RELATÓRIO DA COMISSÃO - Avaliação das actividades do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) - Regulamentos (CE) n° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e Euratom n° 1074/1999 (Conselho) (Artigo 15º)

ÍNDICE

Evolução da luta antifraude: pontos fundamentais da reforma

Mandato e método

Estrutura do relatório de avaliação

1. A MISSÃO OPERACIONAL DO ORGANISMO: UMA NOVA ABORDAGEM

1.1. Missões operacionais

1.1.1. Inquéritos internos

1.1.2. Inquéritos externos

1.2. Parceria operacional

1.2.1. Parceria com os Estados Membros

1.2.2. Assistência jurídica e especialização no domínio judiciário

1.2.3. Coordenação das acções a nível comunitário

1.2.4. Acção de cooperação a nível da União Europeia e a nível internacional

2. AS MISSÕES GERAIS DA COMISSÃO: ESPECIALIZAÇÃO DO ORGANISMO

2.1. O vector da estratégia antifraude

2.2. O vector da prevenção

2.2.1. Imunidade à fraude

2.2.2. Regras de ética profissional

2.2.3. Alargamento

2.3. O vector da legislação antifraude

2.4. Reforço da dimensão judiciária

2.5. Os instrumentos da assistência técnica

2.6. A missão de representação e de cooperação

3. INDEPENDÊNCIA E LIGAÇÃO : ESTATUTO MISTO

3.1. Organização e pessoal

3.1.1. Organização interna do Organismo

3.1.2. Pessoal do Organismo

3.2. Orçamento do Organismo

3.3. Acção de informação e de comunicação

3.3.1. Acção de informação

3.3.2. Acção de comunicação

3.3.3. Acesso aos documentos

3.4. Controlo da função de inquérito

3.4.1. Controlo administrativo

3.4.2. Controlo político

3.4.3. Controlo jurisdicional

3.5. Responsabilidade política e relação com o Comité de Fiscalização

3.5.1. Responsabilidade política da Comissão

3.5.2. Relação com o Comité de Fiscalização

PERSPECTIVAS

Consolidação da reforma

A criação de um Procurador europeu

ANEXOS - Inventário das recomendações

EVOLUÇÃO DA LUTA ANTIFRAUDE : PONTOS FUNDAMENTAIS DA REFORMA

Para assegurar a protecção das finanças da Europa, os Tratados atribuíram à Comunidade e aos Estados-Membros uma responsabilidade partilhada. Neste contexto, a Comissão dispõe de poderes importantes para lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses comunitários. Para o efeito, veio progressivamente a reunir competências no âmbito de um serviço de luta antifraude. Esta iniciativa veio também ao encontro das preocupações do Parlamento Europeu e do Conselho. Traduziu-se por sucessivas adaptações destinadas a consolidar o dispositivo criado a partir de 1988, ano de criação de uma Unidade de Coordenação da Luta Antifraude (UCLAF) no âmbito do Secretariado Geral, sob a autoridade do Presidente da Comissão [1]. Esta consolidação permitiu progressivamente adaptar o perímetro das actividades do serviço antifraude, incluindo o reforço da protecção de outros interesses comunitários e a preparação de iniciativas em matéria de luta contra certas formas de criminalidade económica e financeira transnacional, como a contrafacção, a pirataria ou a falsificação do euro.

[1] Foi com efeito para promover o desenvolvimento de uma política antifraude coerente que a Comissão criou a UCLAF (relatório da Comissão sobre a intensificação da luta contra as fraudes em detrimento do orçamento comunitário ; COM(1987) 572 final), que deveria orientar a sua acção no sentido da coordenação interserviços por forma a reforçar os instrumentos jurídicos, intensificar a cooperação com os Estados-Membros e melhorar a eficiência de uma organização interna dividida entre as diversas Direcções-Gerais. Uma vez que o Tribunal de Contas recomendou, a partir de 1992, no seu Relatório Especial nº 2/92 sobre a auditoria das restituições à exportação pagas a empresas importantes no sector dos produtos lácteos "a criação de uma unidade comunitária independente de controlo ad hoc", uma comunicação do Presidente da Comissão sobre a luta antifraude (SEC(1992) 2045 final) definiu as missões da unidade antifraude, determinadas missões operacionais, centradas sobre os processos que implicavam o recurso a diversos instrumentos financeiros, que vinham juntar-se às tarefas de coordenação existentes. Em 1995, a responsabilidade global de todos os trabalhos no domínio da luta contra a fraude foi confiada à unidade antifraude, "responsável por todas as questões operacionais no domínio antifraude e pelo respectivo apoio" e doravante encarregada de "qualquer actividade relacionada com a luta antifraude", em especial a "protecção dos interesses financeiros da Comunidade, a concepção da luta antifraude em todos os seus domínios, o desenvolvimento da infra-estrutura necessária à luta antifraude (...),a recolha de informações relativas aos casos de fraude e o tratamento destas informações" (Comunicação da Comissão : Luta antifraude, organização na Comissão ; SEC(1995) 249 final). A partir de 1995, o legislador conseguiu elaborar uma única base legislativa horizontal, que incluía, por um lado, a definição dos comportamentos irregulares (1º pilar) e, por outro, o conceito dos comportamentos fraudulentos (3º pilar), englobando estes últimos diversas infracções penais (ver no JO C 316 de 27.11.1995 o preâmbulo da convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias segundo o qual "a fraude relativa às receitas e às despesas das Comunidades não se limita, em muitos casos, a um único país e é, com frequência, cometida por redes criminosas organizadas" e também, no JO L 292 de 15.11.1996, o sétimo considerando, que engloba igualmente as actividades de redes organizadas, do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 do Conselho). Uma definição ampla da noção de fraude devia permitir que a Comissão definisse, de forma coerente, as atribuições da sua unidade antifraude, tanto no plano operacional como no da preparação das acções políticas e legislativas, com a sua transformação, em 1 de Maio de 1998, numa Task Force "Coordenação da luta antifraude" e com a definição do seu papel no domínio dos inquéritos internos (comunicações do Presidente, e dos Comissários Gradin e Liikanen de Julho e Dezembro de 1998 ; C(1998) 2049 e C(1998) 3232).

A criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude "OLAF", que se inscreve no contexto da crise que levou à demissão da Comissão em Março de 1999, reflecte esta abordagem. Lançado por iniciativa da Comissão, esta reforma desenrolou-se ao ritmo fixado pelos Chefes de Estado e do Governo por ocasião do Conselho Europeu de Viena de Dezembro de 1998, ou seja, estar realizada "antes do Conselho Europeu de Colónia", de Junho de 1999. Para facilitar a concertação interinstitucional, a Presidência alemã criou, em Janeiro de 1999, um grupo político de alto nível, que incluía representantes da Presidência, do Parlamento Europeu e da Comissão [2]. Realizada em menos de seis meses, a reforma foi o resultado de um consenso destinado a restabelecer a confiança no domínio sensível da protecção das finanças públicas europeias e da luta antifraude [3].

[2] Três instituições constituíram o grupo político de alto nível criado pela Presidência alemã do Conselho Europeu; o Parlamento Europeu (Secretariado da Comissão do Controlo Orçamental), a Presidência do Conselho ECOFIN e a Comissão (Comissários Van Miert, Gradin et Monti).

[3] Ver o primeiro relatório do Comité de Sábios que concluiu existir uma necessidade de reanalisar o dispositivo da luta antifraude (relatório de 15 de Março de 1999 sobre alegações de fraude, de má gestão e de nepotismo na Comissão Europeia seguido de um segundo relatório, de 10 de Setembro de 1999, sobre a reforma da Comissão, análise das práticas em vigor e propostas destinadas a solucionar a má gestão, as irregularidades e a fraude).

A Comissão e o legislador acordaram em dotar o novo Organismo, que permanece no âmbito da Comissão, de uma independência funcional para exercer as competências de inquérito conferidas a nível comunitário, sem que tal afectasse o equilíbrio das responsabilidades entre os Estados-Membros e a Comunidade Europeia. Simultaneamente, foi confiada ao Organismo uma missão interinstitucional de prevenção e de luta contra comportamentos graves que prejudicam a credibilidade da função pública europeia e das instituições.

O Organismo Europeu de Luta Antifraude constitui assim uma etapa fundamental que prolonga a dinâmica lançada a partir de 1976 de protecção dos interesses financeiros (projecto de Tratado Eurocrime [4]). A reforma de 1999 reflecte as diferentes fases de evolução do serviço antifraude, tendo em vista melhorar a eficácia e a visibilidade de uma estrutura de investigação especializada, a nível da Comunidade, na luta contra a criminalidade lesiva dos interesses financeiros das Comunidades.

[4] JO C 222 de 22.9.1976.

MANDATO E MÉTODO

O artigo 15º dos Regulamentos de 25 de Maio de 1999, (CE) n° 1073 /1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e (Euratom) n° 1074/1999 do Conselho, relativos aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude [5], estabelece que "durante o terceiro ano a contar da entrada em vigor do presente regulamento, a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação sobre as actividades da organização, acompanhado do parecer do Comité de Fiscalização, bem como, se necessário, propostas de adaptação ou alargamento das suas funções". Para executar o mandato que o legislador lhe conferiu, a Comissão constituiu, por decisão de 15 de Janeiro de 2002, um grupo interserviços de alto nível [6]. Este grupo estabeleceu a sua metodologia e conduziu de forma regular a preparação do presente relatório, orientado sobre a análise do quadro jurídico que rege as actividades do Organismo.

[5] Ver também o vigésimo considerando.

[6] PV(2002) 1551. Ver igualmente o documento SEC(2002)33/2.

Os trabalhos de avaliação apoiaram-se no conjunto dos textos fundadores do Organismo [7] e na legislação sectorial [8] bem como sobre uma vasta base documental que inclui, nomeadamente, os relatórios da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude [9], os relatórios do Comité de Fiscalização, do Tribunal de Contas, do Parlamento Europeu e do Conselho, nomeadamente por ocasião do exercício de quitação orçamental, bem como os relatórios do próprio Organismo. Alguns destes relatórios, que incidem mais especificamente sobre uma análise pormenorizada das actividades operacionais, constituem uma fonte de avaliação indispensável. Estas análises permitiram que o grupo se concentrasse no dispositivo regulamentar, no estatuto e nas funções do Organismo. O presente relatório não pretende efectuar uma análise quantificada ou uma análise das tendências, uma vez que se encontram já nos relatórios do Organismo e da Comissão.

[7] Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999, 1999/352/CE, CECA, Euratom, que institui o Organismo(JO L 136 de 31.5.1999, p. 20), Regulamentos (CE) n° 1073 /1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e (Euratom) n° 1074/1999 do Conselho (JO L 136 de 31.5.1999, pp. 1 e 8), acordo interinstitucional relativo aos inquéritos internos efectuados pelo Organismo(JO L 136 de 31.5.1999, p. 15) e decisão-modelo.

[8] No que se refere à legislação sectorial, a identificação das bases jurídicas e dos meios de intervenção do Organismo não pode, no âmbito deste exercício de avaliação, ser exaustiva. A legislação específica à protecção que acompanha as diferentes políticas e instrumentos comunitários foi, com efeito, elaborada à medida dos avanços da construção europeia, sem nunca ter sido objecto de uma consolidação.

[9] Os últimos publicados: COM(2000) 718 final, COM(2001) 255 final e COM(2002) 348 final.

O objectivo deste exercício de avaliação, que vem complementar as análises do Organismo e do Comité de Fiscalização [10], consiste em realizar uma apreciação global das actividades do Organismo através da análise das suas funções, dos meios disponíveis e das dificuldades encontradas. Este exercício tem em conta o impacto das actividades antifraude a nível da protecção dos interesses das Comunidades, da correcta execução do orçamento e de uma gestão financeira sã e rigorosa. O exercício toma em consideração o impacto da reforma sobre os vectores da prevenção, da cooperação e da dissuasão/repressão. Refere-se igualmente aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, ao respeito dos direitos fundamentais relativos à pessoa, ao objectivo de transparência e ainda ao rácio custo/eficácia (economias de escala). A dimensão interinstitucional (credibilidade das instituições, integridade da função pública europeia) das actividades do Organismo foi, obviamente, também tomada em consideração. Esta apreciação global deve permitir avaliar melhor os inconvenientes e as vantagens da estrutura resultante da reforma de 1999.

[10] Comité de Fiscalização: relatórios publicados no JO C 360 de 14.12.2000 para o período entre Julho de 1999 e Julho de 2000; no JO C 365 de 20.12.2001 para o período entre Julho de 2000 e Setembro de 2001 e no JO C 234 de 30.9.2002 para o período entre Setembro de 2001 e Julho de 2002. Organismo: relatórios de 23.5.2000 (período de 1 de Junho de 1999 a 31 de Maio de 2000), de 18.10.2001 (período de 1 de Junho de 2000 a 31 de Maio de 2001) e de 17.10.2002 (para o ano que termina em Junho de 2002), que irá completar o próximo relatório.

O presente exercício abrange o período compreendido entre Junho de 1999 e Dezembro de 2002, que inclui a transição da anterior Unidade Antifraude da Comissão para o Organismo e as dificuldades relacionadas com esta fase [11]. Esta situação não impede uma primeira apreciação da evolução em curso, no sentido da realização dos objectivos fixados pelo legislador, que a Comissão pretende atingir por etapas, no âmbito da sua nova abordagem estratégica global antifraude que se vai escalonar desde Junho de 2000 até ao final de 2005 [12].

[11] Dificuldades jurídicas e políticas, prazos de nomeação dos quadros e bloqueios dos recrutamentos, gestão dos processos em curso da unidade antifraude que mobilizaram recursos importantes, atrasos no lançamento de uma nova metodologia.

[12] Estratégia global da Comissão sobre a luta contra a fraude e a protecção dos interesses financeiros das Comunidades, de Junho de 2000. COM(2000) 358 final. Ver igualmente o plano de acção para 2001-2003. COM(2001) 254 final.

ESTRUTURA DO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

A estrutura do relatório decorre de uma análise da reforma de 1999 e das actividades do Organismo, apresentadas em função do facto de integrarem as missões operacionais ou as missões mais gerais relacionadas com a elaboração da estratégia política e das iniciativas legislativas.

A reforma assenta em elementos inovadores, com o objectivo de reforçar a fiabilidade e a eficácia dos inquéritos. A devolução, ao Organismo, de uma missão interinstitucional de inquérito interno, bem como a transferência do exercício das competências operacionais relacionadas com os inquéritos da Comissão para o Organismo foram com efeito acompanhadas de uma importante inovação institucional: a atribuição de uma independência funcional que abrange as actividades operacionais intrinsecamente relacionadas com a função de inquérito (primeira parte).

O dispositivo caracteriza-se igualmente pela manutenção, no âmbito de um mesmo serviço da Comissão, das actividades de inquérito abrangidas pela independência funcional e das actividades de preparação e de aplicação das acções da Comissão abrangidas por competências fundamentais da instituição, nomeadamente em matéria legislativa (segunda parte).

Expressão das funcionalidades inerentes à inovação e à continuidade, a independência da função de inquérito e a ligação à Comissão constituem as linhas directrizes que regem a gestão do Organismo no contexto de um estatuto misto (terceira parte).

O presente exercício de avaliação global aborda igualmente a evolução a mais longo prazo, para reforço da protecção penal dos interesses financeiros. Por essa razão, a evolução prospectiva, nomeadamente através dos trabalhos relativos ao Procurador Europeu e à Convenção sobre o futuro da União Europeia não foram ignorados e são analisados (perspectivas).

Nos Anexos, é apresentado um inventário das recomendações (Anexo I) formuladas no relatório. Para facilitar a sua compreensão, estas recomendações estão classificadas em função do nível da acção exigida para a sua aplicação (Anexo II).

*

1. A MISSÃO OPERACIONAL DO ORGANISMO: UMA NOVA ABORDAGEM

Nos termos da sua missão operacional, o Organismo exerce as novas competências que lhe foram confiadas pelo legislador e pelo acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999 (inquéritos internos) bem como as competências atribuídas à Comissão há mais tempo (inquéritos externos). Para o cumprimento das suas missões de inquérito, o Organismo dispõe de independência funcional que abrange os inquéritos administrativos internos e externos (missão operacional). Diz também respeito, em parte, à parceria com os Estados-Membros, à assistência e seguimento judiciários e à articulação das missões do Organismo com as dos seus parceiros, comunitários ou outros (parceria operacional).

1.1. Missões operacionais

Foi confiado ao Organismo o exercício das competências atribuídas à Comissão em matéria de controlo e de verificação no local nos Estados-Membros ou países terceiros (inquéritos externos), bem como o poder de efectuar investigações em todas as instituições, todos os órgãos e todos os organismos das Comunidades Europeias (inquéritos internos).

A independência da função de inquérito conferida ao Organismo resulta, a nível jurídico, dos artigos 3º, 4º e 5º da Decisão da Comissão 1999/352/CE, CECA, Euratom, que institui o Organismo, e dos artigos 11º e 12º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n°1074/1999, relativos aos inquéritos efectuadas pelo Organismo.

O Organismo está prioritariamente vocacionado para o exercício de uma missão operacional, em especial a função de inquérito, tal como definida no artigo 2º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. Os resultados dos inquéritos do Organismo que podem ter uma finalidade penal constituem, se for caso disso, uma fase preparatória das acções penais nacionais (ver infra 1.2.2).

O nº 1 do artigo 2º da Decisão da Comissão que institui o Organismo, define o âmbito de aplicação da função de inquérito. Prevê igualmente, no seu quarto parágrafo, que poderão ser confiadas ao Organismo missões de inquérito noutros domínios, pela Comissão ou pelas outras instituições, órgãos ou organismos. Esta faculdade não foi ainda utilizada.

1.1.1. Inquéritos internos

O Organismo Europeu de Luta Antifraude está investido do poder de efectuar inquéritos administrativos internos em todas as instituições, todos os órgãos e todos os organismos das Comunidades Europeias. Esta missão interinstitucional constitui uma inovação importante da reforma de 1999. Vem nomeadamente na sequência de uma Comunicação da Comissão de 1997, bem como do relatório especial n° 8/98 do Tribunal de Contas [13], que afirmava que o facto da UCLAF não estar habilitada a realizar inquéritos nas outras instituições das Comunidades para além da Comissão constitui "uma insuficiência grave no quadro jurídico e na organização da luta contra a fraude".

[13] Comunicação da Comissão: Actuar melhor contra as insuficiências profissionais, as irregularidades financeiras, a fraude e a corrupção. SEC (1997) 2198. Relatório do Tribunal de Contas sobre os serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, especialmente a UCLAF. JO C 230 de 22.7.1998.

* Âmbito de aplicação dos inquéritos internos

O âmbito de aplicação dos inquéritos internos é definido através das disposições adoptadas pelo legislador e pelas acordadas entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão que assinaram o acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999 [14].

[14] Um acordo interinstitucional, enquanto acto que, na ordem jurídica comunitária, depende da prática, tem por objectivo estruturar, no âmbito das suas competências respectivas e a cooperação entre duas ou mais instituições, através de métodos pragmáticos. Esta prática constitui um dispositivo processual de natureza convencional que concretiza os deveres recíprocos de cooperação leal e a confiança mútua das instituições em causa. Em casos específicos, expressa a vontade de dispor de um instrumento de acompanhamento da reforma e de regulação da sua aplicação, na pendência de disposições adequadas no estatuto dos funcionários. A nível prático, permite melhorar a aplicação dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. A nível político, formaliza o compromisso das três instituições signatárias, com o objectivo de o alargar às outras instituições, órgãos e organismos, através de um convite a nível político. No plano metodológico, trata-se de um modelo de bom funcionamento da cooperação e da concertação interinstitucional. Participa, por último, no objectivo de uma maior clareza e transparência.

Nos termos do nº 3 do artigo 1º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, os inquéritos internos destinam-se a "lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros" das Comunidades e "investigar para o efeito os factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais, que possam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, susceptível de processos disciplinares e eventualmente penais, ou incumprimento de obrigações análogas aplicáveis aos membros (...), aos dirigentes (...), bem como aos membros do pessoal (...) não submetidos ao Estatuto".

O acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999 acima referido, ao suprimir a relação com a protecção dos interesses financeiros, alarga o âmbito de aplicação dos inquéritos internos ao conjunto das actividades relacionadas com a salvaguarda dos interesses comunitários contra comportamentos irregulares graves (ver infra, no ponto 1.2.3, a rubrica relativa às instâncias disciplinares). A fim de assegurar uma protecção homogénea, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão convidaram as outras instituições, órgãos e organismos a aderir ao acordo interinstitucional e a adoptar o regime comum nos termos do modelo de decisão em anexo [15]. O nº 1 do artigo 2º da decisão da Comissão que institui o Organismo define o âmbito de aplicação material dos inquéritos internos de forma análoga ao acordo interinstitucional.

[15] No que se refere ao Conselho: Decisão 1999/394/CE, Euratom (JO L 149 de 16 de Junho de 1999, p. 36). No que se refere à Comissão: Decisão 1999/396/CE, CECA, Euratom (JO L 149 de 16 de Junho de 1999, p. 57). No que se refere ao Parlamento Europeu, a decisão do Parlamento Europeu de 18 de Novembro de 1999 foi incluída no Regimento do Parlamento Europeu (Anexo XI).

Um dispositivo não homogéneo

A Comissão verifica que, à excepção das três instituições signatárias do acordo , nenhuma outra instituição, órgão ou Organismo aderiu efectivamente a este acordo .

A maior parte das instituições, órgãos e organismos adaptaram, em contrapartida, o seu dispositivo interno. Todavia, uma primeira análise revela que não parece existir uma interpretação uniforme do novo dispositivo jurídico, previsto nos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 ( nº 6 do artigo 4º) e no acordo interinstitucional. Verificam-se com efeito divergências, não motivadas por exigências específicas, tais como as previstas no ponto 2 do referido acordo, relacionadas com os dispositivos de certas instituições e de certos órgãos, tal como a não informação directa do Organismo por parte dos funcionários que devem obrigatoriamente passar pela autoridade interna ou a circunscrição dos inquéritos internos do Organismo apenas aos incumprimentos profissionais lesivos dos interesses financeiros das Comunidades. Por conseguinte, o âmbito destes dispositivos é por vezes mais restritivo que o previsto na decisão modelo (ver R.1).

