Ayudas estatales y capital riesgo

(2001/C 235/03)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

I. Introducción

I.1. La Comisión ha elaborado una política general a favor de fomentar el capital riesgo(1) en la Comunidad. Ha expresado, por ejemplo, su preocupación por el riesgo de que las empresas comunitarias dependan excesivamente de la financiación mediante endeudamiento(2) y puso de relieve el potencial de crecimiento y creación de puestos de trabajo que tendría un aumento de los mercados de capital riesgo(3). La Comisión cree que determinados tipos de empresas, o empresas en ciertas etapas de su existencia, pueden obtener más ventajas si se financian mediante la adquisición de acciones o la ampliación de capital o mediante fórmulas intermedias que si lo hacen exclusivamente mediante créditos, dados los costes del servicio de la deuda y de la gran aversión a asumir riesgos de muchas entidades crediticias.

I.2. Se estableció un compromiso en relación con el capital riesgo como objetivo comunitario más amplio en el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000, que fijó el 2003 como fecha para el desarrollo del plan de acción sobre el capital riesgo (PACR) y fomentó que se reorientara la financiación hacia las empresas incipientes, las de alta tecnología, las microempresas, así como a otras iniciativas de capital riesgo propuestas por el Banco Europeo de Inversiones (BEI).

I.3. Un "equity gap" (dificultad de financiación mediante la emisión de acciones o la ampliación de capital), que implica que existe una imperfección persistente en los mercados de capitales que impide que la oferta cubra la demanda a precios aceptables para ambas partes, afecta negativamente a las PYME europeas en relación con empresas similares en Norteamérica. Ello puede afectar tanto a las empresas jóvenes, innovadores, de tecnología punta con un elevado potencial de crecimiento como a un mayor número de empresas dentro de una gama más amplia de años de actividad, tamaños y sectores, con un potentical de crecimiento más pequeño, que no pueden encontrar financiación para sus proyectos de expansión sin capital riesgo exterior.

I.4. La aportación de financiación mediante la emisión de acciones o la ampliación de capital, en especial a pequeñas empresas, presenta numerosos retos tanto al inversor como a la empresa. El inversor ha de llevar a cabo un análisis minucioso no sólo de cualquier garantía que se ofrezca (como cualquier prestamista) sino también de toda la estrategia empresarial. Para la empresa, el reto consiste en compartir el control con un inversor exterior, posiblemente por primera vez en su trayectoria.

I.5. Dadas las ventajas que parecen derivarse de un aumento en la oferta de capital riesgo y reconociendo también los retos que conlleva para los operadores económicos llevar a cabo actividades de capital riesgo. los poderes públicos han tratado de tomar medidas para promover los mercados de capital riesgo. La Comisión ha señalado varias medidas, especialmente en el PACR, que deberían ponerse en marcha para fomentar el crecimiento de los mercados de capital riesgo. Entre ellas se incluyen las siguientes:

a) fomentar una cultura de empresa;

b) reducción de las obligaciones fiscales sobre el capital en acciones, tales como el hecho de que se ofrezca un tratamiento menos favorable que el otorgado a la financiación mediante endeudamiento;

c) medidas para estimular la integración del mercado;

d) reducción de las exigencias normativas, incluidas las limitaciones sobre inversiones aplicadas por determinados tipos de entidades financieras (como por ejemplo, los fondos de pensiones), y simplificación de los procedimientos administrativos para crear empresas.

I.6. La Comisión ha precisado que la filosofia sobre la que se asienta la estrategia para desarrollar el mercado del capital riesgo en la Comunidad concede vital importancia al establecimiento de un entorno favorable para crear y mantener empresas nuevas e innovadoras a través de medidas estructurales y horizontales tales como las anteriormente mencionadas(4). Ello refleja el hecho de que la oferta de capital riesgo es esencialmente una actividad comercial que implica decisiones de índole comercial. Las condiciones económicas y presupuestarias son tales que los fondos públicos no podrán lograr por sí solos, y no deberán tratar de hacerlo, la totalidad del aumento en la actividad de capital riesgo que pretende conseguir la Comunidad. Lo más importante es crear condiciones en las que las grandes reservas de capital privado que existen en Europa se utilicen para este tipo de inversiones. Este reto se refiere tanto al desarrollo de la demanda de capital por parte de los empresarios como a la oferta del mismo por parte de los inversores.

