COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Développer le réseau transeuropéen de transport : Des financements innovants - Une interopérabilité du télépéage

TABLE DES MATIERES

PARTIE I : DES INSTRUMENTS FINANCIERS ET DE GESTION PLUS PERFORMANTS AU SERVICE DU DEVELOPPEMENT DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT

1. Le financement du Réseau transeuropéen de transport : diagnostic de la situation actuelle.

1.1. Un réseau en panne de financements

1.2. Des fonds publics dont la coordination doit être améliorée

1.3. Des investissements privés très sélectifs

1.4. Le financement entièrement privé

1.5. La participation conjointe du financement public et du privé

1.6. Des financements nécessitant un cadre mieux adapté

2. Les elements de solution

3. vers une meilleure coordination et des synergies basées sur de nouvelles structures

3.1. Les fonds

3.2. Les structures

3.3. La coordination au niveau de chaque projet : la constitution d'entités juridiques de nature transnationale.

3.4. Le développement de nouveaux instruments financiers communautaires.

3.5. Des garanties de l'Union pour les risques politiques du réseau transeuropéen de transport

PARTIE II - VERS UN SERVICE EUROPEEN DE TELEPEAGE

1. Introduction

2. Le point sur les actions de normalisation

3. L'accès au péage de nouveaux États membres, et la situation pour les poids lourds

4. Objectif de la Directive

5. Mise en oeuvre de l'objectif

6. Association de la localisation par satellite et des communicationsmobiles aux technologies micro ondes à court et moyen terme, en vue d'un choix exclusif pour la technologie plus moderne pour le long terme

7. La solution technique à long terme pour le déploiement du service européen : la solution satellitaire s'impose à partir de 2008 pour les nouveaux systèmes et en 2012 de façon généralisée.

8. Le calendrier de mise en oeuvre du service européen

9. La mise en oeuvre du service européen : un Comité de Réglementation

COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Développer le réseau transeuropéen de transport : Des financements innovants - Une interopérabilité du télépéage

Il n'existe pas d'économies compétitives sans réseaux de transport performants. L'établissement et le bon fonctionnement du réseau transeuropéen de transport, reconnu en tant que politique Communautaire depuis dix ans, représentent une condition essentielle pour la réussite du marché intérieur et pour garantir une mobilité durable dans une Union élargie. Malgré cela, le réseau reste confronté à une croissance forte mais déséquilibrée du trafic, tandis que se renforce l'exigence du développement durable et que se rapproche la nécessité d'intégrer les réseaux des futurs États membres. De plus les infrastructures de transports demeurent en panne de financement, faute de moyens financiers à la hauteur et par manque d'un cadre propice aux investissements

Pour autant, la Commission a déjà, dans le Livre Blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix [1]», mis en évidence l'inadéquation patente entre les objectifs affichés et les moyens financiers dont dispose l'Union. En effet, le budget qu'allouent les États membres pour développer ces infrastructures de transport ainsi que les fonds mis à disposition par l'Union s'avèrent insuffisants. Ce n'est pas le moindre des paradoxes que de constater que le Traité a donné à la Communauté la responsabilité d'établir des orientations pour le développement du réseau transeuropéen de transport (réseau transeuropéen de transport), sans que lui soient octroyées les ressources financières pour mener à bien cette tâche.

[1] COM (2001) 370 du 12/09/2001

La possibilité de voir une augmentation significative, sur le court terme, des fonds publics destinés à ces projets d'infrastructures apparaît aujourd'hui plutôt faible, à la lumière des effets conjoints du ralentissement économique actuel et des contraintes budgétaires. . Les États membres se fixent d'autres priorités dans l'utilisation de ces fonds publics, alors même que les citoyens et les entreprises de l'Union subissent, de façon concrète et tous les jours, les conséquences des déséquilibres modaux toujours plus marqués, de l'inadaptation du réseau à l'augmentation de la mobilité. Le recours au Partenariat Public Privé (PPP) comme complément au financement public peut être envisagé pour certaines catégories de projets. Cependant, à l'heure actuelle, trop d'inconnues subsistent sur les projets à réaliser - notamment ceux ferroviaires et transfrontaliers - et sur les choix de politique de transport. Le secteur privé n'a pas suffisamment confiance pour s'engager dans leur financement. Par ailleurs, les PPP ont presque toujours besoin d'un soutien financier public important composé de subventions ou de garanties

Il est cependant indéniable que l'une des clés de la réussite de l'élargissement passe par la réalisation d'un réseau d'infrastructures de transport à la hauteur permettant de compléter les maillons manquant à Quinze et aux nouveaux pays membres, et de pleinement profiter de l'espace unique européen. Ceci nécessite, non seulement la modernisation et la construction de nouvelles infrastructures dans ces pays, mais également celles des États des membres actuels de l'Union, compte tenu des projets toujours non réalisés, des nouveaux flux de trafic qui vont se développer, ainsi que les connexions (qui font cruellement défaut) entre ces deux zones.

La question du financement de ces nouvelles infrastructures apparaît bien comme l'un des principaux enjeux dans le contexte de l'élargissement.

En attendant que tout cela soit réalisé il faut s'assurer que la collecte des redevances à travers la mise en oeuvre d'une tarification de l'usage des infrastructures ne se fasse au détriment de la fluidité du trafic. Dès lors, il convient de s'assurer que les systèmes de péage soient interopérables.

La présente Communication apporte des éclaircissements concernant la situation des infrastructures du réseau transeuropéen et leur financement et démontre la nécessité de mettre en oeuvre, sans tarder, un ensemble de mesures complémentaires centrées sur une plus grande efficacité de l'utilisation des fonds destinés aux infrastructures transeuropéennes. Ces mesures reposeraient sur deux grands piliers :

* une meilleure coordination des financements publics et privés des réseaux transeuropéens de transports

* accompagné d'un Service européen performant de télépéage.

Ces mesures doivent contribuer à rendre plus stable le cadre politique, sur la longue durée, ainsi que les conditions de financement des grands projets du réseau transeuropéen. La présentation d'un instrument législatif, par le biais de la modification de la directive 1999/62/CE sur la taxation des poids lourds («l'Eurovignette») avant juin 2003, suite au Conseil européen de Bruxelles du 20 et 21 mars 2003, permettra une approche communautaire à la question de la tarification des infrastructures et définira les conditions de mise en oeuvre des financements croisés prévus dans le Livre blanc des transports. Le « Service Européen de Télépéage » offrira à tous ceux qui circulent sur les réseaux transeuropéens routiers un contrat d'abonnement unique capable d'assurer la prestation de nouveaux services.

PARTIE I : DES INSTRUMENTS FINANCIERS ET DE GESTION PLUS PERFORMANTS AU SERVICE DU DEVELOPPEMENT DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT

Introduction

La politique des réseaux a été élevée au rang des compétences communautaires par le Traité de Maastricht entré en vigueur en 1993, en promouvant l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux, afin que l'Europe puisse bénéficier pleinement des avantages découlant d'un espace sans frontière. Dans ce contexte, la Communauté a été chargée d'établir un ensemble d'orientations couvrant les objectifs, les priorités et les grandes lignes d'actions envisagées dans le domaine des réseaux transeuropéens [2]. Ceci s'est concrétisé notamment en 1996, par l'adoption de la Décision 1692/96 [3] relative à ces orientations dans le domaine du transport. L'objectif principal de cette politique était - et reste - de combler les chaînons manquants des grands réseaux d'infrastructure qui entravent la libre circulation des biens et des personnes (transport) de l'électricité et du gaz (énergie) et des idées (télécoms). La présente communication ne porte cependant que sur le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) compte tenu des différences significatives qui existent avec les secteurs de l'énergie et de télécommunications.