O contencioso

A criação do novo dispositivo interinstitucional de inquérito interno foi objecto de um certo contencioso. Setenta e um deputados do Parlamento Europeu contestaram a decisão relativa aos inquéritos internos adoptada por esta instituição, alegando nomeadamente que constituía uma violação à imunidade dos membros dos Parlamento Europeu e à independência do seu mandato. Este recurso deu origem a um despacho (processo de urgência) e seguidamente a um acórdão do Tribunal de Primeira Instância, proferido em 26 de Fevereiro de 2002 [16], que rejeitou o recurso considerando-o inadmissível, uma vez que os requerentes não demonstraram a existência de elementos que os individualizassem em relação ao acto impugnado. Resulta da fundamentação do acórdão que, embora o regime dos inquéritos internos, enquanto tal, se aplique igualmente aos membros do Parlamento Europeu, não se pode a priori excluir o risco de que o Organismo pratique, no âmbito de um inquérito, um acto que ofenda a imunidade de que todo e qualquer membro do Parlamento beneficia. Contudo, pressupondo que essa circunstância ocorra, qualquer membro do Parlamento confrontado com um acto desta natureza, que entenda ser para si lesivo, dispõe então da protecção jurisdicional e das vias de recurso instituídas pelo Tratado [17]. O Banco Central Europeu (BCE) e o Banco Europeu de Investimento (BEI) adoptaram, cada um deles, uma decisão interna que a Comissão, após análise, considerou incompatível com os Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. Os recursos introduzidos deram origem, no âmbito dos processos pendentes perante o Tribunal de Justiça (TJCE) a conclusões do Advogado-Geral, apresentadas em 3 de Outubro de 2002, que preconizam a anulação das decisões [18] do BCE e do BEI.

[16] Processo T-17/00R e T-17/00. Foi interposto um recurso perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias contra este acórdão do Tribunal.

[17] Pontos 72 e 73 do acórdão.

[18] Decisão 1999/726/CE do BCE, de 7 de Outubro de 1999, relativa à prevenção da fraude (JO L 291 de 13.11.1999, p. 36); Decisão de 10 de Novembro de 1999 do Comité Executivo do BEI relativo à cooperação com o Organismo. Processos C-11/00 e C-15/00.

Estes contenciosos constituem uma fonte útil de avaliação, permitindo concluir que a coerência do novo dispositivo interinstitucional não autoriza exclusões, uma vez que o seu âmbito de aplicação destina-se a abranger, sem excepções, todas as instituições, todos os órgãos e todos os organismos instituídos pelos Tratados CE e Euratom ou com base neles. Por forma a que os inquéritos internos sejam efectuados em condições equivalentes em todas as instituições, órgãos e organismos, os Chefes de Estado e de Governo, por ocasião do Conselho Europeu de Colónia, convidaram todas as instituições, todos os órgãos e organismos a aderirem ao acordo interinstitucional.

A Comissão considera que é essencial atingir o objectivo fixado pelo legislador e pelo acordo interinstitucional, ou seja, conferir uma dimensão interinstitucional aos inquéritos internos, a fim de assegurar uma protecção uniforme de todas as instituições.

Recomendação n° 1 (R.1)

A Comissão convida todas as instituições, órgãos e organismos, a aderirem rapidamente ao acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999, assinado pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão.

A Comissão apela a que as instituições, órgãos e organismos adoptem uma decisão interna em conformidade com a decisão modelo anexa ao acordo interinstitucional supra citado.

* Exercício dos poderes de inquérito interno

Os poderes de inquérito interno do Organismo são exercidos no âmbito das disposições prevista no artigo 4º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. Estes poderes incluem:

- sem prejuízo do respeito das disposições do nº 4 do artigo acima referido [19], "o acesso", "sem pré-aviso e sem demora", a "qualquer informação na posse" das instituições, órgãos e organismos, bem como o acesso às suas "instalações";

[19] Este número prevê a informação das instituições, órgãos e organismos em causa "sempre que nas suas instalações for efectuado um inquérito por agentes do Organismo, e sempre que estes consultem um documento ou solicitem informação na posse das referidas instituições, órgãos e organismos".

- a possibilidade de "obter cópias" e de "obter extractos de qualquer documento ou do conteúdo de qualquer suporte de informação";

- a possibilidade de solicitar "informações orais" aos membros das instituições e órgãos, aos dirigentes dos organismos, bem como aos membros do pessoal das instituições, órgãos e organismos;

- a faculdade de efectuar controles no local, nas condições e de acordo com as regras previstas no Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96, junto de operadores económicos (ver infra, ponto 1.1.2) que possam deter informações relativas aos factos objecto de um inquérito interno;

- a oportunidade de solicitar informações que o Organismo considere úteis "a todas as pessoas interessadas".

Nos termos dos regulamentos supra citados e das decisões internas das instituições, órgãos e organismos, o exercício destes poderes de inquérito interno devem respeitar plenamente os direitos individuais (presunção de inocência, respeito da vida privada e dos direitos da defesa, direito à imparcialidade do inquérito). Este aspecto foi evocado nos contenciosos em curso, e também pelo Comité de Fiscalização do Organismo, nos seus sucessivos relatórios de actividades e pelo Provedor de Justiça Europeu.

Por essa razão, com o objectivo de garantir um maior enquadramento dos procedimentos de inquérito interno bem como um elevado nível de garantias para todas as pessoas envolvidas nesses procedimentos, a Comissão considera necessário que o Organismo adopte disposições internas com o objectivo de elaborar um corpo de normas administrativas destinadas à aplicação dos actos e medidas de inquérito interno (ver infra, pontos 3.4.1 e 1.1.2).

Recomendação n° 2 (R.2)

A Comissão recomenda que o Organismo inclua, no seu manual de procedimentos internos, um corpo de regras administrativas que contenha regras de aplicação dos actos e medidas de inquérito interno/externo

* Modalidades dos inquéritos internos

As garantias processuais que acompanham a actividade de inquérito interno permitiram verificar a existência de práticas variáveis. É o que se passa, nomeadamente, com os procedimentos de informação pelo Organismo (ver a acção de informação e de comunicação infra no ponto 3.3) e com os procedimentos de informação do Organismo relacionados com inquéritos internos.

Procedimentos de informação do Organismo

A obrigação de informar o Organismo, nos termos do artigo 2º da decisão modelo anexa ao acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999, devia, segundo os termos deste acordo [20], ser consolidada a nível do estatuto. A Comissão apresentou, na sua proposta de regulamento do Conselho que altera o estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias e o regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, um artigo destinado a prever esta obrigação de informar o Organismo, o que terá por efeito torná-la directamente aplicável a todo o pessoal das Comunidades Europeias. Esta proposta está a ser analisada [21]; esta análise deverá ser utilizada para assegurar a compatibilidade entre o estatuto e a decisão modelo. Convém igualmente garantir que as disposições do estatuto relativas ao Organismo [22] não limitem os seus poderes relativamente ao dispositivo previsto pelos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, e pelo acordo interinstitucional e a decisão-modelo.

[20] O artigo 2º diz respeito à informação directa do Organismo no caso de um funcionário ou agente de uma instituição, órgão ou Organismo ter "conhecimento dos elementos de facto que levem à suspeita de eventuais casos de fraude, de corrupção ou de qualquer outra actividade ilegal (...), ou de factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais (...)". Ver sétimo considerando do acordo interinstitucional no que se refere à alteração do estatuto.

[21] COM(2002) 213 final. Ver, em especial, o artigo 22º-A da proposta.

[22] Artigo 86º.

Evolução dos inquéritos internos

A Comissão salienta, com base nos dados disponíveis nos últimos relatórios do Organismo e do Comité de Fiscalização, a evolução verificada a nível dos inquéritos internos. Esta nova situação traduz a prioridade consagrada aos inquéritos internos, tendo em vista proteger a integridade e a credibilidade da função pública europeia, e o alargamento dos poderes do Organismo, para além da Comissão, às outras instituições, órgãos e organismos.

* Articulação dos inquéritos internos com certos procedimentos administrativos

No âmbito da reforma da Comissão, foram adoptadas medidas para assegurar o respeito das obrigações deontológicas e dos princípios de boa gestão financeira pelos funcionários e agentes das Comunidades. Estas disposições devem ser coordenadas com as relativas ao exercício dos inquéritos internos do Organismo (ver infra, no ponto 1.2.3, as rubricas relativas às instâncias disciplinares e instâncias especializadas em matéria de irregularidades financeiras).

* A questão especial da imunidade

Embora a imunidade dos funcionários/agentes das Comunidades não seja oponível às acções de inquérito administrativo do Organismo, uma vez que este participa na autoridade de organização das Comunidades, a problemática do levantamento da imunidade coloca-se no âmbito de acções penais intentadas contra funcionários ou agentes comunitários pelas autoridades de repressão nacionais, na sequência de inquéritos internos do Organismo.

A este respeito, certas autoridades nacionais consideram demasiado pesados os procedimentos adoptados para o levantamento da imunidade de um funcionário/agente afim de permitir que as autoridades judiciais procedam a uma acusação, no contexto dos inquéritos do Organismo. Com efeito, a prática consiste em que as autoridades judiciais que desejam intentar uma acção penal relacionada com um inquérito do Organismo se dirigiam normalmente ao organismo, que transmite o pedido à instituição, órgão ou Organismo em causa. Segundo as autoridades judiciárias nacionais, a resposta através do Organismo torna inevitavelmente o processo mais moroso.

A Comissão considera que seria útil simplificar a prática actual, indicando claramente, aquando da transmissão do relatório final de inquérito à autoridade judiciária, qual é a autoridade competente para autorizar, se for caso disso, o levantamento da obrigação de reserva (artigo 19º do estatuto) ou o levantamento da imunidade.

1.1.2. Inquéritos externos

Até 1995, o dispositivo regulamentar relativo às missões comunitárias de verificação no local estava, no seu essencial, concebido de modo a integrar as acções de inspecção da regularidade das contas, da boa aplicação do direito comunitário, da eficácia dos sistemas de gestão dos fundos comunitários adoptados pelos Estados-Membros e do papel conferido à Comissão enquanto guardiã dos Tratados. Cada Direcção-Geral da Comissão responsável por um domínio específico devia preparar as orientações políticas e o enquadramento legislativo na matéria. Cada uma delas determinava e continua a determinar as missões de inspecção iniciadas com base nos regulamentos sectoriais. Estas inspecções de rotina ou específicas, com base numa análise de risco, tinham e continuam a ter por objectivo verificar eventuais anomalias ou irregularidades administrativas e não procurar factos ou comportamentos irregulares susceptíveis de pôr em causa responsabilidades individuais a nível administrativo ou penal (inquérito antifraude). A ausência de uma finalidade especificamente antifraude da regulamentação sectorial não impedia totalmente a utilização das bases sectoriais para a investigação de infracções de carácter económico ou financeiro.

A partir de 1995, a acção antifraude da Comissão definiu-se e foi consolidada através de uma base legislativa horizontal (primeiro e terceiro pilares) que integra meios de investigação administrativa que permitem verificar a fiabilidade e a complexidade dos factos, bem como a dimensão penal dos comportamentos graves lesivos dos interesses financeiros das Comunidades. Este novo dispositivo, mais especificamente orientado para a luta antifraude, apoia-se numa parceria reforçada com os Estados-Membros, em conformidade com o princípio de subsidiariedade e de responsabilidade partilhada em matéria de protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

Em 1999, para reforçar a fiabilidade e a eficácia da intervenção comunitária nos Estados-Membros, a Comissão e o legislador decidiram também submeter a actividade de inquérito externo ao princípio de independência funcional reconhecida ao Organismo . Esta inovação importante não afecta contudo a repartição e o equilíbrio das responsabilidades entre o nível nacional e o nível comunitário. Não afecta também a responsabilidade geral da Comissão no domínio da protecção dos interesses financeiros e da política antifraude (artigo 280º do Tratado CE), uma vez que esta responsabilidade está estreitamente ligada à sua missão de execução do orçamento nos termos do artigo 274º do Tratado CE.

Tal como definida nos artigos 2º e 3º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, a noção de inquérito administrativo externo é concebida de forma bastante ampla. Esta noção abrange duas realidades operacionais, ou seja, as investigações dirigidas a nível comunitário e as realizadas a nível nacional, a pedido ou com a participação do nível comunitário. Definindo simultaneamente a noção de inquérito administrativo externo, estes regulamentos acentuam a sua finalidade penal. Para o efeito, os relatórios elaborados pelo Organismo podem constituir uma fase preparatória às acções penais nacionais.

Na actual fase da evolução do direito comunitário nos diferentes sectores, a Comissão considera indispensável manter a possibilidade de o Organismo recorrer, em função das situações específicas, às diferentes bases jurídicas existentes para que possa desenvolver a sua actividade operacional, conduzindo ele próprio inquéritos, ou solicitando, a partir de informações pertinentes de que disponha, e com base nas regulamentações sectoriais, que seja dado início a um inquérito nacional ao qual poderá sempre associar-se. A disponibilidade destes instrumentos de investigação (regulamento horizontal, com um objectivo antifraude e regulamentos sectoriais de controlo da boa aplicação da regulamentação comunitária e da regularidade das contas) permitem que o Organismo adapte a eficácia da acção antifraude, em função das suas prioridades e de cada situação específica, mas também em função dos poderes de que dispõe, no local, a autoridade nacional parceira.

A Comissão considera que incumbe ao Organismo adaptar a sua acção operacional e desenvolver o seu instrumento de recolha de informações (intelligence estratégica e intelligence operacional) para melhor utilizar a panóplia de instrumentos jurídicos existentes, na ausência de um instrumento de cooperação mais específico. Cabe-lhe igualmente valorizar a sua capacidade de actuar em total independência, sem interferir com as outras missões que lhe foram confiadas pela Comissão no domínio da cooperação com os Estados-Membros, na acepção do nº 3 do artigo 280º do Tratado CE e respeitando igualmente as responsabilidades dos diferentes serviços da Comissão em matéria de seguimento administrativo e financeiro dos inquéritos, incluindo numa perspectiva de aplicação de sanções. É óbvio que o exercício destas funções é realizado no âmbito das competências da Comissão e não no âmbito da independência reservada às missões operacionais que gravitam em torno da função de inquérito (ver infra, nomeadamente pontos 1.2.1, 2.4 e 2.5).

* Âmbito de aplicação dos inquéritos externos

A regulamentação comunitária define o âmbito de aplicação dos inquéritos externos, tendo em conta os objectivos prosseguidos por cada instrumento ou a sua finalidade específica.

Os Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 ( nº 1 do artigo 1º e artigo 3º) prevêem que o Organismo exerce a competência conferida à Comissão de efectuar as inspecções e verificações no local nos Estados-Membros ou países terceiros, em conformidade com os acordos de cooperação em vigor, tendo em vista determinar eventualmente o carácter irregular das actividades inspeccionadas sem que os referidos inquéritos (artigo 2º dos referidos regulamentos) afectem a competência dos Estados-Membros em matéria de processo penal.

Quando são lançados por iniciativa do Organismo ou a pedido de um Estado-Membro no âmbito do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 [23], os inquéritos externos destinam-se, nos termos do artigo 2º do referido regulamento, a detectar irregularidades "graves ou transnacionais" ou as irregularidades "em que possam estar envolvidos operadores económicos que actuam em vários Estados-Membros" ou detectar irregularidades "quando se verifique num Estado-Membro uma situação que pode necessitar reforçar as inspecções e verificações no local, a fim de melhorar a eficácia da protecção dos interesses financeiros e, desse modo, assegurar um nível de protecção equivalente na Comunidade". Será útil recordar que o Organismo pode dar início, em concertação com as autoridades nacionais, a missões de inquérito em países terceiros, nos termos dos acordo s em vigor, com base no Regulamento (CE) 515/97 [24], com o objectivo de detectar infracções ou operações contrárias às regulamentações visadas pelo referido regulamento.

[23] Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 do Conselho, de 11 de Novembro de 1996, relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades. JO L 292 de 15.11.1996, p.2. Vademecum sobre a aplicação do regulamento pelos serviços da Comissão: Outubro de 1997.

[24] Ver nomeadamente o artigo 20º deste regulamento, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre elas e a Comissão, com o objectivo de garantir a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola. JO L 82 de 22.3.1997, p. 1.

Estes inquéritos externos dizem respeito a "qualquer violação de uma disposição do direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida" (ver o nº 2 do artigo 1º do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95), incluindo as operações irregulares ou as infracções, na acepção do dispositivo de assistência mútua (ver artigo 20º do Regulamento (CE) n° 515/97).

Estes inquéritos incidem sobre "as pessoas singulares ou colectivas e as outras entidades a quem o direito nacional reconhece capacidade jurídica, que tenham cometido uma irregularidade" e "as pessoas que tenham de responder pela irregularidade" e "evitar que ela seja praticada". Estes inquéritos podem igualmente ser efectuados junto de todos os outros agentes económicos que detenham informações pertinentes a propósito de factos objecto das inspecções e verificações no local (ver artigo 7º do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 [25] e o artigo 5º do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96).

[25] Regulamento do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. JO L 312 de 23.12.1995, p. 1.

Além disso, o artigo 9º do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 remete para as inspecções e verificações no local que a Comissão pode efectuar nas condições previstas pelas regulamentações sectoriais. As bases jurídicas previstas nestas regulamentações abrangem o conjunto dos domínios de intervenção do Organismo, quer se trate, por exemplo, dos recursos próprios das Comunidades, dos fundos estruturais, da política agrícola comum ou da política comercial e do domínio aduaneiro [26].

[26] Regulamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 (ver artigo 18º), JO L 130 de 31.5.2000, p. 1, Regulamento (CE) n° 1260/1999 (ver artigo 38º), JO L 161 de 26.6.1999, p. 1 e Regulamentos (CE) n° 438/2001 (JO L 63 de 3.3.2001, p. 21) e n° 448/2001 (JO L 64 de 6.3.2001, p.13) da Comissão que estabelecem as regras de execução do Regulamento (CE) n° 1260/1999. Regulamento (CEE) n° 595/91 (ver artigo 6º), JO L 67 de 14.3.1991, p. 11. Regulamento (CE) n° 515/97 supra citado (ver artigo 18º).

O âmbito destas disposições não foi afectado pelos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. Contrariamente aos inquéritos internos, a reforma de 1999 não se traduziu assim por uma extensão do âmbito de aplicação dos inquéritos externos.

A Comissão considera útil que se prossiga o debate relativo ao âmbito de aplicação destas regulamentações, na medida em que verificou, com base nos trabalhos do Organismo, algumas lagunas. Estas dizem respeito, por um lado, à cooperação e à coordenação com as autoridades nacionais, que deverão ser reforçadas em termos de intercâmbio de informações (ver infra, ponto 1.2.2) e de assistência administrativa (domínios da fiscalidade indirecta, do branqueamento e se for caso disso, outros domínios) e, por outro lado, no que se refere aos inquéritos dirigidos pelo Organismo, os meios jurídicos disponíveis a nível comunitário no domínio das despesas directas, para reforçar a protecção dos interesses financeiros [27].

[27] Está a ser elaborada uma proposta de regulamento para abranger a assistência administrativa e o intercâmbio mútuo de informações entre a Comissão e os Estados-Membros no domínio do IVA e do branqueamento de capitais. Está a ser analisada a oportunidade de elaborar um regulamento destinado à aplicação das diferentes medidas administrativas no domínio das despesas directas.

Recomendação n° 3 (R.3)

A Comissão irá propor iniciativas, nos termos da sua estratégia global antifraude e do seu programa de trabalho [28], tendo em vista:

[28] Programa legislativo e de trabalho da Comissão para 2003. COM (2002) 590 final/2.

- Alargar o dispositivo de cooperação/assistência aos domínios do IVA transnacional, do branqueamento e, se for caso disso, a outros domínios, incluindo a possibilidade de o nível comunitário solicitar aos serviços de prevenção e de investigação dos Estados-Membros que realizem inquéritos antifraude;

- Reforçar os poderes de inquérito antifraude a nível comunitário (Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96) no domínio das despesas directas.

* Exercício dos poderes de inquérito externo

Por sua parte, nas matérias que regem, os regulamentos sectoriais atribuem aos agentes da Comissão uma missão de verificação no local junto dos organismos de inspecção nacionais responsáveis pela aplicação dos sistemas de gestão de fundos ou da cobrança dos recursos próprios, por forma a assegurar a correcta aplicação das disposições regulamentares, atribuindo-lhes também um papel de assistência, no âmbito dos inquéritos conduzidos pelas autoridades nacionais competentes.

Em contrapartida, o Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 confere aos inspectores comunitários poderes próprios, análogos aos dos inspectores nacionais. O mesmo acontece com as missões de inquérito administrativo conduzidas pelo Organismo em países terceiros, nos termos do Regulamento (CE) n° 515/97. O nº 1 do artigo 7º do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 prevê mais especificamente que "os inspectores da Comissão terão acesso, nas mesmas condições que os inspectores administrativos nacionais e no respeito das legislações nacionais, a todas as informações e documentação relativas às operações a analisar, que se revelam necessárias para o bom desenrolar das inspecções e das verificações no local" e "podem utilizar os mesmos meios materiais de inspecção que os inspectores administrativos nacionais, designadamente fazer cópias dos documentos adequados". Segue-se uma lista, não exaustiva, relativa ao âmbito das inspecções e verificações no local [29].

[29] As inspecções e verificações no local podem nomeadamente incidir sobre: livros e documentos profissionais tais como facturas, cadernos de encargos, folhas de pagamento, folhas de serviço e extractos de contas bancárias na posse dos operadores económicos; dados informáticos; sistemas e métodos de produção, embalagem e expedição; controlo físico da natureza e do volume das mercadorias ou das acções conduzidas; colheita e verificação de amostras; andamento das obras e dos investimentos financiados, utilização e afectação dos investimentos efectuados; documentos orçamentais e contabilísticos; execução financeira e técnica de projectos subsidiados.

Por ocasião da avaliação do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 efectuada em 2000, detectaram-se algumas dificuldades de aplicação, em especial a recusa de cooperação por parte dos operadores económicos (oposição à inspecção), quer se trate do acesso aos locais quer do acesso à documentação [30].

[30] Nomeadamente, os operadores económicos que estão implicados indirectamente. Documento de trabalho dos serviços da Comissão; SEC(2000) 844.

A Comissão sublinha que para melhorar o exercício dos seus poderes de inquérito, o Organismo considera que poderá ser oportuno prever neste domínio, inspirando-se no direito comunitário (concorrência) e nas disposições nacionais, mecanismos mais eficazes para facilitar o bom desenrolar das inspecções e verificações junto dos operadores económicos que, de forma dilatória, se opõem à realização destes inquéritos administrativos.

Recomendação n° 4 (R.4)

A Comissão recomenda ao Organismo que realize uma análise comparativa em matéria de oposição ao controlo tendo em vista, se necessário, permitir que a instituição adopte uma iniciativa.

* Modalidades dos inquéritos externos

As modalidades das actividades de inquérito externo decorrem, consoante a sua base jurídica, da regulamentação comunitária sectorial que prevê as condições em que os agentes da Comissão podem participar ou ser associados a um inquérito nacional ou da regulamentação comunitária horizontal (Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96) bem como das disposições do direito nacional.

