COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO (E AL COMITATO DELLE REGIONI - Orientamenti di base per la sostenibilità del turismo europeo [SEC(2003)1295]

SOMMARIO

I. Introduzione

II. Sfide e obiettivi del turismo sostenibile

III. Il punto della situazione

IV. Affrontare le sfide: l'opzione politica

V. Attuazione della sostenibilità del turismo: orientamenti di base per un approccio comunitario

1. Il concetto generale di azione futura

2. Il contributo comunitario

a) Nel contesto internazionale

b) In Europa

3. Intenzioni della Commissione

4. Il possibile ruolo delle altre parti interessate

VI. Conclusioni

Allegato 1: Le principali tendenze del turismo: lo scenario che determina il futuro del settore

Allegato 2: Le sfide importanti e i principali obiettivi di governance a livello privato e pubblico per la sostenibilità del turismo europeo

Allegato 3: Esempi di iniziative e contributi delle parti interessate internazionali ed europee

Allegato 4: Politiche e iniziative comunitarie con effetti favorevoli sullo sviluppo sostenibile del turismo europeo

N.B.: nella versione stampata, tutte le parti sottolineate nel corpo del testo indicano i collegamenti ipertestuali inseriti nella versione elettronica, e sono quindi privi di altri significati.

SOMMARIO

Garantire la sostenibilità economica, sociale e ambientale del turismo europeo è essenziale sia come contributo allo sviluppo sostenibile in Europa e nel mondo, sia per la vitalità, crescita continua, competitività e successo commerciale di questo settore importantissimo dal punto di vista economico. Le sfide per un turismo europeo sostenibile sono legate sia ai modelli di consumo, in particolare la distribuzione stagionale del turismo e i viaggi a fini turistici, sia ai suoi modelli di produzione, ossia la catena dell'offerta e le destinazioni turistiche. Un atteggiamento sostenibile del turista e una buona governance pubblica e privata sono fattori chiave per modificare i modelli di turismo non sostenibili.

Le parti interessate a tutti i livelli hanno iniziato a preparare il terreno per meglio armonizzare i requisiti di sostenibilità nel settore del turismo e per sfruttarne il potenziale a favore dello sviluppo sostenibile. Sebbene non si rivolga specificatamente al settore del turismo, la Comunità europea contribuisce in misura significativa a questi sforzi con un'ampia serie di politiche e misure che favoriscono lo sviluppo sostenibile sia entro le sue responsabilità globali sia all'interno dell'Unione europea.

La Commissione ritiene pertanto che la giusta strada verso la sostenibilità del turismo europeo sia quella di rafforzare il quadro d'azione esistente e di sfruttarlo al meglio. Ciò significa fare affidamento soprattutto sugli effetti positivi delle politiche e misure comunitarie consolidate, migliorandole nel contempo, e sulle iniziative a favore della sostenibilità del turismo intraprese in quest'ambito dalle parti interessate diverse dalla Comunità. Alcune misure specifiche volte a colmare eventuali vuoti dovrebbero andare a complemento di questo approccio.

Nel contesto internazionale, l'approccio della Comunità è quindi quello di continuare la politica volta a promuovere la sostenibilità del turismo come una problematica connessa al commercio e all'assistenza ai paesi in via di sviluppo (PVS). La Comunità persegue il rafforzamento della cooperazione a favore del turismo sostenibile con gli organismi dell'ONU e di altre organizzazioni internazionali, in relazione alle sue responsabilità a livello sia mondiale che dell'Europa.

La Commissione sta vagliando diverse misure per rafforzare il contributo comunitario alla sostenibilità del turismo europeo. Esse mirano ad accrescere i benefici apportati dalla governance europea e dalle varie politiche e misure comunitarie che riguardano il turismo europeo e la sua sostenibilità. La Commissione vuole anche potenziare la cooperazione con l'Organizzazione mondiale del turismo (OMT) e tra tutte le parti interessate del settore turistico in Europa.

La Commissione intende lanciare un gruppo per la sostenibilità del turismo composto dai rappresentanti delle varie categorie interessate. Questo gruppo avrà il compito di delineare un quadro d'azione particolareggiato che assegni attività specifiche alle singole parti interessate e comprenda i tempi concordati per l'attuazione. La Commissione è pronta a promuovere e sostenere l'attuazione delle attività definite dal gruppo.

Iniziative specifiche si occuperanno del miglioramento del monitoraggio e della rendicontazione della sostenibilità del turismo, delle attività che promuovono fra i cittadini europei modelli di consumo associati al turismo sostenibile, e della promozione della sostenibilità nella catena dell'offerta e nelle destinazioni turistiche. Lo sviluppo e l'utilizzo di adeguati strumenti e reti di informazione aiuterà queste iniziative.

La Commissione si attende che altre parti interessate in Europa contribuiscano agli sforzi volti all'attuazione del turismo sostenibile. Esse sono i cittadini e i turisti europei, le imprese del settore privato, le destinazioni turistiche e le autorità pubbliche, e i gruppi della società civile. La Commissione ha in programma di redigere rapporti periodici sullo stato di attuazione di codesti orientamenti di base.

I. Introduzione

Nel mondo e nell'Unione europea, il turismo rappresenta uno dei settori più importanti e in crescita dell'economia. Il turismo può contribuire in misura significativa al raggiungimento degli obiettivi di mantenimento di livelli stabilmente elevati di crescita economica e occupazionale, di un progresso sociale che tenga conto delle necessità di ciascun individuo, di una tutela efficace dell'ambiente e di uno sfruttamento equilibrato delle risorse naturali. Per sostenere questi obiettivi a livello globale e dell'Unione europea, è necessario che le parti interessate si occupino del tessuto da cui dipende il turismo.

I limiti della base di risorse naturali, economiche, sociali e culturali che definisce la sostenibilità economica del settore del turismo impediscono un'espansione all'infinito del turismo europeo. Tuttavia, mediante strategie specifiche, l'attività turistica può essere riallineata in modo tale da soddisfare i requisiti di sostenibilità, le nuove sfide ed esigenze poste dai cambiamenti in atto nelle tendenze e nelle attività del turismo (cfr. allegato 1), accrescendo i redditi.

Il piano di attuazione adottato al Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg richiama l'attenzione sullo sviluppo di un turismo sostenibile e delinea le azioni per modificare i modelli insostenibili di consumo e produzione, a propria volta dotate di una particolare rilevanza per il turismo sostenibile. A livello europeo vi è la crescente esigenza di definire le linee guida e le misure strategiche necessarie per garantire uno sviluppo sostenibile del turismo e modelli adeguati di sviluppo sostenibile per ciascun tipo di destinazione turistica.

Nello stesso modo in cui il turismo rappresenta un fenomeno globale che si forma a livello locale, i problemi di sostenibilità collegati ad esso vanno dalle questioni di portata globale da risolvere a livello globale ai problemi locali che richiedono un'azione sul campo. In ogni caso, il turismo è in prima analisi un ambito di responsabilità locale e regionale. Le misure connesse al turismo devono necessariamente essere concepite e attuate a livello soprattutto locale, al fine di misurarsi coi bisogni e le limitazioni specifiche esistenti.

D'altra parte, molte politiche comunitarie incidono significativamente sulle varie attività del settore turistico. Le scelte adottate nell'ambito di queste politiche influenzano grandemente lo sviluppo del turismo e la sua sostenibilità, a livello sia generale che particolare.

L'articolo 2 del Trattato che istituisce la Comunità europea specifica che la promozione dello sviluppo sostenibile delle attività economiche rientra tra i compiti della Comunità. Il turismo può grandemente contribuire al raggiungimento degli obiettivi dello sviluppo sostenibile, e l'articolo 3, lettera u) del Trattato prevede che l'azione comunitaria comprenda misure nel campo del turismo ai fini di quanto disposto nell'articolo 2. La sostenibilità del turismo deve essere in linea con gli orientamenti generali per uno sviluppo sostenibile definiti per l'Unione europea nella Strategia europea a favore dello sviluppo sostenibile.

Dalla metà degli anni '90, lo sviluppo sostenibile del turismo è diventato una priorità per le istituzioni comunitarie. Nella comunicazione Un approccio di cooperazione per il futuro del turismo europeo del novembre 2001, la Commissione ha proposto la "promozione di uno sviluppo sostenibile delle attività turistiche in Europa attraverso la definizione e l'attuazione di un'Agenda 21". Questa iniziativa ha ricevuto un forte sostegno da parte del Parlamento europeo, del Consiglio, del Comitato economico e sociale europeo e del Comitato delle regioni.

La presente comunicazione mira a promuovere ulteriormente il progresso verso la sostenibilità del turismo in Europa e nel mondo. I suoi orientamenti di base rappresentano in questa fase il contributo della Commissione europea per un ampio processo a favore di un turismo sostenibile europeo nel quadro dell'Agenda 21. Questa comunicazione è volta a stimolare gli sforzi di più parti interessate in questo campo, a tutti i livelli territoriali e amministrativi, e a delineare come la Comunità e le altre parti possano contribuirvi ulteriormente.

II. Sfide e obiettivi del turismo sostenibile

* La sfida principale: attività e crescita sostenibili

La sfida centrale per l'industria del turismo, per le sue imprese e destinazioni, è la seguente: come gestire l'attività turistica in Europa e nel mondo e la crescita del settore prevista per i prossimi due decenni in modo tale da garantire il rispetto dei limiti delle risorse di base e la capacità di quelle risorse di rigenerarsi, assicurando nel contempo il successo commerciale? Dal momento che il prodotto si basa largamente sulla qualità ambientale, culturale e sociale, il settore, se non viene gestito in maniera sostenibile, rischia di deteriorare o perfino esaurire la base delle risorse che generano il suo reddito, e quindi di diventare economicamente e socialmente insostenibile.

Lo sviluppo sostenibile del turismo è legato alla crescita della qualità piuttosto che della quantità. La consapevolezza del turista circa la qualità rappresenta un prerequisito anche per lo sviluppo sostenibile in cui sostenibilità e qualità devono necessariamente integrarsi. Entrambe sono indispensabili per la competitività del settore turistico. La competitività delle imprese turistiche e delle destinazioni esige efficienza per compensare la sostenibilità e assicurare un ritorno economico sostenibile. Dall'altro lato, la qualità della forza lavoro, il rispetto per la società locale e un minore impatto sull'ambiente liberano i capitali necessari per la gestione efficiente delle risorse.

Le sfide fondamentali per la sostenibilità del turismo (cfr. allegato 2) sono presenti sia in Europa che a livello mondiale, ma la loro intensità e natura specifica possono variare da luogo a luogo. In genere sono maggiori dove l'attività turistica e la dipendenza dal turismo sono particolarmente elevate. Inoltre possono emergere ulteriori sfide specifiche in determinate aree geografiche, come ad esempio il Mediterraneo e le Alpi. Anche il cosiddetto turismo di massa può essere gestito in più modi sostenibili: la loro identificazione e attuazione rappresenta una sfida a sé, che tuttavia promette di dare il contributo più importante alla sostenibilità del turismo.

* Un approccio equilibrato ai tre pilastri della sostenibilità

Il turismo sostenibile è un turismo che regge dal punto di vista economico e sociale senza depauperare l'ambiente e la cultura locale. Significa successo imprenditoriale ed economico, tutela dell'ambiente, conservazione e sviluppo, e responsabilità nei confronti della società e dei valori culturali. Questi tre aspetti sono interdipendenti.

La sostenibilità del turismo tocca aspetti particolarmente importanti come le attività turistiche competitive e socialmente responsabili, la possibilità per tutti i cittadini di partecipare al turismo, le buone opportunità di impiego nel settore e i vantaggi per le comunità locali derivanti dalle attività turistiche. La sostenibilità esige la conservazione dell'integrità culturale e l'inserimento delle tematiche ambientali e della tutela del patrimonio culturale nelle misure rivolte al turismo.

Soluzioni che coinvolgano più partner e una buona governance che migliori la partecipazione di tutte le parti interessate offrono la possibilità di far progredire l'industria del turismo e di superare le disomogeneità di prassi tra questi soggetti.

* Modelli di consumo sostenibili

Uno dei problemi di più vasta portata dell'industria del turismo ricreativo in Europa è la sua concentrazione in certi ristretti periodi dell'anno legati sia al clima sia ai ritmi culturali e socioeconomici del vivere quotidiano. Ne risultano saturazioni temporanee delle infrastrutture delle comunicazioni, delle strutture turistiche e della ricettività delle destinazioni, con uno scadimento della qualità.

Nonostante l'attività fuori stagione comporti benefici per il ricupero delle risorse e della società locale, essa esige e lascia un eccesso enorme di capacità. Richiede una manodopera molto numerosa che tuttavia non è occupata in modo permanente e che spesso lavora in condizioni precarie, con effetti negativi sui livelli di qualifica, sulla qualità del servizio e sulla competitività delle imprese. Ciò spiega il perché il settore non riesca ad attrarre e conservare la forza lavoro che gli occorre.

Il secondo problema cruciale per la sostenibilità, soprattutto dal punto di vista ambientale, è determinato dai trasporti necessari per il viaggio. Il boom del turismo negli ultimi cinquant'anni è stato reso possibile grazie soprattutto a sistemi di trasporto poco rispettosi per l'ambiente come l'automobile e l'aereo, che nel corso del tempo sono diventati sempre più accessibili ed economici. Questa situazione ha incoraggiato l'utilizzo dell'automobile anche per i viaggi a lunga distanza e ha dato grande impulso ai voli turistici anche sulle tratte brevi. Oggi si registra una crescente tensione tra lo sviluppo delle infrastrutture e dei servizi di trasporto europei, le esigenze di mobilità del turismo nel contesto della disponibilità di collegamenti con le destinazioni, la capacità di servire le destinazioni e i relativi costi.

Ciononostante, la frequenza dei viaggi in Europa è destinata ad aumentare ulteriormente. I turisti optano sempre più spesso per scelte personalizzate e ciò comporta, soprattutto grazie all'uso dei mezzi elettronici, la ricerca di prodotti "su misura" e il tentativo di ottimizzare il rapporto tra la qualità e la positività dell'esperienza da una parte, e il prezzo del prodotto dall'altra.

Di pari passo con la considerevole crescita del turismo, i cambiamenti della struttura demografica provocheranno un cambiamento della domanda in relazione al tipo di turismo. Ad esempio, per il turismo legato al patrimonio culturale e naturale si prevedono i tassi di crescita più elevati. In ogni caso, per quanto concerne la popolazione turistica in generale, i segmenti tradizionalmente forti del turismo di massa, ormai largamente sotto il controllo degli operatori internazionali, continueranno a essere i più importanti in termini quantitativi.

Inoltre, vogliono mettersi in viaggio più turisti con esigenze specifiche, che devono essere soddisfatte per consentire loro di godere pienamente dell'attività turistica. In aggiunta al 10 % della popolazione che ricade in qualche modo tra i disabili formalmente riconosciuti, vi sarà prevedibilmente un numero crescente di turisti che soffriranno di ridotta capacità di movimento come conseguenza di un'invalidità temporanea o della loro anzianità.

L'atteggiamento dei consumatori come risultato del prezzo, della qualità e dell'immagine, è quasi esclusivamente determinato dagli interessi individuali. Attualmente, sono ben pochi i turisti interessati alla sostenibilità. Tuttavia, informando adeguatamente i consumatori attraverso messaggi facilmente comprensibili tramite il materiale informativo che circola in gran copia nel settore (opuscoli promozionali, cataloghi e guide), sviluppando riflessioni sulla sostenibilità e influenzando e convincendo le persone attraverso segnali univoci, è possibile generare modelli di consumo sostenibili, innescando cambiamenti nei prodotti offerti. I giovani rappresentano una categoria particolarmente importante da questo punto di vista. E' altresì necessario promuovere la consapevolezza della qualità come caratteristica integrata nel prodotto, e nuovi metodi per portare ai turisti il messaggio che la qualità e il turismo sostenibile hanno il loro prezzo.

* Modelli di produzione sostenibili

Catena dell'offerta sostenibile

Come i consumatori, anche i fornitori del turismo seguono modelli comportamentali tradizionali, spesso vincolati da imperativi economici stringenti, dall'interdipendenza particolarmente pronunciata tra le imprese turistiche che forniscono i vari componenti del diversificato e composito prodotto turistico, e dalle decisioni basate sul prezzo.

La gestione di una catena sostenibile dell'offerta turistica implica la presenza di imprese competitive e condizioni di concorrenza eque. Essa è correlata alla gestione della qualità nella produzione di beni e servizi. Affinché il perseguimento del profitto economico non vada a scapito del sociale e dell'ambiente, il settore dovrà internalizzare i costi socioeconomici e ambientali ai fini di una corretta determinazione dei prezzi, soprattutto attraverso l'applicazione di opportuni strumenti basati sul mercato.

Un'offerta turistica sostenibile significa anche ottimizzare l'occupazione e i vantaggi sociali, e l'esigenza che le aziende del settore attuino il concetto della responsabilità sociale delle imprese. Ciò implica opportunità di apprendimento e lavoro di qualità per personale qualificato e motivato al fine di fornire servizi turistici di elevata qualità, sistemi di certificazione che promuovano modelli di produzione e consumo sostenibili, e ove opportuno, il ricorso all'innovazione e alle nuove tecnologie. E' richiesto inoltre un rafforzamento del dialogo sociale e del potere conferito alle parti sociali a tutti i livelli del processo di ideazione e attuazione.

Sviluppo sostenibile delle destinazioni turistiche

La destinazione turistica, insieme con i singoli componenti del servizio nella catena dell'offerta, concorre a formare il prodotto turistico nella sua totalità. Le diverse attività e politiche, che a livello di destinazione turistica combinano gli interessi del settore pubblico con quelli del privato, sono quindi importanti per la produzione sostenibile. In quasi tutta Europa, il paesaggio culturale tradizionale fornisce una risorsa naturale e culturale adeguata che forma il prerequisito del prodotto turistico. Le risorse del patrimonio, l'infrastruttura dei trasporti, l'ospitalità e le strutture turistiche costituiscono le ulteriori risorse di una destinazione turistica. Lo sfruttamento intelligente del territorio è un fattore cruciale per lo sviluppo sostenibile delle località turistiche.

Da questo punto di vista e in relazione all'identità culturale locale e alle necessità dei residenti locali, i requisiti del turismo hanno in qualche caso generato tensioni a livello della destinazione turistica. Un turismo competitivo e di elevata qualità deve necessariamente rispettare la capacità ricettiva delle sue zone naturali e culturali. Un numero cospicuo di destinazioni, soprattutto in alcune zone costiere e isole dell'Europa meridionale, talune località in montagna e città, ha sperimentato gli effetti negativi di uno sviluppo turistico superiore alla loro capacità ricettiva. Inoltre, dove lo sviluppo locale di destinazioni con una base economica limitata, come le isole, dipende fortemente dal turismo, questi rischi si riflettono in una "mono-economia" fragile e oltremodo dipendente, e peraltro priva degli auspicati effetti indiretti su altri aspetti dell'economia locale come l'agricoltura e l'artigianato.

In aggiunta a questi, vi sono altri due fenomeni intimamente collegati al turismo e con una diversa caratterizzazione a livello regionale: le seconde case e residenze di anziani in parecchie destinazioni turistiche dell'Europa, e le escursioni in giornata, che in determinate località facilmente raggiungibili dai grandi agglomerati urbani possono prevalere di gran lunga sulla normale attività turistica. Sebbene nella maggioranza dei casi questi fenomeni siano abbinati a un ridotto volume di spesa, essi possono aiutare a mitigare gli effetti negativi della bassa domanda fuori stagione. In ogni caso, in aggiunta a determinati impatti negativi permanenti a livello locale come il contributo all'urbanizzazione di paesaggi di pregio e l'aumento dei prezzi dei terreni e del costo della vita, è molto più verosimile che un elevato numero di visitatori giornalieri nei fine settimana e nei periodi di vacanza, in presenza di buone condizioni climatiche oppure in occasione di eventi speciali, aumenti la domanda e la pressione sulle risorse, sulle infrastrutture dei trasporti e sui servizi utilizzati dal turismo, anche se non sulle sistemazioni.

Garantire buone prospettive al turismo europeo esige la conservazione della sua diversità regionale come fattore di competitività, la garanzia della qualità e la considerazione del benessere delle comunità nelle destinazioni turistiche, la salvaguardia e ripristino delle zone costiere e montane europee, delle aree protette e dei siti del patrimonio culturale come elementi fondamentali per l'attrattiva delle destinazioni, la tutela dell'ambiente e delle risorse del patrimonio ambientale e il loro sfruttamento intelligente, e infine la promozione di una mobilità di collegamento e interna sostenibile. Il tutto dipende anche dalle condizioni di equità per i fornitori locali in relazione ai soggetti che commercializzano il prodotto turistico, ed esige che i profitti generati dal turismo ritornino alle destinazioni turistiche.

III. Il punto della situazione

Molte iniziative

Molti gruppi interessati hanno iniziato a rispondere a queste sfide (cfr. allegato 3). Gli orientamenti di base per la sostenibilità del turismo europeo possono partire da una grande quantità di studi e documenti che delineano processi e principi importanti. Si stanno allestendo reti per lo scambio o la divulgazione di informazioni utili e per incoraggiare la diffusione delle migliori prassi.

Attraverso una serie di misure politiche, anche la Comunità europea ha iniziato a contribuire alla sostenibilità, compresa quella del turismo, in un contesto sia globale che europeo (cfr. allegato 4). Nonostante si indirizzino principalmente ai temi della sostenibilità più in generale, nei vari settori economici, questi elementi possono contribuire in maniera significativa allo sviluppo del turismo europeo.

A livello globale, i turisti europei rappresentano la maggior parte della domanda, mentre le aziende europee forniscono la quota maggiore degli investimenti internazionali nel settore del turismo. In ambito pubblico, in accordo con il suo attuale impegno a livello internazionale, l'Unione europea sostiene lo sviluppo del turismo come strumento importante per contrastare la povertà e migliorare le condizioni sociali, specialmente nei paesi più poveri del mondo. Nel 1998, la Commissione ha presentato la Strategia di sostegno allo sviluppo di un turismo sostenibile nei PVS per la Comunità europea come base politica essenziale fatta propria dal Consiglio con una risoluzione del 30 novembre 1998.

La responsabilità globale della Comunità si estende anche al commercio sostenibile nei servizi. Oltre ad attuare gli impegni in essere, la Comunità intende liberalizzare ulteriormente il settore del turismo nel quadro dell'Organizzazione mondiale del commercio e del GATS. Le perduranti restrizioni agli scambi in questo settore devono necessariamente essere ridotte in maniera considerevole compatibilmente con altri accordi a favore della sostenibilità che non influiscono negativamente sulle condizioni delle comunità locali e sui loro diritti. Non dovrebbero essere menomati il diritto delle amministrazioni locali a determinare lo sviluppo sostenibile del turismo, le ricchezze naturali e culturali locali, la qualità del servizio, i diritti di tutela dei consumatori e dei lavoratori, o la sicurezza pubblica.

La sostenibilità del turismo nel bacino del Mediterraneo rappresenta una sfida particolare. Essa potrebbe trarre vantaggio dal miglioramento della cooperazione euro-mediterranea e dal sostegno comunitario all'attuazione del programma MEDA, in particolare quando le amministrazioni regionali e altre categorie interessate importanti per il turismo cooperano come partner. Similmente, le aree vulnerabili in Europa settentrionale potrebbero beneficiare del potenziamento della cooperazione in questa regione.

L'Agenzia europea per l'ambiente ha definito alcuni indicatori chiave e sta lavorando per sviluppare un "meccanismo di segnalazione per il turismo e l'ambiente". Inoltre, la Prospettiva di sviluppo del territorio europeo offre un riferimento per lo sviluppo territoriale in relazione al turismo, come pure il protocollo attuativo sul turismo e sulle attività del tempo libero della Convenzione delle Alpi. Per queste iniziative, la trasposizione a livello regionale e locale sarà importante al fine di ottenere progressi.

A livello nazionale, alcuni paesi stanno stilando strategie nazionali a favore dello sviluppo sostenibile che si estendono al turismo, oppure piani nazionali più specifici per il settore del turismo. Nelle varie regioni, si stanno progettando e testando vari prototipi di sistemi di indicatori e di monitoraggio del turismo.

Lento progresso

Nonostante le molteplici iniziative in atto a tutti i livelli dall'internazionale al locale e disponibili ovunque, non si registra ancora alcun allontanamento significativo dai modelli insostenibili di consumo e produzione nel turismo europeo. Il turismo europeo non si sta ancora fondamentalmente adattando ai requisiti di sostenibilità in tema di trasporti turistici e distribuzione stagionale del turismo ricreativo e degli effetti insostenibili di quest'ultimo nell'ambito economico, sociale e ambientale. Né vi è stata finora una sufficiente ricaduta sulla produzione nella catena dell'offerta o sullo sviluppo delle destinazioni turistiche.