I.7. Además, la Comisión ha reconocido, sin embargo, que "a la financiación pública le corresponde un papel limitado en tanto que medio de resolver claras deficiencias del mercado"(5). Los poderes públicos a nivel nacional han utilizado capital público para apoyar diversos sistemas destinados a incrementar la oferta de capital riesgo. La propia Comisión ha propuesto, con el acuerdo del Consejo, que en las regiones que pueden acogerse a la intervención de los fondos estructurales tal intervención pueda adoptar la forma de confinanciación de fondos de capital riesgo para las PYME, de forma coherente con las normas sobre ayudas estatales. La Comisión cree que la sustitución de subvenciones por capital riesgo (y también la financiación mediante créditos) permite que los fondos estructurales lleguen a un mayor número de beneficiarios, con un coste más bajo por puesto de trabajo creado y, por lo tanto, que sean más eficaces en relación con su coste.

I.8. Tales medidas plantean inevitablemente la cuestión de la compatibilidad con los artículos del Tratado(6) que regulan las ayudas estatales.

II. Objetivo y alcance del presente documento y relación con otros textos

II.1. El presente documento tiene dos objetivos principales:

a) determinar de qué manera aplicará la Comisión la definición de ayuda estatal que figura en el apratado 1 del artículo 87 del Tratado a las medidas concebidas para ofrecer o fomentar el capital riesgo "medidas de capital riesgo";

b) establecer nuevos criterios con arreglo a los cuales la Comisión pueda autorizar las medidas que constituyen ayuda estatal, aunque no sean compatibles con las Directrices, marcos o Reglamentos que la Comisión ha adoptado.

II.2. Por otra parte, el documento pretende explicar por qué es necsario supervisar las ayudas estatales en este campo, explicar las dificultades de aplicar las directrices actuales a tales medidas y justificar por qué la Comisión considera que los nuevos criterios de compatibilidad son tan necesarios como adecuados.

II.3. No hay nada en este documento que pretenda poner en cuestión la compatibilidad de las ayudas estatales que cumplan los criterios de cualesquiera otros marcos, Reglamentos o Directrices adoptados por la Comisión.

II.4. El presente documento se entiende sin perjuicio de lo dispuesto en las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(7).

II.5. La Comisión prestará especial atención a la necesidad de evitar el uso de la presente comunicación para eludir los principios establecidos en los marcos y directrices en vigor.

III. Razones para supervisar la financiación pública destinada a las medidas de capital riesgo

III.1. Al margen de que el Tratado impone de la Comisión la obligación de supervisar las ayudas estatales en la Comunidad, y al igual que otras formas de intervención pública, las autoridades nacionales y comunitarias, a la hora de decidir si comprometen o autorizan fondos públicos para medidas destinadas a fomentar el capital riesgo, deberían reducir en la medida de lo posible los tres tipos de riesgo, distintos aunque relacionados entre sí, que figuran a continuación:

a) el riesgo de que la ventajas concedidas a los beneficiarios (ya sean inversores o empresas) generen un falseamiento indebido de la comptencia en relacion con sus competidores en el mercado interior;

b) el riesgo de "lastre" o de falta de incentivos; es posible que algunas empresas financiadas con medidas que cuentan con apoyo público hubiesen podido obtener financiación en las mismas condiciones en cualquier caso; hay pruebas de que así sucede, aunque se trata de casos singulares y esporádicos; en esos casos los fondos públicos se estarían utilizando innecesariamente;

c) el riesgo de "exclusión"; la presencia de medidas que cuenten con financiación pública podría desanimar a otros inversores potenciales.