Existem algumas medidas comunitárias, como por exemplo o artigo 9º do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 que prevê que "o Estado-Membro interessado prestará aos inspectores da Comissão (...) a assistência necessária para lhes permitir desempenhar as suas funções" e tornará, se necessário "na observância do direito nacional, as medidas necessárias". Além disso, nos termos do nº 2 do artigo 7º do mesmo regulamento, a Comissão dispõe de poderes para solicitar que os Estados-Membros adoptem "as medidas cautelares adequadas (...) nomeadamente para efeitos de salvaguardar os elementos de prova".

* Articulação das intervenções comunitárias com os procedimentos nacionais

O Organismo exerce os seus poderes de inquérito externo em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. A fim de melhor assegurar a complementaridade e a compatibilidade das suas actividades com as das autoridades nacionais, o Organismo opera no local no âmbito de uma parceria estreita com os Estados-Membros (ver infra ponto 1.2.1). As acções neste domínio não são todas abrangidas pela independência conferida ao Organismo no exercício da função de inquérito. Estão subordinadas à dupla exigência de regularidade e de eficácia.

Exigência de regularidade

Por ocasião da execução de inspecções e verificações no local, o Organismo deve respeitar as disposições legislativas e regulamentares em vigor nos diferentes Estados-Membros [31], incluindo no que se refere à elaboração dos relatórios de encerramento do inquérito que devem tomar em consideração as exigências da legislação nacional (nº 1 do artigo 8º do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96). A identificação das regras processuais nacionais, tanto administrativas como judiciárias, constitui um exercício por vezes delicado tendo em conta a diversidade e a complexidade das disposições em vigor; a sua aplicação a um caso objecto de inquérito levanta por vezes dificuldades, em especial quando se trata de um inquérito transnacional. A especialização no domínio judiciário disponível no Organismo pode contribuir, até certo ponto, para resolver estas dificuldades.

[31] O respeito do direito nacional do Estado-Membro em causa no âmbito de um inquérito externo constitui um imperativo que resulta do artigo 9º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. Está também previsto no terceiro parágrafo do nº 1 do artigo 6º do Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96.

A Comissão considera que o Organismo deve dispor de um conhecimento tão completo quanto possível das regras processuais nacionais. Para o efeito deve constituir uma memória central que lhe permita actualizar os seus conhecimentos de forma permanente e torná-los facilmente acessíveis aos seus agentes. A Comissão reconhece simultaneamente a utilidade de prosseguir a reflexão em curso tendo em vista melhorar a situação, através de um corpo de regras administrativas aplicáveis aos inquéritos externos transnacionais, em ligação com o corpo de regras administrativas em matéria de inquérito interno (ver R.2).

Exigência de eficácia

Uma vez que a protecção dos interesses financeiros comunitários constitui um domínio de responsabilidade partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros, a articulação entre o nível comunitário e o nível nacional [32] constitui um factor determinante em termos de eficácia. Neste contexto, a criação, no âmbito do Organismo, de uma função de intelligence estratégica e operacional constituirá, a prazo, um progresso real. Destina-se a uma utilização optimizada dos poderes de inquérito conferidos a nível comunitário, a fim de assegurar uma maior complementaridade e compatibilidade com a acção das autoridades nacionais (ver infra, ponto 1.2.1) e uma maior eficácia.

[32] O Comité de Fiscalização sublinhou a necessidade de determinar em que situação e de que forma a actividade do Organismo precede ou acompanha os inquéritos nacionais (preocupação de transparência face aos parceiros nacionais).

Além disso, a nova secretaria, cuja criação está a ser prosseguida pelo Organismo, contribuirá para uma maior transparência das actividades do Organismo que permitirá dar resposta às preocupações expressas pelo Comité de Fiscalização (ver infra, ponto 3.4.1). O seguimento dos inquéritos externos, que partilha a mesma exigência de eficácia, vem evidenciar a obrigação de informar o Organismo (ver infra 1.2.2).

1.2. Parceria operacional

O Organismo leva a cabo a sua missão operacional nos termos dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Toma em consideração o facto de a responsabilidade principal nesta matéria e os meios essenciais incumbirem aos Estados-Membros (inquéritos externos). A missão operacional do Organismo apoia-se assim necessariamente numa parceria reforçada com os diferentes intervenientes que contribuem para a protecção dos interesses financeiros e para a luta contra a criminalidade financeira; esta parceria incide sobre os intercâmbios de informação e a exploração dos dados (intelligence estratégica e operacional), bem como na cooperação regular com as diferentes instâncias a nível comunitário, da União Europeia e internacional.

1.2.1. Parceria com os Estados-Membros

A parceria com as autoridades nacionais competentes constitui um elemento essencial para a protecção dos interesses financeiros e para a luta antifraude. Esta cooperação inclui tanto a cooperação em sentido lato, ou seja, relacionada com o exercício, pelo Organismo, da sua iniciativa própria e, em total independência, dos seus poderes de inquérito (ver supra, pontos 1.1.1 e 1.1.2), mas também a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão, a que o Organismo dá início enquanto serviço da instituição (nº 3 do artigo 280º do Tratado CE).

A este nível, o Organismo organiza com as autoridades nacionais competentes uma parceria específica relativa à observância da correcta aplicação do direito comunitário para assegurar um nível de protecção equivalente em toda a Comunidade. Esta parceria baseia-se nas disposições sectoriais previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 9º do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, bem como nas relativas à assistência mútua nos domínios das políticas ou da regulamentação comunitária abrangidas pelo Regulamento (CE) n° 515/97 (domínios agrícola, aduaneiro, política comercial, etc.).

No que se refere aos inquéritos dirigidos pelo Organismo, o Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96, confere igualmente à parceria com os Estados-Membros uma posição central no dispositivo das inspecções e verificações no local. Permite evitar, tanto quanto possível, uma duplicação de esforços (nos termos do segundo parágrafo do artigo 3º, a Comissão "terá em linha de conta as inspecções em curso ou efectuadas pelo Estado-Membro, com base na legislação nacional e pelos mesmos factos, junto dos operadores económicos em questão"). Contribui para garantir uma cooperação leal em todas as fases de uma missão de inspecção no local (segundo o artigo 4º, as "inspecções e verificações no local serão preparadas e orientadas pela Comissão em estreita colaboração com as autoridades competentes do Estado-Membro em questão, que serão informados em tempo útil do objectivo, da finalidade e da base jurídica das inspecções e verificações, de forma a prestarem toda a ajuda necessária. Para o efeito, os agentes do Estado-Membro interessado podem participar nas inspecções e verificações no local. Além disso, se o Estado-Membro interessado o desejar, tais inspecções e verificações no local podem ser efectuadas conjuntamente pela Comissão e pelas autoridades competentes desse mesmo Estado-Membro").

A aplicação harmoniosa destes princípios da parceria com os Estados-Membros, no local, pode por vezes revelar-se difícil nomeadamente devido à assimetria das competências nacionais a nível administrativo e judiciário. Todavia, tal como os relatórios anuais da Comissão relativos à luta contra a fraude e os relatórios de actividade do Organismo realçam regularmente, o balanço é bastante positivo e serão obtidos resultados significativos a nível operacional graças à eficácia desta parceria. A prática da criação de "task groups" que reagem como células de crise nalguns sectores (cigarros, álcool, ou azeite) constitui um modelo a desenvolver. O mesmo deve acontecer com a conclusão e a exploração de protocolos entre o Organismo e certos serviços nacionais especializados como a Direzione Nazionale Antimafia (ver R.5), nomeadamente para dar resposta à necessidade de reforçar a luta contra a criminalidade económica. O tratamento de certos processos transnacionais complexos, como as importações ilegais de bananas na Comunidade ao abrigo de certificados de importação falsos ou o inquérito relativo à falsificação, abuso de confiança e burla de um grupo de organizações não governamentais em matéria de despesas directas [33], revela de forma notável a importância da parceria com os Estados-Membros no local; esta importância é também notória na constituição de equipas para missões de investigação em países terceiros, que incluem investigadores dos Estados-Membros mais afectados. A parceria concretiza-se igualmente através do tratamento de processos com um impacto noutros domínios, para além dos interesses financeiros, como a segurança alimentar (EEB, por exemplo) ou a contrafacção (cigarros). Concretiza-se igualmente no âmbito das acções de cooperação iniciadas com base em instrumentos do primeiro e do terceiro pilar; é o que se passa com a assistência técnica proporcionada pelo Organismo aos Estados-Membros, a título das operações conjuntas de fiscalização marítima (MARINFO), levadas a cabo com base no Regulamento (CE) n° 515/97 e da Convenção relativa ao Sistema de Informação Aduaneira (SIA).

[33] Ver os relatórios anuais acima referidos de 1999, 2000 e 2001 da Comissão e o relatório de actividades do Organismo para o período compreendido entre 1 de Junho de 2000 e 31 de Maio de 2001.

Estas parcerias deverão permitir que o Organismo desenvolva a sua função de intelligence (estratégica e operacional) adaptando-se assim, juntamente com as autoridades nacionais, à mobilidade da criminalidade transnacional, ou organizada, conservando a oportunidade de uma acção inopinada no local. É também através deste meio que as autoridades nacionais estarão em melhores condições para adaptar a sua actuação no terreno.

A Comissão incentiva o Organismo a prosseguir a sua reflexão sobre o reforço da cooperação com as autoridades nacionais. Neste âmbito, considera oportuno que o Organismo seja dotado de poderes para convidar todos os serviços competentes dos Estados-Membros a realizar inquéritos antifraude (ver R.3). A utilidade prática de um tal dispositivo, centrado na investigação das infracções graves, deveria permitir reforçar as sinergias entre o nível nacional e o nível comunitário, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

Neste contexto, a Comissão considera útil que o Organismo desenvolva a sua função de intelligence e conclua o projecto, preconizado pela abordagem estratégica global da instituição, de uma plataforma de serviços [34]. Este projecto tem por objectivo apresentar da melhor forma a gama das actividades do Organismo e propor um inventário dos domínios de especialização de que dispõe por forma a concretizar o valor acrescentado do nível comunitário, em especial no que se refere às autoridades nacionais que dispõem de competências em matéria de inquéritos administrativos ou que dispõem de prerrogativas de policia judiciária. Destinam-se a desenvolver os intercâmbios mútuos de saber fazer, de práticas e de experiências por forma a contribuir para uma protecção optimizada dos interesses comunitários.

[34] Ver nomeadamente, o ponto 4.2 "âmbito de aplicação e meios de acção comunitários" desta estratégia.

Além disso, com base nos acordos que o Organismo já concluiu com certas autoridades competentes dos Estados-Membros, poderia prever-se o mesmo tipo de abordagem com outras autoridades nacionais.

Recomendação n° 5 (R.5)

A Comissão recomenda que o Organismo prossiga a criação e o desenvolvimento, no âmbito dos seus serviços, da solução de "intelligence" estratégica e operacional, nos termos da estratégia global 2000/2005.

Recomenda, por outro lado, que o Organismo analise a oportunidade do alargamento dos acordo s concluídos com certas autoridades nacionais a outras autoridades nacionais competentes.

1.2.2. Assistência jurídica e especialização no domínio judiciário

A eficácia dos inquéritos administrativos do Organismo depende em larga medida da sua exploração, não só a nível administrativo, incluindo o disciplinar, mas também a nível judiciário, que se baseia principalmente numa cooperação estreita entre o Organismo e as autoridades policiais e judiciárias nacionais (artigo 2º da decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999). Por esta razão, as orientações adoptadas pela Comissão, na sua estratégia global de Junho de 2000, mantêm, entre as prioridades, o reforço da dimensão judiciária penal.

Esta preocupação concretizou-se no âmbito do Organismo, por um lado, através de uma função de seguimento e de aconselhamento jurídicos (direito institucional e comunitário) e, por outro lado, através de uma função de aconselhamento e seguimento judiciários (direito nacional). Estas funções são no dia-a-dia postas em prática, por iniciativa própria ou a pedido, nomeadamente através de acções de assistência e de aconselhamento jurídico pluridisciplinar, bem como através do apoio fornecido, em termos de especialização no domínio judiciário pela unidade dos magistrados, que depende do Director-Geral do Organismo, seguidamente designado Director do Organismo. A criação da plataforma de serviços deveria permitir valorizar a contribuição destas funções de apoio ao inquérito, em cooperação com as autoridades nacionais. A parceria que o Organismo se esforça por constituir com as autoridades de repressão nacionais, deveria facilitar a elaboração de um guia de boas práticas, já preconizado na estratégia global da Comissão. Este guia, de carácter não vinculativo, destinar-se-ia a proporcionar aos serviços nacionais operacionais uma base útil que os auxiliaria a organizar e a gerir a sua acção de cooperação e que os incentivaria a prosseguir os seus esforços a fim de optimizar a utilização dos meios e dos conhecimentos especializados do Organismo.

* Âmbito de aplicação

As missões atribuídas ao Organismo neste domínio resultam nomeadamente do princípio de colaboração estreita e regular, previsto no artigo 280º do Tratado CE. Baseiam-se:

- em matéria de assistência às autoridades judiciárias, no nº 2 do artigo 2º da decisão da Comissão que institui o Organismo, segundo o qual este "prestará um apoio da Comissão na cooperação com os Estados-Membros em matéria de luta contra a fraude", tendo esta disposição sido retomada no nº 2 do artigo 1º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. Além disso, o nº 1, segundo parágrafo, do artigo 7º do segundo protocolo [35] da convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, que está actualmente em fase de ratificação, retomado aliás, na sua maior parte, numa proposta de directiva apresentada pela Comissão [36], serve de base à acção da instituição, uma vez que esta disposição prevê que "a Comissão prestará toda a assistência técnica e operacional de que as autoridades nacionais competentes possam necessitar para facilitar a coordenação dos respectivos inquéritos ";

[35] JO C 221 de 19.7.1997, p. 11.

[36] Relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade. COM(2001) 272 final.

- em matéria de seguimento judiciário, está previsto no nº 6 do artigo 2º da decisão que institui o Organismo que "o Organismo será o interlocutor directo das autoridades policiais e judiciárias". Esta competência é reforçada pelos artigos 9º e 10º, bem como pelo décimo sexto considerando dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

Apesar de considerar que uma solução adequada para o problema da eficácia das acções penais passa pela constituição de incriminações homogéneas e de regras do processo penal adequadas, a Comissão considera que, entretanto, é necessário continuar a actuar com os meios disponíveis para reforçar a cooperação entre o Organismo e as autoridades judiciárias dos Estados-Membros, tanto no que se refere aos inquéritos externos como para o seguimento judiciário dos inquéritos internos. Ao consolidar esta abordagem, o Organismo desenvolve a sua missão de entidade de ligação dotada de uma especialização no domínio penal, com o objectivo de proporcionar um apoio concreto à realização dos objectivos em matéria de luta antifraude e anticorrupção e melhora o seu papel de aconselhamento, de assistência e de coordenação em apoio das actividades nacionais no domínio das acções penais contra infracções graves lesivas dos interesses das Comunidades.

* Modalidades de acção

A missão de assistência e de seguimento judiciários revela-se particularmente indispensável para optimizar a exploração dos inquéritos do Organismo a nível judiciário. Apesar disso, deve realçar-se que o tratamento judiciário se depara com dificuldades. Um primeiro obstáculo à acção do Organismo diz respeito à falta de informação de natureza judiciária no âmbito das obrigações de comunicação (inquéritos externos) ao abrigo dos regulamentos sectoriais e as dificuldades de acesso a este tipo de informações. Estas comunicações e este acesso não são nem sistemáticos nem integrais. Com efeito, por um lado, as disposições nacionais sobre o segredo judiciário, nos Estados-Membros em que existe, podem servir de argumento para restringir as obrigações de comunicação e, por outro lado, o acesso ao processo no âmbito de acções judiciais é apenas possível em caso de constituição como assistente. Nesta última hipótese, deverá realçar-se que uma vez que os Estados-Membros são responsáveis pela luta contra a fraude, quando se trata de financiamentos indirectos comunitários, a Comissão não se constitui sistematicamente como assistente e esta possibilidade não está prevista nem é possível em todos os Estados-Membros.

Embora a regulamentação sectorial contenha obrigações de comunicação que incumbem aos Estados-Membros, a sua aplicação prática parece levantar algumas dificuldades, quando os processos se encontram em fase de acção penal. A este respeito, verificou-se que, contrariamente ao que está previsto para as instituições, órgãos ou organismos em matéria de inquérito interno (nº 4 do artigo 9º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 [37]), não está prevista nestes textos a obrigação, para os Estados-Membros, de informar o Organismo do seguimento dado aos inquéritos externos que instruíram.

[37] Este artigo prevê que as instituições, órgãos e organismos abrangidos por um inquérito interno darão aos inquéritos internos o seguimento requerido pelos respectivos resultados e informarão o Director do Organismo num prazo por este estabelecido.

A Comissão considera que uma obrigação de informação deste tipo, que existe a nível de certos regulamentos sectoriais, deveria ser generalizada a todos os inquéritos externos e alargada ao seguimento judiciário dos inquéritos internos (ver R.6). A qualidade das actividades de seguimento, cuja responsabilidade incumbe nomeadamente à Comissão, poderia assim ser muito melhorada.

O reconhecimento do papel dos agentes do Organismo por parte das autoridades nacionais responsáveis pelos processos penais evitaria uma dificuldade suplementar. A aplicação do segundo protocolo à convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades deveria facilitar este reconhecimento dos agentes do Organismo pelas autoridades judiciárias nacionais. Este reconhecimento permitiria que o Organismo desse uma resposta mais adequada às necessidades das autoridades judiciárias interessadas. A viabilidade de um tal reconhecimento deve ser analisada na perspectiva dos diferentes sistemas nacionais existentes.

A Comissão considera que na ausência de competências comunitárias em matéria de processo penal, é necessário reforçar os instrumentos de cooperação, como a plataforma de serviços e a função de aconselhamento/assistência e seguimento judiciários, em particular através do constante desenvolvimento dos intercâmbios operacionais entre os magistrados do Organismo e os seus homólogos nacionais, com base num guia de boas práticas. Tendo em conta os actuais meios reservados a nível comunitário, este reforço deveria contribuir para uma melhor capacidade de reacção da dimensão judiciária penal nos processos de inquérito instruídos pelo Organismo.

A Comissão verifica, por outro lado, que a não ratificação pela totalidade dos Estados-Membros do segundo protocolo à convenção relativa à protecção dos interesses financeiros constitui também um obstáculo à acção do Organismo em matéria de assistência operacional às autoridades judiciárias nacionais [38]. Foi esta uma das razões pelas quais a Comissão apresentou a proposta de directiva supracitada. Esta proposta retoma, no essencial, o dispositivo de cooperação vertical previsto no artigo 7º do segundo protocolo.

[38] Apenas a Convenção e o seu primeiro Protocolo entraram em vigor em 17 de Outubro de 2002.

A Comissão recorda, por conseguinte, que o Conselho é convidado a adoptar a proposta de directiva supracitada, que lhe foi apresentada em Maio de 2001 [39] e que, paralelamente, os Estados-Membros são convidados a ratificar o segundo protocolo à convenção relativa à protecção dos interesses financeiros com o objectivo de reforçar a sua aplicação. A Comissão considera, por outro lado, que os obstáculos encontrados a nível do tratamento judiciário dos processos enviados pelo Organismo às autoridades responsáveis pelo processo penal constituem um importante elemento a favor da criação de um Procurador Europeu (ver R.13).

[39] COM(2001) 272. A Comissão apresentou uma proposta alterada em 16.10.2002. COM(2002) 577 final.

Recomendação n° 6 (R.6)

A fim de reforçar a eficácia da função de aconselhamento/assistência e seguimento judiciários, a Comissão convida:

- Os Estados-Membros a ratificarem o segundo protocolo à convenção relativa à protecção dos interesses financeiros;

- O Conselho a adoptar a proposta de directiva relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade.

A Comissão irá propor uma iniciativa a fim de prever que os Estados-Membros informem o nível comunitário do seguimento dado aos inquéritos do Organismo .

A Comissão recomenda a criação, pelo Organismo, de um guia de boas práticas, tal como preconizado pela estratégia global da instituição.

1.2.3. Coordenação das acções a nível comunitário

As acções respectivas do Organismo e dos outros serviços foram concebidas numa lógica de complementaridade para uma protecção mais eficaz dos interesses comunitários e para satisfazer as exigências de uma boa administração. É o que se passa com as acções de certos serviços da Comissão, das instâncias disciplinares, das instâncias especializadas em matéria de irregularidades financeiras e do Tribunal de Contas.

* Serviços da Comissão

As relações diárias entre o Organismo e os outros serviços da Comissão, nomeadamente no âmbito da sua responsabilidade como gestor orçamental ou administrador dos fundos comunitários ou ao abrigo das suas atribuições como serviço responsável pela concepção de políticas ou legislação comunitárias, fazem parte da complementaridade operacional em matéria de protecção dos interesses financeiros ou da luta antifraude. Verifica-se que esta complementaridade funciona de forma satisfatória mas que a sua coordenação deveria ser melhorada, nomeadamente a nível do intercâmbio de informações. Em matéria de intercâmbios de informação entre certos serviços e o Organismo, registaram-se práticas divergentes quanto ao fluxo de comunicação de ambos os lados. O Organismo considera que as informações que lhe são destinadas deviam ser melhor canalizadas a montante, a nível dos serviços, prevendo, por exemplo, que apenas lhes sejam transmitidos elementos de informação utilizados com base em critérios ou parâmetros previamente elaborados. Por outro lado, os serviços reclamam que o Organismo lhes forneça mais informações para poderem levar a cabo as tarefas que lhes incumbem. Uma melhoria da prática deveria permitir que o Organismo utilizasse de forma mais eficaz os meios de inquérito de que dispõe, favorecendo simultaneamente a complementaridade das acções antifraude e das acções de investigação e de verificação no local que os serviços dos gestores orçamentais e os serviços dos administradores dos fundos comunitários efectuam com base nas regulamentações sectoriais, para se assegurarem da boa aplicação das políticas comunitárias, da regularidade das contas ou do bom funcionamento dos sistemas de gestão e de inspecção nacionais.

Além disso, no domínio das despesas directas, certos gestores orçamentais têm tendência a suspender os pagamentos, a título cautelar, devido à transmissão de informações ao Organismo e/ou à existência de um inquérito do Organismo. Esta atitude deveria ser revista seguindo procedimentos concertados e um processo mais adequado de emissão de ordens de pagamento para conseguir uma maior coerência [40]. Neste contexto, nos termos, nomeadamente, do nº 4 do artigo 106º das normas de execução do novo Regulamento Financeiro [41], caso o gestor orçamental competente tenha conhecimento de uma informação que permita duvidar da elegibilidade das despesas constantes de um pedido de pagamento, pode suspender o prazo de pagamento para permitir verificações complementares, nomeadamente controlos in loco.