Apparentemente, non esistono né informazioni né incentivi per una sufficiente diffusione di queste iniziative sul campo, dove il turismo prende forma. Dal momento che i costi socioeconomici e sociali non vengono internalizzati, vi è piuttosto un incentivo in senso contrario. Inoltre, l'atteggiamento verso i consumi si forma individualmente, e il turismo si svolge a livello locale. Le politiche in questa direzione devono necessariamente essere concepite e attuate a questo livello. Il successo dei contributi e delle iniziative a favore di una produzione sostenibile viene pertanto determinato soprattutto al livello della PMI e della destinazione locale.

Un grave ostacolo alla trasposizione delle iniziative in azioni concrete ed efficaci sul terreno consiste nel fatto che i gestori devono affrontare molti problemi e che le loro priorità si determinano nell'ambito del mercato locale. A ciò si aggiunge la carente comunicazione dall'alto: i messaggi formulati in un linguaggio complesso ad alto livello non raggiungono i soggetti regionali e locali e la cittadinanza. La disponibilità di pubblicazioni e la diffusione attraverso Internet non creano una sufficiente padronanza di questi mezzi sul campo. I turisti in generale non hanno accesso o non comprendono le informazioni assai complesse necessarie per valutare gli effetti dei loro comportamenti sulla sostenibilità. Pertanto, è necessario associare, coinvolgere e rivolgersi a questi soggetti in maniera più diretta, e formulare messaggi facilmente accessibili e comprensibili.

IV. Affrontare le sfide: l'opzione politica

La lentezza che si registra nei progressi suggerisce che la sostenibilità economica, sociale e ambientale del turismo europeo, in quanto contributo a uno sviluppo sostenibile in Europa e nel mondo e in quanto condizione per la vitalità, crescita, competitività e il successo commerciale del settore, necessiti di un approccio più determinato che affronti le diverse sfide in maniera coerente. Questo approccio deve basarsi sul coinvolgimento e il massimo contributo attivo da parte di tutte le parti interessate, a tutti i livelli, e concentrarsi su:

* i meriti della sussidiarietà e dell'approccio predominante "dal basso" per affrontare le problematiche,

* la necessità di considerare i singoli componenti, sottosettori, aree e aspetti, e i relativi problemi particolari piuttosto che trattare il turismo e la sua sostenibilità come un'unica questione,

* le informazioni al consumatore per garantire che le forze di mercato vadano a promuovere modelli di sviluppo e produzione sostenibili,

* la necessità di riconoscere la natura particolare delle PMI e delle microimprese,

* la necessità di garantire, oltre alla sostenibilità ambientale, anche la vitalità sociale ed economica delle comunità rurali e costiere.

Occorre tenere conto di queste considerazioni nella scelta dell'opzione politica comunitaria per affrontare le sfide per la sostenibilità del turismo europeo. La valutazione estesa dell'impatto delle possibili opzioni politiche e la consultazione pubblica dimostrano che in questo contesto sono da scartare sia un approccio globale sotto forma di politica comunitaria propria, sia la rinuncia a intraprendere qualsiasi attività a livello comunitario (cfr. SEC(2003) 1295). Si dovrebbe invece rafforzare e utilizzare al meglio l'attuale quadro d'azione.

Nota relativa ai commenti ricevuti in sede di consultazione pubblica

Questa nota tiene conto della maggior parte dei commenti ricevuti nel corso della consultazione pubblica in preparazione della comunicazione (cfr. SEC(2003) 1295, capitolo 7. e l'appendice). In ogni caso, alcuni dei commenti, esulando dall'argomento, hanno affrontato questioni di sostenibilità generale o globale, oppure hanno presentato punti di vista estremi, rendendo impossibile o inadeguata una risposta in questa sede.

A seguito della consultazione pubblica, la Commissione conferma che esistono molti modelli per garantire lo sviluppo sostenibile del turismo, che il turismo e la sua sostenibilità sono determinati soprattutto dal consumatore, e che il successo economico è essenziale per garantire la sostenibilità. Ciò richiede un approccio rivolto al maggior numero possibile di parti interessate e che favorisca la creazione del consenso. La consultazione ha portato anche a un rafforzato riconoscimento del ruolo della dimensione territoriale (sfruttamento del territorio) e delle questioni legate al cambiamento del clima nei confronti del turismo sostenibile. Nonostante la distribuzione stagionale del turismo sia in una certa misura una delle questioni più difficili da affrontare in relazione alla sostenibilità del turismo, essa rappresenta anche una grande sfida che deve necessariamente essere iscritta in un contesto europeo.

La Commissione non appoggia l'idea di introdurre strumenti di regolamentazione visto lo scarso successo finora ottenuto dagli strumenti volontari messi in campo a favore del turismo sostenibile. Tuttavia, in casi eccezionali la regolamentazione non va esclusa in via di principio, posto che essa si inserisca in una politica comunitaria riconosciuta come tale. Tenendo conto dei commenti riferiti al coordinamento e all'integrazione delle varie politiche comunitarie in essere che riguardano la sostenibilità del turismo, anche in relazione alla liberalizzazione, la Commissione ribadisce la sua intenzione di accelerare l'integrazione delle problematiche della sostenibilità nelle politiche e nelle iniziative comunitarie relative al turismo europeo, e di amplificare gli effetti di queste politiche sul turismo europeo al fine di promuovere la sostenibilità del settore. La Commissione segue la linea di affrontare tutti gli aspetti della sostenibilità e non solo un ristretto numero di essi.

Sebbene questi orientamenti di base prevedano che le misure si formino gradualmente in itinere, essi sono quanto più concreti possibile riguardo alle misure specifiche. In generale, i commenti appoggiano ampiamente le misure suggerite, aggiungendo ulteriori dettagli o precisazioni. Alcuni però volevano estendere il concetto di azione e di contributo comunitario, richiedendo soprattutto, in un modo o nell'altro, finanziamenti comunitari mirati al turismo sostenibile oppure misure che esigono un considerevole impegno finanziario. In questa fase non si intende dare seguito a queste richieste.

Riguardo al gruppo per la sostenibilità del turismo, alcuni commenti hanno messo in dubbio la sua utilità, mentre altri ne hanno sottolineato l'importanza per il buon esito degli sforzi. Inoltre, mentre ha ricevuto forte consenso il fatto che nel gruppo debbano essere rappresentate anche le amministrazioni regionali e locali, si registra un'opposizione ad affidare la guida del gruppo all'industria del turismo, anche in seno all'industria del turismo stessa. In effetti la creazione e il lavoro di questo gruppo vengono considerate una misura cruciale, ma i particolari tengono conto dei commenti ricevuti. Il capitolo V.3. integra ampiamente i commenti riguardanti le altre misure, tuttavia la forma che prenderanno e il modo in cui saranno attuate in dettaglio verranno definite in itinere.

Riguardo al contributo di altre parti interessate, i loro commenti hanno apportato informazioni utili, ponendo maggiormente l'accento sul ruolo dei consumatori e sull'importanza dell'educazione in quest'ambito. E' stata sottolineata in particolare l'importanza delle parti interessate che operano sul campo, mentre il ruolo di quelle internazionali è stato oggetto di qualche riserva. La maggior parte di questi commenti è stata utilizzata per arricchire, rivedere e mettere a punto il capitolo V.4. Questi commenti però hanno anche dimostrato la necessità di discutere ulteriormente questioni controverse come la sostenibilità del cosiddetto turismo di massa, il potenziale predominio dei grandi operatori turistici sul mercato e l'utilità delle tasse sull'ambiente, soprattutto a livello delle destinazioni turistiche.

I due elementi di base per un approccio che consenta di affrontare realmente le sfide sono:

* l'attuazione efficace delle iniziative in corso e il rafforzamento dell'impegno delle parti interessate esterne alla Comunità europea attive in questo campo, e

* le attività comunitarie, che possono essere suddivise in due tipologie principali:

- ottimizzazione degli effetti delle politiche e misure comunitarie sulla sostenibilità del turismo europeo, e

- definizione e attuazione di misure complementari specifiche per il turismo al fine di promuovere la sostenibilità in tutta la Comunità, che mirino soprattutto al sostegno e coinvolgimento delle iniziative di altre parti interessate, e che colmino le lacune lasciate dalle politiche e dalle misure comunitarie per il turismo.

La Commissione considera questo approccio collaborativo e proattivo con il coinvolgimento delle varie parti interessate, e che mira anche a colmare la distanza della Comunità dai soggetti attivi sul campo, la giusta strada verso la sostenibilità del turismo europeo.

V. Attuazione della sostenibilità del turismo: orientamenti di base per un approccio comunitario

1. Il concetto generale di azione futura

All'interno e all'esterno dell'Europa, la sostenibilità del turismo europeo necessita di misure politiche a tutti i livelli, dal globale al locale, indirizzate ai modelli di consumo e produzione nella catena dell'offerta turistica. Le parti interessate del settore turistico, ossia le imprese, i lavoratori e le destinazioni, i governi nazionali e le amministrazioni regionali e locali, sono i principali soggetti responsabili della definizione del quadro per le politiche del turismo e dell'attuazione delle misure. L'autoregolamentazione, nei diversi sottosettori e agli opportuni livelli, e il lavoro di organismi specializzati internazionali ed europei, tra i quali anche gli enti di standardizzazione, possono stimolare i processi di attuazione.

Mentre l'azione rivolta alle questioni legate alla concentrazione stagionale e ai viaggi turistici sostenibili va affrontata in generale a un livello superiore al regionale e locale, le amministrazioni locali e il settore turistico privato rappresentano i soggetti chiave per la sostenibilità dei prodotti turistici. Questi soggetti devono formulare la propria Agenda 21 Locale o sottosettoriale, e per farlo necessitano di suggerimenti e orientamenti politici che, pure se approvati a livello europeo, devono scaturire da un processo volontario ampiamente basato sul coinvolgimento delle parti interessate regionali e locali anche esterne all'ambito del pubblico. Gli organismi che rappresentano l'industria turistica, le amministrazioni regionali e locali e gli interessi della società civile devono necessariamente impegnarsi a favore di questo processo, offrendo le loro conoscenze, esperienze e opinioni, e promovendo il messaggio presso soggetti pubblici e privati a tutti i livelli territoriali.

L'approccio generale comunitario farà affidamento soprattutto sulle iniziative di parti interessate direttamente responsabili e specializzate, nonché sulle attività regolate dalle politiche comunitarie riguardanti la sostenibilità del turismo europeo. L'attuazione dovrà riflettere il fatto che il livello dell'attività turistica e la dipendenza dal turismo variano all'interno del vasto e variegato territorio europeo, come varia anche l'intensità e la natura specifica delle sfide per l'industria del turismo e per la sostenibilità.

La grande diversificazione del turismo europeo, il principio della sussidiarietà e l'assenza di poteri specifici in quest'area indicano che a livello comunitario è soltanto possibile intraprendere attività complementari e incoraggiare le parti interessate a mettere in pratica misure di politica, tra l'altro:

* stimolando la coerenza e l'efficace contributo delle politiche comunitarie e delle misure complementari nell'ambito del turismo;

* partecipando attivamente ai processi globali e internazionali, attraverso il collegamento con le organizzazioni governative internazionali e il coordinamento delle attività dei principali soggetti internazionali;

* praticando e promuovendo i principi della buona governance, attraverso:

- l'assicurazione di un'adeguata valutazione dell'impatto di tutte le misure o iniziative comunitarie pertinenti,

- la promozione della coerenza delle politiche nazionali in relazione alle attività comunitarie e tra le politiche dei vari Stati membri,

- il collegamento, la consultazione e la cooperazione con organismi internazionali ed europei esterni al settore pubblico che rappresentano l'industria del turismo e gli interessi di altre parti interessate, e

- la promozione della buona governance a tutti i livelli, e l'incoraggiamento delle varie parti interessate e dei loro organismi di rappresentanza a trovare approcci comuni a favore della sostenibilità nei diversi sottosettori del turismo;

* aiutando le parti interessate europee, nazionali, regionali e locali pubbliche e private ad assumersi le rispettive responsabilità a favore della sostenibilità della produzione turistica, soprattutto attraverso:

- l'utilizzo degli strumenti comunitari a disposizione,

- la promozione degli scambi di buone prassi, della diffusione di informazioni, delle iniziative flessibili di cooperazione, partenariato e collegamento in rete tra le parti interessate in tutta Europa, e

- il coordinamento delle esperienze su questioni non ancora studiate a dovere al fine di contribuire all'orientamento delle parti interessate.

2. Il contributo comunitario

a) Nel contesto internazionale

La Comunità porterà avanti la sua politica nei confronti del commercio sostenibile nei servizi (comprese le riflessioni sull'ambiente), della governance internazionale dell'ambiente, e delle sinergie positive tra la liberalizzazione del commercio, crescita economica, tutela dell'ambiente e lo sviluppo sociale, attraverso lo strumento della valutazione di impatto in materia di sostenibilità.

Il Piano di attuazione adottato al Vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile del 2002 ha sottolineato l'importanza dello sviluppo sostenibile del turismo come contributo allo sviluppo sociale, economico e delle infrastrutture e allo sviluppo sostenibile nei PVS, e come materia attinente alla tutela e alla gestione della base di risorse naturali a favore dello sviluppo economico e sociale. La Comunità esaminerà come trasporre al meglio questo carattere di importanza nella sua politica dello sviluppo e nei programmi di aiuto, e continuerà a garantire che la Strategia di sostegno allo sviluppo di un turismo sostenibile nei PVS per la Comunità europea presentata dalla Commissione nel 1998, e la successiva risoluzione del Consiglio del 30 novembre 1998, ispirino le misure in quest'ambito.

Una maggiore enfasi sull'importanza dello sviluppo sostenibile del turismo nei PVS potrebbe portare a prendere in esame una collaborazione con la Conferenza ONU per il Commercio e lo Sviluppo (UNCTAD), oltre che con l'Organizzazione mondiale del turismo (OMT) al fine di accelerare l'iniziativa speciale di quest'ultima per il turismo sostenibile e la riduzione della povertà (ST-EP). La Comunità intende rafforzare la sua cooperazione nel quadro di altre iniziative pertinenti intraprese da organizzazioni internazionali, come il Programma delle Nazioni Unite per l'Ambiente (PNUA), l'OMT e il Consiglio internazionale per iniziative ambientali locali (ICLEI).

b) In Europa

Per quanto riguarda l'approccio orientato alla domanda e il miglioramento della catena dell'offerta delle parti interessate, dello sviluppo delle destinazioni, gli ambiti di azione più importanti saranno:

* la sensibilizzazione dei consumatori,

* il partenariato e le reti tra le varie parti interessate,

* l'integrazione tra governance e politica a ogni livello,

* la creazione di capacità, le buone prassi e l'impegno delle parti interessate alla sostenibilità, e

* il monitoraggio e la rendicontazione ad opera delle varie parti interessate.

L'informazione in materia di turismo sostenibile, gli strumenti politici e le buone prassi devono essere ulteriormente sviluppati. Esiste l'urgente necessità di tecniche di analisi attendibili della capacità ricettiva, meccanismi di facile impiego per la rendicontazione della sostenibilità, e migliori sistemi di indicatori e di monitoraggio statistico che forniscano informazioni utili a gestire l'offerta e la domanda di turismo. Questi strumenti potrebbero essere concepiti in maniera tale da potersi ottimamente adattare alle condizioni locali.

3. Intenzioni della Commissione

La Commissione sta programmando una serie di provvedimenti per dare forma concreta agli ulteriori contributi comunitari per l'attuazione della sostenibilità nel settore del turismo.

a) In primo luogo, la Commissione si servirà di opportuni accordi di lavoro per potenziare il contributo delle politiche comunitarie alla sostenibilità del turismo europeo.

La Commissione utilizzerà la valutazione dell'impatto come strumento per integrare le considerazioni sulla sostenibilità nelle politiche e nelle iniziative comunitarie riguardanti il turismo europeo.

Valutazioni d'impatto effettuate in preparazione del programma annuale legislativo e di lavoro della Commissione e, nel corso dell'attuazione del programma, l'aiuto per individuare in anticipo le iniziative che possono verosimilmente influenzare il turismo. Esse dovrebbero consentire la valutazione del potenziale contributo di queste iniziative alla promozione della sostenibilità del turismo. Il rafforzamento della consultazione e del dialogo sia con le parti interessate sia all'interno della Commissione, offrono un'occasione per portare alla luce le preoccupazioni di tutte le parti interessate del settore.

La Commissione preparerà e attuerà un programma di lavoro interno volto a potenziare gli effetti delle varie politiche comunitarie sul turismo europeo al fine di favorire la sostenibilità del settore.

In riferimento alle aree della politica comunitaria che riguardano le numerose sfide da affrontare, questo programma di lavoro punterà sia a migliorare l'efficacia degli attuali strumenti legislativi e non legislativi, sia a definire ulteriori iniziative ove se ne abbia la necessità. Basato su di un'analisi dettagliata delle varie politiche comunitarie, il programma prevederà uno sforzo comune di coordinamento aperto tra le parti interessate e i servizi della Commissione competenti. Una guida indicherà i sostegni comunitari a disposizione per la sostenibilità del turismo.

Le politiche relative all'imprenditorialità e competitività, occupazione, apprendimento, forza lavoro qualificata, buone prestazioni ambientali, risorse naturali e patrimonio culturale, sono un esempio delle tematiche che richiedono un'attenzione particolare. Tuttavia, in questo dovrà rientrare anche la questione di come la Comunità possa aiutare a migliorare i dati e gli indicatori sulla sostenibilità del turismo europeo. Sulla base del lavoro metodologico effettuato nell'ambito degli studi e delle statistiche turistiche e ambientali, Eurostat intende redigere un manuale metodologico per la misurazione dello sviluppo sostenibile nel turismo, e testare con il suo aiuto alcuni indicatori selezionati. E' prevedibile che i risultati di questo lavoro offrano suggerimenti riguardo a come compilare statistiche sulla sostenibilità del turismo.

b) In secondo luogo, la Commissione incoraggerà le sinergie e la cooperazione tra le parti interessate.

La Commissione svilupperà un accordo di cooperazione con l'Organizzazione mondiale del turismo (OMT) nell'ambito del turismo sostenibile.

L'accordo ha lo scopo di definire gli ambiti e le misure di cooperazione sotto due aspetti: (1) gli accordi specifici relativi alle iniziative dell'OMT a favore del turismo sostenibile mirate soprattutto all'Europa; (2) la cooperazione tecnica della Comunità nell'ambito e a sostegno delle iniziative globali dell'OMT a favore del turismo sostenibile e della loro attuazione in Europa. In questi aspetti possono rientrare le attività nei PVS volte alla promozione dello sviluppo sostenibile del turismo come contributo alla riduzione della povertà in collegamento con la sopracitata iniziativa ST-EP.

La Commissione favorisce il coinvolgimento, nella preparazione dell'accordo e nella sua attuazione, degli Stati membri dell'UE (nella loro veste di membri dell'OMT), degli organismi interessati dell'industria del turismo e della società civile, e di tutte le altre parti interessate del settore.

La Commissione lancerà un gruppo per la sostenibilità del turismo composto dai rappresentanti delle varie categorie interessate con il compito di guidare e monitorare la coerente attuazione delle attività specifiche che le parti interessate intraprenderanno.

Per essere efficace, questo gruppo, decisivo per l'attuazione della sostenibilità del turismo, deve essere basato sull'impegno di tutte le parti interessate, e agire con il metodo del coordinamento aperto. La Commissione definirà la rappresentanza iniziale attraverso una rigorosa consultazione con i rappresentanti delle varie parti interessate. Nella loro collaborazione con le parti interessate pubbliche ai vari livelli e le organizzazioni espresse dalla società civile, i principali soggetti dell'industria turistica europea dovranno necessariamente dimostrare un particolare impegno e operatività nei confronti di questo gruppo.

Un primo compito del gruppo consisterà nel delineare, discutere e presentare un quadro d'azione particolareggiato che assegni le attività specifiche ai singoli gruppi di parti interessate, comprenda un calendario concordato per l'attuazione, e offra un ulteriore contributo importante al processo di una più vasta Agenda 21 a livello europeo per il turismo sostenibile. La Commissione sarebbe preparata a sostenere gli sforzi delle varie parti interessate attraverso le attività specificate al seguente punto c).

Il gruppo sarà altresì responsabile della valutazione periodica dello stato di attuazione delle misure previste nel quadro d'azione. Gli sarà richiesto di definire e gestire a livello europeo un sistema di monitoraggio della sostenibilità del settore del turismo. Ciò consentirà anche di redigere rapporti periodici sui progressi ottenuti in quest'ambito. A questo fine, e come strumento per assolvere agli impegni comunitari intrapresi nel contesto internazionale, la Commissione proseguirà nel lavoro intrapreso nell'ambito degli indicatori del turismo sostenibile insieme con altre parti interessate pubbliche e private.

Il gruppo per la sostenibilità del turismo deve necessariamente garantire risultati utili anche per i soggetti attivi sul campo. Può fornire assistenza per l'utilizzo degli strumenti di Agenda 21 Locale delle destinazioni turistiche, e per la preparazione di un modello di sistema di indicatori e di monitoraggio per le località turistiche volto ad assicurare che le destinazioni non adottino principi di monitoraggio divergenti ma generino risultati confrontabili. Può anche incoraggiare lo sviluppo dal basso verso l'alto di strumenti e buoni esempi di sostenibilità del turismo adattati alle condizioni locali.

c) In terzo luogo, la Commissione potrebbe aiutare a promuovere modelli sostenibili di consumo e produzione turistica e un migliore trasferimento di metodi, iniziative, strumenti e buone prassi ai soggetti attivi sul campo.

Si concentrerà sulla promozione e sul rafforzamento degli sforzi volontari e del cambiamento nell'ambito delle varie parti interessate, sulla creazione di capacità e sugli scambi e sulla diffusione di buone prassi.

* Riguardo al consumo sostenibile del turismo in Europa, la Commissione persegue un'iniziativa che coinvolga tutte le parti interessate, e si concentra sulle due questioni centrali per le scelte sostenibili dei consumatori nell'ambito del turismo ricreativo, ossia una distribuzione stagionale più adeguata e trasporti turistici sostenibili. Le parti interessate con una grande influenza e/o conoscenza in questo campo dovrebbero incontrarsi regolarmente per affrontare il problema del carattere stagionale del turismo. Esse dovrebbero analizzare l'evoluzione della distribuzione stagionale, le sue conseguenze e i fattori che la influenzano, e sviluppare idee per migliorarla e per mitigare gli effetti negativi della concentrazione stagionale. Per quanto concerne i trasporti turistici sostenibili, la Commissione sta lanciando un'iniziativa specifica per affrontare la questione da una prospettiva europea con l'obiettivo di coinvolgere tutti i gruppi interessati. Dopo l'attuale fase preparatoria, e sulla base di informazioni concrete sul comportamento degli europei in materia di viaggi a fini turistici, questa iniziativa esaminerà la possibilità di produrre un modello quantitativo e una valutazione dell'impatto sui trasporti del turismo europeo odierno, orientati alle parti interessate. Essa potrebbe essere seguita da una "gara di idee" gestita dal settore europeo del turismo volta a definire e valutare metodi innovativi e modelli di produzione e consumo sostenibili nel turismo europeo. Inoltre, la Commissione esaminerà le modalità con cui promuovere iniziative efficaci delle parti interessate orientate al consumatore, comprese quelle intraprese dai mass media. Tali iniziative mirano a sensibilizzare il pubblico e a sviluppare il concetto della sostenibilità riguardo alle attività del turismo. Esse devono fornire necessariamente ai consumatori informazioni trasparenti, ad esempio sui vantaggi e gli svantaggi di determinati prodotti turistici nei confronti della sostenibilità. Ciò può favorire atteggiamenti di consumo improntati al turismo sostenibile, modificare in misura crescente modelli non sostenibili di turismo e creare incentivi alla sostenibilità. Alcune delle questioni da affrontare sono: capire meglio i modelli di consumo dei turisti, diffondere messaggi facilmente accessibili in un linguaggio semplice (p.e. sotto forma di una Carta dei diritti e dei doveri dei turisti), e promuovere l'educazione dei giovani a un turismo sostenibile.

