Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes en matière d'indemnisation des passagers aériens et d'assistance en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol"

(COM(2001) 784 final - 2001/0305 COD)

(2002/C 241/05)

Le 30 janvier 2002, conformément à l'article 80 du Traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transport, énergie, infrastructure, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 juin 2002 (rapporteur: M. Green).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 121 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention.

1. Historique

1.1. En 1991, la Communauté a reconnu la nécessité de règles communes en matière d'indemnisation des passagers aériens et d'assistance en cas de refus d'embarquement et a adopté le règlement (CEE) n° 295/91(1).

1.2. En 1998, la Commission a estimé que ces dispositions devaient être renforcées et clarifiées et a proposé une modification du règlement (CEE) n° 295/91 - COM(1998) 41 final - 98/0022 SYN(2).

1.3. Dans sa version modifiée pour tenir compte de l'avis du Parlement(3), la proposition aurait considérablement élargi le champ d'application du règlement. Elle l'aurait notamment étendu aux vols non réguliers, aux vols entre aéroports non communautaires et aéroports communautaires, aux vols annulés pour des raisons autres que celles tenant à la sécurité et aux nouvelles formes de billetteries; elle aurait également permis de mieux informer les passagers sur leurs droits.

1.4. Dans son avis sur la proposition à l'examen, le CESE concluait de la manière suivante: "Le Comité est d'accord pour dire, sous réserve des résultats d'une nouvelle version complète des coûts et avantages impliqués, qu'un règlement régissant le paiement de compensations pour refus d'embarquement en cas de surréservation est toujours nécessaire. Le règlement actuel a prouvé son efficacité, mais il doit être révisé pour traiter de problèmes survenus depuis l'adoption de sa première version(4)".

1.5. Toutefois, le Conseil n'a pas adopté cette proposition par suite de désaccords quant à l'application de cette dernière à l'aéroport de Gibraltar.

1.6. En 2000, la Commission, dans sa Communication sur la protection des passagers aériens dans l'Union européenne(5), a annoncé son intention de retirer sa proposition de 1998 afin de la remplacer par une proposition plus énergique.

1.7. En mai 2001, l'Association des compagnies aériennes européennes (AEA)(6) et d'autres se sont engagés volontairement à améliorer la qualité de leurs services et ont recommandé à leurs membres de souscrire à ces engagements, ce que feront certainement la plupart d'entre eux. Il s'agit là d'un réel pas en avant, qui ne couvre toutefois ni l'indemnisation, ni l'assistance aux passagers victimes de refus d'embarquement ou d'annulation de vol. La Commission estime dès lors qu'une législation est nécessaire afin de protéger les passagers dans ce type de situation.

1.8. C'est dans ce contexte que la Commission formule la proposition de règlement à l'examen établissant des règles communes en matière d'indemnisation des passagers aériens et d'assistance en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol(7) qui fait l'objet du présent avis. L'article 20 de la proposition propose l'abrogation du règlement (CEE) n° 295/91 existant.

2. La proposition de la Commission

2.1. Le règlement (CEE) n° 295/91 existant stipule qu'un passager qui se voit refuser l'embarquement a trois droits:

- une compensation financière (entre 75 et 300 EUR);

- le choix entre le réacheminement sur un autre vol ou le remboursement du billet, et

- une assistance durant l'attente d'un vol ultérieur: rafraîchissements, repas, hébergement en hôtel.

2.2. Contrastant avec la situation actuelle, la Commission propose désormais que l'opérateur, dans le cas d'un refus d'embarquement, soit tenu de faire appel parmi les passagers à des volontaires disposés à renoncer à leur réservation en échange de certains avantages à négocier sur place. Ces modalités refléteraient la valeur que chaque passager attribue au désagrément causé par le refus d'embarquement.

2.3. Ce n'est que si le nombre de volontaires est insuffisant que les opérateurs auraient le droit de refuser l'embarquement. Les passagers victimes d'un refus d'embarquement conserveraient les mêmes droits que précédemment, mais la compensation financière serait portée à un montant se situant entre 375 et 1500 EUR, selon que le vol est inférieur ou supérieur à 3500 km.

2.4. En outre, un passager victime de refus d'embarquement aurait le choix entre 1) le remboursement du prix du billet et, le cas échéant, un vol retour gratuit, ou 2) un réacheminement sur un autre vol dans les meilleurs délais. Les passagers refusés à l'embarquement bénéficieraient également d'une assistance sous forme de repas et, si nécessaire, d'hébergement en hôtel.

2.5. Le règlement existant ne prévoit aucune disposition pour les vols annulés du fait de l'opérateur. Les nouvelles propositions obligent les opérateurs à contacter les passagers et à faire appel à des volontaires disposés à céder leur réservation.

