercive enough to be effective.

* Recognise the particular requirements of SMEs and micro-enterprises.

* Consider legislation if it is the only way to effect change.

* Design at least one specific measure related to training and education.

- The Commission will use the Impact Assessment tool to integrate sustainability concerns into Community policies and initiatives affecting European tourism

This measure should allow the involvement of all stakeholder groups in the impact assessment. Present the most significant developments regarding tourism-related IA annually.

Integrate tourism as a measure in the operational Interreg III A programmes as well as in the PHARE-CBC, TACIS and MED programmes between neighbouring regions.

Exploit the advantages of the synergy between tourism, agriculture, forestry, environmental politics and small and medium-sized companies.

- The Commission could prepare and adopt an action plan for enhancing the effect of the various Community policies and measures affecting European tourism to support the sustainability of the sector.

This measure needs realistic targets and achievable actions, and should improve the capacity and leadership of local authorities, encouraging the latter to take up the principles of governance within these decision-making levels and sustainable tourism planning.

The action plan should include issues of equal access to the tourism product and the benefits of tourism, and also equal opportunities within the tourism industry.

The Commission might undertake an analysis of skills and labour transfer in the sphere of tourism to facilitate transnational cooperation between regions and hence it being taken account of in the national action plans for employment. Study the role of immigrants as a working force for tourism and its impact on local economy.

Laying down European standards for the mutual recognition of tourism qualifications would be valuable and would help create employment opportunities through the placement of employees regardless of their nationality.

Local authorities and destination managers would welcome a comprehensive guide to all Commission policies, programmes and studies which relate to sustainable tourism, and to identifying potential funding support for projects in this field.

Study the relationship between biggest TTOO and local tourism suppliers and its effects on competition. Favour local partnerships to counterbalance Tour Operators' market dominance.

Further assess the impact of the accession of new member states in terms of tourist numbers, labour force and new market destinations.

- The Commission could propose a co-operation agreement with the World Tourism Organisation (WTO) in the field of sustainable tourism.

Identify fields and measures of cooperation defining EC support for WTO global initiatives. Local government must be involved in the preparation and implementation of the agreement via associations such as the Council of European Municipalities and the Regions.

There are other UN agencies that have been substantially involved in sustainable tourism initiatives that should also be included in the scope of this measure. EC-WTO agreement could also expand to sustainable development cooperation in third countries with a particular focus on poverty alleviation strategies through tourism (support a Community-based tourism development in developing countries).

Consider the possibility of a joint partnership between the EC and WTO to take over and manage the EuroVelo network.

- The Commission could launch a European Multi-Stakeholder Monitoring and Steering Group for Tourism Sustainability.

To add value such a group (supported also by the WTO) must have specific and deliverable objectives. The Commission, not the industry, should lead it, and all stakeholders should be part of all similar groups (e.g. on issues such as seasonality, transport, etc., trade unions have also a role to play). Research, measurement and monitoring must enable both the private and public sectors to adapt to changing needs and demands and better manage demand and supply.

Local and regional governments should be represented via pan-European associations.

Study whether this group can be set up within a Europe-wide network of universities with tourism development units committed to working with non-academic institutions in the private and public sectors in the field of sustainable tourism policy ('this would accord well with the principles of the 6th RTD framework programme which seeks inter alia to support the creation of 'knowledge societies' in a wide swathe of policy areas'). Therefore consider including the last measure within this measure.

The development of sustainable tourism information, policy tools and best practice do need further development to facilitate benchmarking and the analysis of information relating to sustainable tourism needs to be developed in a manner which can accommodate the requirements of all different types of destinations.

However, work in this field should respect the principle of subsidiarity and build on work already undertaken within Member States. Getting businesses involved in reporting is challenging, but essential, so the system has to be user-friendly and not too technical. It would be preferable to see workable national systems in place before setting up a European-level system. If, in the future, a European level system is seen to be feasible, we would need to ensure that the European and national systems dovetail and the relevant expert groups in Member States consulted.

Non-tourism stakeholders have a critical role to play in the sustainability of tourism. They can best represent the sustainable development goals and objectives of the host or resident population. Therefore they may also be part of this measure and the following one.

- The Commission could launch a wide-ranging initiative, involving all relevant stakeholders, to further sustainable tourism consumption patterns in Europe. This initiative could focus on the two core problems regarding sustainable consumer choices in leisure tourism, i.e. seasonality and sustainable tourism transport.

The European round table of stakeholders obviously has to be more than just a talking shop and should look into whether realistic action can be taken.

Build on consumer information to ensure market forces are exerted to promote sustainable management. The business case is not sufficiently won since we need to convince business that acting sustainably helps it to save money, that there are markets looking for sustainable products and that the public sector will help them to find them. Inform tourists on how to prevent damage and harm to the environment, the landscape and agriculture.

Provide reliable and user-friendly information on quality standards in hotels.