III.2. No todas las medidas públicas llevadas a cabo a favor de los sistemas de capital riesgo se encuadran en la definición de ayuda estatal que se contempla en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y, por la tanto, tampoco se encuadran en el marco del control de las ayudas estatales que lleva a cabo la Comisión. El siguiente capítulo de este documento ofrece, por tanto, directrices sobe cómo interpreta la Comisión la definición de ayuda estatal en lo que respecta a las medidas de capital riesgo.

IV. Aplicabilidad del apartado 1 del artículo 87 y las medidas de capital riesgo

IV.1. En el caso de medidas en forma de subvención o préstamo, suele estar claro qué empresa es potencialmente la beneficiaria, a efectos de determinar la existencia de ayuda estatal. Sin embargo, algunos instrumentos concebidos para fomentar el capital riesgo son más complejos porque los poderes públicos crean incentivos para que un grupo de operadores económicos (inversores) facilite fondos a otro grupo (por ejemplo, empresas más pequeñas). Dependiendo del diseño de la medida, y aún en el caso de que la intención de las autoridades públicas sólo sea ofrecer ventajas al último grupo(8), las empresas en uno o en ambos "niveles" pueden ser beneficiarias de ayuda estatal. Por otra parte, en algunos casos la medida prevé la creación de un fondo o de otro instrumento de inversión con una existencia independiente de los inversores y las empresas en las que se invierte.

En estos casos también se ha de tener en cuenta si se puede considerar que el fondo o el instrumento es una empresa beneficiaria de ayuda estatal.

IV.2. A la hora de evaluar las medidas de capital riesgo, la Comisión tendrá que considerar, por lo tanto, la posibilidad de que las medidas puedan ser constitutivas de ayuda en tres niveles distintos, como mínimo:

i) ayuda a los inversores;

ii) ayuda a cualquier fondo u otro instrumento a través de los cuales opera la medida (en el caso de un "fondo de fondos", es posible que exista más de uno de estos niveles);

iii) ayuda a las empresas en las que se invierte.

IV.3. Para que una medida se encuadre en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado, se han de complir cuatro criterios acumulativos:

i) la medida debe implicar el uso de recursos públicos; en caso de participación financiera directa por parte de los poderes públios en medidas de capital riesgo, o de incentivos fiscales para los inversores, suele ser evidente;

ii) la medida ha de falsear de competencia mediante la concesión de una ventaja al beneficiario; de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal, la Comisión debe asumir la probabilidad de que exista ayuda estatal cuando se aporten recursos públicos de una forma que no sería aceptable para un inversor privado que opere en condiciones normales de economía de mercado; en el caso de que, por el contrario, las autoridades públicas inviertan en condiciones que sean aceptables para tal inversor privado, no existe ventaja alguna y, por lo tanto, no hay ayuda estatal(9); de ello se deduce que, cuando los recursos públicos se aporten en las mismas condiciones que se aplican a los inversores privados ("pari passu"), si podrá concluir, por lo general, que la medida no confiere ventajas; sin embargo, si se facilitan los recursos públicos en condiciones más favorables, siempre supondrán una ventaja;

iii) esa ventaja debe ser selectiva, es decir, limitada a determinadas empresas si una medida se aplica sin limitación o sin distinción sectorial o geográfica a todas las empresas en el territorio de un Estado miembro, no es selectiva(10), sin embargo, cualquier medida que, por su naturaleza, sólo pueda aplicarse a un número reducido de empresas, es selectiva; igualmente, una medida será selectiva si prevé que las inversiones se hagan solamente en ciertas empresas, limitadas, por ejemplo, por sector o región; se debería señalar la posibilidad de que una medida general por lo que se refiere a inversores (es decir, disponible para todos los inversonres) sea, sin embargo, selectiva por las empresas en las que se invierte(11);

iv) la medida ha de afectar al comercio entre los Estados miembros; puesto que la inversión de capital es una actividad objeto de un elevado nivel de intercambios entre los Estados miembros, y dado que cualquier medida que proporcione una ventaja a los inversores tiene el objetivo declarado de afectar a sus decisiones de inversión, la Comisión considerará, por lo general, que las medidas de capital riesgo destinadas a los inversores cumplen este criterio; para evaluar cualquier incidencia sobre el comercio, la Comisión ha de considerar las consecuencias sobre los mercados de capital de forma más general y no simplemente sobre los inversores que hayan podido venir operando previamente o no en el mercado de aportación de capital en acciones a las empresas destinatarias de la medida; de modo análogo, a menos que pueda demostrarse que todas las inversiones se harán en empresas que llevan a cabo actividades que no sean objeto de intercambios entre los Estados miembros, la Comisión considerará que se cumple ente criterio a todos los niveles para los que se cumplen los demás criterios(12).