2.6. Tout passager n'ayant pas cédé volontairement sa réservation bénéficiera à l'avenir des droits définis au paragraphe 2.2 ci-dessus.

2.7. Le règlement existant ne couvre pas non plus les retards de longue durée. La proposition rectifie cette situation et donne aux passagers le droit de choisir entre un ré acheminement sur un autre vol ou le remboursement de leur billet. En outre, les passagers ayant des besoins particuliers, les passagers à mobilité réduite et leurs accompagnateurs, de même que les enfants non accompagnés pourront prétendre aux prestations visées à l'article 9 de la proposition ainsi que, dans les limites du raisonnable, à toute assistance qui leur serait nécessaire pour faire face à leurs besoins particuliers pendant leur attente.

2.8. Par "retard important" on entend un retard d'au moins deux heures pour les vols de moins de 3500 km et d'au moins 4 heures pour les vols de 3500 km ou plus.

2.9. Enfin, il existe une proposition visant à étendre le règlement aux vols non réguliers, le règlement existant couvrant uniquement les vols réguliers. Cette extension du règlement ne porte pas atteinte aux droits des passagers prévus par la directive sur les voyages à forfait(8).

2.10. La proposition s'applique aux passagers payants, y compris les passagers en possession d'un billet émis dans le cadre d'un programme de fidélisation et dont l'aéroport de départ est situé sur le territoire d'un État membre soumis aux dispositions du Traité, ainsi qu'aux passagers liés par contrat à un transporteur communautaire ou à un organisateur de voyages pour un forfait proposé à la vente sur le territoire de la Communauté, au départ d'un aéroport situé dans un pays tiers et à destination d'un aéroport situé sur le territoire d'un État membre soumis aux dispositions du Traité, à moins que ces passagers ne bénéficient d'une compensation et d'une assistance dans ce pays tiers.

2.11. Un tableau synoptique résumant le règlement existant et la proposition de règlement à l'examen figurent en annexe du présent document.

2.12. Chaque État membre désigne l'organe chargé de veiller à la bonne application du règlement.

3. Observations générales

3.1. Le Comité se félicite de l'initiative de la Commission de proposer un règlement révisé et entièrement nouveau. Il se félicite également de constater que la Commission a pris en compte certaines des améliorations proposées par le Comité dans son avis sur le règlement d'origine. De même, certaines améliorations suggérées par le Comité dans son avis sur la proposition de la Commission visant à la révision du règlement d'origine sont désormais incorporées bien que la proposition de révision n'ait pas été adoptée à l'époque.

3.2. Le Comité déplore que la Commission n'ait pas été en mesure de publier des statistiques détaillées relatives aux refus d'embarquement dans la Communauté. Aux États-Unis, le ministère des transports publie chaque mois des statistiques relatives aux retards, aux refus d'embarquement, etc.(9).

3.3. Le Comité forme le voeu que pour des raisons commerciales, les refus d'embarquement seront limités, dans la mesure où les opérateurs ne pourront réaliser de bénéfice s'ils refusent régulièrement l'embarquement à des passagers pour cause de surréservation. Il attend également avec impatience la publication de rapports à intervalles réguliers dans ce domaine, annoncée par la Commission.

3.4. Il serait souhaitable de préciser que la base juridique de la proposition est le principe de la protection du consommateur(10).

4. Observations particulières

4.1. Article 7, paragraphe 1

4.1.1. La Commission propose de coupler le montant de la compensation au prix du billet et de le fixer au double du prix normal du billet en classe affaires. Le nouveau règlement s'appliquera toutefois également aux vols régionaux à courte distance (maximum 60 sièges et sans classe affaires), aux voyages à forfait, aux séjours tout compris et aux voyages organisés. Le prix des vols charters est considérablement plus bas que celui des vols en classe affaires sur les lignes régulières. Le prix du billet peut être plus faible sur les vols régionaux à courte distance offrant un maximum de 60 sièges et sans classe affaires. Si l'indemnisation pour refus d'embarquement est identique quel que soit le cas, l'opérateur de vols régionaux et de vols charters, par comparaison, serait "pénalisé" de manière beaucoup plus importante que l'opérateur sur vol de ligne régulière. Cela n'est pas équitable.

4.1.2. Recommandation

Il y a lieu d'examiner si l'ampleur de la compensation proposée à l'article 7, paragraphe 1er est bien raisonnable. Le cas échéant, le montant de la compensation pourrait être fonction de la différence de prix entre les vols réguliers, les vols régionaux de courte distance et les vols charters.