[2] Art. 155

[3] Décision du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 - O.J L 228 du 9 septembre 1996.

Les lacunes qui caractérisent les réseaux sont essentiellement dues au fait que la planification était, jusqu'à une époque récente, nationale. Elle ne tenait pas compte toujours, à leur juste valeur, des aspects transeuropéens. Cette absence de vision transeuropéenne se traduit aujourd'hui par la persistance d'entraves au bon fonctionnement du marché intérieur [4]. Dans ce contexte, le Livre Blanc [5] a ainsi mis en évidence les retards dans la réalisation des projets planifiés sur le réseau transeuropéen de transport comme l'une des principales sources d'inefficacité et de congestion des grands axes qui le composent. La perspective prochaine de l'élargissement, qui génèrera inévitablement un accroissement significatif du volume de trafic [6], sur des infrastructures routières ou ferroviaires parfois obsolètes ou dont la capacité reste très en deçà des besoins, ne fait ainsi que renforcer la nécessité de compléter les chaînons manquants de ce réseau. Dix ans après l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht et presque autant depuis le sommet d'Essen, le développement du réseau transeuropéen de transport stagne. Les raisons sont multiples et répondent principalement :

[4] La fermeture du Mont Blanc consécutive à l'accident survenu le 24 mars 1999 et l'inadaptation des offres alternatives en particulier l'offre ferroviaire est révélatrice de cette situation qui a eu un impact négatif pour l'économie de la Vallée d'Aoste ,et pour l'Italie dans son ensemble, en terme de revenu interieur brut. Cet impact a été chiffré, entre 1999 et début 2002, entre 3000 et 3200 millions d'Euros au total, pour un tiers imputables à une majoration des coût du transport, pour le reste à un déficit d'exportations vers d'autres pays de l'Union. (source : Dipartimento per lo Svilupo delle Economie Territoriali della Presidenza del Consiglio, 2003)

[5] COM (2001) 370

[6] Le Livre Blanc prévoit une augmentation tendancielle du trafic de voyageurs de 24% et de fret de 38% sur la période 1998-2010 pour les quinze pays de l'Union actuelle. L'augmentation du trafic de poids lourds - si rien n'est entrepris pour mieux répartir la demande - devrait avoisiner les 50%. L'accroissement du trafic pourrait facilement être le double dans les futurs pays membres et pour le trafic entre l'actuelle Union et ces pays, compte tenu notamment des délocalisations d'entreprises industrielles à haute intensité de main d'oeuvre vers ces pays.

- au manque de volonté politique des décideurs au sein des Etats membres qui n'ont pas suffisamment tenu compte de la dimension transeuropéenne de ces projets ;

- à l'insuffisance des ressources financières dédiées au réseau transeuropéen tant d'origine publique (nationale et communautaire) que privée, les formules de partenariat public-privé n'étant pas pleinement exploitées ;

- la fragmentation des entités responsables de ces projets, entraînant des sérieuses difficultés dans la coordination des ressources et la gestion des projets ;

LE PRESENT DOCUMENT A POUR BUT DE FAIRE LE POINT SUR LA SITUATION DES FINANCEMENTS DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, D'EXPLORER CERTAINES PISTES AFIN DE RENFORCER L'EFFICACITE DE CES FINANCEMENTS ET DE RELANCER LE DEBAT, AU SEIN DES PARTIES CONCERNEES, SUR LES MOYENS NECESSAIRES A METTRE EN OEUVRE A L'AVENIR POUR ASSURER L'EFFICACITE DU RESEAU DE TRANSPORT, DONT L'UNION ELARGIE DEPENDRA GRANDEMENT AU COURS DES PROCHAINES DECENNIES POUR SA COMPETITIVITE,

1. LE FINANCEMENT DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT : DIAGNOSTIC DE LA SITUATION ACTUELLE.

Si la Communauté s'est dotée de nouvelles compétences en matière de planification des réseaux transeuropéens, celles-ci n'ont cependant pas été accompagnées d'un volet financier adéquat pour réaliser ces réseaux. Parallèlement, au-delà des intentions, les États membres rencontrent des problèmes, compte tenu des contraintes budgétaires pour financer les infrastructures identifiées dans la Décision du Parlement européen et du Conseil sur les orientations en matière de développement du réseau transeuropéen de transport, notamment les tronçons transfrontaliers. Un cadre mieux adapté à ces problèmes de financement est nécessaire pour répondre aux enjeux liés à la réalisation de ces infrastructures. Les fonds disponibles - en particulier publics (y compris communautaires) sont souvent mal coordonnés - ce qui compromet leur efficacité - et les investissements privés - très sélectifs - restent très insuffisants pour faire face aux besoins financiers pour la réalisation du réseau.

1.1. Un réseau en panne de financements

La mise en oeuvre des projets du réseau transeuropéen se heurte au problème de son financement. Le coût estimé du seul réseau transeuropéen de transport s'élève à près de 350 milliards d'EUR pour l'ensemble des projets à réaliser d'ici 2010, auxquels il faut ajouter plus de 100 milliards pour ceux relatifs aux futurs États membres. Si les objectifs fixés par l'Union pour le développement des réseaux sont, à juste titre, ambitieux, les résultats sont en dessous des attentes avec un taux de réalisation des projets prioritaires, dans le domaine du transport, ne dépassant pas, à la fin 2001, les 25% du coût total envisagé pour ces projets. Seuls trois des quatorze projets prioritaires entérinés par les Chefs d'État et de gouvernement à Essen en décembre 1994 ont été complétés [7] et parmi les onze projets restants, certains sont encore au stade d'études préliminaires. Les principaux retards se concentrent sur les sections transfrontalières de ces projets - moins rentables et moins prioritaires par rapport à des sections nationales. Cette situation affecte en particulier les projets dans les Alpes et les Pyrénées [8].

[7] Le lien fixe de l'Øresund entre la Suède et le Danemark, l'aéroport de Milan-Malpensa et l'aménagement de la ligne ferroviaire Cork-Dublin.

[8] Cf rapport de la Commission des Budget du Parlement Européen sur la proposition de la Commission visant à modifier le règlement financier RTE. Rapport rédigé par M. Turchi.

Les États membres qui investissaient en moyenne 1.5% du PIB dans la réalisation d'infrastructures de transport au cours des années 80, en investissent désormais moins de 1% [9]. La contribution des États membres aux différents projets réseau transeuropéen de transport s'élève ainsi à environ 15-20 milliards d'EUR par an. Ces financements apparaissent ainsi notoirement insuffisants pour réaliser d'ici 2010, l'ensemble des projets qui étaient prévus, et ne tiennent pas compte à proprement parler des nouveaux besoins qui vont apparaître avec l'élargissement. Ce désengagement dans le financement des infrastructures de transport peut surprendre compte tenu de l'augmentation très forte du besoin de mobilité constaté en parallèle et à l'importance du transport dans le fonctionnement de l'économie.

[9] Toutes infrastructures de transport confondues.