IV.4. La Comisión ya ha publicado varios textos que contribuyen a interpretar si determinadas medidas corresponden a la definición de ayuda estatal y que pueden ser pertinentes para las medidas de capital riesgo. Entre ellos se incluyen la Comunicación de 1984 sobre las inyecciones de capital público(13), la Comunicación de 1998 relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas(14) y la Comunicación relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía(15). La Comisión continuará aplicando estos textos al evaluar si las medidas de capital riesgo constituyen ayuda estatal.

IV.5. De conformidad con los principios establecidos anteriormente, la Comisión tomará en consideración los factores siguientes a la hora de determinar si existe ayuda estatal en cada uno de los diversos niveles.

1. AYUDA A LOS INVERSORES

Los inversores gozan de una ventaja(16). en caso de que una medida les permita participar en el capital en acciones de una empresa o grupo de empresas en condiciones más favorables que a los inversores públicos, o que si hubieran llevado a cabo tales inversiones en ausencia de dicha medida. Ése sigue siendo el caso aunque la medida persuada al inversor de la conveniencia de conceder una ventaja a la empresa o empresas de que se trate. El hecho de que, debido a la existencia de una deficiencia de mercado, ningún inversor realizaría tales inversiones, de no ser por la medida, no basta en sí mismo para refutar la presunción de la existencia de una ventaja. En realidad, se ofrece a los inversores condiciones más ventajosas para compensarles por los factores que causan las deficiencias del mercado y la Comisión estima que esta compensación debe considerarse como ventaja, que será constitutiva de ayuda si los inversores son empresas y si se cumplen las demás condiciones antes descritas y especialmente la selectividad. No obstante, siempre que la ventaja se limite a la cantidad necesaria para compensar los factores que causan la deficiencia del mercado, puede considerarse compatible con el Tratado, si cumple los principios descritos más adelante en la sección VIII, al tener una incidencia escasa.

2. AYUDA A UN INSTRUMENTO FONDO INTERMEDIARIO

Por regla general, la Comisión tiende a considerar que un fondo es un instrumento para la transferencia de ayudas a los inversores y a las empresas en las que se invierte, en lugar de ser un beneficiario de ayuda en sí mismo. Sin embargo, en ciertos casos, especialmente en el de las medidas que implican transferencias destinadas a fondos y existentes con numerosos y diversos inversores, el fondo puede adoptar la forma de una empresa independiente. En ese caso, estaremos, por lo general, en presencia de ayuda, a menos que la inversión se realice en condiciones que sean aceptables para un operador económico normal en una economía de mercado y, por lo tanto, no conceda ninguna ventaja al beneficiario.

3. AYUDA A LAS EMPRESAS EN LAS QUE SE INVIERTE

Una vez más, la prueba principal consiste en determinar si la empresa ha recibido la inversión en condiciones que serían aceptables para un inversor privado en una economía de mercado. Esta prueba se supera, por ejemplo, si la inversión realizada a través de las medidas de capital riesgo se efectúa pari passu con dicho inversor o inversores. En caso de que no sea así, el hecho de que las decisiones de inversión estén siendo tomadas por los gestores comerciales de los fondos de capital riesgo o por los representantes de los inversores, interesados en garantizar un rendimiento máximo para los mismos, es un indicador importante, aunque no concluyente en sí mismo. La Comisión también debe tener en cuenta la posibilidad de que cualquier ventaja concedida a los inversores en los fondos se transfiera a las empresas en las que se invierte, en caso de que el fondo no efectúe las inversiones pari passu en un inversor privado en una economía de mercado. Si una medida de capital riesgo ha reducido los riesgos o aumentado los rendimientos que los inversores obtendrían de la realización de una inversión determinada, ya no se podrá decir que los inversores actúan como un operador económico normal(17).