* Riguardo alle iniziative per incoraggiare lo sviluppo e l'adozione di buone prassi per la produzione sostenibile in tutto il settore del turismo europeo e tra le parti interessate, la Commissione favorisce in modo particolare la promozione dei principi della governance e delle prassi riferiti alla responsabilità sociale delle imprese (RSI) come iniziativa specifica nel quadro del forum multilaterale europeo sulla RSI. Concentrandosi sulle imprese della catena dell'offerta sostenibile, in particolare le PMI e le microimprese, questa iniziativa deve necessariamente coinvolgere, ai fini attuativi, quegli organismi intermedi in grado di raggiungere questi tipi di imprese.

Tra le attività concrete che potrebbero ricevere il contributo della Commissione citiamo:

- la cooperazione con l'Iniziativa degli operatori turistici coordinata dal PNUA e gli sforzi per estendere questo approccio ad altri segmenti del turismo e alle PMI europee del settore turistico,

- le piattaforme per le varie parti interessate del settore turistico destinate a promuovere i diversi elementi e strumenti per l'attuazione delle pratiche della RSI tra le aziende europee del settore, e

- gli sforzi delle varie parti interessate volti alla sostenibilità nella catena dell'offerta turistica, con particolare riguardo alla sensibilizzazione, comunicazione e diffusione efficace delle conoscenze e promozione sul campo della RSI e dei suoi elementi, come l'apprendimento, le condizioni lavorative e sociali, i prodotti sostenibili, la rendicontazione e la trasparenza della sostenibilità.

* Allo stesso modo, le iniziative devono specificatamente rivolgersi alle destinazioni turistiche, promuovendo lo sviluppo e gestione sostenibili e una migliore capacità dei soggetti locali di considerare in maniera più approfondita la dimensione dello sfruttamento spaziale e del territorio da parte del turismo. La Commissione potrebbe contribuire a queste attività con il suo sostegno e cooperazione, ad esempio nell'ambito di:

- iniziative su larga scala per garantire un ampio utilizzo dello strumento dell'Agenda 21 Locale nelle destinazioni turistiche europee come sforzo centrale a favore dello sviluppo e gestione sostenibili delle destinazioni turistiche, e le corrispondenti misure di incoraggiamento,

- sviluppo, perfezionamento e utilizzo di tecniche affidabili e adattabili a livello locale per analizzare, gestire e potenziare la capacità ricettiva del turismo sostenibile e i suoi svariati elementi, compresa la valutazione del reciproco impatto tra turismo e patrimonio culturale, un'area che necessita di ulteriori approfondimenti alla luce dei potenziali apporti della ricerca sul patrimonio culturale in riferimento al turismo sostenibile,

- scambio tra le destinazioni turistiche europee di informazioni sullo sviluppo e sulla gestione sostenibili, compreso l'utilizzo di strumenti basati sul mercato, l'applicazione del concetto di capacità ricettiva, gestione integrata della qualità e delle zone e dei siti vulnerabili, e il monitoraggio e la rendicontazione della sostenibilità delle destinazioni turistiche,

- un approccio dal basso per definire e attuare, insieme con gli Stati membri, le amministrazioni regionali e locali e i loro organismi di rappresentanza, e gli organismi che rappresentano le destinazioni turistiche europee, campagne di sensibilizzazione e l'efficace comunicazione e diffusione della conoscenza di queste tematiche connesse allo sviluppo e alla gestione sostenibili delle destinazioni turistiche, e

- sviluppo e diffusione delle buone prassi.

Queste iniziative devono necessariamente sottolineare il legame positivo tra sostenibilità e qualità del turismo a prescindere dal fatto che lo si veda dal punto di vista della sostenibilità o della produzione. La sostenibilità è parte integrante della qualità del prodotto turistico, della catena dell'offerta e delle destinazioni. I turisti devono essere resi consapevoli del fatto che la qualità sostenibile ha un suo prezzo e che vale la pena di pagarlo.

Per alcuni di questi scopi, la Commissione esaminerà la possibilità di utilizzare gli accordi tripartiti mirati o iniziative simili quando siano coinvolte altre parti interessate in aggiunta alle amministrazioni pubbliche.

* Inoltre, la Commissione favorisce la creazione e l'utilizzo di strumenti e reti di informazione, che coinvolgano e si indirizzino ai vari tipi di parti interessate, per la buona governance a livello di destinazione e impresa e per la diffusione delle buone prassi. Con ciò si intende anche il pieno sfruttamento del potenziale di migliore utilizzo delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni (TIC). Esse possono facilitare il dialogo diretto tra le varie parti interessate e contribuire al suo sviluppo nelle relazioni tra i turisti e gli operatori del settore; inoltre possono essere usate regolarmente per valutare i progressi verso la sostenibilità del turismo europeo. Posto che affrontino le tematiche con sufficiente respiro, l'obiettivo, la natura e l'origine degli strumenti, le reti e le parti interessate possono essere le più ampie possibile. In questo contesto, la Commissione cercherà anche una soluzione per assicurare la praticabilità a lungo termine, l'aggiornamento e l'ampio impiego di strumenti utili e reti già realizzate con il sostegno finanziario comunitario.

4. Il possibile ruolo delle altre parti interessate

La Commissione si attende dalle parti interessate un coinvolgimento in queste misure e il massimo contributo per il loro buon esito. Ponendo l'accento sulle interrelazioni tra i contributi dei governi nazionali, le destinazioni turistiche con le rispettive amministrazioni locali e le imprese private, la Commissione prevede i seguenti ruoli per le diverse parti interessate:

* Cittadini e turisti europei

Ai fini della sostenibilità del turismo, i cittadini devono gradualmente diventare turisti responsabili che favoriscono la sostenibilità a livello generale, mentre i professionisti del settore devono impegnarsi in prima persona nei confronti della sostenibilità. Tutte le parti dovrebbero ricercare, e reperire attivamente, migliori informazioni sul turismo sostenibile, ed essere disposte a prendere decisioni responsabili in materia di acquisti e viaggi.

Il turismo sostenibile può avere successo solo se i consumatori ne acquistano i prodotti. Informazioni univoche, sensibilizzazione e presentazioni sui media rappresentano aspetti cruciali sia per il turista e il suo comportamento, sia per gli abitanti delle località turistiche. Indicatori coerenti e affidabili per l'individuazione di prodotti e servizi turistici sostenibili aiuteranno i turisti a effettuare scelte informate su quali prodotti acquistare e da chi, con chi viaggiare, e chi premiare con la loro fedeltà.

* Imprese del settore privato e parti sociali

Nel turismo come in altri settori, un utilizzo migliore dell'ampia gamma di strumenti e misure a disposizione in questo campo aiuta a sviluppare prodotti che rispondono sia ai mercati nuovi e in trasformazione e ai messaggi delle imprese che favoriscono la sostenibilità, sia al potenziamento dei requisiti della sostenibilità. L'industria del turismo può influenzare i modelli di consumo turistico in relazione alla distribuzione stagionale, ai trasporti e ai prodotti sostenibili, ad esempio attraverso l'informazione e la politica dei prezzi.

Fissare il giusto prezzo significa riconoscere i costi e le possibilità di mettere in atto modelli sostenibili di produzione e consumo facendo in modo che i consumatori e i produttori paghino l'intero costo sociale e ambientale delle loro attività, e di tenere conto di più ampi costi e ricadute ambientali e sociali. In questo contesto, l'industria del turismo dovrebbe sviluppare e proporre soluzioni di sostenibilità attuabili in una situazione caratterizzata da bassi margini di profitto e capacità di spesa limitata da parte dei turisti.

Una governance aperta esige che le imprese si assumano la responsabilità della conduzione delle proprie attività in maniera sostenibile dal punto di vista economico tenendo conto delle questioni ambientali e sociali. Ciò significa la piena attuazione delle opportune pratiche di RSI nei servizi della catena dell'offerta turistica e nelle imprese di ogni tipo e dimensione, con la scelta di metodi e prodotti sostenibili e con l'utilizzo di un sistema di valutazione e rendicontazione dell'attività che preveda un bilancio non solo finanziario, ma anche sociale e ambientale.

Le informazioni trasparenti sui prodotti, anche attraverso le guide turistiche, aiutano il consumatore a modificare i modelli di consumo e a scegliere stili di vita sostenibili a beneficio del settore. L'adozione di sistemi approvati di gestione, revisione, certificazione ed etichettatura dei prodotti danno visibilità a questi sforzi e attraggono i consumatori orientati alla sostenibilità. La creazione di capacità, programmi di apprendimento per il personale e il potenziamento della capacità del commercio elettronico facilitano l'adattamento ai nuovi metodi per condurre le attività.

La partecipazione a processi come l'Agenda 21 Locale, la gestione integrata della qualità nelle destinazioni e la conservazione e salvaguardia del patrimonio sono le caratteristiche importanti di un'impresa gestita in maniera sostenibile all'interno dell'economia del turismo ed evitano possibili conflitti e sanzioni. Tenere un atteggiamento responsabile nei confronti dello sviluppo delle destinazioni e della creazione di prodotti significa anche coinvolgere le comunità locali e gli autoctoni nel processo di sviluppo discutendo le politiche e le decisioni di settore con le parti interessate locali.

L'economia del turismo deve riconoscere il diritto della popolazione e delle amministrazioni locali a controllare lo sviluppo sociale e culturale locale e i paesaggi. Ciò impone decisioni imprenditoriali a beneficio dei residenti, dei turisti e del paesaggio, soprattutto quando il prodotto è basato sulle culture autoctone e sui loro territori. Le imprese coinvolte nei servizi turistici e nello sviluppo del turismo dovrebbero partecipare alla valutazione della capacità ricettiva e all'applicazione degli strumenti utilizzati per soddisfare le esigenze sociali e ambientali.

Le altre parti sociali, ossia i lavoratori del turismo e i sindacati, possono contribuire al miglioramento delle opportunità di occupazione e della qualità delle condizioni lavorative. L'impiego in più attività, un equo lavoro part-time, migliori opportunità di apprendimento, e pacchetti integrati lavoro-disoccupazione-istruzione possono assicurare possibilità di occupazione a lungo termine. Tutto ciò si ricollega alle questioni della flessibilità, dell'innalzamento dei livelli di istruzione e qualifica degli addetti, e dell'approccio all'occupazione basato su di una maggiore mobilità di settore e geografica.

La Commissione ritiene necessario che le associazioni di settore e gli altri organismi di rappresentanza delle parti interessate intraprendano, a tutti i livelli, un'ampia discussione con i rispettivi membri incentrata sulla sostenibilità del settore e delle sue attività. La discussione deve estendersi anche alle informazioni sulla sostenibilità, alle misure di sensibilizzazione e alla preparazione di accordi di autoregolamentazione efficaci. Le associazioni dovrebbero anche fornire dati congiunturali e informazioni settoriali utili a migliorare l'azione politica in materia di sostenibilità del turismo.

* Destinazioni turistiche europee e autorità pubbliche

Il processo dell'Agenda 21 Locale rappresenta un mezzo importante per promuovere la sostenibilità delle destinazioni turistiche. Le amministrazioni locali svolgono un ruolo essenziale di guida, promozione politica e facilitazione di questo processo garantendo la trasparenza del monitoraggio e della valutazione sulla base di una sufficiente quantità di dati confrontabili. Nella loro veste di organi decisionali e di equi mediatori tra i diversi interessi, esse possono combinare la loro profonda conoscenza delle situazioni e dei soggetti locali con ampie responsabilità e poteri, mentre come portatori di informazioni possono raggiungere quasi tutte le parti interessate a livello locale.

Per eseguire al meglio il compito di offrire prodotti turistici sostenibili, le località e le autorità pubbliche a tutti i livelli dell'amministrazione dovrebbero adottare i principi della buona governance in tema di apertura, trasparenza, partecipazione, attendibilità, efficacia e coerenza, e utilizzo di metodi interdisciplinari e integrati. Esse dovrebbero attivare partenariati tra autorità pubbliche, imprese private e altri gruppi della società civile; tutti potrebbero portare un contributo diretto ai processi di governance basati sul partenariato tramite l'istituzione di appositi forum per le parti interessate.

Un'economia locale diversificata aiuta a evitare gli effetti negativi di uno sviluppo eccessivamente dipendente dal turismo e a creare opportunità di impiego in più attività. Le autorità pubbliche locali devono necessariamente definire politiche volte ad affrontare gli impatti determinati dalle seconde case, dalle residenze di anziani e dai visitatori giornalieri sulle destinazioni turistiche di loro pertinenza, oltre che le problematiche connesse al ciclo di vita delle destinazioni. La gestione interdisciplinare dello sfruttamento del territorio a livello regionale e locale svolge un ruolo centrale per il processo di integrazione delle considerazioni settoriali e tematiche a livello delle destinazioni turistiche. In qualità di meccanismi a sostegno delle decisioni, le procedure di valutazione dell'impatto e i sistemi di monitoraggio e di indicatori dovrebbero aiutare l'integrazione delle politiche e l'efficacia dell'azione politica a livello regionale e locale.

Le amministrazioni regionali e locali rivestono un ruolo importante nello sviluppo degli strumenti concreti per l'attuazione del principio che a pagare i costi sociali e ambientali devono essere coloro che generano questi costi, anche ai fini di alleggerire i bilanci delle amministrazioni pubbliche. Esse rappresentano altresì soggetti essenziali per l'utilizzo dei fondi strutturali mirati al potenziamento e rendicontazione della sostenibilità delle destinazioni turistiche. Le destinazioni e le autorità pubbliche dovrebbero verificare se la gestione pubblica compensi lo sviluppo economico con la coesione sociale e la tutela dell'ambiente e se utilizzi sistemi di rendicontazione annuale che prevedano bilanci non solo finanziari, ma anche sociali e ambientali.

La maggior parte delle destinazioni turistiche e degli organismi pubblici deve migliorare le proprie prestazioni di sostenibilità. Essi possono partecipare allo sviluppo, promozione e utilizzo di strumenti di mercato, accordi volontari e programmi di etichettatura e certificazione, e possono influenzare i modelli di consumo sostenibili dei turisti in relazione alla distribuzione stagionale del turismo, ai trasporti e ai prodotti sostenibili, soprattutto attraverso misure organizzative, promozionali e di incentivazione.

Le considerazioni sulla qualità e la capacità ricettiva dovrebbero orientare le prestazioni e lo sviluppo delle destinazioni turistiche. Insieme con altre parti interessate pubbliche e private attive nei rispettivi territori, e nella prospettiva di creare "spazi di professionalizzazione" nel settore del turismo, le amministrazioni regionali e locali dovrebbero attuare programmi di formazione e istruzione per gli addetti del settore.

I gestori delle destinazioni turistiche e altri organismi pubblici devono necessariamente avere dimestichezza con la documentazione di base del turismo sostenibile. Le loro conoscenze in tema di sostenibilità e potenziamento delle abilità dovrebbero soprattutto indirizzarsi alle aree di importanza strategica per lo sviluppo del turismo sostenibile, come il lavoro di gruppo interdisciplinare, il monitoraggio e la rendicontazione, l'utilizzo di nuove tecnologie, i meccanismi di collegamento in rete e le questioni riguardanti la forza lavoro.

I governi locali e regionali e i rispettivi organismi di rappresentanza avranno un ruolo chiave in riferimento ai cambiamenti e agli sforzi necessari per potenziare la capacità istituzionale di progredire verso la sostenibilità delle destinazioni e per favorire accordi efficaci di autoregolamentazione.

* Organizzazioni internazionali e governi nazionali

Gli ampi e continui sforzi in tema di turismo sostenibile da parte delle organizzazioni e degli organismi internazionali consentiranno alla Comunità di rafforzare la cooperazione e collaborazione con loro in quest'ambito, beneficiando dell'esperienza globale e dello scambio di idee e contribuendovi in maniera ancora più efficace.

In ogni caso, l'attuazione efficace delle molteplici attività a livello internazionale ed europeo esige uno sforzo importante da parte dei governi nazionali e delle autorità del turismo. Gli Stati membri dovrebbero partecipare attivamente alle iniziative messe in campo dalle organizzazioni e organismi internazionali e sostenere le misure volte a promuovere la sostenibilità del turismo a tutti i livelli di loro competenza. La Commissione li invita ad attribuire grande importanza politica al turismo sostenibile includendo accordi per il più ampio scaglionamento possibile delle vacanze a livello europeo e inserendo i modelli di consumo turistici tra le materie educative.

Il turismo dovrebbe divenire una tematica importante nelle strategie nazionali per uno sviluppo sostenibile, con uno spazio sufficiente per le iniziative regionali e locali. Inoltre, i governi nazionali hanno la responsabilità particolare di promuove su vasta scala i principi della buona governance e di utilizzare le procedure di valutazione dell'impatto e i sistemi di monitoraggio e di indicatori per favorire l'integrazione delle politiche e l'efficacia dell'azione politica.

Il ruolo dei governi nazionali e delle amministrazioni regionali è quello di attribuire il peso necessario allo sviluppo sostenibile del turismo e delle sue infrastrutture e di appoggiare le iniziative per la sostenibilità e la creazione di capacità elaborate da altre parti interessate del settore che utilizzano fondi propri o quelli della Comunità. La pianificazione dell'utilizzo su base integrata, e un'efficace pianificazione spaziale, è essenziale per procedere sulla strada del turismo sostenibile.

Gli Stati membri e le regioni devono necessariamente condividere le buone prassi in questioni come la sostenibilità dei collegamenti dei trasporti, il progetto di nuovi sviluppi, e le tecniche per la gestione dei visitatori su larga scala. Insieme con le organizzazioni internazionali, essi svolgono un ruolo vitale nella raccolta e scambio dei dati congiunturali e delle conoscenze statistiche globali e coordinate per formare, monitorare e aggiornare gli sforzi per il turismo sostenibile, oltre che nella valutazione coerente del loro impatto e della situazione.

* Gruppi della società civile

Come voce importante nel processo di attuazione dello sviluppo sostenibile, i gruppi della società civile possono sfruttare la grande stima di cui godono presso la società e i media per favorire la sensibilizzazione dei consumatori e degli addetti del turismo nei confronti della sostenibilità. Essi possono rappresentare una valida interfaccia tra cittadini, autorità pubbliche e il settore privato.

Le associazioni ambientaliste e altre organizzazioni non governative (ONG) possono aiutare le parti interessate dei settori pubblico e privato attraverso contributi costruttivi e orientati alla ricerca di soluzioni, offrendo i loro metodi innovativi, competenze specifiche nella soluzione di problemi ed esperienze in progetti-pilota. Tutto ciò dovrà essere associato a un coinvolgimento più intenso nell'azione politica a favore del turismo sostenibile, nonché ai benefici derivanti dalle misure di creazione di capacità. Le ONG dovranno sviluppare la propria efficacia a livello regionale e locale, in maniera tale che le associazioni di rappresentanza possano fare da interfaccia con le destinazioni turistiche e le autorità pubbliche in appositi forum per le parti interessate.

VI. Conclusioni

La Commissione si attende che altre parti interessate contribuiscano agli sforzi volti ad attuare un turismo sostenibile. Esse sono i cittadini e i turisti europei, le imprese del settore privato, le destinazioni turistiche e le autorità pubbliche europee, e i gruppi della società civile.

La Commissione vorrebbe iniziare la graduale attuazione delle misure approvate nel 2004. E' sua intenzione farlo in collaborazione con il Consiglio, le altre istituzioni comunitarie e gli organismi internazionali operanti in questo campo, e con la partecipazione attiva dell'industria del turismo e dei rappresentanti della società civile.

Nell'autunno 2005, la Commissione intende presentare al Consiglio e alle altre istituzioni comunitarie una relazione sullo stato di attuazione in una forma sufficientemente dettagliata da poter preparare un'Agenda 21 per il turismo europeo non oltre il 2007. Questa relazione può anche servire da contributo specifico del settore al programma di sostegno delle iniziative europee volte ad accelerare il passaggio verso modelli di consumo e produzione sostenibili, come previsto dal piano di attuazione adottato dal Vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile di Johannesburg.

Allegato 1

Le principali tendenze del turismo: lo scenario che determina il futuro del settore

Il turismo europeo oggi

Il turismo e la sua espansione rappresentano uno dei principali fenomeni economici e sociali del nostro tempo a livello globale. Il settore del turismo comprende un'ampia varietà di prodotti e destinazioni, che coinvolgono più soggetti pubblici e privati con competenze estremamente decentrate, spesso a livello regionale e locale. Il turismo riveste ormai un ruolo importante dell'economia mondiale, e rappresenta il maggiore comparto industriale in Europa, caratterizzato da prospettive di aumento costante dell'occupazione. I suoi sviluppi dipendono soprattutto dai trasporti come elemento di facilitazione e dalle relative politiche.

Dal 1980, il boom del turismo ha visto raddoppiare gli arrivi internazionali nelle destinazioni europee. L'Europa è la regione turistica più visitata del mondo, e oggi rappresenta quasi il 60% dell'attività turistica internazionale a livello mondiale. I segnali indicano che la crescita è destinata a continuare in un mercato globale caratterizzato da un'aspra concorrenza. Si prevede che i volumi europei registreranno un'ulteriore notevole crescita, e che l'Europa rimarrà uno dei mercati principali per il turismo diretto verso altre parti del globo.

Attualmente il turismo comunitario è in gran parte interno. Solo il 13 % dell'attività registrata è attribuibile a visitatori provenienti da altri paesi. Per quanto concerne il turismo dei cittadini dell'Unione europea, negli ultimi anni si è mantenuto per i tre quarti all'interno dell'Unione stessa. Il turismo europeo è per circa quattro quinti di tipo ricreativo, un dato che indica che la scelta della destinazione è relativamente discrezionale. La quota restante del turismo ha altri scopi che normalmente non consentono una libera scelta della destinazione.

Nell'attuale Unione europea, l'attività turistica coinvolge oltre due milioni di imprese turistiche che occupano circa 7,7 milioni di addetti, una cifra che si prevede in crescita di circa il 15% nei prossimi dieci anni. Nel 2001, l'industria del turismo ha generato circa il 5% del PIL dell'Unione, un dato che sale a oltre il 12% se si tiene conto anche dell'indotto economico. Quasi il 99% delle imprese turistiche in Europa sono PMI, tuttavia sono presenti anche alcune grandi società che gestiscono una quota significativa del volume d'affari del settore, soprattutto a livello internazionale.

Sebbene i numeri del turismo europeo sono elevati e destinati ad un'ulteriore considerevole crescita, si è registrata soprattutto di recente una certa debolezza dei margini di profitto. Malgrado ciò, il turismo rimane uno dei settori dell'economia europea con le migliori prospettive di crescita.

Il contesto globale attuale

Le recenti crisi sul fronte della sicurezza e il terrore delle epidemie, che hanno trovato ampio spazio nei media e portato a reazioni confuse da parte dei governi, hanno determinato cambiamenti nei modelli turistici e nella domanda anche in conseguenza dell'attuale rallentamento della crescita economica mondiale. In particolare, le aziende stanno tagliando le spese per i viaggi. A scoraggiare i viaggi sono la disoccupazione, le preoccupazioni per la sicurezza personale, le misure di sicurezza più severe che rendono il viaggiare meno facile, oltre all'aumento delle tariffe. Per ragioni politiche e di sicurezza vi è anche una certa riluttanza a visitare determinate località.

Come conseguenza, i turisti si rivolgono ai propri mercati interni e alle destinazioni a breve distanza, e riducono le spese per le vacanze. Per l'Europa, ciò significa una diminuzione del turismo esterno da oltreoceano, e per gli europei meno viaggi verso altre zone del mondo e la scelta di mete più vicine a casa. La capacità di trasporto delle linee aeree è diminuita considerevolmente e quindi sarà difficile soddisfare una rapida crescita della domanda nel momento in cui i flussi turistici ritornassero sui precedenti livelli.

Cambiamenti demografici e sociali a medio e lungo termine

I cambiamenti demografici avranno un grande impatto sulle tendenze e sulla domanda turistica. La quota degli ultrasessantenni nei paesi sviluppati passerà da un quinto a un terzo nei prossimi cinquant'anni. Essi probabilmente manterranno la loro indipendenza più a lungo, e il segmento del turismo sanitario, termale e del benessere fisico sarà tra quelli che dovrebbero beneficiarne maggiormente. Le persone in questa fascia di età passano periodi di tempo sempre più lunghi nelle destinazioni turistiche che offrono condizioni di vita piacevoli, soprattutto in Europa meridionale e fuori stagione. Parecchi trasferiscono perfino la loro residenza in maniera più o meno permanente in regioni che rappresentano mete importanti per il turismo o che hanno il potenziale per esserlo.