En sus des financements des États membres, la Communauté participe également au financement du réseau transeuropéen de transport. En effet, en complément du rôle qui lui a été attribué dans l'identification des différentes composantes du réseau transeuropéen, le mandat de la Communauté couvre également les aspects financiers. Un budget dédié aux réseaux transeuropéens, accompagné, pour sa mise en oeuvre, du règlement du Conseil n°2236/95, modifié par le Règlement du Parlement Européen et du Conseil 1655/99 déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens, ci-après appelé pour plus de simplicité « Règlement financier RTE » est ainsi prévu pour le soutien à des projets d'intérêt commun, pour des études ou pour la réalisation de travaux. Ces cofinancements se font essentiellement à travers des subventions directes, alors que le Règlement financier RTE permet également des garanties d'emprunt ou des bonifications d'intérêt. La Communauté participe aussi, en parallèle, au financement de ces réseaux à travers les fonds structurels (fonds de Cohésion et FEDER). En ce qui concerne les connexions à l'intérieur des futurs États membres, l'Instrument Structurel de Pré-Adhésion est mis à contribution pour le développement des réseaux dans ces pays. Au total, la participation communautaire dans l'Union européenne (tous instruments confondus hors prêts des la Banque Européenne d'Investissement) atteint environ 20 milliards d'EUR sur l'ensemble la période 2000-2006 [10]. Il est ainsi clair que la contribution communautaire ne couvre qu'une partie (très) limitée des besoins financiers et s'avère largement insuffisante pour contribuer au développement des réseaux.

[10] Le budget RTE-T n'est doté que d'une enveloppe de 4.17 milliards d'EUR pour la période 2000-2006, sans commune mesure avec les besoins réels de ces réseaux.

À la lumière de ces données, il parait évident que le budget qu'allouent les États membres pour les investissements dans le réseau transeuropéen, ainsi que les fonds mis à disposition par l'Union s'avèrent insuffisants. En clair, au rythme d'investissement actuel, il faudrait presque 20 ans pour compléter ce qui était prévu pour 2010. Parmi les nouvelles priorités, apparues depuis que la politique des réseaux est mise en oeuvre, on trouve celles liées à l'élargissement - qui nécessitera, non seulement la (re)construction ou l'aménagement des réseaux des nouveaux pays membres, mais également celui des États des membres actuels de l'Union ainsi que les connexions entre ces deux zones. Il faut, en outre, signaler comme un élément nouveau, le besoin de contribuer à la réalisation d'un transfert modal effectif vers les modes de transport les plus respectueux de l'environnement, comme cela avait été demandé par le Conseil européen de Göteborg, en orientant les investissements vers ces modes. A cela s'ajoute le besoin de contribuer à la réalisation de la société de la connaissance en adaptant les réseaux de transport à l'utilisation des nouvelles technologies suivant l'exemple du projet « Galileo ».

De fait, alors que la demande de mobilité s'accroît, la réalisation de nouvelles infrastructures de transport, notamment transfrontalières, semble marquer le pas. Cette politique de transport, ambitieuse sur les objectifs en terme de construction de nouvelles infrastructures, demeure inadaptée en ce qui concerne les moyens financiers pour concrétiser ces ambitions. Comme cela avait été clairement mis en évidence dans le Livre Blanc sur les transports, si une telle situation devait perdurer, ses conséquences pourraient se révéler lourdes, en terme de sécurité, d'environnement et de qualité de vie pour les populations riveraines ainsi que sur la compétitivité de l'ensemble du système productif de la future Europe élargie.

1.2. Des fonds publics dont la coordination doit être améliorée

En dehors de la recherche de nouvelles sources de financement, l'un des aspects les plus marquants en ce qui concerne la mise en oeuvre de ces grands projets est sans nul doute le manque de coordination entre les différentes ressources financières publiques ;Cette coordination est problématique, du fait qu'il est nécessaire d'établir un délicat équilibre entre différentes priorités, au niveau régional, national et communautaire, priorités qui ne convergent pas nécessairement .

D'abord, en ce qui concerne la contribution communautaire, les fonds structurels (FEDER), le fonds de Cohésion et ISPA ont l'avantage de permettre une participation aux projets significative, - avec des taux souvent supérieurs à 50% du coût total du projet - ce qui donne, aux instances communautaires, un poids marquant, dans leur programme de mise en oeuvre, tout en respectant cependant le principe de subsidiarité. Cette situation, favorable au développement du RTE est néanmoins essentiellement limitée aux pays dits de cohésion et aux régions en retard de développement.

Quant à l'aide fournie par le budget réseau transeuropéen de transport, elle est en théorie destinée à servir de « catalyseur » au moment du démarrage de ces projets afin d'en démontrer la validité et la viabilité économique et financière. Elle peut également servir de « levier » afin de mobiliser d'autres sources de financement, aussi bien publiques que privées, et de faciliter le recours aux emprunts. Cette possibilité n'est cependant que rarement utilisée. Compte tenu de la complexité des projets en question et de leur coût de plus en plus important, le Règlement financier RTE actuellement en vigueur qui limite le soutien à 10% du coût total, n'est pas suffisamment mobilisateur pour aider au démarrage de certains de ces projets. Dans ces conditions, les fonctions de catalyseur et de levier ont ainsi de plus en plus de mal à être remplies par le budget réseau transeuropéen de transport.

Deuxièmement, l'expérience montre, en outre, que les États privilégient - lors des demandes de soutien financier - la dispersion des ressources communautaires sur une multitude de projets, plutôt que leur concentration sur un nombre plus restreint d'entre eux, permettant ainsi aux financements communautaires de jouer un rôle de catalyseur. L'absence de choix de priorités ciblées est ainsi fortement préjudiciable pour l'efficacité globale de ces fonds. C'est la raison pour la quelle dans la gestion du budget du réseau transeuropéen, la Commission n'accepte pas le saupoudrage sur des nombreux projets de petite dimension mais veut concentrer les financements sur les priorités du Livre blanc (goulets d'étranglement, transports maritimes à courte distance, désenclavement des régions périphériques).

En plus, à la différence du soutien communautaire à travers le budget des réseaux transeuropéens ou le fonds de Cohésion qui prend la forme de subventions directes (de dons, en quelque sorte), la contribution de la Banque Européenne d'Investissement se fait à travers des prêts à taux avantageux [11] souvent garantis par les États membres. La Banque Européenne d'Investissement est ainsi l'un des principaux bailleurs des grands projets d'infrastructure transeuropéens, et sa politique d'octroi des prêts se caractérise par l'application de leurs propres critères d'évaluation et un système de gestion indépendant. Ainsi, la part des prêts octroyés au rail (24% du total des prêts octroyés dans le domaine du transport entre 1997 et 2001 [12]) est nettement plus faible que la part des subventions directes du budget réseau transeuropéen de transport, attribué aux infrastructures ferroviaires (approximativement les deux tiers en 2000). Les prêts octroyés par la Banque Européenne d'Investissement à la route restent ainsi toujours prépondérants (35% entre 1997 et 2001).

[11] La Banque Européenne d'Investissement peut fournir des prêts avec une durée de 20 ans ou plus à des taux favorables dérivés de son « rating » AAA.

[12] Sur ces 24%, une partie est destinée à l'achat de matériel de transport et couvre également des infrastructures qui ne font pas partie des RTE. Ce qui signifie que la part des infrastructures ferroviaires RTE est encore moindre. En contrepartie, la Banque Européenne d'Investissement comptabilise sur une autre ligne, les prêts octroyés aux grandes infrastructures (6% du total), tous modes confondus mais où le rail a une part non négligeable.

Au niveau national enfin, la planification des infrastructures de transport transeuropéennes se caractérise souvent plus par une inflation de projets non coordonnés [13] que par un choix de priorités cohérentes répondant à l'augmentation des flux de trafic au sein de l'Union et entre l'Union et ces principaux partenaires (et futurs membres) extérieurs.