[40] A este respeito, a acção 59 da reforma da Comissão (COM(2000) 200 final) prevê que a comunicação de um caso, ao OLAF, para investigação não isenta os gestores da responsabilidade de tomarem eles próprios as medidas necessárias.

[41] Regulamento (CE, Euratom) n° 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 do Conselho. JO L 357 de 31.12.2002, p. 1.

É importante que o Organismo racionalize a utilização dos recursos disponíveis para centrar a actividade operacional nos processos mais significativos, que justificam a intervenção do nível comunitário, nos termos do princípio da subsidiariedade. A selecção dos processos a montante, baseada numa cooperação regular com os serviços responsáveis pelo controlo da boa aplicação e da boa gestão das políticas e dos instrumentos financeiros comunitários pode, tal como a cooperação estreita com as autoridades nacionais, permitir que o Organismo elabore o seu programa de actividades operacionais nos termos do artigo 11º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

A Comissão considera que, à luz da experiência adquirida, os intercâmbios de informações deverão ser melhorados e a cooperação mútua entre o Organismo e os serviços deverá ser reforçada. Neste contexto, seria útil alargar a outros serviços da Comissão as iniciativas da acção 93 do Livro Branco sobre a reforma da Comissão, que têm por objecto a melhoria da coordenação entre o Organismo e certos serviços, tendo em vista uma luta mais eficaz contra as irregularidades, a fraude e a corrupção e a utilização mais eficiente dos recursos disponíveis. Foi concluído um acordo com o Serviço de Auditoria Interna e o Centro Comum de Investigação; estão em curso outros acordos, nomeadamente com a Direcção-Geral Emprego e Assuntos Sociais e com o Serviço de Cooperação (AIDCO). Além disso, foi instaurada uma prática destinada a enquadrar as modalidades da colaboração e os intercâmbios de informação entre o Organismo e outras Direcções-Gerais, como a Direcção-Geral Fiscalidade e União Aduaneira. Nesta perspectiva, prevê-se o desenvolvimento de protocolos de acordo interserviços tais como os previstos no Plano de Acção 2001/2003, entre o Organismo e os serviços responsáveis pelo controlo da eficácia dos sistemas nacionais de gestão dos fundos comunitários ou dos recursos próprios, tendo em vista definir as modalidades práticas de uma coordenação interserviços estreita e regular.

Recomendação n° 7 (R.7)

A Comissão recomenda, para permitir que o Organismo adeqúe melhor a sua acção operacional, que sejam desenvolvidos e aplicados protocolos de acordo interserviços, tal como previsto no plano de acção 2001/2003, que estabeleçam as modalidades práticas da colaboração entre o Organismo e os outros serviços da Comissão, nomeadamente os que gerem os fundos comunitários.

* Auditor interno da Comissão

Os inquéritos, tanto internos como externos, podem permitir que o Organismo, para além da sua missão antifraude, identifique anomalias nos sistemas de controlo interno, susceptíveis de afectar a aplicação das regulamentações em vigor e o bom funcionamento administrativo. Estas informações devem, em primeiro lugar, ser comunicadas à hierarquia em causa, a fim de lhe permitir tomar as medidas de correcção necessárias. Por outro lado, o Organismo pode transmitir ao Serviço de Auditoria Interna da Comissão e, se necessário, à estrutura de auditoria interna da Direcção-Geral ou do serviço em causa, todas as informações relativas às falhas sistémicas dos controles internos que identificou, tendo em vista assegurar um acompanhamento sistemático. Por seu turno, nos termos das práticas normais dos auditores internos, o Serviço de Auditoria Interna, bem como as estruturas de auditoria interna das Direcções-Gerais, levam ao conhecimento do Organismo todos os elementos detectados aquando dos seus trabalhos, susceptíveis de levantar uma suspeita de eventual fraude.

* Instâncias disciplinares

É necessário salientar que, nos termos do nº 3 do artigo 1º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 e nos termos do acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999, o Organismo realiza inquéritos administrativos destinados:

- a "lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros " das Comunidades;

- a investigar "os factos graves (...) que possam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, susceptível de processos disciplinares e eventualmente penais, ou incumprimento de obrigações análogas aplicáveis aos membros (...), dirigentes (...) ou números do pessoal (...) não submetidos ao estatuto ".

A Comissão verifica que a acção das instâncias disciplinares com competências de inquérito, quando existem, está circunscrita a uma única instituição, órgão ou Organismo de que dependem, contrariamente ao Organismo, dotado de amplos poderes de investigação interna que pode exercer da mesma forma em todas as instituições, órgãos e organismos, incluindo no que se refere aos membros ou ao pessoal não submetidos ao estatuto. Uma vez que as instituições, órgãos e organismos dispõem de uma competência geral de inquérito em matéria disciplinar e de uma responsabilidade própria [42], é necessário delimitar o perímetro das actividades do Organismo, a fim de assegurar que as suas competências sejam preservadas em caso de eventuais sobreposições de competência.

[42] Ver o sexto considerando da decisão-modelo anexa ao acordo interinstitucional acima referido de 25 de Maio de 1999, segundo o qual "estes inquéritos devem ser efectuados em condições equivalentes em todas as instituições (...) sem que a atribuição de tais funções ao Organismo prejudique a responsabilidade específica das instituições (...)".

Enquanto não existir este tipo de instância nas outras instituições, órgãos ou organismos, a Comissão criou um serviço de investigação e de disciplina (IDOC) [43], encarregue, nos termos do artigo 2º da Decisão da Comissão de 19 de Fevereiro de 2002, de efectuar inquéritos administrativos e elaborar procedimentos disciplinares sujeitos à autoridade competente para proceder a nomeações. A Comissão confirmou a prioridade reconhecida ao OLAF no âmbito das suas competências (protecção dos interesses financeiros ou factos graves). Caso o OLAF indique que procede já a um inquérito, ou que tem a intenção de a ele proceder, o IDOC abstém-se de dar início a um inquérito paralelo. Com efeito, o nº 2 do artigo 5º da decisão acima referida, de 19 de Fevereiro de 2002 refere que "antes de abrir um inquérito, o Director-Geral do pessoal e da administração consultará em primeiro lugar o Organismo (...) a fim de se assegurar de que este último não está a realizar um inquérito e não tem intenção de o fazer". Decorre da decisão da Comissão, e também da prática administrativa, que a competência do IDOC é residual relativamente à do Organismo, o que evita a sobreposição dos inquéritos administrativos. Por outro lado, deverá realçar-se que para que o seguimento disciplinar dos inquéritos seja eficaz é necessário tomar em consideração, a nível do trabalho de investigação dos agentes do Organismo, das especificidades do direito disciplinar.

[43] Decisão da Comissão de 19 de Fevereiro de 2002. C (2002) 540.

Para melhorar a coordenação e a complementaridade, parece essencial solicitar ao Organismo que torne mais transparente o seu perímetro de acção, com base em diferentes critérios de intervenção. Alguns parâmetros parecem impor-se com base no princípio da especialidade, tais como, nomeadamente, o critério do seguimento penal ou o de uma especialização no domínio da luta contra os comportamentos que constituem formas graves de criminalidade económica e financeira [44]. No que se refere aos delitos profissionais inerentes à função, o Organismo deveria deles ter conhecimento desde que impliquem uma especialização no domínio da criminalidade económica e financeira.

[44] Além disso, é necessário referir que os membros das instituições que não estão submetidos ao estatuto não estão, consequentemente sujeitos ao controlo das instâncias disciplinares. É para dar resposta a esta situação que o legislador estabeleceu claramente a competência do Organismo.

A Comissão considera que a acção de investigação do Organismo e das instâncias disciplinares poderia ser enquadrada por protocolos de acordo que limitariam a intervenção do Organismo à investigação de factos graves, susceptíveis de serem equiparados a delitos de natureza económica ou financeira. Além disso, o estabelecimento de uma tipologia de comportamentos permitiria também delimitar mais precisamente as competências. Para o fazer, seria necessário um trabalho importante de definição e de classificação dos diferentes tipos de violação das obrigações profissionais no exercício das funções.

Recomendação n° 8 (R.8)

A Comissão recomenda a conclusão de protocolos de acordo, com o objectivo de tornar mais transparente a repartição prática das tarefas entre o Organismo e as instâncias disciplinares.

* Instâncias especializadas em matéria de irregularidades financeiras

O Regulamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias [45], não afecta as disposições dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, nomeadamente as competências atribuídas ao Organismo.

[45] Publicado no JO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

Todavia, a fim "de detectar a existência de uma irregularidade financeira e determinar as suas consequências", o Regulamento Financeiro previu a criação, para cada instituição de "uma instância especializada, independente no plano funcional". Com base no parecer desta instância, a instituição decide dar ou não início a um processo destinado a apurar a responsabilidade disciplinar ou pecuniária [46].

[46] Nº 4 do artigo 66º do Regulamento Financeiro.

É indispensável que seja assegurada uma boa articulação entre as intervenções destas instâncias e as do Organismo, preservando as competências deste último. O parecer de cada uma destas instâncias determina normalmente a existência de irregularidades, o seu nível de gravidade e as suas eventuais consequências. Caso a análise leve a pressupor que o processo é da competência do Organismo, este último será informado sem demora.

A Comissão considera útil que o sistema seja apreciado em função da experiência obtida, a fim de determinar a eventual necessidade de o melhorar.

* Tribunal de Contas

Nos termos dos artigos 246º e 248º do Tratado CE, o Tribunal de Contas assegura o controlo das contas e analisa, para o efeito, as contas da totalidade das receitas e despesas da Comunidade por forma a apreciar a sua legalidade e regularidade e a assegurar uma boa gestão financeira. O Tribunal de Contas tem uma missão de auditoria que é, em princípio, levada a cabo sem indícios prévios, para verificar a fiabilidade dos sistemas. Esta instituição não tem como seu principal objectivo a detecção de actos delituosos, nem possui competências que permitam identificar as responsabilidades individuais, contrariamente que acontece com o Organismo. A fim de definir claramente a cooperação com o Organismo, foi concluído um acordo entre o Organismo e o Tribunal de Contas, segundo o qual este último transmite ao Organismo os elementos susceptíveis de constituir uma fraude, devendo por seu turno o Organismo manter o Tribunal informado do seguimento que lhes é dado.

A Comissão considera que esta prática deverá permitir uma sólida cooperação entre o Organismo e o Tribunal de Contas.

Na medida em que se considere que este tipo de dispositivo facilita o exercício dos inquéritos internos do Organismo, em condições equivalentes em todas as instituições, órgãos e organismos, a Comissão considera útil de lançar uma reflexão sobre a oportunidade de prever protocolos de acordo específicos entre o Organismo e as outras instituições, órgãos ou organismos.

Recomendação n° 9 (R.9)

A Comissão recomenda que o Organismo examine a oportunidade de alargar o protocolo de acordo às outras instituições, órgãos ou organismos.

1.2.4. Acção de cooperação a nível da União Europeia e a nível internacional

O carácter transnacional da delinquência económica e financeira e o âmbito das acções da Comunidade Europeia em termos da sua cooperação com os países terceiros implicam uma melhoria da cooperação com todas as instâncias que têm a seu cargo a luta contra estas formas de criminalidade. É necessária uma articulação entre as competências do Organismo e as da Europol e da Eurojust, bem como uma definição das modalidades da cooperação entre estes dois serviços. Os Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 não contêm qualquer disposição na matéria. O Organismo faz parte de uma instituição comunitária que exerce responsabilidades independentes da esfera de competências nacional. A Europol e a Eurojust, enquanto instâncias do terceiro pilar, têm funções centradas na coordenação das acções nacionais.

* Europol

Nos termos do nº 6 do artigo 2º da decisão de 28 de Abril de 1999 que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), este é o interlocutor directo das autoridades policiais e judiciais. A decisão do Conselho de 6 de Dezembro de 2001 [47] alargou o mandato da Europol à luta contra as formas graves de criminalidade internacional enumeradas no Anexo à convenção Europol. As burlas, as fraudes e a corrupção estão, nomeadamente, abrangidas pelo mandato da Europol. Um considerando desta decisão indica que as competências da Comissão não são afectadas. Nos termos de uma declaração anexa à decisão, o Conselho "acorda em que a menção das fraudes entre as formas de criminalidade a que se refere o Anexo à convenção Europol deve ter em conta a competência do OLAF (...) em matéria de fraude e conduzir à negociação de um acordo entre a Europol e a Comissão".

[47] JO C 362 de 18.12.2001, p. 1.

Um acordo de cooperação, assinado entre a Comissão e a Europol em 18 de Fevereiro de 2003, prevê a possibilidade da conclusão directa de acordo s entre a Europol e o OLAF nos domínios abrangidos pelo exercício da função de inquérito relativamente à qual o OLAF beneficia de independência.

A Comissão verifica que o Organismo e a Europol partilham esta preocupação de conseguir uma melhor cooperação. A fim de reforçar a cooperação, permitindo a comunicação de informações da Europol para o Organismo, é necessário que o Conselho adopte uma decisão por unanimidade. Com efeito, esta exigência decorre do nº 4 do artigo 10º e do artigo 18º da Convenção Europol. Devido a estas restrições jurídicas, os intercâmbios operacionais entre a Europol e o Organismo permanecem pouco significativos. Devem ser exploradas todas as vias para melhorar esta situação, como por exemplo a participação mais regular do Organismo no conselho de administração da Europol, o que permitiria facilitar os contactos pessoais, tendo em vista uma melhor percepção da utilidade dos intercâmbios entre a Europol e o Organismo.

* Eurojust

Nos termos do nº 6 do artigo 2º da decisão de 28 de Abril de 1999 que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), este é o interlocutor directo das autoridades judiciárias. Nos domínios da competência comunitária, como a protecção dos interesses financeiros, a articulação em matéria de cooperação operacional, nomeadamente o acompanhamento judiciário dos inquéritos do Organismo, é normalmente feita de forma directa através da função de aconselhamento e de seguimento judiciários do Organismo.

Por seu lado, a Eurojust é um órgão permanente da União Europeia que coordena a cooperação judiciária penal entre as autoridades competentes dos Estados-Membros e que tem as suas próprias prioridades. A Eurojust, instituída por uma decisão do Conselho de 28 de Fevereiro de 2002 [48], veio substituir a Pro Eurojust, uma unidade provisória criada em 1 de Março de 2001. A decisão do Conselho indica, no seu oitavo considerando, que " as competências da Eurojust não prejudicam as competências da Comunidade em matéria de protecção dos interesses financeiros dessa". A fim de privilegiar o acervo comunitário, a Comissão viu-se obrigada a apresentar uma declaração, anexa à decisão do Conselho [49]. A Eurojust não está investida de poderes próprios de investigação a nível europeu. Sendo um órgão de natureza judiciária, a Eurojust tem por objectivos melhorar a coordenação e a cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pelos processos penais e prestar-lhes apoio no sentido de reforçar a eficácia dos seus inquéritos e das suas intervenções contra as formas graves de criminalidade.

[48] JO L 63 de 6.3.2002, p. 1.

[49] Segundo a qual "a protecção dos interesses financeiros comunitários é uma responsabilidade partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros e, por esse facto, é necessário salientar que a nível dos Tratados, o artigo 280º do Tratado CE constitui a base jurídica específica para realizar acções de cooperação com as autoridades nacionais competentes (...) ou adoptar as medidas necessárias para prevenir e combater a fraude e quaisquer outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros comunitários (...). É nomeadamente neste âmbito que deveria ser garantida a cooperação estreita e regular com o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e as autoridades nacionais responsáveis pelos processos penais, por um lado, e entre a Comissão (OLAF) e a Eurojust, por outro lado".

Neste contexto, a Comissão regista que está a decorrer a negociação de um protocolo de acordo entre o Organismo e a Eurojust, tal como previsto pelo artigo 22º do regulamento interno da Eurojust. Este protocolo deveria prever as modalidades práticas de comunicação recíproca de informações e de cooperação em casos concretos, bem como sobre temas mais gerais, que revestem interesse tanto para o Organismo como para a Eurojust.

No que se refere ao domínio das relações entre o Organismo e as instâncias da União, tal como a Europol ou a Eurojust, a Comissão considera que é necessário tomar em consideração as responsabilidades específicas das instituições europeias em matéria de protecção dos interesses comunitários e, mais especificamente, dos interesses financeiros. Com efeito, a Comissão e os dois ramos da autoridade orçamental assumem, nesta matéria, uma responsabilidade fundamental [50]. O acervo comunitário não poderá sofrer um recuo nesta matéria.

[50] A protecção dos interesses financeiros está relacionada com as responsabilidades existentes das instituições e, em especial, da Comissão no que se refere à boa execução do orçamento (artigos 274º a 276º do Tratado CE), em articulação estreita com a responsabilidade partilhada prevista no artigo 280º do Tratado CE.

* Países terceiros

A nível dos serviços da Comissão, o Organismo está encarregue da negociação de acordo s ou de protocolos de assistência administrativa mútua em matéria aduaneira com os países terceiros. Existem já 41 acordo s. Estão em curso negociações, nomeadamente com a Síria e a China. Neste contexto, a Comissão considera que o Organismo deverá prosseguir a negociação dos acordos e dos protocolos acima referidos, para abranger um número cada vez maior de países e reforçar, nomeadamente, os intercâmbios de informações e a cooperação recíproca. O seguimento da aplicação destes instrumentos é feito através dos trabalhos dos Comités Mistos.

Além disso, está em curso de negociação com a Suíça um acordo de luta contra a fraude e outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros das partes (assistência administrativa e cooperação judiciária).

Por outro lado, os trabalhos relativos à protecção do euro contra a falsificação (ver, infra ponto baixo 2.3) realçaram a importância da cooperação com os países terceiros. Neste âmbito, o artigo 9º do Regulamento (CE) n° 1338/2001 deverá ser concretizado através da inclusão de disposições anticontrafacção nos acordo s de cooperação, de associação e de pré-adesão.

Por último, com base dos protocolos de acordo já celebrados entre o Organismo e certas autoridades de países terceiros (por exemplo, a polícia fiscal russa), a Comissão considera que poderá ser previsto o mesmo tipo de iniciativa com outras autoridades de países terceiros.

Recomendação n° 10 (R.10)

A Comissão recomenda que sejam prosseguidas as negociações de acordo s internacionais de assistência administrativa mútua em matéria aduaneira com o objectivo de reforçar, nomeadamente, os intercâmbios de informações e a cooperação entre o nível comunitário e as autoridades de países terceiros.

A Comissão recomenda igualmente que sejam instituídas disposições anticontrafacção monetária relativas aos intercâmbios de informações entre o nível comunitário e as autoridades de países terceiros, nomeadamente nos acordos de cooperação, de associação e de pré-adesão com estes países.

A Comissão recomenda por outro lado ao Organismo que examine a oportunidade da extensão dos protocolos de acordo concluídos com as autoridades de certos países terceiros, a outras autoridades de países terceiros.

* Instâncias internacionais

O Organismo mantém contactos adequados com diversos intervenientes presentes no plano internacional, tais como a Interpol, a Organização Mundial das Alfândegas (OMA) ou o Banco Mundial. A cooperação inclui, nomeadamente, a participação em instâncias que reúnem um público internacional. É o caso da conferência anual dos investigadores internacionais que o Organismo deverá organizar em 2003. O Organismo pode prever modalidades de cooperação reforçada com estes diferentes parceiros. Desta forma, no que se refere à OMA está associado, na qualidade de observador, aos trabalhos de diversos Comités e, a um nível mais operacional, são organizados intercâmbios de dados entre o sistema informático do Organismo e a base de dados do OMA, nomeadamente no que se refere ao tráfico de cigarros. A prática revelou igualmente, por exemplo, o interesse de associar a Interpol aos trabalhos relativos à protecção do euro contra a falsificação, no âmbito do Comité Consultivo antifraude da Comissão, presidido pelo Organismo, o que proporciona uma verdadeira mais-valia na perspectiva da aplicação dos instrumentos internacionais em matéria de luta contra a falsificação e da integração deste acervo no dispositivo comunitário (organismos ou pontos de contacto centrais nacionais).

*

2. AS MISSÕES GERAIS DA COMISSÃO: ESPECIALIZAÇÃO DO ORGANISMO

Tal como os outros serviços da instituição, o Organismo está encarregado da preparação dos trabalhos, da elaboração e da aplicação das acções e da execução das decisões da Comissão. Nos termos das disposições na matéria, a responsabilidade do Organismo integra, para além da protecção dos interesses financeiros das Comunidades, o conjunto das actividades relacionadas com a salvaguarda dos interesses comunitários contra comportamentos irregulares susceptíveis de serem objecto de acções administrativas ou penais [51]. As funções do Organismo incluem assim "todas as atribuições exercidas até agora pela TASK FORCE " coordenação da luta antifraude", designadamente as relativas à preparação das disposições legislativas e regulamentares nos domínios de actividade do Organismo, inclusive quando se trate de instrumentos abrangidos pelo título VI do Tratado UE " [52].

[51] Ver, nomeadamente, o sexto considerando da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom e o quinto considerando dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

[52] Nºs 1 a 7 do artigo 2º e sétimo considerando da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom.

No âmbito dos objectivos adoptados pelo legislador para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades, a Comissão, ao criar o Organismo Europeu de Luta Antifraude, manteve a proximidade entre as actividades de concepção e de trabalho no terreno.

O âmbito destas actividades de concepção resulta nomeadamente dos objectivos definidos no artigo 280º do Tratado CE, no nº 2 do artigo 1º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, bem como no artigo 2º da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom, que institui o Organismo. Essas actividades abrangem, no essencial, os trabalhos de preparação da política antifraude (estratégia) ou de legislação nos domínios da prevenção, da cooperação e da luta contra a fraude [53]. Dizem também respeito ao desenvolvimento das infra-estruturas, ao apoio técnico, à recolha e exploração de informações, bem como à missão de representação da Comissão e de cooperação com as autoridades nacionais competentes.

[53] Ver também o nº 2 do artigo 1º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 segundo o qual o Organismo "contribuirá para a concepção e desenvolvimento de métodos de luta contra a fraude e contra quaisquer outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros" das Comunidades.

A presente avaliação permite ilustrar, através de um certo número de acções realizadas, os efeitos de vizinhança entre as missões gerais da Comissão confiadas ao Organismo e as relacionadas com a função operacional.

2.1. O vector da estratégia antifraude

A estratégia em matéria de protecção dos interesses financeiros e de luta contra a fraude, adoptada pela Comissão em 1994, e os programas de trabalho da Comissão relativos à luta contra a fraude relacionados com essa estratégia, nomeadamente para 1998/1999, demonstram a vontade da instituição de explorar o benefício da experiência adquirida pela anterior unidade antifraude da Comissão [54]. Este saber-fazer pluridisciplinar permitiu igualmente alargar os conhecimentos específicos a outros domínios em que existem disposições comunitárias susceptíveis de serem afectadas por actos ou comportamentos irregulares, passíveis de acções administrativas ou penais. Por essa razão, a unidade antifraude e posteriormente o Organismo, enquanto serviço da Comissão, foram encarregues de preparar e contribuir para a estratégia antifraude da instituição.