Questo cambiamento, e la crescita di gruppi minoritari nelle società sviluppate, comporteranno la domanda di nuovi prodotti. Le fasce d'età più basse tuttavia continueranno a richiedere prodotti "per giovani", e anche i trentenni tendono in misura crescente a considerarsi "giovani". Un maggior numero di famiglie con meno componenti, la disponibilità di redditi più elevati e modelli di lavoro più flessibili porteranno a vacanze ancora più brevi e alla domanda di servizi di qualità più elevata. La maggiore libertà di movimento e una cultura dell'apprendimento permanente dovrebbero incoraggiare la disponibilità a viaggiare e a ricercare nuove esperienze al di fuori dei confini del semplice turismo ricreativo.

I cambiamenti di atteggiamento politico e la crescente pressione economica

Mentre si prevede una riduzione dei livelli di sostegno governativo al turismo, la crescente consapevolezza delle responsabilità verso l'ambiente potrebbe portare a un'ulteriore regolamentazione mirata alla tutela dell'ambiente, influenzando in particolare il turismo d'avventura. La prospettiva di tasse, imposte e tariffe più elevate finalizzate a controllare le pressioni sull'ambiente, di aumento dei costi in relazione alla maggiore tutela del consumatore, le spese per l'abbattimento delle barriere architettoniche e i premi assicurativi più elevati comporteranno un aumento della pressione sul settore privato che dovrà fornire i suoi prodotti a prezzi in linea con le aspettative dei consumatori. Si inasprirà la concorrenza tra le varie destinazioni turistiche e tra le imprese private integrate verticalmente. Gli operatori risponderanno instaurando contatti più intensi (più diretti) con i rispettivi mercati e i clienti (potenziali) a livello europeo e internazionale, attraverso un più largo utilizzo cooperativo delle nuove tecnologie al fine di ottimizzare i costi delle iniziative promozionali, di marketing e di informazione.

Cambiamenti nel settore dei trasporti

La proliferazione di compagnie aeree a basso costo che utilizzano aeroporti regionali favorirà le destinazioni servite da queste compagnie, in particolare con i servizi point-to-point, e la crescita del segmento delle vacanze brevi. Sulle rotte a breve e lunga distanza le nuove strutture tariffarie e l'e-market modificheranno i comportamenti relativi alle prenotazioni e favoriranno i prodotti composti personalmente e "non standardizzati" rispetto ai pacchetti organizzati. Un'analoga struttura tariffaria applicata al trasporto marittimo potrebbe portare all'offerta di prodotti più flessibili, particolarmente nell'area del Mediterraneo. Le compagnie di linea e charter, i cui confini diventano sempre più sfocati, limiteranno ulteriormente le loro flotte verso il livello di capacità di trasporto che promette i massimi profitti. Ciò ridurrà la loro capacità di rispondere a rapidi aumenti e picchi di domanda. Essi dovranno confrontarsi ancora con le possibili difficoltà legate alla penuria di carburante e all'aumento dei prezzi dovuti a problemi di tipo politico.

Gli attuali tassi di crescita del trasporto turistico individuale su strada probabilmente non saranno confermati. A scoraggiare l'uso dell'automobile sarà la scomodità del mezzo piuttosto che l'aumento dei costi. Riguardo alla gestione della limitata capacità ricettiva delle infrastrutture nelle grandi destinazioni urbane, il successo della tassa sulla congestione stradale a Londra potrebbe portare alla sua applicazione in altre città, accompagnata da restrizioni alla libertà di movimento dei bus turistici e da un maggiore ricorso all'utilizzo della rete dei trasporti pubblici. Gli sforzi dei governi per ridurre la congestione e l'inquinamento da traffico stradale comporteranno un aumento dei trasporti su rotaia, posto che vi sia il sostegno finanziario pubblico, dal momento che va diminuendo il vantaggio relativo dato dall'utilizzo dell'auto privata a scopi turistici.

Allegato 2

Le sfide importanti e i principali obiettivi di governance a livello privato e pubblico per la sostenibilità del turismo europeo

Sfide fondamentali per la sostenibilità del turismo:

* la carenza di personale qualificato per alcune mansioni e le difficili condizioni sociali e lavorative del settore,

* lo sviluppo dei trasporti e i suoi effetti sui flussi di traffico: poiché il turismo dipende necessariamente dai trasporti, questo settore merita un'attenzione specifica anche riguardo alla sostenibilità, limitando in particolare il suo impatto sull'ambiente, anche in riferimento alla questione del cambiamento del clima,

* un potenziale impatto dello sviluppo del turismo sulle condizioni economiche e sociali della popolazione locale, come l'aumento dei prezzi e del costo della vita, e il rischio di staccare la cultura dal suo contesto locale privandola del suo ruolo per la società locale, e di perdere l'autenticità delle espressioni socioculturali locali come conseguenza dello sviluppo turistico e degli investimenti su scala globalizzata,

* lo sfruttamento delle risorse del patrimonio, la necessità di salvaguardare l'ambiente, e la crescente esposizione ai rischi determinati dalla natura e dall'uomo,

* i potenziali cambiamenti nella scelta delle destinazioni, e della loro visita in alta stagione o meno, come conseguenza delle grandi tendenze dei consumatori e di fattori esterni, tra cui la variabilità del clima nella zona e gli eventi meteorologici estremi,

* l'ulteriore potenziale tendenza verso la concentrazione e una più elevata integrazione verticale dei servizi turistici, e

* l'adozione e integrazione delle nuove tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni come fattore di competitività.

Principali obiettivi di una buona governance pubblica e privata per un turismo sostenibile:

* l'integrazione dello sviluppo sostenibile del turismo nelle strategie generali di sviluppo economico, sociale e ambientale,

* le politiche di settore integrate e una generale coerenza a tutti i livelli,

* gli accordi multilaterali sull'ambiente e politiche commerciali internazionali sostenibili,

* lo sviluppo e adozione di strumenti di rendicontazione della responsabilità sociale delle imprese e della sostenibilità nei settori pubblico e privato,

* l'utilizzo di Agenda 21 Locale per le destinazioni turistiche, anche a livello regionale,

* l'uso di sistemi di indicatori e di monitoraggio per lo sviluppo della catena dell'offerta turistica e delle destinazioni, e

* la partecipazione della cittadinanza sia come consumatori che sul luogo del lavoro.

Allegato 3

Esempi di iniziative e contributi delle parti interessate internazionali ed europee

Il processo globale dell'Agenda 21 è di fondamentale importanza per il settore turistico. Nel 1999, la commissione ONU per lo sviluppo sostenibile (CSS) ha adottato una Decisione sul turismo e lo sviluppo sostenibile, che include un programma di lavoro internazionale sullo sviluppo del turismo sostenibile. A questo va aggiunto il piano di attuazione adottato al Vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile del 2002. Gli orientamenti per il cambiamento dei modelli non sostenibili di consumo e produzione (punti 13-22) sono di grande rilevanza e direttamente applicabili al settore turistico. Inoltre il piano si riferisce specificatamente anche alla promozione di uno sviluppo sostenibile del turismo come materia attinente alla tutela e alla gestione della base di risorse naturali a favore dello sviluppo economico e sociale, al turismo sostenibile che contribuisce allo sviluppo sociale, economico e infrastrutturale, oltre che allo sviluppo sostenibile nei PVS (punti 41, 52, lettera g) e 64).

Riguardo alle iniziative specifiche di settore a livello globale, nel 1996 WTTC (Consiglio mondiale dei viaggi e del turismo), OMT (Organizzazione mondiale per il turismo) e il Consiglio della terra hanno stilato una Agenda 21 per il settore dei viaggi e del turismo. Nel 1999, l'Assemblea generale dell'OMT ha adottato il Codice etico globale per il turismo, un documento completo che impegna anche il settore turistico ai principi della sostenibilità. L'OMT ha altresì pubblicato alcuni Orientamenti sul turismo sostenibile rivolti alle amministrazioni locali e una Dichiarazione sul turismo e sui cambiamenti climatici.

Il Programma delle Nazioni Unite per l'Ambiente (PNUA) / Convenzione sulla diversità biologica ha portato alla Disciplina internazionale del turismo sostenibile (linee guida per le attività relative allo sviluppo del turismo sostenibile negli ecosistemi vulnerabili terresti, marini e costieri e montani). Il PNUA coordina anche l'Iniziativa degli operatori turistici, che sviluppa linee guida volontarie per le aziende responsabili e contribuisce alla Global Reporting Initiative (GRI). Queste due iniziative tendono a interessare solo le grandi imprese, mentre il settore turistico richiede che anche le PMI siano pienamente consapevoli delle modalità con cui gestire più responsabilmente un'attività aziendale.

La Relazione sull'industria del turismo con la collaborazione di più parti interessate pubblicata in occasione del Vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile del 2002 elenca le iniziative attraverso le quali l'industria turistica e alcune delle principali parti interessate hanno risposto allo sviluppo del turismo sostenibile, ponendo l'enfasi sull'importanza cruciale di partnership forti tra le diverse parti interessate. Nella medesima occasione, l'OMT ha presentato vari contributi specifici sul turismo, tra cui una pubblicazione sul turismo e sulla riduzione della povertà, dalla quale ha sviluppato insieme con la Conferenza ONU per il Commercio e lo Sviluppo (UNCTAD) l'iniziativa speciale ST-EP (Sustainable Tourism - Eliminating Poverty) per il turismo sostenibile e la riduzione della povertà. Inoltre, WTTC ha pubblicato un opuscolo sulla leadership sociale delle aziende nell'industria dei viaggi e turismo come risposta del settore alle sfide dello sviluppo sostenibile.

Un lavoro rilevante è stato altresì intrapreso dalle organizzazioni non governative internazionali negli ambiti della cultura e della natura. La Carta del turismo culturale internazionale presentata dal Consiglio internazionale dei monumenti e dei siti fissa i principi e le linee guida per la gestione del turismo nei luoghi importanti per la cultura e per il patrimonio culturale. Gli Amici internazionali della natura hanno pubblicato Dieci linee guida per lo sviluppo sostenibile del turismo.

Molti altri documenti, iniziative e scambi delle migliori prassi si focalizzano particolarmente sull'Europa, come ad esempio la Carta del turismo sostenibile per l'ambiente recentemente presentato dal Network degli imprenditori privati europei del settore turistico (NET), e la Carta europea per il turismo sostenibile nelle zone protette. La Convenzione Europea del Paesaggio del Consiglio d'Europa offre chiarimenti sui metodi per assicurare la conservazione delle diversità regionali dell'Europa come pilastro per il turismo sostenibile europeo. Riguardo a un'ampia area geografica di particolare importanza per il turismo in Europa, la Convenzione delle Alpi ha approvato un protocollo attuativo sul turismo e sulle attività del tempo libero indirizzato in particolare alle questioni della sostenibilità.

L'Agenda Locale dell'ONU riveste una grandissima importanza. Essa viene considerata uno strumento chiave per la gestione di processi turistici sostenibili, offrendo orientamenti per la gestione territoriale a livello locale, vale a dire nelle mete turistiche, preparando l'utilizzo di sistemi di monitoraggio e indici per assicurare la qualità dello sviluppo sostenibile. Vari comuni la stanno attuando con l'appoggio del Consiglio internazionale per iniziative ambientali locali (ICLEI), un'associazione internazionale di amministrazioni locali per l'attuazione dello sviluppo sostenibile, e del suo segretariato europeo. Recentemente (2003), il PNUA ha pubblicato studi di casi e le prime lezioni riguardanti il turismo e Agenda 21 Locale: il ruolo delle amministrazioni locali nel turismo sostenibile.

Una serie di iniziative a vari livelli si concentrano sulla questione degli indicatori. L'Organizzazione mondiale del turismo ha elaborato un metodo per l'identificazione e l'applicazione degli indicatori riferiti al turismo sostenibile. Nel 1997, l'OMT ha pubblicato una guida pratica per il loro sviluppo e utilizzo (What Tourism Managers Need to Know) indirizzata ai gestori del turismo. Di recente ha allestito una nuova task force, con la partecipazione dell'Agenzia europea dell'ambiente, per stilare una serie di linee guida per la definizione e applicazione degli indicatori di sostenibilità nel turismo. L'Agenzia europea dell'ambiente coopera anche allo sviluppo di indicatori per i risultati conseguiti in campo istituzionale, ambientale, socioculturale ed economico ("Indicatori europei per lo sviluppo del turismo sostenibile nelle destinazioni"), nel quadro del progetto EU VISIT (Iniziative volontarie per lo sviluppo sostenibile nel turismo) espressione principalmente dalla società civile, sostenuto dalla Commissione europea attraverso Life strumento finanziario per l'ambiente. Nel 2001, l'Agenzia federale tedesca per l'ambiente ha pubblicato uno studio sugli Indicatori per lo sviluppo del turismo sostenibile nella regione del Mar Baltico.

A tutti i livelli, una grande varietà di importanti iniziative sono dedicate allo sviluppo di strumenti di informazione per incoraggiare modelli di produzione e consumi sostenibili nel settore turistico. Un recente (2002) studio dell'OMT sulle iniziative volontarie per un turismo sostenibile dimostra come i prodotti e servizi europei abbiano assunto un ruolo di primo piano nelle iniziative volontarie di certificazione ecologica. Tuttavia, con circa una quarantina di marchi di qualità ecologica per il turismo a livello regionale, nazionale e internazionale in Europa, questi programmi ormai sono diventati così numerosi da far sorgere il dubbio se i turisti possano davvero trovarvi informazioni affidabili sul consumo sostenibile. Il progetto VISIT ha iniziato anch'esso a sviluppare una norma che consente di identificare il marchio di qualità ecologica europeo con un'elevata qualità ambientale.

Accanto a queste iniziative, le norme ISO 9000 per i sistemi di gestione della qualità e ISO 14000 per la gestione dell'ambiente possono avere attinenza al settore turistico. Varie imprese turistiche stanno attualmente curando la loro attuazione.

Allegato 4

Politiche e iniziative comunitarie con effetti favorevoli sullo sviluppo sostenibile del turismo europeo

- Governance, una migliore legiferazione e integrazione delle politiche

La governance europea e il pacchetto Legiferare meglio offrono i metodi e gli strumenti a supporto delle forme di turismo sostenibili. L'integrazione trasversale tra la creazione e l'attuazione delle politiche settoriali assicura un'adeguata considerazione delle imprese sostenibili in un comparto multisettoriale come il turismo. La valutazione dell'impatto politico fornisce un contributo essenziale all'integrazione e migliora la qualità e coerenza della formulazione delle politiche. Oltre alle applicazioni pilota programmate, i contratti tripartiti come strumenti di iniziative volontarie che non implicano impegni giuridici vincolanti potrebbero anche aiutare a promuovere lo sviluppo sostenibile del turismo.

L'articolo 6 del Trattato che istituisce la Comunità europea esige l'integrazione della tutela ambientale. Il Consiglio ha adottato risoluzioni, conclusioni o strategie, alcune delle quali di particolare importanza per lo sviluppo sostenibile del turismo, al fine di garantire l'integrazione della tutela ambientale e dello sviluppo sostenibile in specifici ambiti politici.

La strategia sulla gestione integrata delle zone costiere (ICZM) e la relativa raccomandazione che delinea le modalità con cui promuoverla, hanno una particolare rilevanza per le attività e le destinazioni turistiche. Agli Stati membri è stato richiesto di sviluppare strategie di gestione integrata delle zone costiere a livello nazionale entro la primavera del 2006. Le pubblicazioni della Commissione individuano e promuovono le migliori prassi nel campo della gestione integrata della qualità delle destinazioni turistiche.

- Imprenditorialità, pratiche commerciali e occupazione sostenibili

La strategia di politica imprenditoriale dell'Unione europea e le relative misure come la semplificazione del contesto in cui operano le imprese, la Carta europea per le piccole imprese e l'Osservatorio europeo delle PMI, possono potenzialmente contribuire alla sostenibilità del settore turistico europeo. L'azione dell'Unione europea volta a promuovere lo spirito d'impresa e le PMI, come le reti e le misure di sostegno per le aziende, l'accesso ai finanziamenti e i provvedimenti a favore delle piccole imprese e di categorie specifiche, possono incoraggiare lo sviluppo di attività turistiche sostenibili.

Lo sviluppo sostenibile del turismo può trarre particolare vantaggio dallo sforzo congiunto delle parti interessate teso a promuovere e sviluppare il principio della Responsabilità sociale delle imprese (RSI). La comunicazione della Commissione sulla responsabilità sociale delle imprese offre riferimenti per il suo ulteriore sviluppo anche nel settore turistico. Un elemento importante è l'invito alle aziende con almeno 500 dipendenti ad enunciare un "triplice approccio" nelle relazioni annuali destinate agli azionisti per misurare i risultati ottenuti rispetto ad alcuni criteri economici, ambientali e sociali, oltre che a riconoscere, misurare e descrivere le questioni ambientali nei rendiconti e relazioni annuali delle società.

La politica europea della concorrenza assicura un contesto economicamente sostenibile per le imprese garantendo condizioni concorrenziali adeguate, e favorisce l'integrazione delle tematiche ambientali nelle politiche comunitarie. Le norme sul controllo delle operazioni di concentrazione tra le imprese devono garantire che la continua concentrazione a livello degli intermediari, combinata a un'integrazione verticale e a un maggiore potere d'acquisto degli operatori turistici, non comporti una concorrenza distorta nel mercato con effetti negativi sui fornitori locali, sui piccoli operatori e sui consumatori finali. La disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente esplora nuove forme di aiuto a favore dell'ambiente con l'obiettivo di promuovere lo sviluppo sostenibile in applicazione del principio del "chi inquina paga" evitando nel contempo ogni contrasto con il principio dell'internalizzazione dei costi.

Il turismo sostenibile può trarre vantaggio dai metodi e strumenti delineati in dettaglio nella comunicazione della Commissione sull'integrazione delle questioni ambientali nella politica economica. Gli strumenti economici, e in particolare gli strumenti di mercato che garantiscono il funzionamento dei mercati dei beni e dei servizi ambientali, offrono un'ottima opportunità per l'integrazione delle politiche economiche e ambientali nel settore turistico. La stipulazione di accordi, sia pure per una determinata area geografica o un determinato sottosettore, conferisce alle imprese una grande flessibilità nel raggiungere gli obiettivi stabiliti, posto che la maggior parte delle imprese interessate siano rappresentate e che possano partecipare all'accordo. Le tasse per l'ambiente e altre imposte possono svolgere un ruolo importante a favore dell'internalizzazione dei costi. Le tasse per l'ambiente sul turismo possono rappresentare uno strumento importante per attuare il principio del "chi inquina paga". Ove necessario, l'imposizione di tasse o tariffe che definiscano il prezzo delle risorse naturali risponde ottimamente alla diversità del settore turistico.

Le linee principali della Strategia europea per l'occupazione (SEO), le linee guida annuali dell'UE per l'occupazione negli Stati membri e le relative raccomandazioni indirizzate a ciascuno Stato membro, possono essere riaffermate anche per il settore turistico. Lo sviluppo dell'imprenditoria e la creazione di posti di lavoro, il miglioramento delle prospettive occupazionali, l'incoraggiamento all'adattabilità delle imprese e della loro forza lavoro e il potenziamento delle politiche per le pari opportunità tra donne e uomini sono settori fondamentali che potrebbero essere presi in esame per la creazione di nuovi posti di lavoro nel settore del turismo.

Un'industria turistica socialmente sostenibile e la sua attrattiva nei confronti di una forza lavoro qualificata possono trarre vantaggio dagli sforzi e dal lavoro a livello comunitario sulle tematiche nell'ambito della qualità delle condizioni di lavoro e dell'occupazione, come il dialogo e la consultazione sociale, la collaborazione sociale, gli accordi e la contrattazione collettiva, la tutela sociale e le informazioni che la riguardano, l'invalidità, la politica dell'invecchiamento, il coordinamento dei piani di previdenza sociale e l'inclusione sociale. Gli sforzi della Commissione volti a costruire uno spazio europeo dell'apprendimento permanente comportano anche vantaggi per il settore turistico, con particolare riguardo ai cosiddetti spazi di professionalizzazione, affinché l'industria turistica possa disporre di tutte le competenze necessarie all'innovazione.

- Trasporti ed energia sostenibili

Il Libro bianco La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte e il relativo Piano d'azione rivestono un'importanza basilare per la sostenibilità del turismo europeo.

Il Libro bianco delinea come conseguire un sistema di trasporti turistici più efficiente, sostenibile e di migliore qualità. La strategia e le misure proposte sono volte a spezzare gradualmente il legame tra la crescita costante dei trasporti e la crescita economica al fine di ridurre la congestione e la pressione sull'ambiente salvaguardando nel contempo la competitività economica dell'UE e sviluppando una politica dei trasporti di qualità per i cittadini europei. Le misure proposte che riguardano la sicurezza dei trasporti, la minore congestione, la mobilità sostenibile, i diritti dei viaggiatori, la migliore qualità dei servizi di trasporto e le infrastrutture sostenibili rispondono alle preoccupazioni dei turisti e delle popolazioni locali, e influenzano in misura significativa il prodotto turistico e la vita nelle destinazioni turistiche.

Il Libro bianco sottolinea l'importanza di una crescita equilibrata delle diverse modalità di trasporto grazie a misure politiche volte a garantire un'apertura regolamentata del mercato e a internalizzare i costi esterni dei trasporti. Quest'ultimo aspetto va ad aggiungersi agli investimenti mirati nelle reti che assicurano una concorrenza leale tra i vari tipi di trasporto. L'eliminazione degli ostacoli tecnici e istituzionali che gravano sui trasporti tra gli Stati membri e la creazione di un vero mercato comune dei trasporti favoriranno i trasporti turistici sostenibili. Le infrastrutture della Rete transeuropea di trasporto (TEN-T) per le diverse modalità di trasporto e i suoi sistemi per la gestione del traffico facilitano anche il turismo in accordo con i requisiti della sostenibilità.

Le misure e i risultati ottenuti a livello comunitario nell'ambito energetico favoriscono lo sviluppo sostenibile del turismo. Il Libro bianco Energia per il futuro: le fonti energetiche rinnovabili espone gli obiettivi e i tempi di attuazione delle azioni riguardanti i tipi di energia essenziali per il settore turistico, sotto forma di Piano d'azione. Le azioni prioritarie della "campagna per il decollo" nel Libro bianco si riferiscono esplicitamente alle applicazioni legate al turismo.

- Sfruttamento, gestione, promozione e valorizzazione intelligente delle risorse della natura e del patrimonio: le zone protette e il patrimonio naturale e culturale

Allo scopo di rispettare la diversità biologica, i valori culturali e il patrimonio culturale, la Commissione incoraggia e promuove la valutazione del carico turistico di ecosistemi, habitat e siti, lo scambio delle migliori prassi tra imprese turistiche pubbliche e private e lo sviluppo di orientamenti internazionali per il turismo sostenibile. La Commissione ha pubblicato i suoi orientamenti in materia di sviluppo di un turismo sostenibile all'interno delle zone protette e basato sul patrimonio culturale. Gli obiettivi e le misure previsti dalla strategia comunitaria a favore della diversità biologica hanno una rilevanza diretta per il turismo sostenibile, e comprendono misure speciali di tutela e conservazione con un'attenzione particolare all'impatto del turismo sui siti europei di Natura 2000.

Molte iniziative e progetti finanziati in ambito comunitario delineano le buone prassi e i modi in cui il turismo sostenibile può creare opportunità per un buon utilizzo del patrimonio e per valorizzare il grande potenziale del turismo basato sul patrimonio culturale a favore di uno sviluppo economico sostenibile e della creazione di posti di lavoro. Il programma Cultura 2000, che punta a promuovere un'area culturale comune caratterizzata sia dalla diversità delle culture che da un patrimonio culturale collettivo, e molti altri programmi europei contraddistinti da una dimensione culturale, possono aiutare ad esplorare queste opportunità.

- Politica ambientale

La politica comunitaria per l'ambiente ha una grande importanza per la sostenibilità del turismo europeo. Oltre alle misure e strumenti citati riguardo allo sfruttamento e gestione intelligente della biodiversità e del patrimonio naturale (vedi sopra), e in materia di informazione, gestione e valutazione dell'ambiente (vedi oltre), questioni come la gestione delle acque, dei reflui e dei rifiuti interessano direttamente il settore turistico.

La direttiva sulle acque di balneazione del 1976 ha imposto norme vincolanti per le acque balneabili in tutta l'Unione europea, attualmente sottoposte a revisione per una nuova direttiva. La relazione annuale sulle acque di balneazione e l'atlante del turista descrivono la qualità delle acque per la balneazione. La presenza di acque sicure per il nuoto o per il gioco rappresentano per i turisti un fattore importante nella scelta di una destinazione, e per converso le acque pulite rappresentano per le destinazioni turistiche un importante fattore per attirare i visitatori.