[13] Pour lesquels les financements ne sont pas toujours assurés

Le degré d'engagement des Etats membres en faveur du développement du réseau transeuropéen de transport dépend également de certains facteurs, tels que leur situation géographique et en particulier du degré d'isolement vis à vis du centre de l'Union.. Elle dépend aussi de leur adhésion à une approche traditionnelle dans la planification des infrastructures qui a tendance à dissuader l'emploi de formules innovantes, en se reposant quasi exclusivement sur des financements publics.

1.3. Des investissements publics très sélectifs

Compte tenu des contraintes budgétaires fortes qui pèsent sur les États membres et des besoins en nouvelles infrastructures non moins forts - notamment dans la perspective de l'élargissement - un financement de ces infrastructures, dans le moyen terme, entièrement public s'avère être de plus en plus utopique. Miser uniquement sur ce type de financement risquerait d'entraîner des retards - aux conséquences inacceptables - dans la réalisation de ces réseaux - c'est ce que constate par ailleurs le Livre Blanc.

1.4. Le financement entièrement privé

L'expérience montre qu'un mode de financement entièrement privé pour des infrastructures de transport, n'est pas la meilleure option pour la réalisation de projets de grande dimension. L'un des rares exemples significatifs récents est celui du tunnel sous la Manche - qui au-delà de l'indéniable réussite technique n'est pas sur le plan financier un modèle pour les investisseurs qui voudraient se lancer dans l'aventure de la réalisation ce type d'infrastructure. Les investissements dans les grandes infrastructures de transport, de part la nature des contraintes qu'ils engendrent, se révèlent peu adaptés au financement par le seul secteur privé. En sus des montants significatifs en jeu, les risques d'exploitation et ceux inhérents à la phase de construction, la durée d'amortissement de l'infrastructure, la rentabilité aléatoire [14] et sur le long terme, sont autant d'éléments qui ne plaident pas pour un financement entièrement privé de ces infrastructures. Les administrations publiques n'ont ainsi pas le réflexe de rechercher des solutions dans un financement mixte (public-privé). Cette vision traditionnelle décourage, dès lors, les investisseurs privés.

[14] Compte tenu notamment des coûts d'entretien qui s'ajoutent aux coûts de construction.

1.5. La participation conjointe du financement public et du privé

Si les contraintes budgétaires pèsent ainsi très lourd sur les possibilités de financement public, il existe des moyens, pourtant, afin d'augmenter l'effet de levier de l'argent public pour attirer des capitaux privés, comme la mise en concession [15] qui a fait - et continue à faire ses preuves. La mise en concession des réseaux ferrés a caractérisé l'essor du transport ferroviaire tout au long du XIXème siècle, preuve que le financement de ces infrastructures en grande partie par des investisseurs privés apparaissait - à l'époque - suffisamment attractif et rémunérateur, néanmoins dans la grande majorité des cas, le financement des infrastructures restait une prérogative régalienne, les investisseurs privés n'étant en charge que de la pose des rails et de la gestion de l'infrastructure. Dans une époque plus récente, la mise en concession d'autoroutes ou d'aéroports est devenue une pratique courante dans un nombre important de pays, où elle a démontré sa validité [16]. Les réseaux autoroutiers français, italiens et espagnols ont été dans une large mesure réalisés, à partir des années 1950, à travers des concessions ce qui a permis un développement rapide des ces infrastructures sans pour autant qu'il y ait un endettement massif des États.

[15] Ou d'autres formes de partenariat public privé qui reposent sur un principe de partage de risques et de bénéfices entre le secteur public et le secteur privé.

[16] Que ce soit à travers la mise en place de péages réels ou fictifs (shadow tolls).

Le Partenariat Public-Privé (PPP) représente encore aujourd'hui une option valable pour le financement des infrastructures du transport en Europe, mais il doit faire face à d'importants obstacles de nature économique, juridique et parfois politique. La Commission considère qu'il convient de diffuser des bonnes pratiques et à moyen terme de mettre à jour le cadre réglementaire existant afin de rendre les schémas PPP encore plus attrayants notamment pour les investisseurs privés. Cette révision du droit administratif classique de concession a été déjà entamée dans un certain nombre des États membres.

C'est dans ce contexte que la Commission va préparer un Livre vert sur le partenariat public-privé et le droit européen des marchés publics. L'objet de ce Livre vert est de lancer une vaste consultation publique concernant le développement rapide des différentes formes de PPP et l'encadrement juridique en droit communautaire des marchés publics. Pour susciter un débat éclairé, ce document présentera une analyse de la situation actuelle, identifiera des points d'insécurité juridique et présentera des options possibles pour l'avenir. Cette consultation devra permettre à la Commission d'évaluer si le cadre juridique doit être amélioré et/ou complété, afin de permettre un meilleur accès des opérateurs économiques aux différentes opérations de PPP réalisées dans l'Union européenne. Dans le contexte des réseau transeuropéen de transports, les PPPs doivent respecter une série de conditions essentielles:

(1) La définition du projet en question doit être claire ;

(2) Il doit avoir une volonté politique claire et inscrite dans la durée, afin d'éviter de remettre en cause les décisions initiales ;

(3) Les acteurs en jeu doivent travailler afin d'assurer un partenariat de qualité;

(4) Il doit exister une parfaite transparence des coûts, des conditions de concession et d'exploitation et plus généralement du projet. En particulier, il s'agit de garantir que le privé ne soit pas contraint à faire face à une série de surcoûts par rapport aux prévisions prises en compte par celui-ci au moment où il a été choisi comme candidat ;

(5) Des garanties financières doivent être clairement définies et il doit exister un environnement juridique élaboré et stable;

(6) Le projet doit être bien dimensionné du point de vue économique ;

(7) Le projet doit avoir une capacité de dégager des revenus dans des délais raisonnables, y compris à travers des activités annexes;

(8) Le projet doit prévoir un partage des recettes au-delà d'un montant conjointement décidé - montant minimal des revenus garantis par l'État (sans toutefois que ces revenus puissent être apparentés à des aides déguisées) ;

(9) Le projet doit aussi prévoir un partage clair et détaillé des risques de façon que chaque partenaire ait le contrôle du risque qu'il est plus en mesure d'assumer.

Or, ces conditions ne sont pas toujours remplies dans la pratique. Ce que ces projets offrent, c'est une rentabilité financière (faible) dans le long terme, un risque de construction et d'exploitation (trafic) parfois élevé. La complexité des PPP amène aussi à une situation dans laquelle les critères susmentionnés nécessaires pour atteindre le succès sont rarement correctement remplis pour l'ensemble d'un grand projet réseau transeuropéen de transport. Néanmoins, pour les parties transfrontalières d'un projet spécifique ainsi que sur de sections bien définies d'un réseau transeuropéen de transport, le respect de ces conditions est faisable et entraînera sans doute l'intérêt du capital privé.

Parallèlement, il ne faudrait pas sous-estimer d'autres limites qui apparaissent dans ce processus :

(1) Les réticences de certains États Membres à encourager les PPP;

(2) La durée de plus en plus longue des négociations, élément dissuasif ;

(3) Le montant nécessaire pour la participation à un appel d'offres qui est en relation avec la taille et la complexité du projet.;

(4) La recherche de la rentabilité à court terme, alors qu'il s'agit pour la plupart de projets à long, voire très long terme;

(5) Le contexte politique, parfois fluctuant, qui génère des incertitudes qui impactent sur la rentabilité du projet et peuvent dissuader les investisseurs privés.