[54] COM (1994) 92 final e COM (1998) 278 final. Esta estratégia tinha sido articulada em torno de quatro eixos prioritários (reforço da presença no local e apoio à actividade operacional, reforço da parceria entre a Comissão e os Estados-Membros, incluindo para a melhoria e exploração das informações, melhoria do quadro legislativo comunitário e melhoria da compatibilidade das legislações nacionais). Ver igualmente os relatórios anuais da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros e a luta contra a fraude adoptados posteriormente, nomeadamente os relativos aos anos 1995 a 1997 (COM(1996) 173 final, COM (1997) 200 final, COM (1998) 276 final).

As grandes orientações da estratégia antifraude de Junho de 2000 [55] e a programação das acções relativas à sua aplicação concretizam o princípio da aproximação das funções de inquérito, de informação (intelligence estratégica e operacional), de exploração dos resultados operacionais e das funções gerais da instituição no âmbito do Organismo.

[55] A política legislativa antifraude global; a nova cultura de cooperação operacional; as iniciativas interinstitucionais para prevenir e lutar contra a corrupção; o reforço da dimensão judiciária e penal.

Enquanto serviço da Comissão, o Organismo contribui, no contexto desta estratégia, para as iniciativas destinadas a desenvolver os meios necessários para obter uma visão global do fenómeno da fraude transnacional. Promove as práticas concretas de uma cooperação estreita e regular, evitando toda as compartimentações e fragmentações do saber-fazer. Esta iniciativa é acompanhada pelo desenvolvimento de instrumentos, de meios e de medidas nos domínios da prevenção, da cooperação e da repressão da criminalidade transnacional. É o que acontece, nomeadamente, com uma tabela de interpretação dos critérios de comunicação dos casos de irregularidades que permite uma melhor coordenação das informações (intelligence) e dos inquéritos, da utilização dos domínios de especialização do Comité Consultivo antifraude da Comissão (ver infra, ponto 2.6) ou do procedimento previsto no que se refere à imunidade à fraude (ver infra, ponto 2.2.1).

A programação das acções e o balanço anual (relatórios ao abrigo do artigo 280º do Tratado CE) servem de guia para a acção comunitária e permitem acompanhar a evolução da política antifraude da Comissão.

Nos termos da sua missão de execução do orçamento (artigo 274º do Tratado CE), estreitamente ligada à sua responsabilidade em matéria de protecção dos interesses financeiros (artigo 280º do Tratado CE), a Comissão considera que pode fixar as orientações da política antifraude e contribuir para a definição das linhas orientadoras da estratégia operacional do Organismo, sem que tal afecte a independência deste último. Este exercício poderia igualmente permitir tomar em consideração também as recomendações provenientes das outras instituições (resoluções do Parlamento Europeu, relatórios do Tribunal de Contas, conclusões do Conselho). A Comissão estabelecerá as modalidades de trabalho com o Organismo (ver infra, ponto 3.5.1) que permitam a este último tomar em consideração as contribuições da Comissão e das outras instituições tendo em vista a elaboração do seu programa de actividades previsto no artigo 11º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

Recomendação n° 11 (R.11)

A Comissão recomenda que o Organismo estabeleça o seu programa de actividades, tomando em consideração as orientações e as contribuições das instituições em matéria de acção antifraude e baseando-se na função de "intelligence" estratégica e operacional.

2.2. O vector da prevenção

A prevenção constitui um dos desafios da estratégia da Comissão de Junho de 2000. Neste contexto, o Organismo está directamente implicado na concepção e na aplicação de medidas que se inscrevem no âmbito desta estratégia e da reforma da Comissão (Livro Branco). O papel confiado ao Organismo no Livro Branco testemunha também a vontade política da Comissão de lutar eficazmente contra a fraude, nomeadamente através do saber-fazer do Organismo.

2.2.1. Imunidade à fraude

As orientações da acção 94 do Livro Branco sobre a reforma da Comissão e da abordagem estratégica de Junho de 2000 permitiram que a Comissão desenvolvesse de forma mais coerente o vector da prevenção, através das medidas adoptadas para reforçar a imunidade à fraude a nível comunitário (legislação, gestão dos contratos).

Foi neste contexto que a Comissão adoptou, em 7 de Novembro de 2001, uma comunicação [56], segundo a qual o Organismo fornece, no que se refere a todos os domínios das finanças comunitárias, um apoio regular aos outros serviços. Para o efeito, o Organismo pode apoiar-se na sua experiência operacional uma vez que, durante os inquéritos, está também em condições de detectar as eventuais deficiências da legislação em vigor. Por esse motivo, foram criados procedimentos de consulta sobre as novas propostas de textos com um impacto político ou financeiro importante, numa fase precoce do processo legislativo. Assim, o Organismo proporciona o seu apoio aos serviços competentes da Comissão, a fim de seleccionar os sectores de risco. Este novo procedimento de concertação aplica-se igualmente ao domínio dos contratos, dos contratos públicos ou das subvenções, nomeadamente no que se refere às despesas directamente geridas pela Comissão.

[56] Comunicação da Comissão no que respeita à imunidade à fraude da legislação e da gestão dos contratos. SEC (2001) 2029.

A Comissão salienta que o Parlamento Europeu realçou recentemente [57] as vantagens deste método favorável ao desenvolvimento de uma cultura de prevenção mais eficaz, a que o Organismo se associou, por forma a proporcionar o valor acrescentado dos seus conhecimentos especializados. A Comissão prossegue com determinação a execução da acção 94 do Livro Branco.

[57] Resolução do Parlamento Europeu de 10 de Outubro de 2002 sobre a comunicação supracitada da Comissão relativa à imunidade à fraude. PE 323.627.

2.2.2. Regras de ética profissional

O Livro Branco sobre a reforma prevê igualmente (acção 92) que "serão estabelecidas directrizes destinadas a garantir um comportamento profissional adequado dos funcionários durante o ciclo de vida dos programas e dos projectos" sensibilizando-os "para as formas de comportamento que (...) poderiam levar a erros involuntários, conflitos de interesses e irregularidades" (ver supra, ponto 1.2.3, instâncias disciplinares).

Nesta base, o Organismo elaborou um projecto de instrumento operacional destinado a reforçar e desenvolver a qualidade ética do comportamento profissional no âmbito da instituição. Sob a forma de um guia prático, foi assim repertoriado um conjunto de normas em matéria de deontologia, através da utilização de exemplos concretos.

Este projecto deve ainda ser submetido à aprovação do Colégio e poderá ser comunicado às outras instituições, órgãos e organismos. O guia prático poderá ser utilizado como apoio das acções de formação em matéria de ética profissional.

2.2.3. Alargamento

A fim de desenvolver a prevenção antes da adesão dos países candidatos, a Comissão fez um levantamento das necessidades que subsistem nalguns desses países. No âmbito da luta contra a fraude e a corrupção, a transposição correcta do acervo passa, para além do esforço legislativo, pela capacidade operacional dos países candidatos de protegerem os interesses financeiros das Comunidades de forma eficaz e equivalente ao nível de protecção que, em princípio, vigora nos Estados-Membros. O Organismo presta assistência às autoridades competentes desses países na definição de certas orientações estruturais (reforço institucional) e na criação, antes da adesão, de uma organização eficiente para reforçar a prevenção e conceber uma política de inquérito específica à protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

A Comissão considera que este saber-fazer do Organismo é particularmente útil para auxiliar os países candidatos a passarem a aplicar, a nível nacional, o dispositivo comunitário de prevenção e de luta contra a fraude. A Comissão tenciona prosseguir, com o Organismo, as actividades de prevenção contra a fraude e de apoio técnico e operacional relativamente aos países candidatos. Neste âmbito, é dado relevo às acções de formação relativas à protecção dos interesses financeiros, para as quais o Organismo deve continuar a contribuir de forma activa.

2.3. O vector da legislação antifraude

As actividades gerais da antiga unidade antifraude e, desde 1999, do Organismo, levaram a Comissão a desenvolver uma série de iniciativas legislativas que constituem os primeiros elementos da base regulamentar resultante de uma abordagem global que integra, de forma complementar, os instrumentos do primeiro e terceiro pilares. A experiência no local, as lacunas e as necessidades de clarificação verificadas no dispositivo regulamentar constituíram o ponto de partida de uma acção legislativa que permita assegurar um enquadramento normativo mais eficaz, dissuasivo e proporcionado e realizar os objectivos do artigo 280º do Tratado CE.

No que se refere às sanções administrativas comunitárias, seria útil alargá-las tendo em vista completar o dispositivo do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95. A Comissão propõe-se também salientar a necessidade de dar seguimento aos pedidos do Tribunal de Contas, nomeadamente em matéria de introdução de um sistema mais adequado de sanções no domínio da investigação.

Os conhecimentos adquiridos no domínio da protecção dos interesses financeiros permitiram igualmente à Comissão apresentar e apoiar iniciativas análogas para a protecção do euro contra a falsificação, que foram adoptadas em prazos muito curtos antes da introdução da moeda única [58]. A Comissão considera que este saber-fazer proporcionado pelo Organismo constitui com um valor acrescentado no âmbito da elaboração das propostas legislativas em matéria de protecção dos interesses comunitários ou destinadas à consolidação do quadro legal das missões operacionais do Organismo (ver R.3).

[58] Ver em especial os Regulamentos do Conselho de 28 de Junho de 2001 (CE) n° 1338/2001, que define medidas necessárias à protecção do euro contra a falsificação e n° 1339/2001 que torna extensivos os efeitos deste regulamento aos Estados-Membros que não tenham adoptado o euro como moeda única (JO L 181 de 4.7.2001), bem como as decisões do Conselho de 17 de Dezembro de 2001, 2001/923/CE, que estabelece um programa de acção em matéria de intercâmbio, de assistência e de formação para a protecção do euro contra a falsificação (programa Pericles) e 2001/924/CE que torna os efeitos desta decisão extensivos aos Estados-Membros que não tenham adoptado o euro como moeda única (JO L 339 de 21.12.2001).

Recomendação n° 12 (R.12)

A Comissão examinará a possibilidade de tomar iniciativas tendo em vista instaurar, se necessário, à semelhança do que existe no domínio da política agrícola comum, sanções administrativas comunitárias noutros domínios, bem como unificar as sanções no domínio aduaneiro.

2.4. Reforço da dimensão judiciária

No âmbito das suas actividades destinadas a assegurar pleno efeito à orientação penal e ao seguimento judiciário dos seus inquéritos, o Organismo verificou determinadas lagunas, relacionadas nomeadamente com a fragmentação do espaço penal europeu (manutenção das fronteiras jurídicas nacionais), com a existência de conflitos ao nível das políticas criminais e com o princípio da oportunidade da acção penal. Esta conclusão vem demonstrar o interesse da estratégia global da Comissão de Junho de 2000, que integra a ideia do reforço da dimensão judiciária.

Esta especialização do Organismo desenvolveu-se progressivamente, na continuidade da antiga unidade antifraude, no domínio da cooperação operacional com as autoridades policiais e com as outras autoridades encarregues da protecção dos interesses financeiros, no âmbito do terceiro pilar. Trata-se da função de assistência e de seguimento judiciários [59] (ver supra, ponto 1.2.2).

[59] A Unidade dos Magistrados, directamente dependente do Director do Organismo, contribui para promover a cooperação com as autoridades nacionais responsáveis pelos processos penais.

Os trabalhos de análise realizados há longa data pela Comissão com um grupo de investigadores de alto nível, sobre o tema da protecção dos interesses financeiros, permitiram enriquecer uma reflexão fundamental na matéria e proporcionar um valioso contributo para a Convenção sobre o futuro da União Europeia, no que se refere à questão do Procurador Europeu [60]. A situação da reflexão na matéria está descrita num relatório da Comissão sobre o seguimento do Livro Verde relativo à protecção penal dos interesses financeiros comunitários e à criação de um Procurador Europeu (ver infra, no ponto 3.4, último parágrafo, e na rubrica perspectivas).

[60] Contribuição da Comissária M. Schreyer, apresentada pelos Comissários N. Barnier e A. Vitorino relativa a "um Procurador Europeu". WD 27 de 25.11.2002.

Recomendação n° 13 (R.13)

A Comissão convida a Convenção sobre o futuro da União Europeia, por forma a tornar mais eficazes os processos penais, a tomar em conta a sua proposta relativa à instituição de um Procurador Europeu na parte constitucional do Tratado, que contribuiria, nomeadamente, para o respeito das garantias judiciárias, assegurando simultaneamente o controlo das actividades operacionais do Organismo.

2.5. Os instrumentos da assistência técnica

Através do Organismo, nos termos do artigo 280º do Tratado CE e do nº 2 do artigo 1º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, a Comissão presta apoio aos Estados-Membros na organização de uma cooperação estreita e regular e na coordenação, se necessário, das suas acções em prol de uma protecção mais eficaz dos interesses comunitários. O mesmo acontece, quando adequado, com as acções intergovernamentais realizadas no âmbito de instrumentos do terceiro pilar (ver infra, ponto 1.2.1). A Comissão encarregou o Organismo de desenvolver as infra-estruturas antifraude necessárias e de assegurar a recolha e exploração das informações. Foi neste contexto que a Comissão confiou ao Organismo uma responsabilidade específica no que se refere à aplicação da acção 96 do Livro Branco sobre a reforma, no que se refere ao acompanhamento das ordens de recuperação [61]. Com efeito, um acompanhamento administrativo e financeiro eficaz constitui um importante elemento para melhorar a protecção dos interesses financeiros, em especial no domínio da recuperação de créditos. Os instrumentos de centralização e de exploração da informação participam na função de acompanhamento administrativo e financeiro da Comissão, por forma a melhor assegurar a missão de controlo da realidade e da regularidade das operações financiadas no âmbito das diferentes políticas comunitárias e de participar nas acções de recuperação dos montantes perdidos na sequência de irregularidades. No âmbito do Organismo, foi criada uma função de acompanhamento administrativo e financeiro dos inquéritos realizados pelo Organismo no domínio das despesas directas, com o objectivo de estabelecer uma cooperação estreita com os diferentes serviços envolvidos [62]. Além disso, o Organismo poderá prestar esclarecimentos suplementares à Comissão quando esta decide da imputação de correcções financeiras a nível nacional ou comunitário. Por outro lado, têm sido desenvolvidas certas iniciativas da Comissão, que tornam a Comunidade um interveniente directo por conta dos Estados-Membros, desenvolverem graças às experiências da parceria operacional entre o Organismo e as autoridades administrativas e judiciárias nacionais, como a realização, nos Estados Unidos, de um processo civil perante os órgãos jurisdicionais federais contra os produtores de tabaco americanos.

[61] Com base nas Comunicações da Comissão de 13 de Dezembro de 2000 sobre a cobrança dos fundos indevidamente pagos (SEC(2000) 2204) e de 3 de Dezembro de 2002 relativa à melhoria da cobrança dos créditos comunitários resultantes da gestão directa e da gestão partilhada das despesas comunitárias (COM(2002) 671 final), a Comissão designou o Organismo como serviço responsável pelo lançamento das acções civis (ou das medidas equivalentes, segundo o direito nacional aplicável) quando, no domínio das despesas directas, os inquéritos do Organismo são prolongados através de processos judiciais. Neste contexto, a Comissão tenciona confiar ao Organismo, enquanto serviço da Comissão, a mesma missão que a detida pelo Serviço Jurídico, para se constituir parte civil noutros domínios. A pedido doutros serviços da Comissão, o Organismo pode também, na medida das suas possibilidades, oferecer a sua contribuição para localizar os devedores que aparentemente desapareceram.

[62] A Direcção-Geral ordenadora, o contabilista da Direcção-Geral do Orçamento e o Serviço Jurídico da Comissão.

O Organismo presta igualmente apoio técnico, nomeadamente em matéria de formação das autoridades nacionais competentes. Este apoio em matéria de formação traduz-se pela organização de seminários, encontros, workshops e visitas, bem como através da participação activa do Organismo em manifestações organizadas pelos seus diferentes parceiros. Extraindo ensinamentos da sua actividade operacional em matéria de prevenção, de cooperação e de repressão, o Organismo pode oferecer uma informação global (técnica, operacional e sobre o quadro legal) contribuindo para sensibilizar os destinatários destas manifestações para a dimensão europeia das suas acções. É também o Organismo que tem a seu cargo a gestão do programa de acção em matéria de intercâmbio de pessoal, de assistência e de formação, adoptado pelo Conselho em finais de 2001, para a protecção do euro contra a falsificação (programa Pericles).

Por outro lado, foi criada pelo Organismo uma rede de agentes de comunicação antifraude (OAFCN) [63]. Esta rede agrupa os responsáveis das relações públicas nos serviços de inquérito dos Estados-Membros com os quais o Organismo coopera. Os objectivos consistem nomeadamente em criar as condições necessárias ao diálogo e, através da rede, informar e sensibilizar as autoridades nacionais e, para além delas, os meios profissionais, para a importância que a Comunidade atribui à sua contribuição para o desenvolvimento de uma cultura de prevenção.

[63] Rede OLAF de Agentes de Comunicação Antifraude.

A Comissão considera que paralelamente à sua missão operacional, o Organismo proporciona, através do desenvolvimento dos meios de que dispõe, uma assistência técnica que permitirá aos serviços dos gestores orçamentais ou dos administradores dos fundos da Comissão ou às autoridades nacionais, consoante o caso, assegurar um seguimento administrativo e financeiro mais adequado e propor sugestões à Comissão sobre a questão da imputação das correcções financeiras. Face aos Estados-Membros, contribui de forma específica para a cooperação e para o apoio das actividades nacionais de inquérito, bem como para a melhoria da formação dos agentes dos Estados-Membros afectados às acções de luta antifraude e de protecção dos interesses comunitários e às acções de comunicação e de divulgação na matéria.

2.6. A missão de representação e de cooperação

Nos termos da decisão de 28 de Abril de 1999, o Organismo representa à Comissão junto das autoridades nacionais competentes e nas instâncias envolvidas, no que se refere aos domínios que integram as suas atribuições. Neste contexto, deve apresentar e defender as propostas da Comissão nas instâncias de negociação do Conselho ou do Parlamento Europeu.

Por outro lado, o Organismo assegura uma missão de cooperação e de coordenação através da gestão de um certo número de comités consultivos nos domínios sectoriais, como a agricultura ou o domínio aduaneiro. Assegura igualmente a Presidência do Comité Consultivo antifraude da Comissão, tanto no que se refere à protecção dos interesses financeiros, como à protecção do euro [64]. A fim de garantir à Comissão os mais amplos meios de consulta (finanças, alfândegas, agricultura, acções estruturais, polícia e justiça), a instituição decidiu, na altura da criação deste comité, que a representação nacional deveria poder ser organizada numa base pluridisciplinar [65].

[64] Decisão 94/140/CE da Comissão, de 23 de Fevereiro de 1994, que institui o Comité Consultivo para a coordenação da luta contra a fraude. JO L 61 de 4.3.1994, p. 27.

[65] Participação alargada a quatro representantes por Estado-Membro.

A Comissão considera que os trabalhos no âmbito do Comité Consultivo antifraude deveriam permitir-lhe apreciar a oportunidade de tomar iniciativas em todos os domínios da actividade antifraude como, por exemplo, a extensão às outras áreas das medidas cautelares previstas relativamente aos operadores que apresentam riscos de não fiabilidade no domínio do FEOGA-GARANTIA (regulamentação "lista negra").

A Comissão considera que o Organismo, juntamente com os outros serviços da Comissão e as autoridades nacionais, no âmbito do Comité Consultivo antifraude ou dos diferentes comités ou grupos de trabalho presididos por este último [66], deve realizar uma avaliação regular dos mecanismos previstos na regulamentação, para melhor apreciar a oportunidade de eventuais adaptações [67] tendo em vista assegurar uma melhor adequação entre a carga de trabalho dos Estados-Membros e as necessidades reais da Comissão, das instituições e dos Estados-Membros. Neste contexto, afigura-se necessária a definição de determinadas noções, como a de actividade ilegal ( nº 1 do artigo 280º do Tratado CE), para melhorar os intercâmbios de informações e a cooperação, tanto no que se refere à actividade independente do Organismo como à aplicação dos regulamentos.

[66] Ver em especial os Regulamentos (CE, Euratom) n° 1150/2000 (recursos próprios), (CE) n° 515/97 (assistência mútua no domínio aduaneiro e agrícola), (CEE) n° 595/91, (CE) n° 1469/95 e n° 745/96 (FEOGA-GARANTIA), (CE) n° 1681/94 e n° 1831/94 (acções estruturais) e (CEE) n° 218/92 (impostos indirectos).

[67] Para além da harmonização dos limiares de comunicação. O limiar a partir do qual os Estados-Membros têm a obrigação de comunicar à Comissão as irregularidades é de 10 000 euros no domínio dos recursos próprios e de 4 000 euros no domínio das despesas, no âmbito do FEOGA-GARANTIA e das acções estruturais.

Para reforçar a cooperação com todas as autoridades nacionais, a Comissão considera útil actualizar a decisão que criou o Comité Consultivo antifraude, tendo em vista apresentar de forma mais clara as consequências da evolução das tarefas do Organismo (protecção, incluindo penal, dos interesses financeiros e de outros interesses comunitários como o euro), nomeadamente na perspectiva do reforço do seu papel, a fim de alargar a dimensão judiciária e a sua função de interlocutor directo das autoridades policiais e judiciárias.

Recomendação n° 14 (R.14)

A Comissão recomenda, nos termos da sua estratégia global antifraude e do seu programa de trabalho, o desenvolvimento da cooperação com todas as autoridades nacionais que contribuem para a prevenção e para a luta contra a fraude e outras actividades ilegais (plataforma de serviços pluridisciplinares).

Proporá a actualização da sua decisão relativa ao Comité Consultivo antifraude, a fim de desenvolver a dimensão judiciária e a função de interlocutor das autoridades policiais e judiciárias.

*

3. INDEPENDÊNCIA E LIGAÇÃO : ESTATUTO MISTO

A criação e a adopção de um estatuto especial, para tornar compatível a independência funcional necessária à missão de inquérito do Organismo e a manutenção da sua ligação à Comissão, explica-se pelas circunstâncias acima referidas, nomeadamente na parte relativa à evolução da luta antifraude. O objectivo consistia em adoptar, o mais rapidamente possível, uma fórmula susceptível de reforçar a eficácia e a credibilidade da luta contra a fraude, a corrupção e outras actividades ilegais.