IV.6. El hecho de que una medida sea constitutiva de ayuda, y a qué nivel, dependerá de su concepción. Según la experiencia de la Comisión, una medida de carácter general a escala de los inversores puede constituir, sin embargo, una ayuda estatal a escala de las empresas individuales(18); ciertas medidas pueden ofrecer ayuda estatal a los inversores pero no a las empresas en las que se invierte, mediante la aplicación del principio pari passu antes descrito(19); y ciertas medidas podrían constituir ayuda estatal a más de un nivel(20).

IV.7. Si toda la ayuda concedida a los beneficiarios es de minimis a efectos de lo dispuesto en el Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero 2001, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(21), se considera que no cumple todos los criterios del apartado 1 del artículo 87 del Tratado. En las medidas de capital riesgo la aplicación de la norma de minimis se ve obstaculizada por dificultades de cálculo (véase también más adelante la sección V) y también por el hecho de que las medidas pueden conceder ayuda no sólo a las empresas escogidas sino también a otros inversores. Sigue siendo aplicable, sin embargo, en los casos en los que puedan superarse estas dificultades. Si un programa aporta capital público por un importe inferior o igual a 100000 euros a cada empresa a lo largo de un período de tres años, en ese caso se tiene la certeza de que cualquier ayuda a estas empresas se encuadra dentro de los límites establecidos por el Reglamento.

V. Evaluación de la compatibilidad de las medidas de capital riesgo con arreglo a las normas sobre ayudas estatales: aplicación de los textos en vigor

V.1. En caso de que las medidas constituyan ayuda estatal, la Comisión ha de evaluar si se pueden considerar compatibles con el mercado común de conformidad con los apartados 2 y 3 del artículo 87. La mayoría de las medidas de capital riesgo sólo podrían considerarse compatibles con arreglo a lo dispuesto en la letra a) (para las medidas que se aplican solamente en las regiones que pueden acogerse a la excepción contemplada en ese apartado), en la letra c) o en la letra d) del apartado 3.

V.2. Es probable que entre los objetivos inmediatos de las medidas de capital riesgo se incluya el fomento de las pequeñas y medianas empresas (PYME), y especialmente el de las empresas nuevas o innovadoras, o empresas con un alto potencial de crecimiento, y la promoción del desarrollo de una región específica. La Comisión ya ha adoptado textos conforme a los cuales pueden autorizarse las ayudas estatales que persigan tales objetivos con arreglo a lo dispuesto en las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87(22). El poder público que conciba la medida también puede tener como objetivo animar a un mayor número de inversores a ofrecer este tipo de financiación. No existe ningún texto sobre ayudas estatales en este campo, y hasta ahora no se ha reconocido explícitamente como objetivo comunitario capaz en sí mismo de justificar las ayudas estatales(23). No obstante, ello no impide en modo alguno la compatibilidad de una medida que cumpla las condiciones de otros marcos o directrices.

V.3. Una característica de los marcos o directrices en vigor por los que se autorizan las ayudas estatales conforme a las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87 es que se autorizan las ayudas hasta un nivel que representa un "equivalente de subvención" de un porcentaje fijo de algunos de los costes de la empresa beneficiaria. Estos "costes subvencionables" son fundamentalmente las inversiones fijas en bienes raíces, edificios, nuevo equipo productivo y activos inmateriales (patentes, know-how, etc.), los costes laborales ligados a la inversión en activos fijos y los costes de los servicios de consultoría. La experiencia ha mostrado, sin embargo, que a menudo las medidas de capital riesgo no pueden ser consideradas compatibles con arreglo a estas normas, por alguna de las razones que figuran a continuación o por todas ellas:

a) La dificultad de determinar un "equivalente de subvención" del capital en acciones. Aunque la Comisión ha establecido normas para determinar tales equivalentes en relación con los préstamos y las garantías(24), no dispone de este tipo de fórmula por lo que respecta al capital en acciones. Frente a ello, la Comisión estima que una dificultad técnica de cálculo no puede bastar en sí misma para hacer que una medida sea incompatible con el mercado común. Está analizando opciones que conduzcan a una posible metodología al respecto y, mientras tanto, se declara abierta a los métodos de cálculo que se le propongan acompañando a las notificaciones de medidas de capital riesgo(25).