Les PPP constituent un instrument attractif, en plein essor dans de nombreux secteurs, mais dont le succès dépend de la présence de certains facteurs ou conditions: projets de dimension réduite, projets dont la rémunération et les risques sont aisés à calculer, autoroutes, ponts ou aéroports. Ils peuvent également être utiles dès lors que l'apport du privé permet de maximiser les résultats et une meilleure maîtrise des coûts en comparaison avec un projet similaire géré par le public. Par contre, cette solution est rarement neutre en terme de coût et celui-ci s'avère dans bien des cas supérieurs au coût d'un financement entièrement public, à cause des coûts de transactions [17]et des coûts du capital plus élevés pour les investisseurs privés. Il est clair donc que le recours au PPP ne saurait être présenté comme une solution «miracle» pour le secteur public faisant face à des contraintes budgétaires. L'expérience démontre, au contraire, qu'un PPP mal préparé peut engendrer des coûts assez élevés pour le secteur public.Les caractéristiques techniques, les complexités structurelles et les incertitudes politiques qui affectent les conditions d'exploitation des projets réseau transeuropéen de transports ferroviaires, font de ce type de projets un cas difficile qui dépasse de loin les exemples actuels de PPP. Il faudra cependant suivre de près l'expérience tentée par les gouvernements français et espagnol de mise en concession pour son exploitation et sa construction par un consortium privé de la section internationale Perpignan-Figueras du projet prioritaire n°3 TGV Sud. Sur le plan général, le processus d'ouverture du marché ferroviaire à la concurrence -- déjà entamé au niveau de l'UE -- entraînera une amélioration des services commerciaux des compagnies ferroviaires, et rendra encore plus attrayant l'investissement dans ce type de projets.

[17] Notamment liés à l'identification, partage et couverture de risques.

1.6. Des financements nécessitant un cadre mieux adapté

En particulier, l'expérience de financement de projets à travers le PPP est essentiellement limitée à des infrastructures dont le coût reste largement inférieur au coût prévu pour les grands projets d'infrastructure transeuropéens actuellement au stade des études [18]. Plus la participation du privé augmente dans ces projets, plus la nécessité de mettre en place des mécanismes de garantie s'accroît, en particulier les PPP récents comportent des systèmes de compensation financière pour l'exploitant si le trafic réel est inférieur aux prévisions, ce qui peut se révéler particulièrement onéreux dans certains cas pour l'État. Dans ce contexte, il apparaît qu'un modèle unique de PPP est difficilement envisageable compte tenu de la diversité des projets et qu'une approche au cas par cas s'avère plus adaptée. Cependant, la promotion des PPP au niveau transeuropéen, ciblée sur les projets, ou parties de projets [19], bien spécifiques dont les caractéristiques permettent de s'accommoder de ces contraintes (routes - aéroports [20] - terminaux - ports) mérite d'être développée. Des nouvelles idées, des clauses innovatrices, et le dépassement d'une notion traditionnellement « publique », sont nécessaires afin d'encourager cette tendance au niveau communautaire. La coordination entre les différents acteurs d'un projet (qu'ils soient des entités publiques ou privées) s'avère être l'un des aspects dont l'influence est la plus grande dans la réussite d'un projet, en particulier s'il s'agit d'une infrastructure transfrontalière. La mise en place d'une structure devant gérer le projet et qui a la responsabilité de son financement s'avère ainsi particulièrement complexe.

[18] A titre d'exemple, la seule section internationale du projet Lyon-Turin dépasse les 6.5 milliards d'EUR, celle du Brenner est proche des 5 milliards.

[19] Le cas de du HSL Zuid est emblématique à cet égard. Le privé finançant 20% du projet correspondant aux superstructures, alors que les fonds publics sont destinés à la réalisation de l'infrastructure et couvrent tous les risques associés.

[20] En Grèce, le nouvel aéroport d'Athènes Spata, a été construit et cofinancé par un consortium d'entreprises privées et de banques ainsi que par les fonds structurels. Afin de garantir des recettes suffisantes, il a été stipulé dans le contrat de concession que l'aéroport existant devait être fermé lors de l'ouverture du nouvel aéroport.

Le réseau de transport est caractérisé par la grande diversité des projets qui doivent être mis en oeuvre, leur durée de vie - s'étalant parfois sur plusieurs siècles - des risques (financiers- techniques - environnementaux - politiques...) importants encourus, et par conséquent d'un taux de rentabilité soumis à de grandes incertitudes. Ce n'est ainsi pas une réponse unique qu'il faut apporter à la question du financement des infrastructures. C'est à travers une variété d'instruments - que l'on doit pouvoir combiner entre eux - et qui doivent être adaptés à chaque catégorie de projets qu'il faut trouver les solutions pour résoudre ce problème de financement. Dans ce contexte, la création de structures - uniques - de gestion des projets, capables de faire face à la fois aux contraintes financières et administratives représente une priorité.

Dans un contexte caractérisé par une pénurie de ressources, l'objectif à atteindre est d'offrir un cadre mieux adapté au financement des grandes infrastructures de transport, en faisant appel principalement à des instruments qui existent, mais qui nécessitent d'être renforcés.

En ce qui concerne le cadre des PPP, par exemple, la Commission a déjà en grande partie répondu à cette demande, voici plus de quatre ans, à travers la publication d'une Communication sur le financement des projets réseau transeuropéen de transport à travers les Partenariats Public Privé [21] qui définit clairement les conditions de mise en oeuvre de PPP pour des projets d'infrastructure. De même, le Règlement Financier RTE n°1655/99 prévoit la mise en place d'une aide à la constitution de capital risque (1% maximum du budget réseau transeuropéen de transport) - sous l'égide de la Banque Européenne d'Investissement - pour contribuer à mettre en place des partenariats entre secteurs public et privé dans les projets de réseaux transeuropéens.

[21] COM (97) 453 Communication de Commission sur le Financement de projets RTE-T par des partenariats entre le secteur public et le secteur privé.

La Communauté dispose de fait de quatre instruments budgétaires actifs dans le financement des grandes infrastructures de transport transeuropéennes: le FEDER, le Fonds de Cohésion, l'Instrument Structurel de Pré-Adhésion (ISPA) [22] et la ligne budgétaire dédiée aux réseaux transeuropéens qui octroient des financements sous forme de subventions. Dès à présent, le règlement du fonds de Cohésion stipule que "la Commission soutient les efforts faits par les États membres bénéficiaires pour maximiser l'effet de levier des ressources du Fonds en promouvant le recours accru à des sources privées de financement". De fait les cofinancements communautaires à travers le FEDER ou le fonds de cohésion peuvent être utilisés pour soutenir des projets suivant un schéma de PPP [23]. Ceci est rendu possible par le taux élevé de soutien possible à travers ces fonds. Après de fructueuses discussions avec la Commission, la Grèce a pris la décision de développer des PPP pour certains de ses projets routiers afin d'utiliser les fonds ainsi « économisés » pour des projets ferroviaires.

[22] Les services de la Commission étudient actuellement les formules de PPP qui pourraient bénéficier des fonds ISPA. DG REGIO « Guidelines for successful public-private partnerships » (March 2003).

[23] Ceci devrait être aussi le cas dans le cadre d'ISPA .