Numa primeira fase, a Comissão propôs a criação de um órgão externo [68]. Esta ideia baseava-se na vontade de conferir um máximo de independência organizacional ao Organismo. Para o efeito, o Presidente Santer declarou ao Parlamento Europeu, em 2 de Dezembro de 1998 [69]: "(...) uma separação clara entre controladores e controlados é sã. Se queremos eliminar qualquer ambiguidade, não podemos parar a meio caminho e levar a discussão sobre a externalização até ao fim da sua lógica. Assim, chegámos à conclusão de que a criação de um gabinete totalmente independente e sem qualquer laço de subordinação à Comissão ou a outra instituição constitui a solução mais eficaz e mais defensável " (...).

[68] Ver, com data de 1 de Dezembro de 1998, a proposta de regulamento da Comissão que cria a unidade europeia de inquéritos antifraude. COM (1998) 717 final.

[69] Após uma declaração ao Parlamento Europeu, em 6 de Outubro de 1998: "(...) se, devido à presença da UCLAF na nossa estrutura, os esforços de luta antifraude da Comissão forem postos em causa (...), prefiro a externalização da função de inquérito".

Esta opção não foi utilizada pelo legislador. Para além dos aspectos políticos relacionados com esta reforma, algumas considerações institucionais e jurídicas deviam prevalecer, o que levou a Comissão a reformular a sua proposta inicial. Foi desta forma que propôs a criação de um organismo integrado na estrutura dos seus serviços, no que se refere ao exercício das funções clássicas da Comissão e ao seu enquadramento administrativo e orçamental, mas dotado de independência no exercício da sua função de inquérito. O legislador consagrou este estatuto misto, adoptando um certo número de medidas para garantir a independência operacional do Organismo e o seu bom funcionamento no âmbito da Comissão, nomeadamente o poder de decisão independente do Director do Organismo, nomeado na sequência de um processo de selecção específico, e a existência de um Comité de Fiscalização, garante da independência funcional do Organismo e que assiste o seu director na realização das tarefas que lhe incumbem [70].

[70] Ver nº 1 do artigo 5º da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom, que institui o Organismo e, nomeadamente, o décimo sétimo considerando dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

Esta especificidade do estatuto do Organismo deve igualmente ser analisada, a fim de apreciar a sua adequação relativamente à análise das missões do Organismo acima referidas. Foi examinada no que se refere aos aspectos da organização administrativa do Organismo, do orçamento, da acção de informação e de comunicação, do controlo da função de inquérito bem como da responsabilidade política da Comissão e da relação com o Comité de Fiscalização.

3.1. Organização e pessoal

O facto de o Organismo dispor de independência a nível da função de inquérito, continuando a estar administrativamente ligado à Comissão traduz-se, em termos de organização interna do trabalho e do pessoal, em determinadas especificidades.

3.1.1. Organização interna do Organismo

O nº 4 do artigo 6º da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom, que institui o Organismo estabelece que "as decisões da Comissão relativas à sua organização interna são aplicáveis ao Organismo na medida em que sejam compatíveis" com o seu quadro jurídico.

A Comissão analisou as consequências da sua decisão no que se refere ao enquadramento administrativo geral do Organismo. Os procedimentos aplicáveis às diferentes Direcções-Gerais, nos termos da reforma da Comissão, que têm por objectivo atribuir-lhe uma maior autonomia, são, por definição, aplicáveis ao Organismo. A descentralização, a subdelegação e a auditoria interna são conceitos ou meios transponíveis para a realidade do Organismo. Além disso, afigura-se que o Organismo pode ser objecto de auditoria da Comissão (através do Serviço de Auditoria Interna, IAS), o que está aliás também previsto no protocolo de acordo concluído entre o Organismo e o Serviço de Auditoria Interna. Nos termos deste acordo, o âmbito das auditorias do IAS não deve incidir sobre o conteúdo do trabalho de investigação do Organismo ou sobre o conteúdo das informações recebidas no âmbito dessas investigações, referindo-se apenas ao controlo interno e à gestão do funcionamento do Organismo.

O Livro Branco sobre a reforma prevê diversas medidas de gestão financeira, de programação das actividades prioritárias e administrativas [71], para melhorar o funcionamento da instituição e conseguir uma melhor gestão colectiva das suas obrigações, medidas que se afiguram também benéficas para o Organismo, mas cujo âmbito pode, na opinião deste último, suscitar problemas face à independência funcional de que beneficia. A Comissão considera que se surgirem problemas, está disposta a analisá-los no âmbito do diálogo com o Comité de Fiscalização.

[71] Nos termos da adequação, mais transparente, dos meios em relação às actividades da Comissão, em conformidade com os princípios do ABM (activity based management) e do ABB (activity based budgeting) bem como da melhor programação das actividades da Comissão através do exercício EPA (estratégia política anual) e AMP (plano de gestão anual), a Comissão está consciente de que a definição por anticipação das prioridades políticas e da utilização dos fundos não deve prejudicar a margem de manobra do Organismo. Além disso, uma melhor gestão dos recursos financeiros acompanhada, nomeadamente, da obrigação a cargo dos Directores-Gerais, de uma declaração no seu relatório de actividade anual, deve ser avaliada na perspectiva da especificidade do Organismo. Por outro lado, no que se refere à melhor gestão dos recursos humanos através do IRMS (sistema integrado de gestão dos recursos), a Comissão garante a observância da independência do Organismo.

3.1.2. Pessoal do Organismo

A fim de dar resposta às preocupações expressas pelo grupo de alto nível criado pela Presidência alemã do Conselho Europeu para acompanhar a reforma da luta antifraude de 1999, a Comissão adoptou certas disposições para permitir que o Organismo recrutasse o pessoal qualificado e se dotasse do saber-fazer específico às suas missões, reforçando assim a eficácia da política antifraude. Com efeito, as instituições não dispunham nem de mecanismos de formação, nem de recursos dotados de uma especialização nos domínios policial ou judiciário. Ao delegar para o Director do Organismo os poderes consagrados pelo estatuto à autoridade competente para proceder a nomeações (nº 1 do artigo 6º da decisão que institui o Organismo), a Comissão permitiu que este último fixasse, ele próprio, as condições e modalidades de recrutamento, nomeadamente as relativas à duração dos contratos ou à sua renovação, em função de um imperativo duplo, ou seja, por um lado respeitar o estatuto e, mediante certas condições, as regras gerais da política do pessoal da instituição e, por outro lado, satisfazer a necessidade de um saber-fazer especializado no Organismo.

Esta orientação política, que reflecte as particularidades relacionadas com o estatuto misto do Organismo, deparou-se contudo com algumas dificuldades em termos de aplicação. Tal deve-se principalmente a duas razões, ou seja, à transferência, em bloco, dos agentes da anterior estrutura para o Organismo e ao carácter inovador das disposições previstas que permitiam ao Director do Organismo derrogar às regras elaboradas pela administração da Comissão.

A opção do Organismo de não se dotar de um serviço próprio completo em matéria de política do pessoal, justifica-se pelo facto de os postos previstos pela autoridade orçamental se destinarem à luta antifraude. Foi indispensável que o Organismo se organizasse recorrendo, para conseguir economias de escala, aos meios e à experiência da Direcção-Geral do Pessoal e Administração da Comissão, responsável pela organização da sua estrutura e das questões de gestão do pessoal. Esta situação criou, numa primeira fase, mal-entendidos na interpretação do estatuto do Organismo e dos poderes do seu Director.

O recrutamento de pessoal temporário, preconizado pelo grupo de alto nível acima referido, permite garantir ao Organismo as qualificações necessárias, juntamente com a base de pessoal permanente.

Não obstante, coloca-se a questão da adequação do rácio actual entre lugares permanentes e temporários, também à luz das conclusões formuladas pelo Tribunal de Contas no seu relatório especial n° 8/98, bem como a questão do equilíbrio entre as categorias, nomeadamente A e B. Com a preocupação de realizar economias de meios e para evitar a duplicação de certas tarefas, um grande número dos funcionários e agentes exerce tarefas integradas simultaneamente na função de administração central e na função abrangida pela independência funcional do Organismo.

O amplo recrutamento dos agentes do Organismo com base nos resultados de concursos da Comissão não prejudica a margem discricionária do Director do Organismo, enquanto autoridade competente para proceder a nomeações delegada (ACPN delegada) para decidir, se necessário, organizar concursos ou selecções especializados e para, se for caso disso, determinar o grau de base.

As práticas internas aplicáveis ao pessoal do Organismo nos termos do estatuto, devem basear-se nas exigências específicas do Organismo que a função de inquérito e as inerentes funções de apoio (política antifraude, legislação, acompanhamento) implicam. Assim, em matéria de duração dos contratos do pessoal temporário, o Director do Organismo pode, em especial, prolongar a duração dos contratos dos agentes temporários afectados ao Organismo, a fim de permitir que este constitua uma base consolidada de pessoal com qualificações especializadas, capitalizando as sinergias oferecidas, a nível de cada lugar, pela combinação das competências. A possibilidade de uma renovação de contrato deveria, neste caso, ser acompanhada da possibilidade de uma reclassificação o que permitiria, numa lógica de equidade, assegurar a evolução na carreira.

Por outro lado, no que se refere à neutralidade da escolha dos quadros do Organismo, existem garantias através da composição especial do Comité Consultivo de nomeações da Comissão, presidido pelo seu Secretário-Geral, em que participa o Director-Geral do Pessoal e da Administração mas que, por forma a tomar em consideração a especificidade do Organismo e a sua vocação interinstitucional, inclui representantes do Tribunal de Justiça, do Tribunal de Contas, do Comité de Fiscalização e a presença de um consultor externo.

A Comissão salienta por último que não existe actualmente a obrigação de prestar juramento por parte dos funcionários e agentes do Organismo. Uma tal obrigação, preconizada pelo Parlamento Europeu e pelo Comité de Fiscalização, deverá ser analisada face ao seu eventual valor acrescentado no contexto jurídico comunitário. A prestação de juramento não implicaria maiores poderes para os agentes do Organismo mas poderia, eventualmente, contribuir para o reforço do valor probatório dos relatórios do Organismo, elaborados por agentes ajuramentados. Uma análise comparada dos sistemas nacionais sobre este ponto permitiria apreciar a pertinência de uma medida deste tipo.

O objectivo deverá consistir em manter um conjunto de regras ou de modalidades de execução que respeitem plenamente o estatuto, a fim de permitir que o Organismo recrute também o pessoal proveniente dos serviços da Comissão ou das outras instituições, sem que tal prejudique os intercâmbios relacionados com a mobilidade do pessoal permanente, princípio aliás defendido por todas as instituições.

Na medida em que os funcionários e agentes que trabalham no Organismo permanecem estatutariamente funcionários ou agentes da Comissão susceptíveis de beneficiar, em qualquer altura, da mobilidade no âmbito dos serviços, a Comissão considera que o Organismo deve poder sempre fundamentar as razões pelas quais considera necessário prever regras específicas ou modalidades especiais em matéria de pessoal.

Recomendação n° 15 (R.15)

A Comissão recomenda que, respeitando plenamente o estatuto e com uma preocupação de transparência, o Organismo defina, a nível interno e em função das necessidades, modalidades específicas em matéria de política do pessoal.

3.2. Orçamento do Organismo

O estatuto misto do Organismo implica igualmente especificidades em matéria do seu orçamento, que se reflectem no dispositivo.

O artigo 13º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, estabelece por um lado, que "as dotações do Organismo, cujo montante total será consignado numa rubrica orçamental específica da parte A da secção do orçamento geral da União correspondente à Comissão, figurarão de maneira detalhada num Anexo da referida parte" e, por outro, que "os lugares afectos ao Organismo serão enumerados no Anexo do quadro do pessoal da Comissão".

Os nºs 2 e 3 do artigo 6º da decisão que institui o Organismo dispõe que o seu Director "comunicará ao Director-Geral do Orçamento em tempo útil, após consulta do Comité de Fiscalização, um anteprojecto de orçamento destinado a ser inscrito na rubrica específica do orçamento geral anual relativa ao Organismo" e que o director do Organismo que "é o ordenador para a execução da rubrica orçamental específica da parte A do orçamento relativa ao Organismo e das rubricas específicas antifraude da parte B (...) poderá subdelegar os seus poderes ".

No âmbito do procedimento de adopção do Regulamento Financeiro, o Comité de Fiscalização tinha solicitado que o Organismo fosse tratado como uma instituição e beneficiasse de uma maior autonomia orçamental, ideia que foi igualmente desenvolvida no seu terceiro relatório, com uma referência ao estatuto do Provedor de Justiça Europeu. O novo Regulamento Financeiro confirma, em contrapartida através dos seus artigos 171º e seguintes, o regime orçamental aplicável ao Organismo que está ligado à Comissão, que é, por seu turno, o interlocutor da autoridade orçamental. Deste forma, o legislador não decidiu conceder, nesta fase, uma maior autonomia orçamental ao Organismo.

Face ao anteprojecto de orçamento (AO), mesmo apesar do Organismo e o Comité de Fiscalização considerarem que a arbitragem interna da Comissão não deve prejudicar os pedidos do Organismo, deve salientar-se que a Comissão se encontra por sua vez confrontada com a obrigação de considerar o conjunto das prioridades políticas. A fim de aumentar a transparência, a Comissão anexa, ao seu anteprojecto, aquele que é apresentado pelo Organismo ao Director-Geral do orçamento, bem como os elementos que a fizeram desviar desse anteprojecto. Esta solução pragmática permite à Autoridade Orçamental tomar conhecimento das eventuais diferenças de apreciação. Durante os dois primeiros exercícios, o orçamento global tinha sido fixado através de um acordo entre a Comissão e o Parlamento Europeu, que havia previsto a duplicação dos efectivos do Organismo. Este objectivo foi atingido em 2001. Aquando da apresentação do AO para 2003, embora emitisse um parecer positivo relativamente ao anteprojecto elaborado pelo Organismo, o Comité de Fiscalização considerou que as prioridades operacionais do Organismo para 2003 não estavam suficientemente definidas e não permitiam justificar pedidos suplementares.

A Comissão considera que, embora o enquadramento orçamental do Organismo tenha na prática gerado alguns mal-entendidos, permitiu contudo que o Organismo se dotasse dos meios necessários à realização das suas missões. O novo Regulamento Financeiro, aplicável a partir de 1 de Janeiro de 2003, virá clarificar o estatuto financeiro do Organismo. Enquanto se aguardam as primeiras experiências práticas, é prematuro prever a alteração da decisão de 28 de Abril de 1999 ou dos regulamentos de 25 de Maio de 1999. Além disso, o compromisso de transparência assumido pela Comissão virá confirmar a adequação do quadro orçamental aplicável ao Organismo.

3.3. Acção de informação e de comunicação

A questão do fluxo de informações e da transparência reveste-se de importância particular no âmbito das actividades do Organismo. Registaram-se práticas variáveis no que diz respeito à aplicação, pelo Organismo, de certas disposições em matéria de informação, o que nalguns casos conduziu a incertezas acerca das eventuais acções de acompanhamento. Por outro lado, afigura-se que nalguns casos, os inquéritos realizados pelo Organismo poderão chamar a atenção não só das instituições, mas também dos meios de comunicação social e do público.

Os Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 prevêem que certas acções de informação sejam realizadas directamente pelo Organismo. Tais acções englobam nomeadamente a transmissão de informações sobre os inquéritos em curso às instituições em causa, às pessoas implicadas e também às autoridades competentes dos Estados-Membros. Mais sensível e problemática é a questão da divulgação de informações operacionais ao público e às instituições, quando não estão directamente envolvidos nos inquéritos.

3.3.1. Acção de informação

O dispositivo regulamentar que enquadra as actividades de inquérito prevê um certo número de garantias processuais relativas à informação, pelo Organismo, das instituições em causa e das pessoas implicadas ou das autoridades competentes dos Estados-Membros.

* Procedimentos de informação, por parte do Organismo, no que se refere às instituições em causa e às pessoas implicadas

Os agentes do Organismo são obrigados a informar as instituições, órgãos ou organismos quando efectuam um inquérito nas suas instalações, consultam um documento ou ainda solicitam uma informação que estas instituições, órgãos e organismos detêm (nº 4 do artigo 4º dos Regulamentos (CE) n°1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999). Esta obrigação de informar é acompanhada da apresentação das credenciais dos agentes investigadores e do mandato escrito de que dispõem, que precisa o objecto do inquérito.

O Organismo pode, nos termos do nº 3 do artigo 10º dos regulamentos acima referidos, "transmitir a qualquer momento à instituição, órgão ou Organismo em causa informações obtidas durante inquéritos internos".

Por outro lado, quando um membro, dirigente, funcionário ou agente é objecto de investigações que revelem a possibilidade de uma implicação pessoal, "a instituição, o órgão ou o Organismo a que pertença será informado". Esta informação pode ser diferida nos "casos em que o inquérito exija segredo absoluto ou o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional" (nº 5 do artigo 4º dos regulamentos supracitados).

Além disso, nos termos da decisão-modelo anexa ao acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999, a decisão da Comissão 1999/396/CE, CECA, Euratom de 2 de Junho de 1999 prevê, no seu artigo 4º, por um lado, uma obrigação de informar os interessados em caso de possibilidade de "implicação pessoal (...) desde que tal não seja susceptível de prejudicar o inquérito" e, por outro lado, uma obrigação de convidar o interessado a "se exprimir sobre todos os factos que lhe digam respeito", antes de serem extraídas conclusões que o visem especificamente. Esta obrigação vem acompanhada de uma derrogação baseada na "manutenção de absoluto sigilo para efeitos do inquérito e que exija o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional". A decisão exige, neste contexto, o acordo do Presidente da Comissão (no que se refere a um membro da Comissão) ou do Secretário-Geral (para um funcionário ou agente) quando o Organismo considera necessário diferir o convite apresentado ao interessado para se exprimir. A Decisão 1999/394/CE Euratom do Conselho, de 25 de Maio de 1999, prevê um dispositivo análogo (exigência de acordo do Presidente do Conselho para um membro do Conselho, ou das suas instâncias ou do Secretário-Geral, para um funcionário ou agente). O mesmo acontece com a decisão do Parlamento Europeu (exigência de acordo do Presidente, para um deputado, e do Secretário-Geral, para um funcionário ou agente).

Por último, no termo de um inquérito interno efectuado pelo Organismo, este transmite à instituição, órgão ou Organismo em causa o relatório elaborado na sequência do inquérito, que incluirá os factos verificados, o prejuízo financeiro, se for caso disso, e as conclusões do inquérito, incluindo as recomendações do Director do Organismo sobre o seguimento a dar ao mesmo, bem como todos os documentos úteis relacionados com o inquérito (nºs 1 e 4 do artigo 9º dos regulamentos supracitados).

* Procedimentos de informação, pelo Organismo, no que se refere às autoridades competentes dos Estados-Membros

Para além das informações exigidas dirigidas às autoridades competentes do Estado-Membro em causa, por ocasião de uma missão de inspecção e verificação no local (ver supra, ponto 1.1.2), o Organismo é obrigado a transmitir às autoridades judiciárias do Estado-Membro em causa as informações que obteve durante inquéritos internos sobre factos susceptíveis de processo penal. Sob reserva das necessidades do inquérito, o Organismo informa simultaneamente o Estado-Membro em causa (nº 2 do artigo 10º dos regulamentos supracitados).

No termo de qualquer inquérito interno realizado pelo Organismo, este último transmite às autoridades competentes dos Estados-Membros em causa o relatório elaborado na sequência desse inquérito, que incluirá nomeadamente os factos verificados, o prejuízo financeiro, se for caso disso, e as conclusões do inquérito, incluindo as recomendações do Director do Organismo sobre o seguimento a dar ao mesmo, bem como todos os documentos úteis relacionados com o inquérito ( nºs 1 e 3 do artigo 9º dos regulamentos supracitados).

Na prática, afigurou-se que a aplicação destas disposições pelo Organismo pode dar origem a certas incertezas e dificuldades. Desta forma, verificou-se que:

- Em matéria da informação das instituições em causa, casos houve em que, por exemplo, a Comissão não foi informada do termo de um inquérito realizado no interior da instituição, embora um dos seus serviços operacionais o tenha sido, pelo menos informalmente. O mesmo aconteceu com uma prática do Organismo que consistiu, aquando da comunicação de um determinado inquérito, em anunciar uma informação posterior à instituição em causa, não tendo este anúncio sido seguido de qualquer efeito;

- durante o inquérito, aconteceu que a instituição em causa não dispunha de informações suficientes para lhe permitir adoptar as medidas preventivas necessárias;

- em matéria de informação das pessoas implicadas, foi apresentada uma queixa junto do Provedor de Justiça Europeu, relativa ao não respeito da obrigação de informar a pessoa implicada num inquérito interno, das suspeitas que sobre ela recaíam; nesta ocasião, o Provedor de Justiça realçou a necessidade absoluta de dar à pessoa suspeita a possibilidade de exprimir o seu ponto de vista sobre os factos que lhe dizem respeito, antes de chegar a conclusões;

- em matéria de atraso na informação da pessoa implicada, verificou-se que o Secretário-Geral da instituição, que deve dar o seu acordo sobre a pertinência da proposta do Organismo de diferir a informação do interessado, não dispõe normalmente dos elementos de informação que lhe permitam emitir um parecer fundamentado, tendo em conta o carácter extremamente sensível, a nível operacional, das informações em causa.

A Comissão considera, no que se refere ao diferimento da informação da pessoa implicada, que seria desejável definir modalidades de informação das autoridades competentes, a fim de que o seu acordo sobre o diferimento possa ser dado com base num mínimo de informações, sem prejudicar a autonomia de decisão do Organismo quanto ao momento da transmissão às autoridades judiciárias. Seria assim reforçada a coerência do sistema de protecção da integridade da função pública europeia. Caso contrário, deveria ser revista a obrigação de obter o acordo do Presidente ou do Secretário-Geral das instituições em causa, tal como prevista no nº 2 do artigo 4º da decisão-modelo anexa ao acordo interinstitucional e nas decisões específicas.

A Comissão saúda a intenção do Organismo, para efeitos de realização da sua missão em matéria de inquéritos, de instituir práticas normalizadas relativamente às autoridades nacionais competentes, a todas as instituições, órgãos e organismos bem como às pessoas em causa, tendo em vista garantir a aplicação uniforme dos procedimentos de informação. Além disso, o Organismo recorrerá mais frequentemente ao nº 3 do artigo 10º dos Regulamentos 1073/1999 e 1074/1999, com o objectivo de informar a instituição, órgão ou Organismo em causa, ou uma autoridade nacional competente, se necessário, em especial quando se afigura oportuno adoptar medidas cautelares durante o inquérito.

Com base na recente experiência entre o Organismo e as instituições, órgãos e organismos em causa, a Comissão considera que é necessário melhorar os intercâmbios de informação em matéria de inquéritos internos e externos, respeitando plenamente as disposições regulamentares aplicáveis às actividades do Organismo.