b) La difultad de establecer un vínculo con los costes subvencionables, especilamente en el marco de medidas que ofrecen inventivos para los inversores, y en particular con arreglo a medidas que adopten la forma de fondos. Tal vínculo no es fácilmente reconciliable con la gestión comercial de los fondos que exigirán los inversores que participen en ellos y puede plantear dificultades de verificación y aplicación.

c) Para las medidas que ofrecen ayuda a escala de los inversores, el hecho de que ningún texto actual sirva de base para autorizar tal ayuda.

V.4. La Comisión cree que, por lo general, hay buenas razones para optar por el planteamiento de los "costes subvencionables". Este enfoque aporta certeza, previsibilidad y una base para limitar la ayuda y asegurar la igualdad de trato entre las regiones y los Estados miembros. Le ha sido de gran utilidad a la Comunidad hasta ahora y es probable que sirva de base para la mayor parte del control de las ayudas estatales en el futuro. La Comisión estima que harían falta muy buenas razones para prescindir de él.

V.5. El riesgo de apartarse de este principio implica especialmente que se puedan autorizar ayudas estatales que no sean más que "ayudas de funcionamiento", es decir, ayudas destinadas a cubrir los gastos normales de una empresa. La Comisión cree que tales ayudas, que pueden aislar al beneficiario de los efectos de la inviabilidad comercial, se encuentran entre los tipos de ayudas estatales que más falsean la competencia y sólo se autorizan en muy pocas circunstancias.

V.6. Sin embargo, la Comisión también cree que el hecho de que las medidas de capital riesgo no se puedan considerar compatibles en aplicación de las directrices existentes, y en especial las dificultades enumeradas anteriormente, no constituye en sí mismo una justificación para que las medidas sean incompatibles con el mercado común. en algunas decisiones ya adoptadas, la Comisión ha tenido que considerar, por lo tanto, si, y en función de qué criterios, estaba en condiciones de autorizarlas. En cuanto a las dificultades mencionadas en los apartados anteriores, señaló que:

a) los costes considerados subvencionables con arreglo a las directrices en vigor son de menor importancia para muchas empresas jóvenes o innovadoras. En cualquier caso, tales costes podrán ser financiados con mayor frecuencia mediante préstamo; la necesidad de capital en acciones suele ir ligada no sólo a activos sino también a la necesidad de capital de explotación durante la fase de puesta en marcha o expansión de una empresa;

b) la falta de un vínculo con los costes subvencionables según lo definido en los textos actuales no demuestra necesariamente la existencia de ayuda de funcionamiento, entendida como ayuda que corre con los gastos normales de explotación de una empresa y su único cometido es mantenerla en activo. No se puede considerar que las ayudas que constituyan un incentivo en las fases de puesta en marcha o expansión de una empresa son ayudas de funcionamiento en este sentido, por lo que, en tales circunstancias, podrían ser aceptadas;

c) por lo que se refiere a las ayudas a los inversores, una medida no puede ser considerada incompatible exclusivamente porque, al participar en ella inversores del sector privado o del mercado, constituye una ayuda estatal para ellos y para las empresas en las que se invierte. Por lo general, en el caso de que una transferencia realizada por el Estado fuese compatible con las normas sobre ayudas estatales, la Comisión cree que también se debería autorizar una medida que ofrezca un incentivo mínimo a otros operadores económicos para hacer la misma transferencia, aunque, técnicamente implique una ayuda a tales operadores.