En outre, il est important de noter, qu'au cours des dernières années, le cadre économique et réglementaire ainsi que les instruments de financement ont fait des progrès considérables, rendant plus aisée - en théorie - la mise en place de PPP. Dans ce contexte, il apparaît nécessaire de faire référence aux initiatives déjà prises par la Commission:

- Dans une Communication interprétative du 29 avril 2000, la Commission a clarifié l'état du droit communautaire en matière de concession. A l'heure actuelle, les concessions ne sont pas couvertes par les directives relatives aux marchés publics (à l'exception des concessions de travaux dont la passation est soumise à certaines dispositions de la directive 93/37). Dans sa communication interprétative, la Commission a clarifié les principes qui découlent des dispositions du Traité CE en matière de libertés fondamentales, et notamment le obligations de mise en concurrence et d'égalité de traitement. La Cour de Justice a confirmé cette interprétation, notamment dans son arrêt Telaustria [24].

[24] Affaire 324/98, arrêt du 7 décembre 2000.

- La Commission a saisi l'occasion de la refonte des directives en matière de marchés publics [25] afin d'introduire un nouvelle procédure de passation des marché, dénommée «dialogue compétitif». Cette procédure s'applique aux marchés complexes, et notamment lorsque l'entité adjudicatrice n'est pas en mesure de définir les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins, ou le montage juridique et/ou financier d'un projet. La procédure de dialogue compétitif permet des dialogues parallèles avec différents candidats à un stade initial. Une fois que l'entité adjudicatrice est en mesure d'identifier la ou les solutions susceptibles de répondre à ses besoins, le dialogue est clôturé. Il est alors suivi d'une phase de soumission et d'évaluation d'offres.

[25] COM (2000) 275 final.

- La Commission a également adopté en juillet 2000 une proposition de règlement modifiant l'ancien règlement sur les aides d'État (R/1107/70) autorisant certaines aides d'État contribuant à la mise en place de PPP.

- La monnaie unique présente des avantages non négligeables dans le cadre du financement de projets transfrontaliers, en annulant, notamment, le risque de change.

2. LES ELEMENTS DE SOLUTION

Pour promouvoir une nouvelle culture de financement des infrastructure de transport en Europe qui respecte l'Art 155 du Traité instituant la Communauté européenne, ( la Communauté peut appuyer les efforts financiers des États membres et [...] la Commission peut prendre, en étroite collaboration avec les États membres toute initiative pour promouvoir cette coordination (financière) ), tout en facilitant les synergies entre le public et le privé, une nouvelle approche s'avère nécessaire.

Il faut rappeler que le rôle des infrastructures de transport est essentiel dans le bon fonctionnement de l'économie en permettant d'augmenter le potentiel de croissance de l'économie moyennant l'obtention d'économies d'échelle et de réseau [26]. Il existe des pistes qu'il convient d'explorer afin de rendre plus efficace la gestion de ces ressources limitées et pour trouver d'éventuelles nouvelles sources de financement. Entre autres, cela suppose que l'on mette en place des instruments de gestion uniques pour chaque projet. La nouvelle approche proposée repose ainsi sur l'éventail des options suivantes

[26] Ce que gagne un réseau quand on y ajoute un nouveau noeud en termes de trafic induit et de possibilités de nouvelles relations. Les chaînons manquants créent d'extraordinaires effets de réseau (un exemple la ligne à grande vitesse de contournement de Paris par le sud). Un réseau doit atteindre une masse critique pour survivre à la concurrence de ses rivaux. Dès lors il a besoin d'un financement puissant et coordonné.

1. Une meilleure synergie des investissements publics : quel que soit le mode de financement majoritaire, public ou privé, la taille, la complexité et le caractère transfrontalier des principaux projets du réseau transeuropéen de transport renforce la nécessité de mieux définir les priorités et coordonner ces financements.

2. La mise en oeuvre de structures de gestion juridique et financière sur le modèle de la société de droit européen : La mise en oeuvre de ces structures spécifiquement créées pour chaque grand projet et favorisées par la réglementation de la Société Européenne, pourrait ainsi apporter la transparence et la coordination - juridique et financière - qui font défaut dans nombre de montages financiers relatifs à ces projets d'infrastructure..

3. La promotion active de l'implication des capitaux privés requière des clauses innovatrices et des actions politiquement courageuses capables de renverser les conditions et limites citées sous 1.5. Parmi ces options qui sont déjà testées dans la pratique, il convient de souligner :

(a) Des systèmes de concession qui attribuent la majorité des risques à l'investisseur privé sur la base d'une gestion active de la demande.

(b) Différents systèmes qui permettent au partenaires privés d'intervenir déjà lors de la phase de conception d'un projet comme par exemple le système de l'initiative privée ou l'organisation de mise en concurrence sur la base d'exigences fonctionnelles générales (« output specifications »)

(c) L'introduction des indicateurs de qualité et des « clauses du progrès » qui permettent à l'investisseur privé de rentabiliser l'investissement initial tout au long de la «vie» d'un projet.

(d) La possibilité d'élargir ces méthodes dans plusieurs projets interconnectés (éventuellement au delà des frontières nationales).

Il faudra veiller à ce que ces solutions soient compatibles avec les exigences de transparence et d'égalité de traitement. Ainsi par exemple, l'expérience démontre que les États membres ont souvent des difficultés à concilier l'initiative privée avec les obligations de transparence et d'égalité de traitement de tous les candidats potentiels. Certains États membres soutiennent même que lorsque l'initiative vient du secteur privé, une mise en concurrence ne doit plus être assurée, ce qui est, bien entendu, contraire au Traité.

4. La définition d'un cadre communautaire stable et prévisible en matière de tarification de l'usage des infrastructures. Une telle approche rendrait plus efficace l'utilisation des infrastructures, améliorant de ce fait leur rentabilité et leur attrait pour les investisseurs. Elle contribuerait à améliorer la qualité du service en finançant les dépenses d'entretien. Le reflet plus précis des coûts de transport engendrés pourrait dans certains cas bien définis permettre de rembourser des investissements. La présentation d'un instrument législatif, par le biais de la modification de la directive 1999/62/CE sur la taxation des poids lourds («l'Eurovignette») avant juin 2003, suite au Conseil européen de Bruxelles du 20 et 21 mars 2003, permettra une approche communautaire à la question de la tarification des infrastructures et définira les conditions de mise en oeuvre des financements croisés prévus dans le Livre blanc des transports.

5. Enfin, l'augmentation des fonds spécifiques et la mise en oeuvre d'emprunts ou de garanties communautaires pour d'autres emprunts, spécifiquement dédiés à des projets ciblés des réseaux de transport transeuropéens pourrait également être envisagée.

3. VERS UNE MEILLEURE COORDINATION ET DES SYNERGIES BASEES SUR DE NOUVELLES STRUCTURES

3.1. Les fonds

Le Parlement européen [27] dans sa résolution sur le Livre Blanc sur la politique commune des transports privilégie une approche coordonnée par « la création dans le cadre des perspectives financières d'un Fonds européen des transports, instrument financier à la dotation budgétaire appropriée, s'appliquant à tous les États de l'Union, à tous les modes de transport et à toutes les problématiques du secteur ». Au delà de cette proposition, dont la portée et le contenu exact restent à déterminer, la nécessité d'une gestion coordonnée de tous les fonds publics et privés dédiés au réseau transeuropéen de transport demeure une priorité. En effet, les fonds publics- qu'ils soient nationaux ou communautaires - ne semblent pas utilisés de façon optimale. Ces fonds, dans le cadre du réseau transeuropéen de transport, sont souvent dispersés sur un nombre important de projets, sans qu'un véritable ordre de priorités -- ne soit respecté. Cette dispersion de ressources a parfois un effet négatif sur le développement du réseau transeuropéen de transport comme en témoignent les retards constatés dans la réalisation de ces projets.