Recomendação n° 16 (R.16)

A Comissão recomenda que o Organismo desenvolva práticas destinadas a respeitar e a aplicar de forma normalizada, por um lado, os procedimentos de informação no que se refere às autoridades nacionais competentes, às instituições, aos órgãos e organismos em causa e, por outro lado, os procedimentos de informação no que se refere às pessoas implicadas.

3.3.2. Acção de comunicação

A acção de comunicação abrange, no essencial, o tratamento homogéneo e objectivo dos pedidos de informação dirigidos ao Organismo e provenientes das instituições e de outras pessoas com direito à informação. De salientar, no que se refere ao Parlamento Europeu, que o acordo-quadro sobre as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2001, exclui a transmissão de certas informações relativas aos inquéritos do Organismo, remetendo para a regulamentação que abrange o Organismo, ou seja, às disposições particulares e mais rigorosas dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

Tendo em conta as disposições legislativas e regulamentares que enquadram a comunicação das informações detidas pelo Organismo, nomeadamente as de natureza operacional, este estabeleceu, em Junho de 2002, orientações para utilização interna destinadas a estruturar, a longo prazo, uma acção de comunicação centrada no respeito das missões e responsabilidades de cada instituição e Estado-Membro e nos direitos legítimos das pessoas afectadas por essas informações.

A acção de comunicação do Organismo baseia-se não só nas disposições pertinentes dos Regulamentos (CE) n° 1073 e (Euratom) n° 1074/1999, principalmente o nº 3 do seu artigo 12º (Comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho, à Comissão e ao Tribunal de Contas dos resultados dos inquéritos efectuados pelo Organismo), dos seus artigos 8º (confidencialidade e protecção dos dados) e 10º (comunicação de informações obtidas aquando dos inquéritos em curso, externos e internos), mas também noutras disposições de direito derivado, em especial incluídas no Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 ( nº 1 do seu artigo 8º).

As orientações dizem respeito, não só à natureza das informações a comunicar e à definição das pessoas que têm direito à informação [72] e ao exercício do direito de comunicação, mas também a clarificar os critérios a tomar em consideração para a comunicação não obrigatória das informações, às garantias que acompanham a transmissão, às consequências jurídicas do acto de comunicar e às responsabilidades em causa, bem como às diferentes formas de comunicação de informações, incluindo a comunicação reservada. Destinadas a uma utilização estritamente interna, estas orientações estão exclusivamente reservadas ao Organismo, no âmbito da sua acção de comunicação.

[72] Distinção entre as informações relacionadas com a natureza administrativa das actividades do Organismo e as relacionadas com as investigações penais que são objecto de um tratamento diferenciado. Distinção entre titulares de direitos institucionais e outros titulares de direitos, nomeadamente os agentes económicos interessados num inquérito externo e as pessoas implicadas num inquérito interno.

A Comissão considera que estas orientações, que prevêem a criação de uma célula de comunicação no âmbito do Organismo, deveriam contribuir para um enquadramento da comunicação de informações, nomeadamente as destinadas às instituições, por forma a permitir que realizem as suas missões respectivas.

Recomendação n° 17 (R.17)

A Comissão recomenda a criação efectiva de uma célula de comunicação no âmbito do Organismo, para gerir na prática a acção de comunicação do Organismo e assistir o Director com base nas orientações estabelecidas pelo Organismo.

3.3.3. Acesso aos documentos

As regras de acesso à informação relativa aos inquéritos do Organismo incluídas nos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 têm um objectivo mais estrito que as do dispositivo específico horizontal previsto pelo Regulamento (CE) n° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão [73]. É necessário que a aplicação prática destes regulamentos que têm, é um facto, uma finalidade diferente, seja coerente quanto ao resultado obtido. O nível de informação a que as instituições têm acesso, com base nos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, não poderá ser interpretado como inferior ao nível de acesso do público aos documentos, com base no Regulamento (CE) n° 1049/2001. Alguns deputados do Parlamento Europeu solicitam com frequência acesso a documentos no âmbito dos inquéritos conduzidos pelo OLAF, com base no Regulamento (CE) n° 1049/2001.

[73] JO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

Neste contexto, é conveniente recordar que o Regulamento (CE) n° 1049/2001 se aplica plenamente às actividades do Organismo, incluindo às actividades relacionadas com a função de inquérito, nomeadamente o regime das excepções ao acesso aos documentos. Este Regulamento foi adoptado com base no artigo 255º do Tratado CE, que reconhece o princípio (e os limites) "do direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão" a "todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro". As excepções previstas no artigo 4º deste Regulamento destinam-se nomeadamente à protecção da vida privada e da integridade do indivíduo, bem como à protecção dos objectivos das actividades de inspecção, de inquérito e de auditoria.

Através da sua Decisão 2001/937/CE, CECA, Euratom, de 5 de Dezembro de 2001, que altera o seu regulamento interno [74], a Comissão adoptou disposições específicas que abrangem, nomeadamente, o procedimento a seguir no que se refere ao acesso aos documentos do Organismo. Esta decisão prevê simultaneamente o tratamento dos pedidos iniciais e dos pedidos confirmativos.

[74] JO L 345 de 29.12.2001, p. 94.

Quando o pedido de acesso diz respeito a um documento relativo à função de inquérito ou à cooperação operacional com os Estados-Membros, o seu tratamento é da competência do director designado no âmbito do Organismo, ou do funcionário designado para o efeito, quando se trata de um pedido inicial de acesso, e do Director do Organismo, quando se trata de um pedido confirmativo. Os restantes documentos do Organismo não beneficiam destas disposições derrogatórias. Nos termos das modalidades de exercício da delegação de poderes, a decisão do Director do Organismo, no que se refere aos pedidos confirmativos, implica o acordo prévio do Serviço Jurídico da Comissão. Em caso de desacordo entre o Serviço Jurídico e o director do Organismo, a decisão incumbe à Comissão.

A Comissão considera que este sistema instituído pelo Organismo tem em conta o facto de o acordo prévio do Serviço Jurídico da Comissão, no âmbito de um pedido confirmativo de acesso a um documento, não poder ser interpretado como um entrave à independência funcional do Organismo, uma vez que o Serviço Jurídico deverá assegurar a defesa da Comissão, em caso de recurso jurisdicional contra a instituição. A Comissão considera que as preocupações expressas pelo Organismo, que defende que deveria ser o único a apreciar os elementos que justificam uma excepção ao princípio do acesso do público aos documentos, passam por uma solução pragmática a acordar com o Serviço Jurídico, para enquadrar o acesso deste último aos documentos operacionais detidos pelo Organismo.

3.4. Controlo da função de inquérito

O controlo da função de inquérito, corolário do estatuto misto do Organismo, é fundamental. Diz simultaneamente respeito aos inquéritos internos e externos conduzidos sob responsabilidade do Organismo. Com efeito, estes inquéritos podem afectar os direitos individuais das pessoas em causa, e daí a importância do controlo das operações efectuadas no âmbito dos inquéritos, que devem conseguir um justo equilíbrio entre diversos imperativos, nomeadamente os relativos ao respeito do direito, da transparência e da eficácia. Garante de uma protecção jurídica e administrativa efectiva, o controlo que é actualmente exercido sobre as actividades do Organismo é efectuado a diferentes níveis.

3.4.1. Controlo administrativo

O controlo administrativo resulta tanto do controlo hierárquico, como do controlo do Comité de Fiscalização. Poderá ser criado um outro nível de controlo, através do procedimento de recurso ao Provedor de Justiça Europeu ou através das missões do Tribunal de Contas.

* O controlo hierárquico

Este controlo é exercido através dos quadros operacionais do Organismo e é da responsabilidade do Director, nos termos do nº 1 do artigo 5º da decisão de 28 de Abril de 1999. O desenrolar dos inquéritos é principalmente regido pelos artigos 5º, 6º e 9º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, que atribuem ao Director do Organismo uma importante responsabilidade em todas as fases do inquérito, (início, execução, relatório no termo de um inquérito e seguimentos dos inquéritos). Estes regulamentos conferem, além disso, uma responsabilidade específica ao Director do Organismo que, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 8º garante, por um lado, que o pessoal do Organismo respeite "as disposições comunitárias e nacionais relativas à protecção de dados pessoais" e, por outro, a aplicação dos artigos 286º e 287º do Tratado CE e 194º do Tratado Euratom. Dificuldades práticas, relacionadas com a dimensão das tarefas que são desta forma confiadas ao Director do Organismo [75], obrigaram este último a solicitar a assistência em matéria de início dos inquéritos [76], do Comité executivo dos inquéritos e operações, instituído no âmbito do Organismo [77], sem que por isso tenha afectado a sua responsabilidade ou a sua capacidade de decisão. O Director do Organismo será igualmente assistido pelo mesmo Comité, no âmbito da aplicação do programa de actividades do Organismo em matéria de inquéritos, previsto no nº 7 do artigo 11º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

[75] O número de processos no sistema de gestão do Organismo (Case Management Sustem : CM) elevou-se a 2900 em 30 de Junho de 2002. Ver 1.3 (quadro estatístico) do último relatório do Organismo acima referido.

[76] Embora os regulamentos prevejam explicitamente que é dado início aos inquéritos através de uma decisão do Director do Organismo, são contudo menos precisos no que se refere ao encerramento dos inquéritos. No termo do inquérito é elaborado, "sob a autoridade do director" o relatório final previsto no artigo 9º dos regulamentos. Na sua versão inicial, o manual dos procedimentos internos salienta expressamente o encerramento dos inquéritos e a responsabilidade do Director do Organismo (paralelismo de forma).

[77] Que inclui não só representantes da função de inquérito e da função de intelligence e estratégia operacional, mas também representantes da função de aconselhamento, assistência e seguimento judiciários.

No âmbito da sua missão de controlo interno, o Director do Organismo conta igualmente com a assistência do pessoal encarregue da função de assistência e aconselhamento judiciário. Este controlo incide em especial no trabalho de inquérito do Organismo, que deverá estar em conformidade com os princípios decorrentes da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, retomados no décimo considerando dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, bem como no dispositivo dos referidos regulamentos (nº 6 do artigo 4º), que se encontram inscritos nas decisões individuais adoptadas pelas instituições, órgãos e organismos. O Organismo organiza-se por forma a optimizar o controlo da regularidade das medidas e dos actos que são abrangidos pela actividade de inquérito.

A Comissão preconiza o desenvolvimento de regras de execução dos regulamentos em matéria de respeito dos direitos fundamentais no âmbito de uma decisão do Director do Organismo ou da consolidação do seu manual de procedimentos internos [78] (ver R.2). Uma iniciativa neste sentido viria ao encontro das preocupações expressas pelo Comité de Fiscalização.

[78] Primeira edição de Fevereiro de 2001. A Comissão regista a preocupação do Organismo de se dotar, de forma complementar ao seu manual geral de procedimentos, de um manual de procedimentos internos relativo às regras de execução dos inquéritos.

* Controlo do Comité de Fiscalização

Este controlo incide essencialmente sobre a independência do Organismo e sobre os métodos de inquérito. Trata-se de um controlo administrativo a posteriori. Nos termos do artigo 11º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, o Comité de Fiscalização "reforça a independência do Organismo" através do "controlo regular que exerce sobre a execução da função de inquérito" e, sem interferir no desenrolar das inquéritos em curso "dirige pareceres sobre as actividades do Organismo". É informado dos casos que implicam uma transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado-Membro e é destinatário do programa anual de actividades do Organismo (nº 7 do artigo 11º). O Comité de Fiscalização desempenha um papel específico em matéria de controlo do respeito dos prazos [79], nomeadamente o prazo de nove meses, previsto pelos regulamentos, para a conclusão de um inquérito. O Comité garante, por outro lado, a boa aplicação dos princípios de confidencialidade e de protecção dos dados (nomeadamente a aplicação dos artigos 286º e 287º do Tratado CE e 194º do Tratado Euratom), em conformidade com as disposições do nº 4 do artigo 8º dos regulamentos.

[79] A obrigação de realizar os inquéritos ininterruptamente durante um período que deve ser proporcional às circunstâncias e à complexidade do assunto, prevista no nº 5 do artigo 6º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, está relacionada com a obrigação de informar o Comité de Fiscalização das razões que não permitem a conclusão de um inquérito iniciado há mais de 9 meses, bem como do prazo previsivelmente necessário ao seu termo (nº 7 do artigo 11º).

No que se refere ao resultado dos controlos do Comité de Fiscalização e à apreciação do seguimento dado pelo Organismo, a Comissão considera que cabe ao Comité pronunciar-se. A título de exemplo, o Comité de Fiscalização (tal como o Organismo) salientou que, muitas vezes, os inquéritos foram encerrados num prazo superior ao previsto nos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 ("inquérito a decorrer há mais de nove meses"). Assim, é necessário esclarecer a partir de que momento ou a partir de que acto se dá início a um inquérito.

O Comité de Fiscalização preconizou a criação de uma instância com funções de Secretária no âmbito do Organismo, a fim de conseguir uma gestão rigorosa dos processos e dos documentos a eles referentes e uma maior transparência da actividade operacional do Organismo (identificação do contexto processual preciso, num determinado momento). Esta transparência deveria permitir à direcção do Organismo orientar melhor a actividade operacional em função de prioridades, o que deveria, por um lado, reduzir o número de casos que estão a ser analisados mas que não foram formalmente iniciados e, por outro lado, reforçar o controlo do desenrolar dos procedimentos. A Comissão apoia esta iniciativa e o Organismo prossegue a sua aplicação [80].

[80] Até este momento o Organismo está dotado de uma base de dados, o CMS, que deverá ainda evoluir, em especial a fim de integrar um vector intelligence/informações e um vector acompanhamento.

* O Provedor de Justiça Europeu

Esta instância comunitária, que dispõe de competências nos termos do artigo 195º do Tratado CE, pode receber queixas relativas às actividades do Organismo, incluindo o exercício da função de inquérito. Através do tratamento das queixas que recebe, o Provedor de Justiça participa igualmente no controlo da acção operacional do Organismo na perspectiva da boa administração [81].

[81] O Provedor de Justiça comentou, por exemplo, de forma crítica o alcance das declarações de representantes do Organismo nos meios de comunicação, relativas ao respeito dos direitos fundamentais. Ver também 1.1.1.

* Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas, para além do controlo da gestão das rubricas orçamentais relativamente às quais o Organismo tem um papel de gestor orçamental, deve também exercer um controlo externo da boa gestão financeira no que se refere à forma como o Organismo executa as suas funções de inquérito. O Tribunal pode, neste contexto, preparar um relatório especial. O Tribunal de Contas formulou nomeadamente, no seu relatório anual relativo ao exercício de 2000 [82], observações sobre o seguimento dado ao relatório especial n° 8/98 relativo aos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude.

[82] JO C 359 de 15.12.2001.

3.4.2. Controlo político

O controlo geral das actividades de luta antifraude é assegurado pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. São com efeito estas três instituições que participam na designação do Director do Organismo e nomeiam os membros do Comité de Fiscalização.

O Parlamento Europeu e o Conselho dispõem, para além do relatório anual da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros, elaborados nos termos do artigo 280º do Tratado CE, do relatório anual e dos relatórios especiais do Tribunal de Contas, dos relatórios do Organismo e também dos relatórios do Comité de Fiscalização. Estes trabalhos constituem uma importante fonte de análise, necessária à orientação da política e das acções no domínio da luta antifraude.

O Parlamento Europeu, conjuntamente com o Conselho, enquanto autoridade orçamental, exerce igualmente um controlo abrigo do procedimento previsto no artigo 276º do Tratado CE segundo o qual, mediante recomendação do Conselho, dá quitação à Comissão sobre a execução do orçamento.

O Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e o Tribunal de Contas são informados regularmente das actividades do Organismo, nomeadamente através de relatórios apresentados pelo Director do Organismo, em aplicação do nº 3, terceiro parágrafo, do artigo 12º do Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999. O controlo parlamentar é principalmente exercido no âmbito do artigo 197º do Tratado CE (perguntas parlamentares escritas ou orais à Comissão) [83].

[83] Ver igualmente artigo 194º do Tratado CE relativo ao direito de petição.

O controlo parlamentar do Organismo é efectuado nas mesmas condições que o da Comissão, a que está ligado administrativamente.

Esta situação é susceptível de gerar expectativas de difícil resolução para o Organismo que, nomeadamente no contexto da quitação ou das perguntas parlamentares deve, por um lado, prestar assistência à Comissão para lhe permitir cumprir as suas obrigações face ao Parlamento Europeu que deseja obter elementos factuais para poder exercer a sua missão de controlo da gestão financeira e, por outro lado, dar cumprimento ao quadro legal que prevê, para os inquéritos conduzidos pelo Organismo, disposições restritivas em matéria de comunicação. No que se refere à Comissão, a situação poderá também ser delicada no que diz respeito aos inquéritos em curso, na medida em que deve responder às perguntas do Parlamento Europeu embora, devido à independência do Organismo, não disponha geralmente de elementos de informação e, por outro lado, deve assegurar o respeito do princípio de confidencialidade dos inquéritos.

A Comissão considera que estas dificuldades têm solução. Incumbe ao Organismo apreciar a necessidade de conhecer a informação e de fixar as normas da sua acção de comunicação relativamente às instituições. Deverá poder estabelecer uma distinção entre os elementos de informação susceptíveis de intercâmbio e os dados que integram a independência funcional e que estão sujeitos às restrições de comunicação previstas na regulamentação que enquadra a actividade operacional. O Organismo apoiar-se-á igualmente nas orientações que elaborou (ver supra, ponto 3.3.2).

3.4.3. Controlo jurisdicional

Por um lado, as pessoas externas às instituições, órgãos e organismos dispõem da possibilidade de intentarem uma acção contra a Comissão, nos termos do artigo 230º do Tratado CE. Por outro lado, a possibilidade de vias de recurso, oferecida a todos os funcionários e agentes, segundo as regras previstas no artigo 90º do estatuto, e também a possibilidade de intentar uma acção de urgência perante o Tribunal de Primeira Instância, destina-se a garantir o controlo da legalidade dos actos lesivos e, nomeadamente, o pleno respeito dos direitos fundamentais das pessoas. O artigo 14º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999 especifica que o dispositivo está em vigor na pendência da modificação do estatuto dos funcionários e outros agentes das Comunidades. A negociação em curso do novo regulamento (estatuto) deverá permitir completar as disposições dos regulamentos antifraude, sem afectar o seu âmbito. No essencial, tratar-se-ia de incluir, no novo estatuto, as regras previstas no acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999 e na decisão modelo.

A negociação em curso relativa ao novo estatuto e as decisões do Tribunal comunitário deveriam permitir suprimir as eventuais ambiguidades relativas à acção do Organismo, clarificando nomeadamente o âmbito dos poderes conferidos ao Organismo. Por exemplo, um acórdão do Tribunal de Primeira Instância [84], de 17 de Outubro de 2002, evoca a necessidade do requerente apresentar prova de um acto que o visa especificamente e que é susceptível de ser lesivo dos seus interesses.

[84] Processo T-215/02 R.

Por outro lado, é importante salientar que as actividades do Organismo não são directamente controladas pelos órgãos jurisdicionais nacionais mas, em contrapartida, os resultados do trabalho no local devem ser aceites no âmbito dos procedimentos nacionais, nomeadamente dos procedimentos judiciários. Os órgãos jurisdicionais nacionais devem assim analisar a conformidade dos relatórios de inquérito do Organismo face aos procedimentos e garantias previstos pelo direito nacional e comunitário.

É um facto que o legislador adoptou medidas de protecção adequadas à natureza administrativa dos poderes do Organismo. É essencial que, quando afectam a esfera dos direitos individuais, estes poderes sejam exercidos no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais (décimo considerando dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999). O desenvolvimento das funções operacionais do Organismo implica, para além das medidas de protecção existentes, um reforço do dispositivo, através da criação de garantias judiciárias processuais que enquadrem permanentemente as actividades de inquérito. Esta foi uma das situações que conduziu a Comissão a prever a criação de um órgão judiciário permanente, a nível comunitário, susceptível de exercer competências de controlo dos actos e medidas do Organismo que afectem os direitos fundamentais das pessoas implicadas.

Esta problemática faz parte dos elementos de reflexão que permitiram à Comissão enriquecer o debate aquando da audiência pública (Livro Verde) e dos trabalhos no âmbito das instâncias do Convenção sobre o futuro da União Europeia, tendo em vista a inclusão do Procurador Europeu na parte constitucional do Tratado [85] (ver R. 13 supra, no ponto 2.4. e infra, na rubrica perspectivas).

[85] Livro Verde sobre a protecção penal dos interesses financeiros comunitários e a criação de um Procurador Europeu. COM (2001) 715 final. Ver igualmente 3º relatório supracitado do Comité de Fiscalização e Parecer do Comité de Fiscalização relativamente ao Livro Verde, bem como o relatório Theato de 27 de Março de 2003 (Parlamento Europeu. A5.0048/2003).

3.5. Responsabilidade política e relação com o Comité de Fiscalização

3.5.1. Responsabilidade política da Comissão

A independência da função de inquérito de que beneficia o Organismo implica que nem a Comissão nem o membro da Comissão responsável pela luta antifraude têm poderes de instrução sobre os actos ou as missões operacionais do Organismo. Não têm, por outro lado, acesso às informações operacionais relativas aos inquéritos em curso.

A Comissão assume a responsabilidade geral da política antifraude para a qual contribui a acção do Organismo. Quando intervém para definir a abordagem estratégica, política ou legislativa e para preparar as iniciativas na matéria, o Organismo actua como um serviço de pleno direito da instituição e a responsabilidade desta não coloca problemas. No que se refere à realização de actividades operacionais de inquérito, o Organismo não recebe nem solicita instruções. Pode contudo acontecer que a Comissão tenha de responder a pedidos das instituições ou dos Estados-Membros (perguntas parlamentares, questões relacionadas com o exercício de quitação do Parlamento Europeu, questões por ocasião de deslocações dos membros da Comissão aos Estados-Membros) que incidem sobre os inquéritos em curso no Organismo. Neste contexto, incumbe ao Organismo, ao considerar a necessidade de a instituição assumir a sua responsabilidade na matéria, dar à Comissão meios para responder, na medida do possível, a estes pedidos de informações. A fim de evitar qualquer interferência com os inquéritos em curso, o Organismo deve basear-se, para o efeito, nos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, bem como nas orientações relativas à acção de comunicação do Organismo (ver supra 3.3.2).