Per quanto concerne le acque reflue e i rifiuti, le misure comunitarie per la prevenzione e quelle per il trattamento, riutilizzo, riciclaggio, smaltimento o incenerimento dei rifiuti rivestono diretto interesse per la catena dell'offerta turistica e per le destinazioni turistiche sostenibili. La prevenzione e la lotta nei confronti del rumore ambientale locale rappresenta anch'essa una questione di grande importanza per la gestione ecologicamente sostenibile delle destinazioni turistiche.

- Sostegno finanziario allo sviluppo del turismo sostenibile: i fondi a favore della coesione economica e sociale

I fondi strutturali e le relative iniziative comunitarie, in particolare Interreg e LEADER+, il programma Phare, e il sostegno comunitario alle misure di preadesione per lo sviluppo agricolo e rurale (SAPARD), forniscono buone possibilità di sostenere le misure connesse al turismo. L'opuscolo della Commissione su come "Utilizzare al meglio i fondi europei nel settore commercio e turismo" promuove ulteriormente il loro ruolo. Il rinnovamento e lo sviluppo degli agglomerati rurali, la tutela e conservazione del patrimonio rurale e l'incoraggiamento delle attività turistiche sono misure sovvenzionabili ai sensi dell'articolo 33 dell'attuale Regolamento del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEOGA al di fuori delle zone dell'obiettivo n. 1 previste dalla sezione garanzia del FEOGA.

Il Fondo di coesione e lo strumento per le politiche strutturali per la preadesione finanziano rispettivamente grandi progetti di infrastrutture per l'ambiente e per i trasporti che contribuiscono al conseguimento degli obiettivi della politica comunitaria a favore dell'ambiente e della rete transeuropea di trasporto, e possono avere un'importanza su larga scala per l'ulteriore sviluppo del turismo in Europa.

- L'applicazione di nuove tecnologie

La Commissione ha evidenziato le misure da adottare affinché le imprese europee possano trarre il massimo vantaggio dalla e-economia, anche nel settore turistico, sul quale le tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni (TIC) hanno un elevato potenziale d'impatto. Il piano d'azione eEuropa 2005: una società dell'informazione per tutti della Commissione invita il settore privato a collaborare con la Commissione e gli Stati membri per raggiungere l'obiettivo dell'eEuropa. Riferendosi esplicitamente al turismo, il piano annuncia che la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, il settore privato e le amministrazioni regionali, definirà e-servizi per promuovere l'Europa e per offrire un'informazione pubblica di facile accesso.

Inoltre, l'area tematica prioritaria di ricerca sulle tecnologie della società dell'informazione, prevista dal sesto programma quadro comunitario per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione che contribuiscono alla creazione dello spazio europeo della ricerca e dell'innovazione (2002 - 2006), offre valide opportunità di sostegno ai progetti connessi al turismo.

- Informazioni, strumenti di gestione, misure di monitoraggio e valutazione di alta qualità

Informazioni di migliore qualità e facilmente accessibili sull'ambiente e sulle questioni di carattere pratico aiutano a formare le opinioni e quindi le decisioni ecosostenibili dei singoli turisti. L'estensione al settore dei servizi del sistema comunitario del marchio di qualità ecologica è iniziato dal sottosettore dei servizi alberghieri, il primo per il quale sono stati sviluppati criteri ecologici. Similmente, va favorita un'ampia accettazione del Sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS) da parte del settore turistico per valutare, esporre e migliorare le prestazioni ambientali, e la pubblicazione di relazioni accurate sui risultati ottenuti in campo ambientale o nello sviluppo sostenibile, sottoposte a verifica da parte di organismi indipendenti.

La legislazione comunitaria prevede una valutazione d'impatto ambientale come presupposto per l'approvazione di determinati progetti di impianti turistici e ricreativi, piani e programmi di sviluppo. La politica integrata relativa ai prodotti contribuisce a ridurre al minimo l'impatto ambientale dei prodotti in tutte le fasi del loro ciclo di vita. Le parti interessate del settore turistico possono trarre vantaggio dalle informazioni sull'industria e sugli aspetti della politica del prodotto già in fase di sviluppo e sperimentazione, come le eco-industrie, e dalle possibilità offerte dalla legislazione comunitaria agli appaltatori pubblici che desiderano integrare aspetti di carattere ambientale nelle procedure degli appalti pubblici.

Uno strumento importante per garantire la sostenibilità lungo l'intero ciclo di vita è rappresentata dall'utilizzo di un sistema di rilevamento tempestivo per identificare le destinazioni turistiche in declino e le migliori pratiche di prevenzione, al quale la Commissione ha dedicato una pubblicazione specifica. L'attuale iniziativa della Commissione sui criteri armonizzati di buona accessibilità delle destinazioni e delle infrastrutture turistiche ai disabili fornirà informazioni che aiuteranno il monitoraggio e la valutazione di questo aspetto della sostenibilità del turismo europeo.

La ragione per cui si ricercano indicatori affidabili è data dall'identificazione delle principali aree d'impatto del turismo che possono essere misurate direttamente in base all'atteggiamento adottato dalle imprese di settore e dai visitatori nelle località turistiche. Infine, Eurostat sta iniziando uno studio preliminare per redigere un manuale metodologico sulla misurazione dello sviluppo sostenibile nel turismo.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - COMMUNICATION ON BASIC ORIENTATIONS FOR THE SUSTAINABILITY OF EUROPEAN TOURISM - Extended impact assessment - {COM(2003)716 final}

Introduction

'Sustainable tourism development meets the needs of present tourists and host regions while protecting and enhancing opportunities for the future. It is envisaged as leading to management of all resources in such a way that economic, social and aesthetic needs can be fulfilled while maintaining cultural integrity, essential ecological processes, biological diversity, and life support systems'. (World Tourism Organisation definition)

The Commission's Working group on environmental protection and sustainable development of tourism (2001) added:

'It also needs the involvement and commitment of all concerned stakeholders.'

The Extended Impact Assessment has been conducted on the basis of a consultation document on 'Basic orientations for the sustainability of European tourism' that largely corresponded to a first draft of the Communication. The document was the subject of an Internet public consultation from 25 April to 31 July 2003 and of a broad tourism multi-stakeholder dialogue, whose results, described under Section 7 of this report, have been included in the impact assessment.

This Communication spells out the approach and action required to improve the sustainability of European tourism and how the European Community, and particularly the European Commission, can contribute to the sustainability of European tourism and to provide stakeholders with basic orientations on the way to implementing sustainable tourism.

In defining this approach it was considered that it must be general enough to provide for sufficient flexibility at the appropriate implementation level. This approach recognises that there is no single model for implementing sustainable tourism management practices, as many different models for achieving sustainable tourism management exist.

Assessing the policy options in such a framework has proved to be a difficult task. The nature of the issues and of the options presented means that quantification of the impacts is not feasible. Techniques such as cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis cannot be used. Therefore, a qualitative assessment based on multi-criteria analysis was chosen as the most effective technique.

SUMMARY

* THE CHALLENGES

The challenges to be met in order to ensure the sustainability of tourism alongside the current benefits that tourism can bring concern the risk of consuming its environmental, cultural and social quality assets, so that it would lose its privileged competitive position in the global tourism market, with its potential to create employment being severely damaged.

The major challenges mainly comprise unsustainable patterns of tourism consumption (tourist behaviour) and production (practices of enterprises and destinations as tourism providers), in particular with regard to: a) the temporal and spatial concentration of tourism activity (that results in overcrowding and low quality, and requires enormous overcapacity); b) travel patterns with intensive transport use (e.g. leisure tourism counts for half of medium and long-distance transport, and tourism-related air transport is expected to double in a decade); and c) the interaction between climate change and tourism (resulting in reciprocal effects).

These challenges need to be managed through a coherent and integrated partnership in dialogue with all tourism stakeholders to balance the different interests and objectives.

* THE OVERALL OBJECTIVE

The overall objective is to promote further progress towards the sustainability of tourism in Europe and world-wide, stimulating multi-stakeholder efforts to this end across all territorial and administrative levels, and to outline how the Community and the other stakeholders can contribute further. The Communication builds upon the international and EU approach on sustainable development, the relevant policies and initiatives that impact tourism, and third party initiatives with a view to exploiting synergies through a partnership approach. This is expected to provide better integration and coherence between territorial levels and more effective action at the right level with adequate monitoring.

* THE POLICY OPTIONS

Four policy options were identified for reaching the objective: (A) a comprehensive Community policy in the field of tourism; (B) a scenario of non-action by the EU; (C) relying on existing contributions inside and outside the Community; and (D) reinforcing the existing framework and improving it with suitable measures. Generally speaking, these options differ with regard to the intensity in dealing with sustainability at Community level and correspond to different degrees of subsidiarity and proportionality.

Options (A) and (B) either did not find sufficient Member State support or were considered contradictory to the Community approach to sustainability. The reliance on subsidiarity decreases from Option (B) to (C) to (D) to (A), whereas proportionality and resources needed increase in the same order, but combined with strong political uncertainty for option (A).

* ASSESSMENT OF THE IMPACT OF THE POLICY OPTIONS

A no-action scenario or one which relies only on existing contributions (Options (B) and (C)) would fail to encourage sustainable tourism consumption and production, with no possibility of measuring and reporting on the impact of tourism in a transparent and reliable manner.

Options (A) and (D) are the most likely to achieve progress. However, implementing Option (A) would require substantial resources, and several Member States and certain industry bodies, in particular most of those representing European private entrepreneurs in the tourism sector, strongly oppose it. Option (D) is most effective and flexible in meeting the challenges whilst respecting the principles of subsidiarity and proportionality and enabling individual solutions to be found for challenges in each type of destination.

Option (D) has the potential to better fine-tune Community policies affecting tourism, so that they are more effectively used and enhanced, and better coordinated internally. It promises better synergies and close dialogue with relevant stakeholders, and makes it possible to assist SMEs in meeting both consumer demands for quality and local communities, peripheral regions and candidate countries with a flexible approach that recognises the diversity of the European tourism industry and destinations. It provides for greater consideration of corporate social responsibility issues in tourism and results in greater benefits in the short term with multiplier effects increasing over time. It can serve as a sector-specific contribution to changing unsustainable patterns of consumption and production, to which the Community has been committed since the Johannesburg 2002 World Summit on Sustainable Development.

* IMPLEMENTING THE PROPOSAL, MONITORING AND REPORTING

Implementation (starting in 2004) will be based above all on the initiatives of responsible stakeholders and on tourism-related Community policies and programmes. The Community role will be a catalytic one, stimulating further input in the areas of: (a) Community contribution to governance and sustainability of European tourism by a systematic use of the Impact assessment tool to integrate sustainable tourism concerns into related Community measures, and by appraising their effectiveness in this respect; (b) cooperation with stakeholders, fostering cooperation with the World Tourism Organisation and launching a Tourism Sustainability Group to allocate specific activities and responsibilities to the various tourism stakeholders, and to steer, monitor and evaluate the implementation of this process; and (c) awareness raising and proactive dissemination of best practices regarding sustainable tourism consumption and production patterns.

* STAKEHOLDER CONSULTATION

The Commission involved all interested stakeholder groups and worked with a steering group to receive regular external feedback on its work and ideas. The input from this process served to draft a consultation document for the 3-month Internet consultation, and for this Extended Impact Assessment (ExIA). The outcome of the open consultation, the feedback from the usual interlocutors in regular consultations, and the comments by other services in the internal steering group that accompanied the ExIA were integrated into the draft Communication.

* COMMISSION DRAFT PROPOSAL AND JUSTIFICATION

A reinforcement of the existing framework, with the addition of suitable tourism-specific measures, provides a feasible and appropriate EU approach with regard to both the important challenges and the proportionality and subsidiarity principles. The objectives and challenges identified are dealt with through an integrated and cooperative approach with all stakeholders. It is fully compatible with the existing Community policy framework regarding related Community competencies, and it requires a modest resource input that can be managed with the existing human resources of the Tourism Unit and the recently shown cooperative attitude of most Commission services on tourism-related issues.

1. What issue/problem is the policy/proposal expected to tackle?

* What is the issue/problem in a given policy area expressed in economic, social and environmental terms including unsustainable trends?

The tourism sector is facing a series of challenges that need to be tackled to ensure tourism sustainability alongside the current benefits that tourism can bring. Tourism is affected by policies such as those relating to employment, regional development, environment, consumer protection, health, safety, transport, taxation and culture. Table 1 gives an overview of the main issues and related challenges to be addressed.

Table 1: Issues and problems of European tourism

general:

* Temporal and spatial concentration of tourism activity.

* Impact of extreme weather events on tourism.

* Low consumer awareness of sustainable tourism.

* Insufficient sound sustainable destination management.

economic:

* Risks / quality gaps that European tourism industry may not remain competitive.

* Risk of supply market dominance linked to further integration of tourism suppliers.

* Lack of internalisation of socio-economic and environmental costs.

* Challenges from greater use of and dependency on Information Technologies

* Shortages of skilled workers.

* Partial over-capacity in large infrastructure and in enterprises.

* Insufficient sustainable economic investment and infrastructure development in destinations and local communities.

* Partly insufficient secondary effects on the local economic development (re-spending more income received by the sector within the destination economy) that complement the initial direct effects of tourism.

* Changes in the European demographic structure and tourist preferences that lead to increasing demand for alternative forms of tourism and for sustainable management of classical types of tourism activity.

social:

* Underdeveloped social responsibility in tourism.

* High number of staff without continuous employment with a potential effect on qualification levels and service quality

* Risk of losing social and cultural environment and not creating sufficient social capital for local communities.

* Increasing number of tourists with special needs, and gaps in tourism for all.

* Risk of not matching tourist safety requirements.

Environmental:

* Air pollution caused by travel patterns and tourism transport.

* Pollution at destinations.

* Degradation of natural and cultural resources at destinations.

* Geographical shift of environmental load to areas not sufficiently equipped.

* Difficulties in the sphere of land use and land management.

* What are the risks inherent in the initial situation?

Through its current patterns of consumption and production, tourism can have negative impacts on the economic, social and environmental pillars of sustainability. The risk of consuming its environmental, cultural and social quality assets could drive European tourism to lose its privileged competitive position in the global tourism market.

During the past 50 years, European tourism has experienced a more or less steady, high growth. Over the same period it has been confronted with a wide range of changes in demand, regional increase and decrease of tourist flows, differences in tourists' motivations and expectations, and organisation of supply [1]. A major risk is that of incompatibility between safeguarding natural and cultural local resources as well as the community identity and their tourist use and the need to build a consensus among the different supply stakeholders and coordinate their actions. The tourism sector is characterised by a fragmented approach and the insufficiently coordinated strategy at the decision-making level.

[1] European Commission: 'Early warning system for identifying declining tourist destinations, and preventive best practices' (http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/studies/tno/tno_en.pdf).

Temporal and spatial concentration of tourism activity

The monthly distribution of tourism activity in Europe shows that the high peak of tourism in the summer months has continued without interruption alongside the overall increase of tourism throughout the year. The temporal concentration of tourism activity accompanied by a spatial concentration on specific destinations creates further impact on natural and cultural resources at the destination, as well as the quality of the experience for the tourist. In addition, tourist facilities may be empty or suffer from low occupancy/visitor rates for many days of the year. Italy, for instance, is reported to have an index of utilisation of bed-places in hotels and similar accommodations of almost 70% in summer but only around 20% in low season. [2] Off-season operation leaves over-capacity in large infrastructures and in enterprises. It results in high numbers of staff without continuous employment who may suffer poor conditions, with negative effects on qualification levels and service quality.

[2] Eurostat: 'Tourism statistics-yearbook' data 1990, 1995, 1997-2000. Eurostat: 'Tourism and the environment' (http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/ datashop/print-product/EN?catalogue=Eurostat&product=KS-NP-02-040-__-N-EN&mode=download).

Travel patterns and increasing transport use

Tourism has been identified as the main growth factor behind the increase in demand for passenger transport with predictions speaking of passenger air travel doubling by 2010, compared to 1995 [3]. From these data, transport is expected to become the most important environmental impact due to tourism, with travel to and from destinations being responsible for 90% of the energy used in the sector. Innovations in technology have meant reduced journey times, improved capacity, and a decrease in real terms in transport prices, including the prices of cars and airfares. The decrease in travel costs, mainly for air transport (more acute because of low-cost carriers), has increased the attractiveness of intra-European travel and personal mobility with an even larger share of the population being able to travel and shorter and more frequent trips being encouraged. This, in turn, has placed significant demands on the transport systems in the resorts themselves.

[3] European Environmental Agency: 'Tourism indicators' http://themes.eea.eu.int/ Sectors_and_activities/tourism/indicators.html.

For intra-European tourism, the impact of the increasing demand for transport use is accompanied by the existing travel patterns which show the private car as the dominant transport mode (58%), followed by air (31%) and rail travel (10%). Although the use of rail travel has been declining, the demand for this mode by both business and holiday travellers is starting to increase in some European countries. On the other hand, air travel has grown dramatically in the last 30 years, more than any other transport mode. Passenger-kilometres have increased by 7.4% per year on average since 1980 [4].

[4] European Commission: 'Structure, performance and competitiveness of European tourism and its enterprises'. http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/studies/pwc/pwc_en.pdf

Climate change and tourism

Recent extreme weather events have attracted public attention to the challenge posed by the potential impacts of climate change for a number of holiday destinations. Tourism, like many other economic sectors, has an inter-relationship with climate change that results in reciprocal effects (the tourism and travel induced emission of greenhouse gases which contribute to climate change and climate change might inter alia affect tourism).

The degree of the impact of climate change on tourism cannot yet be properly forecast. But, there are some predictions and working hypotheses that speak of direct impacts on the choice of destinations (regarding both the time and the location for taking holidays). Some might become less attractive as temperature and humidity increase above comfort levels, and others might turn more attractive as mild temperatures become more of a certainty. Rainfall changes, floods and droughts are also reported to directly affect tourism choice. But there are also indirect impacts such as, for instance, the link between a rise in sea level and its effect on coastal erosion, and the decrease of snow cover and thence of skiing in mountain resorts [5].

[5] EEA: 'Europe's environment: the third assessment' http://reports.eea.eu.int/ environmental_assessment_report_2003_10/en.

* What are the underlying motive forces?

The sustainable development of European tourism is a prerequisite for its future competitiveness and for using its potential to create employment. This has been repeatedly confirmed in the various documents adopted by the Commission, the Council and the other Community Institutions. Secondly, as tourism is one of the most important sectors in the economy, its sustainability contributes significantly to the overall progress in sustainable development. Such progress will suffer if tourism is not managed and developed in a sustainable way, i.e. if its current patterns of consumption and production persist.

* Who is affected?

The tourists as consumers

Tourism products and services are consumer driven. The role that tourists as consumers can play in reducing the impact of the problems through a more sustainability-oriented demand illustrates the potential of consumer awareness of sustainable tourism to trigger changes in the product offered. Enterprises and destinations need to pay more attention to environmental issues in the future [6]. So far, environmental care is a major issue for the big players in the tourism market who also use the marketing potential of environmental care for their businesses. In addition to the price and quality offered, consumers have started considering the environmental effort of the company as a determinant of choice. There is still much to be done to increase sustainability awareness among tourists. How far the willingness to pay more for sustainable products and services could go is still an issue subject to debate [7].

[6] See note 1.

[7] e.g.: ABTA Research October 2000 (Association of British Travel Agents): '85% of people thought it was important that tourism should not damage the environment, and that 64% would be willing to pay £10 to £25 extra to ensure standards were met, representing a 2 - 5% price increase on a £500 holiday.'

Changes in the demographic structure of Europe may have an influence on new tailor-made tourism products and services. The European population is getting older but staying active longer. Thus, older people will become more important to the tourism market, increasing the overall number of tourists and potentially demanding different types of tourism.

The Tourism SMES

Currently, SMEs, because of low consumer awareness, mostly consider that these issues are unimportant, but a trend towards higher awareness is taking place. For instance, the accommodation sector has started to use reusable products (about 20% of accommodation SME companies consider environmental care as a top priority [8]). SMEs need to build further on these experiences.

[8] See note 4.

Industry representatives recognise that there is an increasing trend for developing new forms of tourism, especially those related to nature and wildlife, rural areas and culture, and that these are influencing traditional package tours [9]. This type of tourism is expected to grow faster than any other market segment. So-called eco-tourism is expected to grow 20% annually world-wide compared with just 7% for tourism overall [10].

[9] WTTC, IFTO, IH&RA, ICCL & UNEP (2002): 'Industry as a Partner for Sustainable Development: Tourism'

[10] Worldwatch Paper Institute Paper 159: 'Travelling Light: New Paths for International Tourism' 2001. http://www.worldwatch.org/pubs/paper/159/ .

Ethical issues are also gaining importance for tourism enterprises. Research suggests that, following the trend in other economic sectors, social responsibility and corporate citizenship are expected to increase in importance in the tourism industry [11]. This means implementation of adequate CSR practices for tourism value chain services and enterprises of all kinds and sizes, and looking at the sustainable methods and products available.

[11] See note 9.

European Tourism SMEs, despite increasing consolidation and vertical integration, still dominate the sector, with over 99% of companies employing fewer than 250 individuals. However, a few large companies manage a significant proportion of the volume of trade, particularly at an international level. Optimising the synergy between producers and travel organisers and between different modes within a sub-sector of the tourism industry is likely to remain very important to competitiveness.

By using information technology (IT), tourism SMEs should be able to compete with larger players. However, the uptake of IT has not yet achieved an optimal threshold [12].

[12] See note 4.

The tourism workforce

Positive social impacts arise mainly through tourism's contribution to employment, worker training and the development of SMEs. The sector employs a significant proportion of women, minorities and young people. In developed countries, unemployment levels are especially high for unskilled labour, thus additional demand for low-skilled labour is of high economic and social value.

The seasonal concentration of demand results in high numbers of staff without continuous employment who may suffer poor conditions, with negative effects on qualification levels and service quality. This in turn has an impact on the competitiveness of the supply chain, as quality in the tourism product cannot be achieved without the skill and motivation of the workforce. In addition, the industry has serious shortages of skilled workers [13].

[13] See note 9.

Tourist destinations

Tourism services together with the destination itself make up the tourism experience.

Tourism can support economic development and is an important element of many countries' economies. The inflow of revenue to tourist destinations creates business turnover, household income, employment and government revenue.

Tourism can be more effective than other industries in generating employment and income in less-developed, often peripheral, regions with limited alternative opportunities for development. Tourism affects the economy beyond the industry itself. A proportion of the sector's income is respent in the destination's wider economy, thereby creating further economic activity. These indirect effects can exceed the initial direct effects (tourism income not only creates jobs in the tourism industry itself but also in associated industries, such as agriculture, transport, manufacturing, etc.)

SMEs believe that inadequate public infrastructure hinders their growth, as recent analysis shows [14]. Infrastructure issues are becoming more acute with the continuing increase in passenger travel. However, increased environmental concerns may affect infrastructure development; for example, proposals for airport expansions are often fiercely disputed. Tourism can also contribute to better infrastructure such as improved water supply or waste treatment, leading to greater environmental protection.

[14] See note 9.

Cultural assets are a basic resource of tourist destinations. However, tourism risks contributing to the homogenisation of global products and services that lack local identity. Local identity is at particular risk where the ratio between tourists and locals is high.

Sustainable tourism entails the preservation of local cultures.

The impact of terrorist attacks in the recent past has focused more attention on tourism safety and security issues. As part of the image of destinations these are key issues in tourism and destination marketing which need to be addressed at decision-making level. The need for marketing organisations to demonstrate that destinations are safe for tourists has become increasingly important since consumer awareness is growing rapidly. Similarly crisis and risk management in the tourism industry has become important for all tourism stakeholders.

Natural resources are a basic resource of a tourist destination, and sustainable destination development requires the protection of both the environment and natural resources. Scenery is the main factor in choosing a destination for 49% of European holidaymakers [15]. Although very few Europeans report specific problems encountered on holiday, when they do it is the general state of the environment (9%) and the state of the environment in the tourist areas they visit (8%) which are highlighted. Thus, environmental degradation can threaten the viability of the industry. Negative impacts from tourism (see table 1) occur when the environmental carrying capacity of a destination is exceeded. Sound environmental destination management can reduce the environmental impact of tourism especially in fragile ecosystems.

[15] European Commission (1998): 'The Europeans on Holiday 1997-1998', A Eurobarometer Survey.