[27] Résolution du 12 février 2003. Rapporteur M.Juan de Dios Izquierdo Collado. Paragraphe 82.

La proposition de la Commission d'augmenter sa part maximale de financement dans les projets réseau transeuropéen de transport de 10 à 20% correspond à sa volonté de se concentrer vers un nombre restreint de projets prioritaires à forte valeur ajoutée transeuropéenne. L'accent ainsi placé sur certaines infrastructures, et sa traduction financière en terme de financement public communautaire, constitueraient également un signal fort pour les marchés de l'engagement public quant à ces projets et devrait permettre ainsi d'attirer vers eux d'autres ressources.

3.2. Les structures

En ce qui concerne la promotion et la coordination active des projets transfrontaliers du réseau transeuropéen, l'idée de créer une structure européenne qui pourrait jouer les rôles de promoteur et de catalyseur de ces projets mérite d'être développée.

3.3. La coordination au niveau de chaque projet : la constitution d'entités juridiques de nature transnationale.

Si les GEIE (Groupements Européens d'Intérêt Économique) semblent être adaptés aux phases initiales du projet (études), ils se révèlent beaucoup moins flexibles dans la phase de travaux, compte tenu du fait que les partenaires du GEIE sont responsables de façon illimitée et non pas uniquement à la hauteur de leur participation. En effet, compte tenu du nombre d'acteurs qui devront intervenir dans le processus de mise en place d'un projet européen, ainsi que des moyens financiers et de l'expertise technique nécessaire, il est nécessaire d'assurer une gestion coordonnée des fonds affectés au projet pendant sa phase de développement et non uniquement pendant la phase initiale. Il est donc impératif de trouver un instrument juridique permettant une coordination plus efficace à un niveau transnational.

L'approbation par le Conseil, le 8 octobre 2001, du statut de la Société européenne permet déjà d'apporter certains éléments de réponse. Cette approbation doit en effet permettre, dès sa mise en application, c'est à dire en 2004, une simplification et des économies d'échelle substantielles dans l'établissement de sociétés chargées de gérer des projets transfrontaliers. C'est dans ce cadre des Sociétés européennes et dans le respect du droit communautaire des marchés publics que l'on pourrait envisager de créer des entreprises de projet pour chaque grand projet réseau transeuropéen de transport transfrontalier, en utilisant pour cela, sinon la structure du moins l'esprit, de l'entreprise commune Galileo.

La mise en oeuvre d'une structure juridique cohérente représente une étape essentielle pour assurer une plus grande chance de succès, notamment pour trouver les financements nécessaires, pour les projets transfrontaliers. A ce titre, la Société européenne disposera d'un avantage clé avec une personnalité juridique unique lui permettant d'opérer dans plusieurs États de l'Union. Cet aspect avait d'ailleurs déjà été évoqué par Eurotunnel comme un atout pour lui éviter, à terme, d'avoir à respecter de manière cumulative les obligations des droits britannique et français. A cet égard, la Société européenne bénéficiera de surcroît d'un avantage psychologique : par exemple en cas d'absorption d'une société française par une société italienne, la société résultante ne sera pas italienne mais européenne.

La Société européenne sera régie par une législation communautaire directement applicable dans tous les États membres et, à défaut, par le droit de son lieu d'immatriculation. Elle sera régie par une législation communautaire directement applicable dans tous les États membres.

- Dans ce contexte, la mise en place de ces entreprises européennes pour gérer chaque grand projet réseau transeuropéen de transport pourrait s'avérer un avantage non négligeable. En particulier, avec l'adoption d'une société pour la gestion d'un projet réseau transeuropéen de transport, des sociétés établies dans plus d'un État membre pourront fusionner et opérer dans toute l'Union européenne et en particulier dans les deux pays concernés par le projet;

- Du point de vue financier, le fait de constituer une société peut permettre aux différents acteurs en jeu d'avoir une vision claire de la situation économique et financière du projet, ce que ne facilite pas l'utilisation de plusieurs sociétés soumises à des législations différentes ;

- L'existence d'une seule société permettrait également de réduire les frais administratifs et juridiques. Ces économies ne sont généralement pas négligeables dans le cadre d'un groupe multinational ;

- En ce qui concerne le choix de la fiscalité, qui est probablement l'un des plus importants et qui n'a pas été abordé de façon satisfaisante jusqu'à présent - notamment compte tenu du fait qu'il s'agit d'une question qui requiert l'unanimité des voix au Conseil, ces entreprises devraient être libres de choisir le droit qui s'appliquera dès lors qu'elles disposent d'une filiale dans le pays donné : la Société européenne pourrait ainsi rendre plus attractif la participation du secteur privé à de tels projets [28]; particulièrement la création d'une Société européenne par fusion n'entraînera pas l'imposition immédiate de plus values encore latentes, ce qui constituera un avantage par rapport au droit commun ;

[28] Sauf pour des adaptations très spécifiques à la législation fiscale existante, le problème du régime de taxation demeure ouvert pour les Société européenne, comme pour toute entreprise avec des établissements dans plusieurs pays. Dans un premier temps, ce qui est prévu c'est de permettre au société de choisir leur base fiscale dès lors qu'elles disposent au moins d'une filiale dans le pays où elles souhaitent se faire imposer. L'objectif, à terme, est de parvenir à une seule base fiscale consolidée au niveau de l'Union pour l'impôt de sociétés.

- La meilleure coordination doit permettre des économies d'échelle et de peser probablement plus sur les marchés financiers pour emprunter des capitaux. En effet, l'existence d'une seule société pourra faciliter, par exemple, par le biais d'un appel d'offres concurrentiel, la signature d'un accord global de financement concernant le projet.

- L'existence d'une entité unique pourra faciliter l'identification des rôles, responsabilités et risques à partager entre les différents acteurs, notamment ceux échus au secteur public et au secteur privé. Il s'agit d'abord d'assurer que la définition des tâches de ce type de société soit clairement établie. Celle-ci devrait avoir pour principale tâche de bien mener à bien le développement du projet transfrontalier par l'association des fonds publics [29] et éventuellement privés. Dans le but de garantir un fonctionnement transparent de ces sociétés, il sera nécessaire de mettre en place un mécanisme de surveillance afin de s'assurer que les décisions prises, reflètent bien les orientations des autorités publiques, nationales ou communautaires. A ce titre la Société européenne, par son régime souple, permettra tant d'utiliser tant le système moniste (président et conseil d'administration) que le système dualiste (directoire et conseil de surveillance).

[29] Cf Øresundkonsortiet.

Il convient également de rappeler que la Société européenne prévoit la possibilité d'une large association de ses salariés à son fonctionnement et à son contrôle, que ce soit par la négociation sociale ou par l'existence de prescriptions minimales déjà fixées dans le règlement. Ces aspects sont particulièrement importants dans le cadre des infrastructures de transport ferroviaires, domaine où les partenaires sociaux, dans la plupart des États membres, restent attachés à la dimension publique de l'entreprise.