No que se refere à sua responsabilidade política, a Comissão, e mais especificamente o membro da Comissão responsável pela pasta antifraude, pode contribuir para a definição das orientações de uma política operacional que permita ao Organismo definir melhor a sua estratégia e o seu programa de actividades relativamente aos elementos essenciais da protecção dos interesses comunitários. Com efeito, a Comissão tem um papel político importante a desempenhar na determinação da política antifraude. Pode recomendar que o Organismo considere um determinado sector como uma prioridade de acção operacional. Pode também, como qualquer outra instituição, órgão ou organismo, convidar o Organismo a efectuar um inquérito, à luz das informações de que dispõe. Esta governança por parte da Comissão, que incide sobre as orientações gerais da política antifraude, não afecta a independência do Organismo, nem põe em causa o princípio da oportunidade de acção (dar ou não início a um inquérito) que é da sua responsabilidade. Esta responsabilidade política decorre do papel que é atribuído à Comissão pelo Tratado, em especial nos termos do seu artigo 280º (protecção dos interesses financeiros das Comunidades), em articulação com o seu artigo 274º do Tratado CE (execução do orçamento), mas também enquanto guardiã do interesse geral (ver supra, ponto 2.1).

Por outro lado, a Comissão, tal como as outras instituições, pode assegurar o acompanhamento geral das actividades do Organismo apoiando-se, nomeadamente, nas apreciações formuladas pelo Comité de Fiscalização no âmbito dos seus relatórios anuais e dos seus pareceres. Este acompanhamento geral permite-lhe apreciar a adequação das actividades do Organismo face relação aos objectivos da protecção dos interesses financeiros e da luta antifraude.

3.5.2. Relação com o Comité de Fiscalização

O Comité de Fiscalização do Organismo constitui o garante da independência da sua função de inquérito. Administrativamente ligado à Comissão, é composto por personalidades externas inteiramente independentes. O Comité de Fiscalização exerce a sua responsabilidade de controlo da actividade operacional em conformidade com as disposições previstas pelo legislador (ver supra, ponto 3.4.1). Pode também assistir o Director do Organismo nas suas tarefas. Emite nomeadamente pareceres, em especial sobre o orçamento do Organismo. Participa na elaboração da lista dos candidatos ao lugar de Director do Organismo e é consultado, se necessário, antes da Comissão pronunciar uma sanção disciplinar relativa ao Director do Organismo .

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão são os garantes da existência e do bom funcionamento do Comité de Fiscalização. Cada uma destas instituições contribui, com efeito, para o processo de nomeação do Comité de Fiscalização.

No âmbito das suas responsabilidades, o Comité de Fiscalização expressou preocupações e preferências, sublinhando a necessidade de desenvolver a autonomia organizacional do Organismo. A Comissão aprecia esta contribuição, que pretende chegar a soluções práticas a nível da organização do estatuto misto do Organismo e tenciona prosseguir o diálogo com o Comité. Apesar disso, poderá ser levada a adoptar orientações diferentes, que prossigam o mesmo objectivo, por forma a garantir a plena eficácia da acção do Organismo e o respeito da independência da função de inquérito.

A nível organizacional, surgiram alguns problemas visto que, apesar do Comité de Fiscalização exercer as suas actividades em total independência, o seu Secretariado é assegurado pelo Organismo (nº 6 do artigo 11º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999). Para além dos aspectos institucionais, estes problemas relacionam-se não só com a execução das dotações de funcionamento, mas também com o local de trabalho do Secretariado do Comité de Fiscalização. A Comissão e o Comité de Fiscalização deveriam resolver estes problemas num espírito construtivo e pragmático, dando pleno cumprimento às disposições adequadas.

*

PERSPECTIVAS

A avaliação da realização dos objectivos da reforma através da análise das missões que incumbem ao Organismo apoia-se no balanço baseado na apreciação global das actividades do Organismo Europeu de Luta Antifraude. Embora esta avaliação incida sobre um período relativamente curto, tendo em conta a duração da transição, foi contudo possível identificar vantagens e dificuldades, cujos efeitos foram devidamente apreciados no âmbito de uma avaliação de conjunto. Nesta base, a Comissão está em condições de formular uma série de recomendações.

As recomendações constantes no presente relatório constituem propostas para optimizar o trabalho do Organismo. Algumas destas propostas são melhorias do direito derivado. Outras, incidem sobre as práticas dentro do Organismo e sobre as práticas de cooperação entre este e os seus diferentes parceiros, nomeadamente a nível nacional. Neste contexto, o projecto de plataforma de serviços irá contribuir para o reforço da parceria entre as autoridades nacionais competentes em matéria de luta antifraude e entre estas últimas e o Organismo.

Para além da actual realização dos objectivos da reforma e dos aspectos positivos que dela resultam, deve salientar-se que as dificuldades identificadas não podem ser subestimadas. Dizem no seu essencial respeito à questão da responsabilidade política e jurídica da Comissão face ao Organismo e às suas actividades operacionais, em articulação com a independência funcional do Organismo no exercício das referidas actividades, bem como às arbitragens relacionadas com o seu orçamento e a sua política de pessoal. Dizem igualmente respeito à percepção de um risco de interferência baseado numa eventual presunção de ingerência da Comissão nas actividades de inquérito interno do Organismo. Trata-se evidentemente, neste contexto, de um risco mais especulativo do que real. Contudo, é significativo notar que o Director do Organismo salientou, na introdução ao terceiro relatório de actividade do Organismo para o ano que terminou em Junho de 2002, "que a Comissão respeitou escrupulosamente" a independência operacional de que o Organismo beneficia. Assim, muitas destas dificuldades têm origem na aplicação imediata da reforma na duração do período de transição e na reestruturação indispensável do pessoal do Organismo. O desenvolvimento das actividades operacionais, em especial no que se refere aos inquéritos internos, pode também aumentar as dificuldades.

Estas dificuldades foram regularmente assinaladas, nomeadamente por ocasião do diálogo entre as instituições e o Comité de Fiscalização. Como os contenciosos em curso realçaram, outras instituições, órgãos e organismos emitiram certas dúvidas quanto ao estatuto do Organismo e aos poderes de que dispõe. Dada a natureza dos inquéritos, poderão sempre surgir dificuldades entre o Organismo e as instituições, órgãos e organismos. A Comissão considera que a melhoria do desempenho do Organismo, nomeadamente através da criação da Secretaria, do estabelecimento do corpo de regras administrativas, da aplicação normalizada dos procedimentos de informação previstos pelos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999, do reforço do rigor dos métodos de trabalho e do papel do Comité de Fiscalização, bem como do desenvolvimento da função de intelligence, contribuirá para o desempenho das missões operacionais do Organismo.

As dificuldades encontradas poderão ter levado a pensar que a sua resolução passaria por uma via da externalização. Esta opção, proposta pela Comissão em 1998 e não utilizada pelo legislador, continua a confrontar-se com incertezas de ordem política, institucional e jurídica. Já nessa altura, a reforma antifraude de 1999 reflectia os limites do Tratado CE e as dificuldades práticas para criar, nesse momento, uma instância de processo penal a nível comunitário. Não se registou desde 1999 qualquer elemento novo nesse sentido, de modo que, se não se verificar qualquer alteração no direito institucional, a escolha da externalização pode ser ainda hoje considerada como prematura.

CONSOLIDAÇÃO DA REFORMA

No termo do presente exercício, será conveniente não nos limitarmos a uma avaliação fraccionada de cada dificuldade. O que é importante é avaliar estas dificuldades face ao balanço do conjunto da fórmula adoptada em 1999.

São diversos os factores que militam a favor da consolidação do dispositivo de 1999. Em primeiro lugar, a criação, juntamente com o Organismo, de um sistema de diferenciação das tarefas no âmbito de uma mesma estrutura, permite economias de escala relativamente a uma situação da separação dos ramos de trabalho, a que conduziria a opção da externalização. A opção feita no que se refere ao estatuto do Organismo e a manutenção das sinergias entre as missões operacionais e as missões gerais da instituição, nomeadamente a definição de uma política antifraude ou a concepção legislativa, resultam precisamente deste contexto. A estratégia de Junho de 2000, adoptada pela nova Comissão, confirmou esta abordagem, conferindo-lhe um carácter duradouro (2001-2005). Nestas condições, qualquer alteração de estratégia seria prematura, provocaria custos adicionais e seria assim susceptível de enfraquecer o sistema.

Além disso, a avaliação global das actividades do Organismo após três anos, permite verificar que as dificuldades encontradas durante este período de transição têm tendência para se atenuarem. Com efeito, encontram-se regularmente soluções pragmáticas para resolver os problemas, à medida que vão aparecendo. O peso da herança da antiga unidade antifraude tem vindo a reduzir-se de forma substancial. A direcção do Organismo prossegue a criação de novas estruturas e de novas orientações operacionais definidas em articulação com a nova função de intelligence (estratégica e operacional), dotando o Organismo dos meios necessários para que se organize de forma mais adaptada às suas intervenções no terreno, oferecendo a sua contribuição no âmbito de uma plataforma de serviços.

Até ao momento, a Comissão, sob incentivo do Parlamento Europeu e contando com o apoio do Conselho, prosseguiu sempre uma abordagem pragmática baseada, por um lado, na participação activa do seu serviço antifraude que actua no local, no âmbito de uma parceria estreita com as autoridades nacionais responsáveis pela luta contra a criminalidade económica e financeira e centrada, por outro lado, na necessidade de reforçar neste domínio a compatibilidade dos instrumentos legislativos e operacionais dos Estados-Membros. Esta abordagem, consolidada em Junho de 2000 com a nova estratégia global antifraude, valoriza a cooperação operacional, o reforço da dimensão judiciária penal, bem como a vocação interinstitucional do Organismo.

É interessante notar que os processos levados perante o Tribunal de Primeira Instância ou perante o TJCE não deram até ao momento lugar a decisões ou conclusões que contestem a pertinência da reforma. Da sua primeira análise, decorre claramente que, embora o Organismo permaneça um serviço da Comissão como os outros, em termos da realização das suas missões clássicas de administração, exerce em contrapartida as suas missões operacionais específicas dispondo no âmbito da Comissão de uma independência funcional, mantendo-se contudo integrado nas estruturas administrativas e orçamentais da instituição. As conclusões do Advogado-Geral são, neste contexto, significativas [86].

[86] Em especial no processo C-11/00. Estas conclusões reconhecem que "o OLAF não é um serviço como os outros " e que "este dispositivo jurídico e institucional assegura ao OLAF um grau substancial de independência funcional apesar de se incluir nas estruturas administrativas e orçamentais da Comissão".

Para facilitar uma cooperação antifraude dinâmica, tendo em consideração a multiplicidade das normas nacionais, comunitárias e internacionais, é essencial dispor dos conhecimentos pluridisciplinares e dos instrumentos jurídicos já existentes na Comissão. A combinação destes meios permite dar resposta a situações diferenciadas no local (inquéritos dos Estados-Membros ou do Organismo) de forma complementar, nomeadamente em relação à actividade de controlo dos outros serviços da Comissão. É importante manter e promover a abordagem global [87] preconizada pela Comissão desde 1994. A visibilidade e a especialização do Organismo na luta contra os fenómenos criminais de natureza económica e financeira reforçam esta orientação. Ainda mais do que a nível nacional, a concentração dos meios é indispensável a nível comunitário, para melhor valorizar a acção e o emprego dos recursos a este nível. Com efeito, a manutenção do Organismo no âmbito da Comissão, permite atingir, em termos de meios, a massa crítica e o efeito de dimensão necessários para alcançar uma maior eficácia e uma melhor visibilidade da acção da Comunidade a nível europeu e internacional.

[87] Esta abordagem global da Comissão parece progredir a nível das autoridades nacionais que devem melhorar os sistemas nacionais para combater a criminalidade transnacional. Este facto é observado através dos debates internos ou de certas reestruturações ou concentrações dos meios dos serviços policiais e judiciários.

Na actual situação, a consolidação do Organismo constitui, por conseguinte, uma prioridade. Os trabalhos relativos ao corpus juris [88] e seu seguimento, a preparação do Livro Verde sobre a protecção dos interesses financeiros e as propostas da Comissão relativas à criação do Procurador Europeu constituem um bom exemplo das sinergias proporcionadas pela proximidade das actividades no local, e dos trabalhos de preparação e de negociação das iniciativas da Comissão. As acções internas relativas à reforma, nomeadamente no plano legislativo, bem como as contribuições para a Convenção sobre o futuro da União Europeia, concretizam as vantagens que representa, para a instituição, a capitalização destas sinergias no âmbito dos seus serviços.

[88] Corpus juris relativo às disposições penais em matéria de protecção dos interesses financeiros da UE. Ed. Economica 1997.

A Comissão pretende estar na vanguarda de uma luta eficaz contra todas as formas de criminalidade que têm por alvo patrimónios comunitários. Na actual fase, considera prematuro pôr em causa a situação que decorre da reforma de 1999. Tal como o Tribunal de Contas e o Comité de Fiscalização, preconiza o reforço da estrutura e dos instrumentos jurídicos actuais. A consolidação do Organismo deve ser duradoura; afigura-se necessário um período de estabilidade institucional. É o objecto e o espírito das recomendações que acompanham o presente exercício de avaliação.

É na hipótese de uma nova perspectiva, como a criação a nível comunitário de uma direcção centralizada das investigações e de perseguição sob responsabilidade de uma autoridade jurisdicional, ou seja, de um Procurador Europeu, que a evolução do Organismo poderá registar um novo ímpeto.

A CRIAÇÃO DE UM PROCURADOR EUROPEU

O relatório especial n° 8/98 do Tribunal de contas verificava já que a UCLAF "executa tarefas administrativas (...) mas exerce igualmente competências a nível das investigações judiciais (...), embora não beneficie do apoio de uma autoridade judicial europeia independente habilitada a iniciar e conduzir investigações e deduzir acusações, como necessário". Os limites relacionados com a natureza administrativa dos poderes de inquérito atribuídos a nível comunitário puderam ser agora devidamente apreciados, no âmbito da luta contra as formas graves e transnacionais de delinquência económica e financeira, frequentemente bem organizada. O mesmo acontece com as lacunas existentes no âmbito da cooperação judiciária com os Estados-Membros e as ocasionadas pela ausência de incriminações específicas homogéneas para combater a criminalidade contra a Europa.

São necessárias novas soluções tendo em vista reforçar o quadro institucional da protecção penal dos interesses comunitários, na perspectiva da revisão dos Tratados (Convenção, Conferência Intergovernamental). Estas soluções são urgentes, tendo em conta as perspectivas relacionadas com o alargamento. Desde a Conferência Intergovernamental de Nice, que a Comissão tem vindo com efeito a propor que o Tratado CE seja revisto a fim de permitir a criação de um Procurador Europeu encarregue de procurar, deduzir acusações e enviar para julgamento os autores das infracções lesivas dos interesses financeiros das Comunidades e de exercer, perante os órgãos jurisdicionais competentes dos Estados-Membros, a acção pública relativa a tais infracções [89]. Reiterou a sua proposta na sua comunicação sobre a arquitectura institucional, em 4 de Dezembro de 2002 [90]. Neste contexto, deverá recordar-se que a Comissão, através do seu Livro Verde publicado em Dezembro de 2001, lançou uma ampla consulta pública sobre o funcionamento do Procurador Europeu. Com base no conjunto das respostas obtidas e do amplo debate suscitado pelo seu Livro Verde, a Comissão adoptou, em 19 de Março de 2003, um relatório de acompanhamento do Livro Verde que confirma a necessidade da criação do Procurador Europeu.

[89] COM (2000) 608 final.

[90] COM (2002) 728 final.

A fim de garantir a sua legitimidade institucional e democrática, a figura do Procurador Europeu deveria ser criada no Tratado Constitucional. O Tratado deveria também prever as suas competências materiais. O seu estatuto e as suas regras de funcionamento poderiam ser definidos, numa segunda fase, através de normas de direito derivado. Esta reforma prioritária, indispensável, não deverá ser remetida para um futuro indeterminado, tendo em conta a necessidade de ratificar o seu princípio uma segunda vez, no âmbito de uma União alargada. Proporcionará uma ocasião para as instituições aprofundarem a questão da relação entre o Organismo e a nova função de um Procurador Europeu. Constituirá também uma oportunidade para definir melhor o estatuto do Organismo, bem como a sua articulação, em especial com a Europol, relativamente à qual todas as aproximações deveriam passar ser possíveis. Da mesma forma, a complementaridade e a convergência das missões respectivas da Eurojust e do Procurador Europeu deveriam contribuir para uma aproximação destes dois órgãos.

Neste contexto, colocar-se-á mais uma vez a questão da externalização de um Organismo que poderia evoluir para uma função de auxiliar da justiça no domínio dos inquéritos internos e também no dos inquéritos externos.

Existe hoje a oportunidade de conceber uma abordagem de conjunto que permita evitar a acumulação dos organismos, normalmente propícia às sobreposições de competências, aos mal-entendidos e mesmo às anomalias. Por essa razão, a Comissão considera que o presente exercício de avaliação constitui a ocasião adequada para salientar a necessidade de reforçar o Organismo e os instrumentos jurídicos de que a Comunidade dispõe e de recordar aos seus parceiros institucionais e aos Estados-Membros a necessidade de avançar um conjunto, sem perturbações, mas de forma determinada quanto aos objectivos e aos meios com que a Europa se deverá dotar no futuro para melhor lutar contra as formas de criminalidade económica e financeira de que é vítima.

*

INVENTÁRIO DAS RECOMENDAÇÕES

ANEXO I

R.1 A Comissão convida todas as instituições, órgãos e organismos, a aderirem rapidamente ao acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999, assinado pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão. A Comissão apela a que as instituições, órgãos e organismos adoptem uma decisão interna em conformidade com a decisão modelo anexa ao acordo interinstitucional supra citado.

R.2 A Comissão recomenda que o Organismo inclua, no seu manual de procedimentos internos, um corpo de regras administrativas que contenha regras de aplicação dos actos e medidas de inquérito interno/externo.

R.3 A Comissão irá propor iniciativas, nos termos da sua estratégia global antifraude e do seu programa de trabalho , tendo em vista:

- Alargar o dispositivo de cooperação/assistência aos domínios do IVA transnacional, do branqueamento e, se for caso disso, a outros domínios, incluindo a possibilidade de o nível comunitário solicitar aos serviços de prevenção e de investigação dos Estados-Membros que realizem inquéritos antifraude;

- Reforçar os poderes de inquérito antifraude a nível comunitário (Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96) no domínio das despesas directas.

R.4 A Comissão recomenda ao Organismo que realize uma análise comparativa em matéria de oposição ao controlo tendo em vista, se necessário, permitir que a instituição adopte uma iniciativa.

R.5 A Comissão recomenda que o Organismo prossiga a criação e o desenvolvimento, no âmbito dos seus serviços, da solução de "intelligence" estratégica e operacional, nos termos da estratégia global 2000/2005.

Recomenda, por outro lado, que o Organismo analise a oportunidade do alargamento dos acordo s concluídos com certas autoridades nacionais a outras autoridades nacionais competentes.

R.6 A fim de reforçar a eficácia da função de aconselhamento/assistência e seguimento judiciários, a Comissão convida:

- Os Estados-Membros a ratificarem o segundo protocolo à convenção relativa à protecção dos interesses financeiros;

- O Conselho a adoptar a proposta de directiva relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade.

A Comissão irá propor uma iniciativa a fim de prever que os Estados-Membros informem o nível comunitário do seguimento dado aos inquéritos do Organismo.

A Comissão recomenda a criação, pelo Organismo, de um guia de boas práticas, tal como preconizado pela estratégia global da instituição.

R.7 A Comissão recomenda, para permitir que o Organismo adeqúe melhor a sua acção operacional, que sejam desenvolvidos e aplicados protocolos de acordo interserviços, tal como previsto no plano de acção 2001/2003, que estabeleçam as modalidades práticas da colaboração entre o Organismo e os outros serviços da Comissão, nomeadamente os que gerem os fundos comunitários.

R.8 A Comissão recomenda a conclusão de protocolos de acordo, com o objectivo de tornar mais transparente a repartição prática das tarefas entre o Organismo e as instâncias disciplinares.

R.9 A Comissão recomenda que o Organismo examine a oportunidade de alargar o protocolo de acordo às outras instituições, órgãos ou organismos.

R.10 A Comissão recomenda que sejam prosseguidas as negociações de acordo s internacionais de assistência administrativa mútua em matéria aduaneira com o objectivo de reforçar, nomeadamente, os intercâmbios de informações e a cooperação entre o nível comunitário e as autoridades de países terceiros.

A Comissão recomenda igualmente que sejam instituídas disposições anticontrafacção monetária relativas aos intercâmbios de informações entre o nível comunitário e as autoridades de países terceiros, nomeadamente nos acordos de cooperação, de associação e de pré-adesão com estes países.

A Comissão recomenda por outro lado ao Organismo que examine a oportunidade da extensão dos protocolos de acordo concluídos com as autoridades de certos países terceiros, a outras autoridades de países terceiros.

R.11 A Comissão recomenda que o Organismo estabeleça o seu programa de actividades, tomando em consideração as orientações e as contribuições das instituições em matéria de acção antifraude e baseando-se na função de "intelligence" estratégica e operacional.

R.12 A Comissão examinará a possibilidade de tomar iniciativas tendo em vista instaurar, se necessário, à semelhança do que existe no domínio da política agrícola comum, sanções administrativas comunitárias noutros domínios, bem como unificar as sanções no domínio aduaneiro.

R.13 A Comissão convida a Convenção sobre o futuro da União Europeia, por forma a tornar mais eficazes os processos penais, a tomar em conta a sua proposta relativa à instituição de um Procurador Europeu na parte constitucional do Tratado, que contribuiria, nomeadamente, para o respeito das garantias judiciárias, assegurando simultaneamente o controlo das actividades operacionais do Organismo.

R.14 A Comissão recomenda, nos termos da sua estratégia global antifraude e do seu programa de trabalho, o desenvolvimento da cooperação com todas as autoridades nacionais que contribuem para a prevenção e para a luta contra a fraude e outras actividades ilegais (plataforma de serviços pluridisciplinares).

Proporá a actualização da sua decisão relativa ao Comité Consultivo antifraude, a fim de desenvolver a dimensão judiciária e a função de interlocutor das autoridades policiais e judiciárias.

R.15 A Comissão recomenda que, respeitando plenamente o estatuto e com uma preocupação de transparência, o Organismo defina, a nível interno e em função das necessidades, modalidades específicas em matéria de política do pessoal.

R.16 A Comissão recomenda que o Organismo desenvolva práticas destinadas a respeitar e a aplicar de forma normalizada, por um lado, os procedimentos de informação no que se refere às autoridades nacionais competentes, às instituições, aos órgãos e organismos em causa e, por outro lado, os procedimentos de informação no que se refere às pessoas implicadas.

R. 17 A Comissão recomenda a criação efectiva de uma célula de comunicação no âmbito do Organismo, para gerir na prática a acção de comunicação do Organismo e assistir o Director com base nas orientações estabelecidas pelo Organismo.

ANEXO II

>POSIÇÃO NUMA TABELA>