However, tourism can also raise awareness of the value of environmental assets and contribute financially to the creation and conservation of natural parks and protected areas. The relationship between tourism and the environment is complex and varies according to a range of factors including the number and seasonal variation of tourists, the concentration, the recreational activities they pursue, the type of environment affected and the infrastructure and management in place.

* What would happen under a "no-policy change" scenario?

A no-policy change scenario would fail to reverse the unsustainable trends in European tourism and fail to cope with the issues and problems of tourism sustainability. Continuing growth of tourism would over-proportionally augment the risks inherent in the situation which are marked by its partially unsustainable patterns of consumption and production, and make them materialize. More sustainable consumption and production patterns in the tourism sector would not be encouraged, and there would be no possibility of measuring and reporting on the impact of tourism in today's society in a transparent and reliable manner.

This scenario would lack a strong and cooperative partnership between the public authorities, trade organisations and unions, the private sector and society, and which would allow responsibility for delivering and ensuring tourism sustainability to be shared. It would mean that governments neither integrate tourism concerns into the overall set of related policies, nor set up, in consultation with all stakeholders, a capacity-building framework with realistic objectives to facilitate an uptake of existing and future guidance for the implementation of sustainability management practice.

Without sustainable development, European tourism's quality and future competitiveness, and its potential to create employment, would be severely damaged. Overall progress in sustainable development would suffer as well. In Europe, certain tourist destinations would enter into a phase of decline that they could not overcome, with important negative effects on the entire local economy and social tissue linked to it.

In conclusion, although the potential for a sustainable growth of European tourism exists, it would be jeopardised if policy did not change.

3. What main objective is the policy/proposal expected to reach?

* What is the overall policy objective in terms of expected impacts?

The overall policy objective of the Communication is to promote further progress towards the sustainability of tourism in Europe and world-wide, stimulating multi-stakeholder efforts to this end across all territorial and administrative levels and to outline how the Community and the other stakeholders can further contribute to them. This overarching objective is expected to be achieved through the following three specific objectives:

* a balanced approach based on the three pillars of sustainability;

* sustainable consumption patterns; and

* sustainable production patterns in the supply chain and sustainable destination development.

* Has account been taken of any previously established objectives?

The Communication takes into account relevant policies and documents at EU and global level that focus on sustainable development and sustainable tourism (see Table 2). The approach developed builds upon existing Commission and third party initiatives and sets up new ones, in order to tackle the challenges and achieve the objectives without duplicating efforts, in a broad partnership with all tourism stakeholders.

The Communication addresses objectives such as sustainable consumption and production patterns, quality development and the competitiveness of the industry, the case for the production of new jobs and improvement of working conditions in existing employment, the protection and restoration of the environment and natural resources as well as respect for the carrying capacity, and corporate social responsibility.

The results of the consultation that the draft has undergone confirm the objectives set and support the fact that the horizontal objectives might be further broken down when dealing with implementation at the appropriate level.

Through the chosen cooperative approach, sustainable tourism is expected to contribute to the overall EU sustainable development strategy by providing better integration and coherence between territorial levels and more effective action at management level with adequate monitoring.

In addition, through the link to the Sustainable Development Strategy, the Communication links to existing approaches in the Member States and to relevant EU milestones, such as the 'Lisbon Process', designed to make the EU the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world, and the 'Cardiff Process' on integrating environmental issues into other areas of policy. The Sixth Environmental Action Programme will also play an important role, setting binding environmental objectives for the EU over the decade to 2010. Finally, the Communication also responds to the outcome of the Plan of Implementation of the World Summit on sustainable development regarding tourism through the development of a transparent multi-stakeholder process.

Table 2: Overview of previously established objectives

European Union

Reference // Objectives/messages relevant to Sustainable Tourism

'Tourism and Employ-ment' Process // Messages from European Conference on Tourism and Employment*, Luxembourg European Council on Employment**, Council of Ministers (Tourism) ***, conclusions and recommendations of the High Level Group on tourism and employment****:

* the need to improve the quality and competitiveness of European tourism;

* the need to help SMEs and promote partnerships at all levels;

* the need to create a favourable environment for tourism; and

* the need to improve the quality of human resources;

Messages from the Report of the working groups*****:

* the need to highlight the fundamental role of information, knowledge and its dissemination;

* the need for competent human resources motivated by medium and long-term prospects;

* the integration of environmental policy and the promotion of sustainable tourism;

* the need for European harmonization of the concept of quality of tourism services and infrastructures, and its assessment and monitoring;

* the need to speed up the integration of information society tools and services in all tourism activities and businesses, in particular SMEs; and

* the need for a network of stakeholders involved and a generalized partnership, particularly those in the field to ensure implementation of all the recommendations.

"Working Together for the future of European tourism" // * "to create the conditions and provide the basis for sustainable, high-quality tourism and competitive European tourism businesses"; and

* "increasing the basic knowledge of this economic activity, increasing the competitiveness of its business, improving the sustainable development of tourism in the EU and its contribution to job creation".

EU Strategy for Sustainable Development // * limit climate change and increase the use of clean energy;

* address threats to public health;

* manage natural resources more responsibly;

* improve the transport system and land use management;

* combat poverty and lack of social cohesion; and

* deal with the economic and social implications of an ageing population.

6th Environ-ment Action Programme "Environ-ment 2010: Our future, our choice" // * emphasising climate change as an outstanding challenge and contributing to stabilising greenhouse gases concentrations;

* protecting, conserving, restoring and developing the functioning of natural systems, natural habitats, wild flora and fauna with the aim of halting desertification and the loss of biodiversity, both in the EU and on a global scale;

* contributing to a high level of quality of life and social well being for citizens by providing an environment where the level of pollution does not give rise to harmful effects on human health and the environment and by encouraging a sustainable urban development;

* better resource efficiency and resource and waste management to bring about more sustainable production and consumption patterns, thereby decoupling the use of resources and the generation of waste from the rate of economic growth and aiming to ensure that the consumption of renewable and non-renewable resources does not exceed the carrying capacity of the environment;

"European transport policy for 2010: time to decide" // * achieve a transport system that is more efficient, sustainable and of higher quality; and

* "break the link gradually between transport growth and economic growth" by "shifting the balance between the modes of transport".

Communi cation on Corporate Social Responsibil ity // * increase the knowledge about the positive impact of CSR on business and societies in Europe and abroad, in particular in developing countries;

* develop the exchange of experience and good practice on CSR between enterprises;

* promote the development of CSR management skills;

* foster CSR among SMEs;

* facilitate convergence and transparency of CSR practices and tools;

* launch a Multi-Stakeholder Forum on CSR at EU level;

* integrate CSR into Community policies.

Global and International

Reference // Objectives/messages relevant to Sustainable Tourism

Agenda 21 for the Travel and Tourism Industry // Overall aim for the Government departments, national tourism authorities and representative trade organisations:

* "To establish systems and procedures to incorporate sustainable development considerations at the core of the decision-making process and to identify actions necessary to bring sustainable tourism development into being."

WSSD Plan of Implementa tion // * "fundamental changes in the way societies produce and consume are indispensable to achieve global sustainable development", it adds that these changes should be promoted by all countries, and should involve governments, relevant international organisations, the private sector and all major groups;

* "(...) to increase the benefits from tourism resources for the population in host communities while maintaining the cultural and environmental integrity of the host communities and enhancing the protection of ecologically sensitive areas and natural heritages (...) and (...) in order to contribute to the strengthening of rural and local communities.";

* the importance of the development of integrated water resources management in general;

* the importance of integrated and sustainable development of coastal zones because they are critical in "sustaining economic prosperity and well being of many national economies";

* the protection of the marine environment from land based activities (like tourism);

* the importance of the protection and conservation of mountain environments; and

* the importance of biodiversity and its protection and conservation.

* "an effective institutional framework for sustainable development at all levels is key to the full implementation of Agenda 21 (...) and meeting emerging sustainable development challenges" (item 137). It adds that good governance is essential to achieve sustainable development

Global Code of Ethics for Tourism // * "(...) to promote an equitable, responsible and sustainable world tourism order, whose benefits will be shared by all sectors of the society in the context of an open liberalized international economy (...)"

* European Commission (1997): Employment and Tourism: guidelines for action, Final Report, Luxembourg 4-5.11.1997.

** European Council of Luxembourg, 21-22.11.1997

*** Conclusions of the Tourism Council of 26.11.1997

**** European Commission (1998): European Tourism - New partnerships for employment: conclusions and recommendations of the High Level Group on tourism and employment, October 1998

***** The complete text of the reports of the five Working Groups is available at http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/index.htm

4. What are the main policy options available for reaching the objective?

* What is the basic approach for reaching the objective?

The basic approach for reaching the objective of further promoting progress towards sustainability of tourism in Europe and world-wide depends on the policy option chosen. The following policy options were considered:

A) a comprehensive genuine Community policy in the field of tourism;

B) a non-action scenario;

C) relying on established contributions, i.e.

a) building on the activities of other stakeholders, and

b) integration of the sustainability of European tourism into established Community measures;

D) reinforcement and best use of the existing framework for action.

* Which policy instruments have been considered? What are the trade-offs associated with the proposed option? What "designs" and "stringency levels" have been considered?

A) Comprehensive Genuine Community Policy in the Field of Tourism

This option means the strongest Community involvement in the development of a genuine Community policy in the field of tourism. It would include the formulation and implementation of tourism-specific actions, requiring a greater input of resources from the Commission.

The Commission favoured this option until a few years ago, and many consultation respondents supported it. However, given the reality in the field of tourism and the position of some Member States on such an approach, this option cannot be considered feasible for achieving rapid progress towards sustainability in European tourism. Furthermore, any legislative approach would be opposed by the tourism industry.

Bearing in mind that the European tourism industry involves many different public and private stakeholders with very decentralised competencies, often at regional and local levels, it can be considered that this option would not be compatible with the principle of subsidiarity. Solutions to issues that can best be dealt with at the local level do not benefit from a generalised European framework. A 'top-down' approach cannot be expected to demonstrate identifiable or quantifiable added value. The concerns of SMEs which dominate the industry can be better addressed otherwise.

B) Non-Action Scenario

A wide range of stakeholder initiatives and contributions address various aspects of sustainable tourism at different levels, although consideration of the current challenges faced by the European tourism sector suggests that the existing initiatives and contributions by the different stakeholders have not yet achieved a sustainable managed European tourism.

Under the 'non-action' scenario, the Commission would rely on these activities without taking any further action, either in terms of general policies that may affect tourism or specific tourism measures. This would represent a reduction in European-wide action compared to the current situation and to the measures provided for in the different Community policy fields.

Consultation responses demonstrate that experience to date has shown that 'bottom-up' environmental initiatives can work effectively, and there is strong support for voluntary initiatives, particularly from industry representatives. However, they also suggest that this is not sufficient. Given the importance of the tourism sector to the EU economy and the associated magnitude of both social and environmental impacts, it can be considered that certain Community-level action in this field is needed.

In general, most stakeholders consider this option unacceptable. Some stress that although voluntary schemes are an important step towards more responsible tourism. However, owing to their proliferation, their benefits and effectiveness are not sufficiently clear, particularly to consumers. In addition, even if voluntary measures were to gain acceptance, they would not be enough to prevent negative impacts from tourism.

C) Relying on Established Contributions

This option uses a two-fold approach based on both building on the activities of other stakeholders and the effect of established Community measures on the sustainability of tourism. The latter aspect distinguishes it from the 'non-action' scenario (B), with a significant Community activity, but not one targeted on tourism. It would not further stakeholder initiatives through specific Community support and involvement from the tourism point of view. The principle of subsidiarity would be respected: responsibility for tourism-specific initiatives would remain entirely with these stakeholders.

The tourism sector benefits from a number of EU-wide initiatives to promote sustainability in general. With regard to the Community contribution to the sustainability of European tourism, this option relies exclusively on these policies and measures, excluding any tourism-specific Community activities to improve sustainability. It does not allow for any human or financial resources to be used by the Commission in the sphere of tourism.

But this option fails to address the specific challenges faced by the tourism industry adequately. Some stakeholders emphasise the importance of ensuring that general Community measures take account of tourism sustainability, but few of them consider this to be sufficient.

D) Reinforcement and Best Use of the Existing Framework for Action

Building on the previous options, Option D strengthens the existing framework for action by reinforcing existing stakeholder initiatives, other than those of the Community, in this field, and further involves the Commission by:

* optimising the effect of Community policies and measures on the sustainability of European tourism; and

* the definition and implementation of complementary specific measures in the sphere of tourism for the purpose of promoting sustainability throughout the Community, which particularly targets the support of and involvement in other stakeholders' initiatives and which fills the gaps left by Community policies and measures affecting tourism.

This approach enables stakeholders to take action at the appropriate level and acknowledges the important role of the tourism industry in the move towards sustainable development. Thus, the principles of both subsidiarity and proportionality are potentially respected.

This option is in line with the conclusions at its seventh session of United Nations Commission on Sustainable Development (UNCSD7) as well as those of the European Tourism Forum. It coincides with a repeated call for the Commission to strengthen the coordination between Community policies affecting tourism. A double approach was identified, which favours using the full potential of a range of Community policies and organising coordination and cooperation with all stakeholders on subjects of common interest. This option has received strong support from stakeholders who advocate explicit guidance towards sustainable tourism rather than a reliance on other guidance affecting tourism practices by default. Stakeholders believe that the Commission should be more active when reinforcing the existing framework for action, in order to act in proportion to the magnitude of impacts. The main challenge this policy option has to address is the question of how coordination at a European level can make efforts at a local level more efficient or effective.

* Which options have been discarded at an early stage? How are subsidiarity and proportionality taken into account?

Options A) and B) could have been discarded at an early stage, owing to a lack of Member State support or to being politically incompatible with the general Community approach to sustainability. Nevertheless, to get the widest possible picture, all options were assessed in terms of the extent to which they address challenges and objectives.

The different policy options relate to several degrees of intensity in dealing with sustainability at Community level, and therefore take subsidiarity and proportionality into account differently, as indicated above for each of the options (see table 3)

The reliance on subsidiarity decreases from Option B) to C) to D) to A), whereas proportionality increases in the same order, together with the level of resources needed to implement them, but is combined with a high degree of uncertainty for option A). The latter option also risks going beyond the reality of the tourism sector, which often operates at regional and local levels. Its lower reliance on subsidiarity is not matched by a true perspective of significant additional benefits.

There is greater confidence that Options D) and A) will meet the objectives of the proposal. Options B) and C) reflect either a general withdrawal from the sustainability policy or one sector, i.e. tourism, with particular added value for sustainable development in general. They have no potential of significant improvements in currently unsustainable trends and would be a step backwards compared to the current situation.

Table 3: Assessment of the policy proposals with regard to the subsidiarity and proportionality principles

>SPAZIO PER TABELLA>

5. What are the impacts - positive and negative - expected from the different options identified?

Since the nature of the issues and of the options presented means that quantification of the impacts is not feasible, techniques such as cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis were not used. The assessment of the impacts was therefore carried out on the basis of a Multi-Criteria Analysis that made it possible to measure, at least in a qualitative sense, how well the options were expected to perform against each criterion. The selected criteria (see Table 4) were deemed complete, operational and satisfactory for the assessment of the policy options in a manner that permitted the impacts to be assessed without creating difficulties in assessing input data and making communication of the analysis more complex.

Table 4 : Criteria for analysing the policy options

// Criteria

1st group: Policy framework // Developing consumer awareness

// Achieving integration and coherence between policies and approaches

// Developing transparent multi-stakeholder processes

// Developing monitoring systems and information dissemination

2nd group: Targeting consumption // Reducing seasonality

// Sufficient provision of infrastructure

// Increasing access to tourism for all citizens

// Promoting sustainable inter and intra destination mobility

3rd group: Targeting enterprises // Availability of skilled, qualified staff for tourism sector

// Use of quality and environmental management tools

// Use of new information and communication technology

4th group: Targeting destinations // Ensuring community well-being in destinations

// Respecting and maintaining the diversity of cultural heritage

// Respecting environmental carrying capacity

* What are the expected positive and negative impacts of the options selected, particularly in terms of economic, social and environmental consequences, including impacts on management of risks? How large are the additional ('marginal') effects that can be attributed to the policy proposal, i.e. those effects over and above the "no policy change" scenario?

In order to give a qualitative description of the way each option performs against each of the selected criteria/modes of action, the scale shown in Table 5 was devised to determine how the measures addressed the criteria.

Table 5 Scale for scoring options against criteria

++ // Measure very likely to positively address the criterion

+ // Measure likely to positively address the criterion

? // Impacts in relation to criterion uncertain or subject to existing/further policy measures

The Assessment Summary Table (AST) in Table 6 presents the impact information in a consistent and transparent manner that highlights the most important impacts of the selected options.

Table 6 Assessment Summary Table

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Assessment of Option A): Comprehensive Genuine Community Policy

No details exist as to how a comprehensive genuine Community policy on tourism would be adopted in practice. It can be assumed, however, that it may have the overall effect of integrating the currently dispersed direct and indirect Community actions. It could also be assumed that it would facilitate action towards addressing specific tourism-related challenges that may not be addressed elsewhere.

Option A could improve performance against criteria, where other options are potentially less comprehensive, through the adoption of specific measures to address particular challenges. Areas where this might be necessary include ensuring provision of sufficient infrastructure, increasing access to tourism for all citizens, promoting sustainable inter- and intra-destination mobility, increasing the availability of skilled staff, and ensuring community well-being in destinations.

In other areas, Option A) may perform less well than other options. For example, although Option A) could have an integrating effect on Community actions, it may potentially reduce coherence and integration between policies and approaches, as tourism aspects would be assumed to be addressed under the comprehensive policy and thus might be neglected under other policies. Areas of conflict, or 'grey areas', may arise where a comprehensive tourism policy required action beyond that specified by existing policies. Examples might include sustainable inter- and intra- destination mobility or environmental carrying capacity (e.g. land management or water resources).

There might also be difficulties in defining tourist destinations and activities subject to a comprehensive policy, whilst recognising the diversity of the sector. This may constrain stakeholder action and innovation in addressing local issues and/or the effectiveness of a tourism policy. Stakeholder action is essential for addressing challenges relating to environmental and social factors, for example ensuring community well-being, maintaining the cultural heritage and respecting the environmental carrying capacity of destinations, where local solutions are needed. However, the Bathing Water Directive provides an example where specific areas (i.e. bathing beaches) have to be designated, and a similar approach could potentially be adopted to define sustainable tourist destinations. Similarly, Natura 2000 sites require local authorities to manage part of their area differently, and in accordance with stricter requirements, from the remaining area. Adopting a tourism policy may provide greater support to addressing the challenges for both destinations and enterprises.

Option A) bears a particular risk of additional administrative burden on local authorities and enterprises (SMEs) that is not matched by its added value. Moreover, the challenges facing tourism are acute, and it is unlikely that a comprehensive policy can be adopted and implemented within a sufficient timeframe to ensure action in the short to medium term. In the longer term, and assuming that issues concerning the definition of the tourism sector and potential overlaps with other policies are effectively dealt with, a comprehensive policy may provide greater stability and recognition for the European tourism sector.

Assessment of Option B): Non-Action Scenario

A non-action scenario relies exclusively on the existing initiatives and contributions that stakeholders other than the European Community undertake at various levels, ranging from international to local, and those that they might still develop. During the last decade, an increased stakeholder dialogue, in both the private and public sectors, has resulted in mainly voluntary initiatives to address and diminish social and environmental impacts, while enhancing the economic benefits of tourism activities. These initiatives have taken various forms and represent all sectors of the travel and tourism industry.

Significant issues such as better governance, seasonal spread and sustainable transport are addressed only to a very limited degree by existing initiatives. They require a level of coordination and initiative that is difficult to achieve by many of these stakeholders, or they remain at too high level to have an effect on the ground. Initiatives undertaken by global organisations to encourage action by local stakeholders, for example the Tour Operators' Initiative and World Tourism Organisation guidance for tourism managers and local authorities, may be too far removed and general to encourage uptake by local stakeholders. While these initiatives deal to some extent with environmental and social issues, economic issues related to the quality of supply receive less consideration. This risks, in turn, prolonging the degradation of the environmental and cultural environment as the bulk of enterprises concentrate their efforts on attracting customers.

Past stakeholder initiatives to develop consumer awareness and promote the use of environmental management tools illustrate the problem of lack of efficiency due to a lack of coordination. 40 regional, national and international eco-labels for tourism have been developed at various levels in Europe, but their adoption by the industry is as yet limited. Tourists cannot know all of them, compare them, and assess their information value.

When focusing on one aspect of sustainability, uncoordinated initiatives bear potential for conflicts with other objectives. For example, a one-sided local action that aims to limit tourist numbers so as to respect the local carrying capacity may not be compatible with the social objective of favouring tourism for all, i.e. for of those with lower incomes, when combined with yield optimisation or raising additional revenue. It could also shift tourism to other destinations where it is not managed sustainably, increasing concentrations and thus exacerbating negative trends.

Whilst the effect of the many individual initiatives launched and provided for by stakeholders other than the European Community cannot be assessed in detail, it can be assumed that the current unsustainable trends highlight areas where Option B) would fail to address the objectives of the proposed Communication. Overall, relying on Option B) to deliver progress on sustainable tourism at the European level could increase uncertainty that the objectives would be met, since the relatively uncoordinated nature of existing, largely voluntary, initiatives means that they could end at any time and with no alternative approach in place.

Assessment of Option C): Relying on Established Contributions

Option C) provides additional benefits to Option B) in those areas where a higher level, coordinated approach to address the issues more effectively can be achieved under established Community policies and measures. For example, the Transport White Paper provides a more coherent approach by promoting the overall concept of sustainable mobility. Consideration is given to the provision of infrastructure, as part of trans-European networks and through structural funds, and environmental protection is promoted through a large number of Community measures and legislation. For example, the introduction of an EU eco-label for tourism accommodation in 2003 may in due course provide added value as consumer awareness is improved.

However, many established Community measures appear too general to address the specific challenges of the tourism sector. Therefore, Option C) is limited in the extent to which it will effectively meet all of the criteria, particularly in the medium-term. For example, broad policies integrate sustainability concerns across a range of sectors at a high level, but it is unlikely that this alone will facilitate the integration and coherence of policies and approaches at lower levels. Another key issue for the competitiveness of the tourism industry, and thus economic sustainability, is the availability of skilled and qualified staff. The effect of seasonal concentration or spread has a significant influence on this issue, in addition to the other factors affecting it. Thus measures to increase the skills of the European workforce in general are not sufficient in the tourism sector without addressing current seasonal concentration.

Option C) provides some additional economic, social and environmental benefits compared to Option B), but many of the existing initiatives and Community policies and measures are too broad for their impact on tourism to be assessed with any accuracy. Instead, they provide a coordinated approach to issues that would otherwise be addressed in isolation at the local level, for example transport. Option C) corresponds more or less to the current situation regarding Community involvement in the issue of tourism sustainability. The fact that, nevertheless, unsustainable trends in tourism do not change would suggest that this existing framework is not sufficient to make adequate progress in this field.

Assessment of Option D): Reinforcement of Existing Framework

In reinforcing the existing framework (Option C), Option D) provides added value related to the majority of criteria. This results from a greater degree of coordination, increasing the effectiveness and efficiency of action and potentially achieving benefits faster and in a more targeted way by being adapted to the specific problems than might occur under the existing framework. A good example of this is consumer awareness. Despite some evidence of already increasing awareness and demand for responsible tourism, sustainable consumer behaviour is so vital to progress towards sustainable tourism that action taken under Option D) could advance this trend and provide benefits sooner than may otherwise be expected.

In this context, the promotion of sustainable tourism consumption and production patterns, and corresponding proactive best practice dissemination can be a core action of Community involvement for dealing with the major challenges affecting tourism. Option D makes it possible for the Commission to participate in specific measures for addressing these challenges, including that of seasonal spread. Such measures can provide considerable added value to efforts to reduce the unsustainable trend in tourism activity insofar as this trend is not driven by strong forces such as climate and lifestyle, which may be beyond the control of the Commission, irrespective of any policy option. It is, therefore, important that activities as those designed to address sustainable inter- and intra- destination mobility, are supported by measures to raise consumer awareness to ensure the best possible chance of improvements.

A reinforcement that aims to specifically address the sustainable development of tourist destinations can be expected to provide a wide range of significant economic, social and environmental benefits by supporting industry, the local community and the environment. It would assist the identification of specific local impacts (which may be on air, water, land or local communities) that may not be sufficiently or specifically addressed by stakeholder initiatives or existing Community policies (under Options B) or C). In this way, Option D provides the flexibility to address the regional diversity of the tourism sector and enables individual solutions to be found for destination challenges. It adds clear value, not only for sustainability in the tourism sector, but in general.