3.4. Le développement de nouveaux instruments financiers communautaires.

Presque dix ans après la publication du « Livre Blanc de la Commission sur la croissance, la compétitivité et l'emploi », qui proposait l'émission d'emprunts communautaires pour financer les réseaux transeuropéens, l'insuffisance des instruments financiers et budgétaires existants a été démontrée, vu le retard croissant dans la réalisation du programme réseau transeuropéen de transport et notamment celle des projets prioritaires. On rappellera à cet égard que le Conseil Européen (réuni à Bruxelles en décembre 1993) avait convenu que: « Un complément de financement sera apporté, pour autant que de besoin, en vue d'assurer que les projets prioritaires ne se heurtent pas à des obstacles financiers qui mettraient en cause leur réalisation. Dans cette optique, le Conseil européen a invité le Conseil ECOFIN à étudier, en collaboration avec la Commission et la Banque Européenne d'Investissement, les modalités permettant de mobiliser jusqu'à 8 milliards d'écus supplémentaires de prêts par an au bénéfice des opérateurs engagés dans la réalisation des réseaux. La possibilité ainsi ouverte ne doit pas aller à l'encontre de l'effort de réduction de la dette publique engagée par les États membres, ni de la stabilité des marchés financiers »

La réorientation et re-programmation des ressources financières décidée par le Conseil européen de Berlin, la deuxième révision -actuellement en cours- des schémas directeurs du réseau transeuropéen de transport (tous modes confondus) ainsi que la définition d'un réseaux transeuropéen du fret ferroviaire ouvert à la concurrence, constituent les éléments d'un nouvel élan de la politique des réseau transeuropéen de transports dans l'Europe élargie. Il s'agit d'une question qui devra être au centre de la prochaine révision des perspective financières.

Dans ce contexte, on voit mal comment l'Union pourra échapper au débat sur l'augmentation substantielle des fonds communautaires destinés à la réalisation du réseau transeuropéen de transport. Ceci ne préjuge en rien, le travail en cours sur les nouvelles perspectives financières, mais illustre la spécificité du réseau transeuropéen dont l'horizon de réalisation dépasse largement le cadre de la planification financière traditionnelle. Une augmentation future des fonds destinés à la réalisation des réseaux transeuropéens permettrait la création de grands axes qui serviront de traits d'union entre les différents pays de l'Europe élargie.

3.5. Des garanties de l'Union pour les risques politiques du réseau transeuropéen de transport

Les garanties fournissent un service essentiel pour l'activité de prêt car elles offrent la couverture du risque associé, même si elles n'ont pas la visibilité publique des prêts. Il faut souligner que les règles de surveillance des déficits publics ne se réfèrent pas aux garanties accordées par les États et les régions. De ce fait les garanties souveraines pourraient permettre la flexibilité nécessaire pour faire face aux contraintes budgétaires actuelles.

Le titre XV du Traité [30] se réfère à la possibilité d'une action communautaire prenant la forme d'une garantie des projets réseau transeuropéen de transport. Cette possibilité, formulée de façon très claire, n'a été que rarement utilisée jusqu'à présent dans le règlement financier des réseau transeuropéen de transport pour établir comme forme d'aide l'octroi de concours au coût des primes de garanties d'emprunts accordés par des institutions financières dès lors que :

[30] Dans le Traité il existe d'autres mentions relatives aux garanties. L'article 103.1 précise que "Un Etat membre ne répond pas des engagements...d'un autre Etat membre, ni les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d'un projet spécifique". La Banque Européenne d'Investissement peut elle aussi accorder des garanties, selon l'Art 267, même si elle utilise très rarement cette possibilité.

- le projet est considéré comme rentable ;

- le projet bénéficie déjà de la mobilisation de financements publics et privés ;

- le projet bénéficie de crédits communautaires ;

- que le projet est en partie financé par le produit des recettes de la tarification ;

A ces trois conditions, on pourrait envisager de recourir aux garanties ou encore à l'emprunt communautaires [31].

[31] Le même souci a mené à la création du Fond Européen d'Investissement (FEI) en 1994. En 2000, la responsabilité et l'expertise dans ce domaine ont été reprises par la Banque Européenne d'Investissement.

Pour les actions externes il existe un fonds de garantie [32] qui reçoit des paiements du budget communautaire pour couvrir ces opérations. Ce fonds de garantie du budget communautaire accorde aussi des garanties pour les prêts de la Banque Européenne d'Investissement à des pays tiers. Ces garanties couvrent à présent les risques politiques, à savoir les risques de non-transfert de devises, d'expropriation, de conflits armés et de troubles civils et les risques commerciaux. Toutefois, la Banque Européenne d'Investissement a été invitée par le Conseil à couvrir le risque commercial par des garanties non souveraines pour 30% de ses prêts.

[32] Règlement 2728/94. Article 3 « Le montant du Fonds doit atteindre un niveau approprié, ci-après dénommé «montant objectif». Le montant objectif est fixé à 10 % de l'encours en principal de l'ensemble des engagements de la Communauté »...Art 4 1. « Les versements au Fonds visés à l'article 2 premier tiret sont égaux à 14% du montant en principal des opérations jusqu'à ce que le Fonds atteigne le montant objectif ».

En s'inspirant de ces possibilités au niveau de l'Union, on pourrait interpréter la décision politique de non réalisation d'un projet comme un risque politique d'origine environnementale, budgétaire, etc... ; cette interprétation pourrait s'étendre à la non réalisation de projets voisins dans le réseau et cruciaux pour l'économie d'un projet (risque de réseau) et à la non mise en oeuvre d'engagements formels de l'Union (ouverture des marchés). L'Union pourrait accorder des garanties aux projets conjointement avec les États membres qui sont impliqués dans ces projets et la Banque Européenne d'Investissement. La fonction principale de ces garanties est d'afficher l'intérêt et la confiance de l'Union sur un projet particulier. Il s'agirait de garanties conjointes dont le poids le plus important serait à la charge des Etats bénéficiaires du projet. La participation de la BEI apporterait une crédibilité technique à ces garanties car cette dernière serait chargée d'évaluer la vulnérabilité du projet aux risques couverts, notamment dans le cas où un Etat membre ne respecterait pas ses engagements en matière de réalisation d'infrastructures de transport, ou changerait ses priorités sans consultation préalable des autres Etats ou parties intéressées. A titre d'exemple, cela revient à évaluer quel serait le préjudice économique de la réalisation d'une nouvelle percée routière dans les Alpes (doublement du tunnel routier du Fréjus, percement du Mercantour) sur le projet Lyon-Turin. Pour couvrir ces garanties un fonds de mutualisation du risque entre les différents projets réseau transeuropéen de transport pourrait être créé. Comme pour tous les systèmes d'assurance il s'agirait de mutualiser les risques d'un maximum de projets.

Un fonds de réserve, suivant des modalités à déterminer avec la BEI - pourrait être mis en place et serait alimenté par les primes payées par les entreprises participantes et les pouvoirs publics intéressés, dont l'Union.

La dotation de cette réserve serait à la hauteur de la probabilité que les risques limités encourus se matérialisent. Les contributions du budget communautaire à cette réserve seraient fournies par la ligne budgétaire RTE, sans qu'il ne soit nécessaire de modifier le règlement actuel ou éventuellement par des contributions des fonds structurels et de cohésion. Les implications concrètes d'une telle approche devraient être examinées dans le cadre des travaux sur les nouvelles perspectives financières..

CONCLUSIONS

Le financement du réseau transeuropéen de transport dans l'Union Européen élargie nécessitera à l'avenir :

- Promouvoir l'implication de capitaux privés par le biais des moyens innovateurs afin de dépasser les conditions actuelles qui empêchent la généralisation des Partenariats Public Privé.

- Assurer la cohérence et la complémentarité entre les structures qui sont appelées à gérer ce type de projets, notamment par le biais des méthodes et des outils de gestion unique et la constitution d'entités nouvelles transnationales.

- Revoir dans le contexte du débat déjà entamé sur le futures perspectives financières, le niveau des ressources financières communautaires.

PARTIE II - VERS UN SERVICE EUROPEEN DE TELEPEAGE