4.2. Article 7, paragraphe 2

4.2.1. Le Comité, dans son avis CES 964/98 (TRA/357) du 1.7.1998, sur la proposition de règlement modifiant le règlement d'origine, était favorable à une réduction des compensations de 50 % lorsque le passager est refusé pour cause de surréservation sur le vol de son choix est réacheminé sur un autre vol et arrive à la destination finale prévue dans les deux heures suivant l'heure d'arrivée programmée, pour les liaisons allant jusqu'à 3500 km, ou dans les 4 heures pour les liaisons plus longues. Toutefois, le Comité a jugé raisonnable de ramener le délai de deux heures à une heure et le délai de 4 heures à 2 heures.

4.2.2. Recommandation

Lorsque le passager dont l'embarquement est refusé sur le vol de son choix est ré acheminé et arrive à la destination finale prévue dans l'heure suivant l'heure d'arrivée programmée pour les liaisons allant jusqu'à 3500 km ou dans les deux heures pour les liaisons plus longues, les compensations prévues devraient être réduites de 50 %.

4.3. Article 19

4.3.1. La Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil, au plus tard le 1er janvier 2008. La Commission doit toutefois élaborer tous les 5 ans un rapport sur l'application du règlement, en se basant pour partie sur ses propres enquêtes et pour partie sur les renseignements provenant des États membres.

4.3.2. Recommandation

La Commission doit faire rapport tous les 5 ans sur l'application du règlement sur la base de rapports élaborés par les États membres.

4.4. Autres observations

4.4.1. Le Comité est favorable à une révision régulière du règlement et surtout du montant des compensations, notamment en liaison avec les rencontres annuelles avec des représentants des organisations d'usagers des transports aériens prévues à l'article 8 du règlement (CEE) 2409/92(11). La révision tiendra compte à la fois des frais pour les parties chargées de l'application du règlement et des avantages pour les consommateurs, de l'évolution générale du transport des passagers et de l'évolution des refus d'embarquement.

4.4.2. Recommandation

En cas de révision du règlement, la Commission procède, conjointement avec les parties concernées, et notamment les représentants des organisations européennes et régionales des compagnies aériennes et des organisations d'usagers des transports aériens, à une évaluation des coûts et des avantages découlant des dispositions du règlement.

5. Conclusion

5.1. Sous réserve de l'inclusion des recommandations ci-dessus, le Comité estime avec la Commission qu'il existe un besoin d'un règlement relatif au paiement des compensations pour refus d'embarquement par suite de surréservation. Le Comité se félicite de l'ajustement proposé des montants et de la proposition d'étendre ces compensations aux annulations de vols et aux retards de longue durée, tant pour les vols réguliers que pour les vols non réguliers.

RÉSUMÉ

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Bruxelles, le 17 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Règlement du Conseil (CEE) n° 295/91 du 4.2.1991 établissant des règles communes pour l'indemnisation des passagers en cas de refus d'embarquement dans le transport aérien JO L 36 du 8.2.1991, p. 5.

(2) Proposition de règlement du Conseil (CEE) modifiant le règlement (CEE) n° 298/91 établissant des règles communes pour un système d'indemnisation des passagers en cas de refus d'embarquement dans les transports aériens (COM(98) 41 final du 31.1.1998).

(3) Proposition modifiée du règlement CE du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 295/91 établissant des règles communes relatives à un système de compensation pour refus d'embarquement dans les transports aériens réguliers (COM(98) 580 final) du 19.10.1998.

(4) Avis du Comité également et social (CES 964/98) TRA/357 sur la Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 295/91 établissant des règles communes relatives à un système de compensation pour refus d'embarquement dans les transports aériens réguliers (COM(98) 41 final).

(5) Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil "Protection des passagers aériens dans l'Union européenne" (COM(2000) 365 final) du 21.6.2000.

(6) AEA (Association des compagnies aériennes européennes, ERA (European Regions Airlines Association) et IACA (International Air Carriers Association).

(7) COM(2001) 784 final - 2001/0305 COD.

(8) Directive du Conseil 90/314/CEE du 13.6.1990 sur les voyages, vacances et circuits à forfait, JO L 158 du 23.6.1990, p. 59.

(9) Voir la page d'accueil du ministère américain des transports à l'adresse www.dit.gov/airconsumer.

(10) La proposition s'applique aussi aux voyages à forfait, c'est-à-dire aux prestations de services visées à l'article 2, pragraphe 1er de la directive du Conseil 90/314/CEE, sans affecter toutefois les droits des passagers par rapport à la directive.

(11) Règlement (CEE) du Conseil n° 2409/92 du 23.7.1992 sur les prix des billets et les tarifs dans les transports aériens, JO L 240 du 24.8.1992, p. 15.