The provision of sufficient infrastructure (such as transport networks, waste management and water treatment facilities), the availability of skilled, qualified staff, respecting and maintaining the diversity of cultural heritage and increasing access to tourism for all citizens are the criteria least improved by Option D). This reflects an emphasis on operational aspects, such as better governance, and environmental aspects of sustainability rather than the socio-economic aspects. However, again, this option has the potential to better fine-tune non sector-specific Community policy measures in the above-mentioned fields, so that they become more effective for the tourism sector, and through this in general in the areas where sustainability problems are biggest. Given the significance of the current situation regarding the availability of skilled and qualified staff, further specific measures to address this shortage and improve working conditions can substantially improve the value of this option and its likelihood of achieving progress towards sustainable tourism.

Better coordination and use of the different Community policies and measures affecting tourism, an enhancement of this effect, and stakeholder participation when assessing their impact, is particularly important potential of this option. It will be crucial in optimising the benefits of Community action in general on tourism sustainability. It will also foster governance at all levels and facilitate integration and coherence between policy areas, ensuring that the views of, and impacts on, SMEs are properly addressed in this process.

The Communication also points out the need to encourage stakeholder synergies and cooperation among stakeholders. Option D) provides the opportunity for enhancing cooperation with other major players in the field of tourism sustainability. Likewise, it makes it possible to set up a multi-stakeholder group that steers the actions that the various stakeholders concerned undertake for achieving further progress towards the sustainablity of European tourism, and monitors this progress. Both steps can be seen as an important move towards supplementing the commitments to be included in a European sustainable tourism agenda (a future Agenda 21 for European Tourism), and the transposition into Europe of the tourism-relevant parts of the Plan of Implementation adopted at 2002 World Summit on Sustainable Development.

* Are there potential conflicts and inconsistencies between economic, social and environmental impacts that may lead to trade-offs and related policy decisions?

Given that all the options aim to address the same challenges, all of them experience the same potential areas of conflict, but to a different degree. A substantial issue is ensuring that tourism is accessible to everyone, whilst protecting the cultural and environmental resources of destinations. Likewise, provision of infrastructure may conflict with environmental objectives. However, because of its very nature, i.e. depending on good environmental conditions and an active social contribution, tourism can only be economically successful when respecting the two other aspects of sustainability.

None of the options considered is based on the assumption of restricting tourism growth: rather the aim is to manage it with sustainable effect. Option D) makes it possible for the Commission to participate in specific measures for addressing the issues of seasonal spread and carrying capacity, which are vital in reducing negative social and economic impacts of tourism growth, while at the same time strengthening a bottom-up approach and the key responsibility of local and industry stakeholders. Therefore, this option is also most likely to minimise conflict between economic, environmental and social impacts in the shortest possible term and in the most targeted and effective way. Nevertheless, it remains fully compatible with the existing Community policy framework regarding related policy fields.

* Are there especially severe impacts on a particular social group, economic sector (including size-class of enterprises) or region?

The analysis suggests that there are three specific categories that may be particularly affected:

A) Small and Medium-sized Enterprises

SMEs as a specific group is dominant in the tourism sector. They may currently lag behind larger companies in terms of their use of new technology and communication and may experience greater staffing problems as well as paying less attention to the environmental and social impacts of their activities. All these factors may reduce the quality of the service offered and thus their competitiveness. However, the increasing market for cultural and natural tourism provides a good market opportunity for SMEs, where tourists are likely to favour small, locally-run enterprises over the larger, global brands. The policy approach selected will have the potential in particular to assist SMEs in meeting consumer demand for quality.

B) Local communities and peripheral regions

Local communities as tourist destinations are significantly affected by tourism activities. Although tourism provides economic benefits, social discontent may arise from so-called mass tourism, especially where this may not sufficiently respect local cultures. The policy option selected is particularly well placed to avoid current trends exacerbating these issues through measures to address sustainable destination development and management. It facilitates an improved social environment for local communities, particularly through multi-stakeholder processes involving communities to a greater extent than at present.

Measures to manage tourism patterns, and particularly transport options, may disproportionately affect peripheral regions, above all islands. Their tourism business largely depends on air travel and benefits significantly from the increase in cheaper air travel that do not internalise environmental costs. Thus any measures that would result in discouraging or limiting air travel is likely to impact heavily on the tourism economy of peripheral regions. This example emphasises the need for a flexible approach which recognises the diversity of the European tourism industry.

C) Disabled people

Current levels of accessible tourist facilities restrict the potential for travel of the 10% ofthe population of the EU who are disabled. Under the selected policy option, greater consideration of corporate social responsibility, and actions to improve access, can address this issue.

* Are there impacts outside the Union on the Candidate Countries and/or other countries ("external impacts")?

Measures to be taken with regard to the sustainability of European tourism are intended to bring equal benefits across Europe and, as far as possible, world-wide. The policy option selected was, among other reasons, chosen because of its capacity to allow optimal adaptation of concrete measures to the specific geographical conditions, including those above and beyond the current EU of 15 Member States. Overall, there are no negative external impacts expected from these measures.

However, managing tourist patterns may result in certain geographical shifts in tourism. It might be that, at least temporarily, for price reasons or because of not wanting to change patterns, a part of the market will favour tourism activities at places that do not address sustainablity issues, thus increasing pressures on vulnerable destinations and fragile resources, including those outside the EU. It is not possible to assess the degree to which this might occur. On the other hand, the fear may exist that more sustainable tourism consumption patterns might mean Europeans travelling less to non-EU and distant destinations. Those locally responsible for these destinations need to recognise the fact that tourism which is viable and sustainable in the long-term cannot depend excessively on long-haul tourists, as is currently the case for many of the non-European destinations that have recently emerged. Some of the more-advanced developing countries have therefore started to pay particular attention to neighbouring and domestic tourism markets. Even the least-developed countries have an interest in gradually doing the same.

* What are the impacts over time? What are the results of any scenario, risk or sensitivity analysis undertaken?

Certainly, European tourism needs time to achieve sustainability. Nevertheless, the objective is that progress in this field is, in the medium-term, bigger than the quantitative growth in the sector, according to the scenario for the future of tourism, and its sustainability, as summarised in Annex 1 of the Communication; this objective is also known as "decoupling".

One reason why existing initiatives may currently be unsuccessful is that many have been implemented relatively recently and may not yet have reached their full potential. Thus, over time, relying on them could prove to be more effective than today. However, it is unlikely that, even in the long term, issues of better governance, seasonal spread, sustainable transport, etc., can or will be addressed by individual stakeholders. Likewise, many of the Community policies and measures addressing sustainabilty issues are relatively new and thus greater benefits may arise from these actions at some time in the future, the tourism sector being no exception.

However, given the scenario for the future of tourism, and its sustainability, there is no time to lose. Thus, one of the major reasons for selecting the policy option of tourism-specific reinforcement and best use of the existing framework for action was that this is the best way to provide benefits sooner than may be expected from the other options that were considered, with effects increasing over time. The desired achievements can also serve as a sector-specific contribution to the programme in support of European initiatives to accelerate the shift towards sustainable consumption and production, as provided for in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg World Summit on Sustainable Development.

6. How to monitor and evaluate the results and the impact of the proposal after implementation?

* How will the policy be implemented?

On the basis of the policy option selected, the Communication foresees a general concept of future action for implementation ranging from global to local, both in the international context and within Europe, in order to address the need for sustainable consumption patterns and sustainable tourism production. According to their different level of responsibilities, the need for local stakeholders to formulate their own Agenda 21 at the territorial or sub-sector levels has been stressed.

The selected policy option sets out the framework for delivering, on the basis of a multi- stakeholder voluntary process, specific hints and guidelines. A high degree of commitment from bodies representing the tourism industry, national/regional/local authorities and civil society groups must be developed in order for the process to start and be implemented at the various territorial levels.

Thus, implementation will be based above all on the initiatives of directly responsible and specialised stakeholders and on activities under those Community policies and measures which affect European tourism. To ensure that these initiatives and activities for European tourism are effective as possible, the Communication proposes to put into concrete form the further European Community contribution to implementing tourism sustainability in the international context and within Europe through a number of provisions.

The implementation of this general concept of future action by the European Community needs to take into account the fact that the level of tourism activity and the dependence on tourism vary across Europe's vast and diverse territory, as do the intensity and specific nature of challenges for the tourism industry and for sustainability. This great diversity of European tourism, the principle of subsidiarity and the lack of a specific competence mean that the European Community itself can only undertake guidance and complementary activities and further the practical application of the sustainable tourism concept.

More concretely, implementation will mean further action in the following areas:

a) Working arrangements fostering the contribution of Community policies to the sustainability of European tourism.

The Communication highlights the role of the Impact assessment as an instrument to aid the integration of sustainability concerns into related Community policies with an impact on tourism. As acknowledged in the Commission Internal Guidelines on the IA procedure, in undertaking an extended impact assessment a wide range of possible economic, environmental and social impacts should be considered as well as identifying who is affected and when the different impacts will occur. Thus, any policy should be assessed in terms of its economic, environmental and social impact on tourism policies.

Furthermore, it is proposed to prepare and implement a Commission internal work programme for enhancing the effect of the various community policies concerning European tourism in supporting the sustainability of the sector. This work programme should be the result of an open coordination process and will emphasise policies and measures aimed at meeting the challenges of sustainable tourism supply. A guide addressed to tourism stakeholders on support for sustainable tourism is planned as additional aid.

b) Encouraging stakeholder synergies and cooperation.

One element is a cooperation agreement with the World Tourism Organisation in the field of sustainable tourism.

The second, crucial element is launching a Tourism Sustainability Group. Its first task will be to allocate specific activities and responsibilities to the various tourism stakeholders, and to steer, monitor and evaluate the implementation of the agreement(see below).

c) Promotion of sustainable tourism consumption and production, and the better transfer of approaches, initiatives, instruments and good practice to the players on the ground.

Ad-hoc multi-stakeholder targeted actions are planned to raise awareness, appraise the evolution of the identified major challenges and provide tailor-made tools and guidance. They will focus on tourism consumption patterns (tourists as responsible consumers), on good governance and the CSR practices of tourism sector enterprises, on sustainable tourist destination development and management, and on information tools and networks in support of the other measures.

In some cases, such as the promotion of governance principles and sustainable tourist destination development and management, the Commission will further work through already existing instruments (such as the European Multi-stakeholder Forum on Corporate Social Responsibility) and explore the feasibility of target-based tripartite agreements.

It is planned to begin the gradual implementation of the measures adopted in 2004, in cooperation with the Council, the other Community Institutions and with international bodies active in this field, as well as with the active participation of the tourism industry and civil society representatives. Furthermore, the Commission will report back to the Council and the other Community Institutions in the autumn of 2005 on the progress of implementation, in a sufficientlydetailed manner for an Agenda 21 for European tourism to be drafted no later than 2007.

* How will the policy be monitored?

Monitoring and evaluation of these instruments is an essential part of the policy itself, and these tasks will be performed as part of the work of the above-mentioned Tourism Sustainability Group. The group will be asked to set up and manage a "European-level system to monitor the sustainability of the tourism sector", delivering an annual report to measure the progress achieved.

This instrument is intended to monitor progress over time and to ensure the overall consistency both of EU policy and instruments and of national policies and will feed back into the policy decision-making process at the right level. With a view to monitoring and reporting sustainable tourism and providing a tool to fulfil Community commitments undertaken in the international context, the Commission will continue, together with other public and private stakeholders, the work undertaken in the field of sustainable tourism indicators.

The group can also guide the use of the Local Agenda 21 tool in tourist destinations and the preparation of a model for local destination monitoring and indicator systems to ensure that destinations make use of the same principles of monitoring and deliver comparable results. It can also encourage the bottom-up development of tools and good examples of tourism sustainability adapted to local conditions.

* What are the arrangements for any ex-post evaluation of the policy?

Since these "Basic orientations for the sustainability of European tourism" are the Commission's input at this stage to a broad Agenda 21 process for sustainable European tourism which is open-ended, no specific ex-post evaluation is foreseen. The process will continue and evaluation is expected to take place within regular monitoring of these instruments. The Tourism Sustainability Group will be responsible for regularly evaluating implementation of the measures provided for in the action framework.

7. Stakeholder consultation

* Which interested parties were consulted, at what point in the process, and for what purpose?

The Commission started drafting the document on the basis of the results of a working group to promote environmental protection and sustainable development in tourism [16]. The purpose was to speed up the development of Agenda 21 in Europe with the guidance provided by an external steering group [17], under the chairmanship of the Commission, composed of experts from international bodies, national administrations and other tourism stakeholder groups, including environmental NGOs.

[16] Commission Communication to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Working together for the future of European tourism. COM/2001/0665.

[17] The Steering Group on Agenda 21 met six times.

During the process of implementation of this measure it emerged that the European Agenda 21 for Tourism required a step-by-step process where the Commission would mainly play a facilitator role and the prime responsibility would be based at the level of other stakeholders. The Commission has regularly reported on the results of the work undertaken with the help of this steering group to all interested European stakeholders.

In April 2003, the Commission service responsible for the work finalised a document for public consultation, which was based on the work done so far and developed the policy options, the approach, and the possible measures and other considerations discussed above and now to be found in the Communication.

Between 25 April and 31 July, the Commission invited all interested parties to actively examine, contribute to and submit their comments on the consultation document. In so doing, they could also refer to any other relevant document, whether mentioned in the document or not, and comment on it. European citizens and tourists, private sector enterprises, European tourist destinations and public authorities, and civil society stakeholders were called upon to deliver their views regarding the policy options, the concept of action and the Community contribution, the measures that the Commission could envisage, and the vision of what other stakeholders should do.

From the Internet open consultation, the Commission received reactions from a total of nearly 100 organisations and individuals. The outcome of that consultation and the summary of comments received are appended to this document. All reactions can be consulted on the site http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/index.htm. In addition, the European Commission actively identified and asked for comments from its usual interlocutors in regular consultations with tourism stakeholders, in particular representatives of national administrations responsible for tourism policy, at a meeting of the Advisory Committee on Tourism in early September 2003.

An Inter-Departmental Steering Group [18], set up to oversee the preparation and running of the Extended Impact Assessment, provided an opportunity to facilitate and smooth the task of assessing the impacts of the Commission Communication with the assistance of relevant Commission services.

[18] The ISG on the EIA on the Communication met three times.

* What feedback on the comments received was provided?

The Commission took account of the majority of comments received (see appendix). However, some of them largely went beyond the scope of the subject matter, targeting general or global sustainability issues, or they represented obviously an extreme minority view, so that a feed back was not possible or not appropriate in this context. A number of comments also resulted from the fact that messages put into the document had not been well understood, although they corresponded to the concerns expressed in the comment.

Generally, the language of the document was improved to make better readable for end-users and to avoid biased terms and expressions. The Commission acknowledges that there are many models for achieving sustainable tourism development. Therefore, it also continues an approach that targets as many stakeholders as possible, favouring consensus-building.

With regard to the challenges, views and objectives formulated in the consultation document, the comments confirmed the need to recognise that tourism and its sustainability is primarily consumer driven. Moreover, the Communication now more clearly acknowledges that economic success is essential for achieving sustainability. The consultation also resulted in a reinforced recognition of the territorial (land use) dimension, and of issues linked to climate change, for sustainable tourism. On the other hand, it added evidence to the fact that certain issues of tourism sustainability can hardly be dealt with. Although, to some extent, seasonal spread is one of them, the Commission does not follow the minority position that this is a minor challenge or should not be considered in a European context.

In the light of little success of voluntary instruments developed for sustainable tourism, which was recorded as state of the art, some comments asked for regulatory instruments. This idea was not specifically taken on board, although in exceptional cases regulation cannot be principally excluded, if it is part of a recognised Community policy. A number of comments referred to insufficient co-ordination and integration of the various existing Community policies affecting tourism sustainability. In particular, unconditional liberalisation was seen as not appropriate. These comments resulted in expressing, in a clearer way that leaves no doubts, the Commission's position and intention in this respect in the Communication, and to be more cautious with certain statements, e.g. that relating to the current benefits of the Euro-Mediterranean Partnership.

Regarding the policy options, some comments doubted the evidence provided with regard to them, and questioned whether some of them are valid to be considered or allow a neutral choice. There was a minority view that the Community should not at all or not specifically deal with tourism issues and/or sustainability in relation to tourism. On the other end of opinion, comments continued to ask for a fully-fledged Community tourism policy. However, the overwhelming majority supported the policy option taken-up in the Communication, and that also was confirmed by the Extended Impact Assessment.

A number of comments wanted the conception of action and the Community contribution being extended. Most of them required, in one form or another, specific Community funding for sustainable tourism or measures that would need considerable financial commitment. The Communication does not give follow-up to these requests. Certain comments asked for focusing, in a few cases exclusively, on the entrepreneurial aspect and/or a co-ordination role. Whereas the Communication provides for reinforced integration of sustainability concerns into Community policies and initiatives affecting European tourism, and for enhancing their effect on European tourism in order to support the sustainability of the sector, it also follows the line of dealing with all aspects of sustainability, and not only the entrepreneurial ones.

The measures that the Commission could envisage were the subject of the biggest proportion of comments. Partly, it was criticised that they were not sufficiently precise. Although the approach followed for these basic orientations is that measures will be gradually shaped during the process still to follow, the Communication tries to be as concrete as possible with regard to them. However, all together, the comments very much supported the suggested measures, and added further details or precision that could be taken on board.

The most controversial measure was that regarding a 'European Multi-Stakeholder Monitoring and Steering Group for Tourism Sustainability'. In addition to the requests of making the denomination and description of this group easier to understand and clearer, its usefulness was questioned, whereas other comments confirmed that such a group, with the mandate that had been roughly indicated, is key to any other measure and to the success of efforts. While it was strongly supported that local and regional authorities must also be represented in this group, strong opposition arose against it being led by the tourism industry. Even the tourism industry itself largely seems not to want this. The Communication continues to see the creation and work of this group being a crucial measure, but takes account of the other comments with regard to it. It also largely integrates the comments with regard to the other measures, but leaves it to the process still to follow, how they will be shaped and implemented in detail.

Finally, regarding what other stakeholders should do, a number of detailed comments requested to include further stakeholder groups, and to put even more emphasis on consumers, including the importance of education in this respect. The role of those stakeholders that operate on the ground was particularly emphasised, whereas the importance of international stakeholders was seen with some reservation. This chapter also gave rise to continuing some controversial debate known from other occasions, such as with regard to so-called mass tourism and the market dominance of big tour operators, and the polemic concerning environmental taxes, in particular at tourist destinations. For the major part these comments were used to enrich, to revise and to fine-tune this chapter.

8. Commission draft proposal and justification

* What is the final policy choice and why?

The final Community policy choice made for these 'Basic orientations for the sustainability of European tourism', which are an important input to a broad Agenda 21 process for sustainable European tourism, is to reinforce the existing framework for action and to use it to the best advantage. In practical terms this policy will rely on:

* effective implementation of existing initiatives and reinforced efforts of stakeholders, other than the Community, who are active in this field; and

* activities of the Community, of which there are two basic types:

- optimising the effect of Community policies and measures on the sustainability of European tourism, and

- the definition and implementation of complementary tourism-specific action to promote sustainability throughout the Community, which particularly target support of and involvement in other stakeholders' initiatives and which fill gaps left by the Community policies and measures affecting tourism.

This cooperative and pro-active multi-stakeholder approach aims to bridge the remoteness of the Community from the players on the ground as the right road to sustainability for European tourism. It is expected to address the challenges that need to be tackled to ensure tourism sustainability alongside the current benefits that tourism can bring. Given the cross-sector nature of tourism, areas such as employment, regional development, environment, consumer protection, health, safety, transport, taxation and culture will be touched upon.

* Why was a more/less ambitious option not chosen?

In the current situation, a reinforced framework for action provides a feasible, and the most appropriate, approach with regard to the principles of proportionality and subsidiarity. It is capable of dealing with the objectives and challenges identified in a suitable manner by means of an integrated approach within the European Union and in closer cooperation with all stakeholders.

A more ambitious option, i.e. a comprehensive approach as part of a genuine Community policy, risks not corresponding sufficiently to the diversity of the sector and involving an administrative burden on local authorities and enterprises (particularly SMEs) that is not matched by added value. This may constrain stakeholder action and innovation in addressing local issues and/or the effectiveness of a tourism policy. Moreover, the challenges facing tourism are acute, and it is unlikely that a comprehensive policy can be adopted and implemented within a sufficient timeframe to ensure action in the short to medium term, in particular because of the need for the agreement of all Member States.

A less ambitious option, i.e. the total renunciation of Community activities or only relying on established contributions, would correspond more or less to the current situation. This would fail to provide the specific Community contribution needed to trigger sufficient changes in favour of the sustainability of European tourism and to address the objectives of this Communication, and is therefore to be ruled out.

* What are the trade-offs associated with the option chosen?

There are no trade-offs associated with the option chosen. It is fully compatible with the existing Community policy framework regarding related policy fields.

* If current data or knowledge are of poor quality, why should a decision be taken now rather than be put off until better information is available?

Currently existing limited data and knowledge of the tourism sector hinder an accurate quantitative analysis of the impact of tourism. However, despite this weakness, the perceived economic, social and environmental sustainability issues and problems of European tourism, which are both linked to its current consumption and production patterns, and to its further quantitative growth, suggest continuing unsustainable trends of the sector. They show the need to take a decision now on the basic orientations to follow and on initial measures to be launched, and not to put the decision off until better information is available.

The Commission Communication 'Working together for the future of European tourism' identified the need for further work on improving tourism information, communication and statistics on tourism. The Commission has already started to mobilise existing competence and support centres for the development of knowledge and observation regarding tourism, in order to increase the availability of the necessary knowledge and tools for all stakeholders.

Likewise, the Commission has taken the necessary steps, in coordination with the public and private stakeholders concerned and with their support, to introduce Tourism Satellite Accounts (TSAs) in order to improve current statistical information as it exists in Europe (regarded as insufficient from both the qualitative and the quantitative points of view) and to fully reflect the impact and economic importance of tourism as an economic sector.

* Have any accompanying measures to maximise positive impacts and minimise negative impacts been taken?

At the current stage, it is too early to launch additional or accompanying measures to further increase the positive impacts of the policy option chosen. The plan is for them to be defined by the proposed Tourism Sustainability Group and implemented through the planned Commission internal work programme for enhancing the effect of the various Community policies and measures affecting European tourism to support its sustainability.

No negative impacts were identified.

Appendix

Outcome of the Internet based public consultation

(25 April - 31 July 2003)

1. International, European & transnational stakeholder bodies and initiatives

- WTO (World Tourism Organisation).

- WTTC (World Travel & Tourism Council)

- ETC (European Travel Commission)

- ETAG (European Travel & Action Group)

- NET (Network of European private Entrepreneurs in the Tourism Sector)

- ECATRA (European Car & Truck Rental Association)

- ECTAA (Group of National Travel Agents and Tour Operators' association within the EU)

- EFCO & HPA (European Federation of Campingsite Organisations and Holiday Park Associations)

- ETOA (European Tour Operators Association)

- EUFED (European Union Federation of Youth Hostel Association)

- HOTREC (Confederation of National Associations of Hotels, Restaurants, Cafés and Similar Establishments in the European Union and European Economic Area)

- IFTO (International Federation of Tour Operators)

- INSULEUR (Network of the Insular Chambers of Commerce and Industry of the European Union)

- EAPME (European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises

- ETLC (European Trade Union Liaison Committee on Tourism) / EFFAT (European Federation of Food, Agriculture and Tourism Trade Unions)

- EUTO (European Union of Tourist Officers)

- AEBR (Association of European Border Regions)

- AEM (Association Européenne des élus de Montagne)

- CRPM- Conference of Peripheral Maritime Regions of Europe

- ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives)

- IFN (International Friends of Nature)

- EUROPA NOSTRA, two individual reactions

- Green Globe 21

- eCLAT (Virtual network of researchers on climate change, environment and tourism)

- ECOCLUB S.A. - International Ecotourism Club

- ECOSERT Project Partnership - European Cooperation to achieve Sustainable Environmental Regional development through Tourism

- ECOTRANS e.V. - European network of experts and organisations in Tourism, Environment and Regional Development

- NEWtours - Network of excellence for sustainable tourism and transport

- Tourism-Site - Information network for sustainable development of tourist destinations

- Arc Latin - Arco Latino (59 NUTS III municipalities across the Mediterranean coastline)

- MIO-ECSDE. Mediterranean Information Office for Environment, Culture and Sustainable Development

- SMART - Sustainable Model for Arctic Regional Tourism (Project partnership consortium)

- SUT-Governance (EC R&D FP5 project, co-ordinator: Institute for Technology Assessment and System Analysis, Karlsruhe Research Centre)

2. National tourism administrations and authorities, and national agencies

- Secrétariat d'Etat du Tourisme, France

- BMWA (Bundenministerium für Wirtschaft und Arbeit), Austria.