With regard to seasonality, illustrate the benefits of staggering holidays in the private and public sector and the impact of pension reforms on the tourism sector in the long term. Improve the quality of tourism-related products and services and expand the transport and economic infrastructures to improve the accessibility of tourist areas and to facilitate crossing borders and the local public transport with the objective of lengthening the season and the duration of tourist visits.

Take account of the changes in the demographic structure and design tailor-made programmes catering for special groups (e.g. the young, the elderly and the disabled etc.)

- The Commission could prepare and launch a package of special measures for promoting the principles of good governance and fostering Corporate Social Responsibility (CSR) practices throughout the European tourism sector and its stakeholders as a specific initiative within the European Multi-stakeholder Forum on CSR..

The Commission could provide guidance on the principles of good governance and CSR, but these principles will be best promoted to tourism businesses via member state and regional tourism bodies who can set such guidance within a national or regional context. Consider whether it is possible to do this with large transnational corporations, since for micro-enterprises and SMEs it will be quite difficult.

- The Commission could prepare and launch a package of special measures aimed at the promotion of sustainable tourist destination development and management.

The platform of European tourist destinations for dealing with issues of sustainable tourist destination development and management should be open to all destinations in order to facilitate the exchange of good practice and allow for benchmarking and skills transfer between resorts.

The approach taken by the National Tourism Best Value Group in the UK could serve as the model for the pan-European Platform of destinations. IQM provides a tool to achieve it. All the other measures mentioned should be incorporated into the IQM process.

The idea of a consumer awareness campaign should be developed further before judging whether action at a European level could be effective, although a consistent message across Europe could have an effect. It could be effective and useful if seen as a pan-European issue and if one message is seen by tourists all over Europe. It would achieve economies of scale if resourced nationally or at a European level. There is certainly a need for greater coordination of current initiatives and a need to encourage sharing of experience in what works and what does not in influencing consumer choice.

Support the demand for sustainable tourism products and subsequently give an ad-hoc follow-up to public initiatives to support enterprises.

Tri-partite agreements also need further development and evaluation that might be done via pilot initiatives.

Assess whether this measure (make a link to the ESDP) might be funded by the 6th RTD programme, ensure that the management of cultural heritage sites is included in this programme, and study whether Local Research Bodies can be considered beneficiaries of the Community framework programme and could be covered under the last measure.

- In addition, the Commission could promote the development and use of information tools and networks that involve and target the various types of stakeholders, in order to disseminate best practice and good governance regarding the sustainability of European tourism, at destination and enterprise level.

Disseminate information through the internet, reliable representatives and networks and consider the coordination of the policies and best practices identified. Action regarding exchange of best practices should follow this circle: awareness, information, dissemination, follow-up and feedback.

The WTO can also help in implementing this and the previous measure through its Destination Management Task Force and the Cooperation Network for the Sustainable Management of Coastal Destinations.

Disagree / delete

* Tourism SMEs cannot cope and benefit from existing legislation and information.

* Any suggested action plan should itself be subject to consultation before implementation. Therefore avoid references to vague action plans. Caution if the Commission intends to impose an action plan on communities.

* Cooperate with the WTO rather than pursuing working agreements.

* A 'round table' of stakeholders to consider the problems of seasonality is unlikely to make a significant contribution to the pressures felt at local level, and the perspective is likely to be too broad and the ability to influence too remote.

* More information is needed before considering whether target-based agreements can be valuable.

7. What other stakeholders should do.

Add / improve

* The key stakeholders should also include the host communities, service providers to the tourism industry and the community sector.

* European stakeholders should also be added to the list of those who share a prime responsibility for implementing tourism sustainability.

* Identify the roles and responsibilities of the actors within the tourism consumer chain.

* Indicate how individuals would assume their responsibility through awareness raising in fostering sustainable consumption.

* The overall aim should be to get the consumer to equate sustainable good practice with a quality product.

* Reflect on entering sustainable development principles for tourism in primary schools.

* Industry operators might draft and follow a self-regulation code based on sustainable principles. Refer to the role of tourism and hotel companies in making extensive use of energy, water and waste efficiency and saving measures; the need to favour soft mobility and transport means and take up sustainable technologies.

* Consider the impact of market concentration in the European tourism industry in providing an available range of choices for customers wishing to make a sustainable choice.

* Tourism development may help in the questions related to the development needs of border regions and to their weaknesses: promoting economic diversification, creating new employment opportunities and second jobs.

* Set up an annual sustainable tourism award supported by the private sector.

Disagree / delete

* This chapter generally repeats the statements of the first three paragraphs of chapter 5.

* Do not exaggerate the influence of international organisations, such as WTO or UNEP, in local tourist development.

* Trade unions' role should appear separately to the unspecified 'other stakeholders'

* Include chambers of commerce and industry among 'other stakeholders'

* Further research the potential of tourism environmental taxes.

* Do not favour mass tourism in regions with a tendency to be greatly dependent on tourism since it might result in further dependencies and imbalance in the economic structure of the region.

* Pay more attention to the possible indirect effects of tourism, such as creating new markets for local products and services.