- Ministry of Trade and Industry, Finland

- Turistdelegationen (Swedish Tourist Authority)

- State Secretariat in charge of tourism, Hungary

- Det Kongelige Nærings- og Handelsdepartement, Norway

- Bundesamt für Naturschutz (German Federal Agency for Nature Conservation)

- Umweltbundesamt (German Federal Environmental Agency)

3. Regional and local authorities, tourism offices and development bodies

- Agence Développement Local, Ville de Durbuy (Belgium)

- Ulm/Neu-Ulm Tourismuszentrale -Tourism office (Baden-Württemberg/Bayern, Germany)

- Municipality of Tengen (Baden-Württemberg, Germany)

- Agencia Valenciana del Turisme (Spain)

- Canary Islands' Tourism Observatory (Spain)

- Municipality of Calvià (Balearic Islands, Spain)

- Municipality of Girona (Catalunya, Spain)

- Municipality of Lloret de Mar (Catalunya, Spain)

- CESR (Economic and Social Council) Aquitaine (France)

- CESR (Economic and Social Council) Bourgogne (France)

- Coordinamento delle Regioni per le politiche del Turismo italiano (Italy)

- Région Autonome de la Vallée d'Aoste (Italy)

- Regione Sicilia (Italy)

- Provinces Noord Brabant, Limburg and Zeeland (The Netherlands)

- Mikkeli District Tourist Service (Finland)

- LGA/LGIB - Local Government Association / Local Government International Bureau (UK)

- Welsh Tourist Board and the Welsh Local Government Association (United Kingdom)

- South West England - Regional Sustainable Tourism Group (United Kingdom)

- Cornwall Tourist Board (United Kingdom)

- Kent County. Tourism Office (United Kingdom)

- Birmingham Tourism Office (United Kingdom)

- Prague City Development Authority (Czech Republic)

4. National and local associations, unions and bodies

- Nationalparkamt Müritz (Germany)

- WWF-Greece

- ALEFPA- Association Laïque pour l'Éducation, la Formation, la Prévention et l'Autonomie (France)

- FNE - France, Nature, Environment (France).

- CONFCOMMERCIO (The Italian General Confederation of Trade, Tourism, Services and SMEs) & CONFTURISMO (Italian representative of the tourist sector).

- Vereniging OSO - Organisations for Open Air Recreation (Netherlands)

- Austrian Federal Economic Chamber, Tourism and Leisure Industries Division (Austria)

- Service Union United (Finland)

- Coventry and Warwickshire Chamber of Commerce (United Kingdom)

- Church of England National Rural Office (United Kingdom)

- Church Heritage Forum, Archbishops' Council (United Kingdom)

- Sustrans - Sustainable Transport Charity (United Kingdom)

5. National and local networks

- Finnish University Network for Tourism Studies. Research and Training Institute (Finland).

- EHTF - English Historic Towns Forum (United Kingdom)

- Scottish Tourism and Environment Forum (United Kingdom)

- Cornwall Sustainable Tourism Project (United Kingdom)

6. Enterprises

- B.A.U.M Consult and Knowledge Networking (Germany)

- Stattreisen (Germany)

- Accor Group (France)

- Michelin (France)

- Vivacances (France)

- Gheanet Tourism Consultants (Italy)

- Turismo Mediterraneo s.r.l. (Sardegna, Italy)

- Rachel Dodds - Sustainable/Eco Tourism and Tourism Marketing Consultant (United Kingdom).

7. Research & education

- Universidad de Málaga (Spain)

- CSST - Centre for Sustainable Tourism and Transport & NHTV - Breda University of International Education (The Netherlands).

- London Metropolitan University, International Institute for Culture, Tourism and Development (United Kingdom).

- University of Brighton, Centre for Tourism Policy Studies (United Kingdom), two individual reactions.

- University of the West of England, Centre for Environment & Planning-Bristol (United Kingdom).

- Centre for Responsible and Sustainable Tourism Development (Serbia).

- Márcia Cambraia Belderrain, University of São Paulo (Brazil)

Summary of comments from the Internet based public consultation

The reference of this summary is the document published for public consultation on the Internet (http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/cons_en.pdf). The summary lists those comments that demand added or improved formulations in relation to the consultation document, or disagree or request deletion. Comments made by different organisations and individual may contradict each other. Details can be accessed via http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/index.htm.

1. General remarks:

Add / improve

* Sustainable tourism development guidance must be communicated in plain language targeted on end-users. The font size and layout should make the end-user want to read the text.

* Figures and percentages should indicate source data.

* Acknowledge that there are many models for achieving sustainable tourism development.

* Refer only to things that affect the tourism sector over which the sector (public and private operators) has a great deal of or at least some direct influence (therefore exclude areas such as strategic infrastructure and transport).

* To tackle sustainability problems with regard to tourism we need global environmental governance as a proactive mix of policy (transport, energy and environment), awareness raising amongst consumers and other stakeholders and corporate responsibility of the tourism industry. An effective policy can only be arrived at if we try to influence the major driving forces.

* Pay more attention to the social dimension of sustainability: CSR and the social dialogue merit further emphasis.

* A public and formal commitment from all stakeholders would help the implementation of sustainable tourism a great deal.

* Sustainable tourism demands real leadership, rather than management. Abandon the idea of pleasing all stakeholders ('citizens are the basis of power in a democratic society, stakeholders are the basis in an oligarchy').

* Define the timing, budgetary and technical means for implementing the objectives and measures selected and set priorities according to annual exercises.

2. Analysis of the challenges, views and objectives

Add / improve

* The governance dimension should be added to the three classical pillars of sustainability (the institutional dimension).

* Link all the challenges to the appropriate territorial policy level to provide for a flexible approach.

* Stress that economic growth is fundamental for mainstreaming sustainable policies in tourism.

* Recognise that tourism is consumer-driven and not production-led. Put the emphasis on changing attitudes and demand patterns, as well as on implementation at local level.

* Sustainable tourist behaviour cannot be divorced from 'sustainable consumer behaviour'. Local inhabitants have a crucial role in leading consumers/tourists by example.

* Regarding the supply chain, sustainability cannot rely on voluntary measures only (such as schemes and CSR). Legislation should not be discarded.

* Accept that tourism can be a driver for other economic sectors in order to mitigate current over-dependence on tourism in fragile areas (e.g. islands).

* Security (e.g. terrorist threat) and safety issues (both linked to natural risks or human caused risks) are also major challenges for European tourism.

* Preserving European cultural heritage diversity is a challenge for future European tourism.

* Pay more attention to land use, water and transport as the main threats for sustainability.

* Learn from the ECOPROFIT project regarding a European Programme on Sustainable Tourism and from the PEER project (Partnerships for Extended Entrepreneurial Responsibility in the Tourism Sector) regarding the issue of sustainability reporting of European Tourist destinations.

* Use the WTO definition of a local tourist destination.

* Eliminate doubts regarding the compatibility between cost internalisation and decoupling economic growth from social and environmental costs.

* CSR for the hospitality sector should not be planned, carried out and assessed by a single tourism stakeholder.

* Replace references to 'adequate employment' with 'quality employment'.

* Replace the term 'handicapped' with 'disabled'.

* Explain that a fundamental part of the 'well-being of tourist destinations' is the need to share profits with source market operators.

* Choice of destination is 'discretionary' rather than 'arbitrary'.

Disagree / delete

* Avoid negative considerations such as 'narrow economic imperatives' that do not favour the mutual respect and understanding of the three sustainability pillars.

* If seasonality is a regional aim, then it should be coped with at that level.

* Seasonality is not one of the major challenges, since it is in many cases a natural phenomenon with which many destinations have learnt to live. The real problem is the 'intra-seasonal fluctuations' in visitor numbers that put uneven pressure on tourism systems and resources.

* Do not put the onus on production, bur rather recognise and manage the pressures that create the demand and lead to seasonality (cultural preferences, employment patterns, annual holiday and public holiday restrictions, academic requirements, etc...).

* Assess the difficulty most European consumers have in developing sustainable consumption patterns due to the lack of transparency in an increasing vertically-integrated market.

* Acknowledge that climate change is a challenge (tourism is responsible for 10% of world-wide greenhouse gases and it is also suffering from climate change effects (high temperatures, water quality and shortages, etc.)).

* Do not assume automatically that cultural or heritage-oriented tourism is more 'sustainable' than other forms of tourism: treating culture/heritage as a 'tourism product' detaches culture from its local context and divorces it from its role in the maintenance and development of civil society.

3. Analysis of the state of the art

3.1 Initiatives and contributions of a wide range of stakeholders

Add / improve

* Consider that all initiatives and contributions that have not succeeded are of voluntary nature. Although it is good to have general statements, declarations and basic guidelines, the situation and the nature of the challenges demand responses that integrate the legal, economic and governance points of view.

* Since there are many stakeholders involved in sustainability, the document should either narrow its focus to things it can change or broaden it to include all those whom we need to influence (all sub-sectors of the tourism industry and related complementary supply).

* The role of many local authorities in putting forward sustainable tourism agendas is not sufficiently acknowledged since most of them do not form part of established international networks or have contacts with relevant international bodies. Whether it is a good thing or a bad thing, local stakeholders are the ones with main responsibility for tourism. 'Tourism takes place locally and policies need to be devised and implemented locally in order to address the specific needs and limitations of the destination'.

* Tourism workers and trade unions must be added to the list of stakeholders that are currently developing sustainability for tourism.

* Consider the reasons behind the failure of SMEs' response in taking up sustainability initiatives: 'if you want business to be an agent of change, you have to change the behaviour of its clients'. SMEs' concern is to meet the needs of their customers.

* Consider that for an effective implementation of the many action programmes and guidelines developed at international level there is a need for national/regional sustainable development strategies.

* Mention the tourism-related initiatives in supranational regions within the EU (e.g. The Nordic countries, the Alps and coastal regions) as well as the need for integration of the regional objectives.

* Refine references to existing initiatives of other stakeholders (e.g. as for the TOI, Global Code of Ethics, the 1999 CSD7, etc.) and add some more fundamental initiatives regarding tourism and fair trade, human rights, CSR, and consolidated environmental NGOs' contributions.

Disagree / delete

* Do not regard the contribution of a stakeholder segment as insufficient if indicators to measure insufficiency are not provided.

3.2 Initiatives and contribution of the EC

Add / improve

* Better incorporate the work (policies and programmes) done or being done in other Commission services regarding sustainable tourism development (e.g.: the 6th Framework Programme).

* Consider that most European policies and programmes do not serve an integrated approach that reflects the needs and concerns at regional and local level and therefore are far from benefiting them.

* Adopt a more proactive and supportive role for local and regional initiatives to adopt sustainable tourism policies.

* Integrated Quality Management is a valuable tool to ensure a more competitive tourism industry which will secure environmental, social and economic benefits for the host community and is based on a partnership approach with the main stakeholders.

* Invest in better statistical information generally and on sustainability in particular.

* Explain how the 'reporting mechanism' would be able to provide useful information without becoming a burden.

* Assess the impact of current liberalisation in the tourism sector before pursuing further liberalisation rounds. If services are provided in another country, the workers posted there should benefit at least from the labour standards and working conditions applicable in that country. Further liberalisation should not affect 'service quality, consumer protection, labour standards and public safety'. Do liberalisation of trade and sustainable trade occur at the same time in tourism? (Assess whether competition is working against local communities in the opening up of tourism markets in developing countries). Analyse whether the GATS decision may overrule other international agreements such as the international Biodiversity Convention.

* Do not overstate the benefits of the Euro-Mediterranean Partnership: so far it is mainly focused on a EuroMed Free Trade Area, with its main impact on sustainable trade.

* Pursue a real European-wide Eco-label for tourism destinations.

4. The Commission Communication's policy options

Add / improve

* Consider how the Commission Communication's objectives can be achieved given the absence of any reference to tourism in the Convention for the Future of Europe and the incoming IGC.

* Further consider a true Community policy for tourism related research (including the mutual interaction between tourism and climate change), data and statistics, benchmarking and incentives to other EC policies influencing tourism and its sustainability.

* Reinforce the role of the Tourism focal point within the EC to ensure a leading role for sustainable tourism and maximise the potential of Community action. Although funding for tourism purposes is available, the lack of an ad-hoc tourism programme hinders synergies.

* In a reinforced framework for action the Commission should listen to both industry and trade unions' representatives to find common solutions to the existing problems.

* The selected policy option should be subject to the proactive development of the principles of subsidiarity (formal dialogue with regional and local authorities, partnerships and implementation of real tripartite agreements).

* How could coordination at European level make efforts at local level more efficient?

Disagree / delete

* Vague policy options and little evidence provided in favour of the policy selected.

* The Commission has not been neutral when presenting the policy options.

* Subsidiarity and action at the local level most involved in the customer/supplier relationships are more appropriate.

5. The concept of action and the Community contribution

Add / improve

* Take a stronger lead in coordinating and funding partnerships.

* Provide support/incentives to industry, and SMEs in particular, to encourage the development and adoption of sustainability good practices.

* Coordinate information collation and sharing, supported by research as appropriate, including case studies, good practice guides and cost/benefit analyses. Present information in a practical and user-friendly manner, with good practices being disseminated as 'guidance' rather than 'compulsion'.

* Fund consumer awareness and guidance initiatives, working with the media.

* Improve the coordinating role within the European Commission, aiming to ensure that the interests of tourism are fully taken into account in the preparation of legislation and in the operation of programmes and policies which are not themselves conceived in terms of tourism objectives.

* Set up a comprehensive and reliable statistical framework in order to assess, benchmark and monitor tourism development. Support regional tourism observatories.

* Sustainability reporting mechanisms and CSR should also consider the concerns of tourism workers.

* Prepare a Community programme to support and implement sustainable tourism destination management (which could be implemented within the EU regional policy): in so doing the EC would be shifting policy responsibilities to other stakeholders and providing the means to implement these processes.

* The period 2003-2006 should be devoted to awareness raising and to the establishment of partnership and cooperation mechanisms in order to provide the necessary input to implement sustainable guidance at regional/local level for the programming period 2007-2013.

* Promote special forms of tourism (e.g.: cultural and maritime tourism) and take advantage of events with a global dimension to getthe message across.

* Implement specific action plans for fragile areas such as the Mediterranean islands.

* Make the distinction between tourism within Natura 2000 sites (where tourism should be limited and have positive effects on nature conservation and social wellbeing) and outside protected areas (where the elimination of negative tourism impacts should be the objective).

Disagree / delete

* The Commission's role should be limited to the entrepreneurial aspect of the tourism sector, other related aspect being dealt with at the relevant Commission sector level.

* Is WTTC a truly representative international body?

6. The measures that the Commission could envisage

Add / improve

* In general, the measures should be more concrete, precise and coercive enough to be effective.

* Recognise the particular requirements of SMEs and micro-enterprises.

* Consider legislation if it is the only way to effect change.

* Design at least one specific measure related to training and education.

- The Commission will use the Impact Assessment tool to integrate sustainability concerns into Community policies and initiatives affecting European tourism

This measure should allow the involvement of all stakeholder groups in the impact assessment. Present the most significant developments regarding tourism-related IA annually.

Integrate tourism as a measure in the operational Interreg III A programmes as well as in the PHARE-CBC, TACIS and MED programmes between neighbouring regions.

Exploit the advantages of the synergy between tourism, agriculture, forestry, environmental politics and small and medium-sized companies.

- The Commission could prepare and adopt an action plan for enhancing the effect of the various Community policies and measures affecting European tourism to support the sustainability of the sector.

This measure needs realistic targets and achievable actions, and should improve the capacity and leadership of local authorities, encouraging the latter to take up the principles of governance within these decision-making levels and sustainable tourism planning.

The action plan should include issues of equal access to the tourism product and the benefits of tourism, and also equal opportunities within the tourism industry.

The Commission might undertake an analysis of skills and labour transfer in the sphere of tourism to facilitate transnational cooperation between regions and hence it being taken account of in the national action plans for employment. Study the role of immigrants as a working force for tourism and its impact on local economy.

Laying down European standards for the mutual recognition of tourism qualifications would be valuable and would help create employment opportunities through the placement of employees regardless of their nationality.

Local authorities and destination managers would welcome a comprehensive guide to all Commission policies, programmes and studies which relate to sustainable tourism, and to identifying potential funding support for projects in this field.

Study the relationship between biggest TTOO and local tourism suppliers and its effects on competition. Favour local partnerships to counterbalance Tour Operators' market dominance.

Further assess the impact of the accession of new member states in terms of tourist numbers, labour force and new market destinations.

- The Commission could propose a co-operation agreement with the World Tourism Organisation (WTO) in the field of sustainable tourism.

Identify fields and measures of cooperation defining EC support for WTO global initiatives. Local government must be involved in the preparation and implementation of the agreement via associations such as the Council of European Municipalities and the Regions.

There are other UN agencies that have been substantially involved in sustainable tourism initiatives that should also be included in the scope of this measure. EC-WTO agreement could also expand to sustainable development cooperation in third countries with a particular focus on poverty alleviation strategies through tourism (support a Community-based tourism development in developing countries).

Consider the possibility of a joint partnership between the EC and WTO to take over and manage the EuroVelo network.

- The Commission could launch a European Multi-Stakeholder Monitoring and Steering Group for Tourism Sustainability.

To add value such a group (supported also by the WTO) must have specific and deliverable objectives. The Commission, not the industry, should lead it, and all stakeholders should be part of all similar groups (e.g. on issues such as seasonality, transport, etc., trade unions have also a role to play). Research, measurement and monitoring must enable both the private and public sectors to adapt to changing needs and demands and better manage demand and supply.

Local and regional governments should be represented via pan-European associations.

Study whether this group can be set up within a Europe-wide network of universities with tourism development units committed to working with non-academic institutions in the private and public sectors in the field of sustainable tourism policy ('this would accord well with the principles of the 6th RTD framework programme which seeks inter alia to support the creation of 'knowledge societies' in a wide swathe of policy areas'). Therefore consider including the last measure within this measure.

The development of sustainable tourism information, policy tools and best practice do need further development to facilitate benchmarking and the analysis of information relating to sustainable tourism needs to be developed in a manner which can accommodate the requirements of all different types of destinations.

However, work in this field should respect the principle of subsidiarity and build on work already undertaken within Member States. Getting businesses involved in reporting is challenging, but essential, so the system has to be user-friendly and not too technical. It would be preferable to see workable national systems in place before setting up a European-level system. If, in the future, a European level system is seen to be feasible, we would need to ensure that the European and national systems dovetail and the relevant expert groups in Member States consulted.

Non-tourism stakeholders have a critical role to play in the sustainability of tourism. They can best represent the sustainable development goals and objectives of the host or resident population. Therefore they may also be part of this measure and the following one.

- The Commission could launch a wide-ranging initiative, involving all relevant stakeholders, to further sustainable tourism consumption patterns in Europe. This initiative could focus on the two core problems regarding sustainable consumer choices in leisure tourism, i.e. seasonality and sustainable tourism transport.

The European round table of stakeholders obviously has to be more than just a talking shop and should look into whether realistic action can be taken.

Build on consumer information to ensure market forces are exerted to promote sustainable management. The business case is not sufficiently won since we need to convince business that acting sustainably helps it to save money, that there are markets looking for sustainable products and that the public sector will help them to find them. Inform tourists on how to prevent damage and harm to the environment, the landscape and agriculture.

Provide reliable and user-friendly information on quality standards in hotels.

With regard to seasonality, illustrate the benefits of staggering holidays in the private and public sector and the impact of pension reforms on the tourism sector in the long term. Improve the quality of tourism-related products and services and expand the transport and economic infrastructures to improve the accessibility of tourist areas and to facilitate crossing borders and the local public transport with the objective of lengthening the season and the duration of tourist visits.

Take account of the changes in the demographic structure and design tailor-made programmes catering for special groups (e.g. the young, the elderly and the disabled etc.)

- The Commission could prepare and launch a package of special measures for promoting the principles of good governance and fostering Corporate Social Responsibility (CSR) practices throughout the European tourism sector and its stakeholders as a specific initiative within the European Multi-stakeholder Forum on CSR..

The Commission could provide guidance on the principles of good governance and CSR, but these principles will be best promoted to tourism businesses via member state and regional tourism bodies who can set such guidance within a national or regional context. Consider whether it is possible to do this with large transnational corporations, since for micro-enterprises and SMEs it will be quite difficult.

- The Commission could prepare and launch a package of special measures aimed at the promotion of sustainable tourist destination development and management.

The platform of European tourist destinations for dealing with issues of sustainable tourist destination development and management should be open to all destinations in order to facilitate the exchange of good practice and allow for benchmarking and skills transfer between resorts.

The approach taken by the National Tourism Best Value Group in the UK could serve as the model for the pan-European Platform of destinations. IQM provides a tool to achieve it. All the other measures mentioned should be incorporated into the IQM process.

The idea of a consumer awareness campaign should be developed further before judging whether action at a European level could be effective, although a consistent message across Europe could have an effect. It could be effective and useful if seen as a pan-European issue and if one message is seen by tourists all over Europe. It would achieve economies of scale if resourced nationally or at a European level. There is certainly a need for greater coordination of current initiatives and a need to encourage sharing of experience in what works and what does not in influencing consumer choice.

Support the demand for sustainable tourism products and subsequently give an ad-hoc follow-up to public initiatives to support enterprises.

Tri-partite agreements also need further development and evaluation that might be done via pilot initiatives.

Assess whether this measure (make a link to the ESDP) might be funded by the 6th RTD programme, ensure that the management of cultural heritage sites is included in this programme, and study whether Local Research Bodies can be considered beneficiaries of the Community framework programme and could be covered under the last measure.

- In addition, the Commission could promote the development and use of information tools and networks that involve and target the various types of stakeholders, in order to disseminate best practice and good governance regarding the sustainability of European tourism, at destination and enterprise level.

Disseminate information through the internet, reliable representatives and networks and consider the coordination of the policies and best practices identified. Action regarding exchange of best practices should follow this circle: awareness, information, dissemination, follow-up and feedback.

The WTO can also help in implementing this and the previous measure through its Destination Management Task Force and the Cooperation Network for the Sustainable Management of Coastal Destinations.

Disagree / delete

* Tourism SMEs cannot cope and benefit from existing legislation and information.

* Any suggested action plan should itself be subject to consultation before implementation. Therefore avoid references to vague action plans. Caution if the Commission intends to impose an action plan on communities.

* Cooperate with the WTO rather than pursuing working agreements.

* A 'round table' of stakeholders to consider the problems of seasonality is unlikely to make a significant contribution to the pressures felt at local level, and the perspective is likely to be too broad and the ability to influence too remote.

* More information is needed before considering whether target-based agreements can be valuable.

7. What other stakeholders should do.

Add / improve

* The key stakeholders should also include the host communities, service providers to the tourism industry and the community sector.

* European stakeholders should also be added to the list of those who share a prime responsibility for implementing tourism sustainability.

* Identify the roles and responsibilities of the actors within the tourism consumer chain.

* Indicate how individuals would assume their responsibility through awareness raising in fostering sustainable consumption.

* The overall aim should be to get the consumer to equate sustainable good practice with a quality product.

* Reflect on entering sustainable development principles for tourism in primary schools.

* Industry operators might draft and follow a self-regulation code based on sustainable principles. Refer to the role of tourism and hotel companies in making extensive use of energy, water and waste efficiency and saving measures; the need to favour soft mobility and transport means and take up sustainable technologies.

* Consider the impact of market concentration in the European tourism industry in providing an available range of choices for customers wishing to make a sustainable choice.

* Tourism development may help in the questions related to the development needs of border regions and to their weaknesses: promoting economic diversification, creating new employment opportunities and second jobs.

* Set up an annual sustainable tourism award supported by the private sector.

Disagree / delete

* This chapter generally repeats the statements of the first three paragraphs of chapter 5.

* Do not exaggerate the influence of international organisations, such as WTO or UNEP, in local tourist development.

* Trade unions' role should appear separately to the unspecified 'other stakeholders'

* Include chambers of commerce and industry among 'other stakeholders'

* Further research the potential of tourism environmental taxes.

* Do not favour mass tourism in regions with a tendency to be greatly dependent on tourism since it might result in further dependencies and imbalance in the economic structure of the region.

* Pay more attention to the possible indirect effects of tourism, such as creating new markets for local products and services.