VI. Base para autorizar medidas de capital riesgo de conformidad con las letras a), c) y d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado

VI.1. La base principal sobre la cual la Comisión puede autorizar las medidas de capital riesgo aunque no se encuadren en el ámbito de aplicación de las normas en vigor consiste en que una de las principales desventajas sufridas por las PYME, y en especial las pequeñas empresas y las empresas que acaban de iniciar su andadura, es la dificultad de obtener capital y crédito. Ello se debe, entre otras causas, a una información imperfecta, la aversión de los inversores y las entidades crediticias a correr riesgos y las escasas garantías que pueden ofrecer las PYME(26). Un obstáculo importante para la aportación de capital en acciones puede ser los elevados costes de transacción y de diligencia debida ("due diligence") relativos al capital que se aporte.

VI.2. Como se ha afirmado anteriormente en el punto I.7, la Comisión ha reconocido que "a la financiación pública le corresponde un papel limitado en tanto que medio de resolver claras deficiencias del mercado". Este concepto de deficiencia del mercado puede definirse como una situación en la que no se logra la eficiencia económica debido a las imperfecciones en los mecanismos del mercado. Una deficiencia del mercado se puede manifestar ya sea a través de la incapacidad del sistema para producir los bienes que se desea producir (en este caso, un mercado de capital riesgo), ya sea a través de una mala distribución de recursos que podría mejorarse de tal modo que algunos consumidores saldrían ganando y ninguno saldría perdiendo. Los factores externos que lleva consigo la formación y la actividad de investigación y desarrollo conducen a una deficiencia del mercado que justifica las ayudas estatales en estos ámbitos.

VI.3. Habida cuenta de que la teoría económica predice que, por lo general, los mercados fallan en algún aspecto, salvo en condiciones de competencia perfecta, el término "deficiencia del mercado" se reserva a los casos en los que se estima que se ha producido un caso grave de mala distribución de recursos. Dos son los factores principales que generan deficiencias en relación con los mercados de capital riesgo que afectan especialmente a la posibilidad de que las PYME y las empresas que se encuentran en las fases iniciales de su desarrollo accedan al capital y que puedan justificar la intervención pública:

a) Una información imperfecta o asimétrica: los inversores potenciales se enfrentan a un mayor número de dificultades a la hora de hacer acopio de información fiable sobre las perspectivas comerciales de una PYME o una empresa de nueva creación. Especialmente si las empresas desarrollan proyectos muy innovadores o arriesgados, el hecho de contar con información deficiente agravará los problemas que plantea la evaluación de riesgos.

b) Los costes de transacción: las operaciones poco importantes resultan menos atractivas para los fondos de inversión debido a los costes relativamente elevados de la evaluación de la inversión y los demás costes de transacción.

VI.4. La Comisión cree que estos factores pueden causar una deficiencia del mercado que justificaría la ayuda estatal. Sin embargo, se ha de actuar con cautela. El hecho de que se hayan denegado solicitudes de financiación, tanto de deuda como de capital en acciones, no es en sí mismo un indicio de la existencia de deficiencias del mercado. Efectivamente, la Comisión cree que no hay ninguna deficiencia general del mercado de capital riesgo en la Comunidad(27). Sin embargo, acepta que hay lagunas de mercado para algunos tipos de inversiones, en determinadas etapas de la vida de las empresas y posiblemente para algunas actividades cubiertas por lo dispuesto en la letra d) del apartado 3 del artículo 87. Asimismo reconoce que existen dificultades específicas en regiones que cumplen las condiciones para acogerse a ayudas con arreglo a las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 "regiones asistidas". Estas lagunas y dificultades ya se han reconocido, en cierta medida, en las directrices sobre ayudas estatales ya existentes y, siempre que éstas puedan aplicarse a las medidas de capital riesgo, la Comisión estará dispuesta a seguir aplicándolas.

VI.5. Por lo tanto, la Comisión necesitará que se le faciliten pruebas de la deficiencia del mercado antes de estar en condiciones de autorizar las medidas de capital riesgo que no se encuadren en el ámbito de aplicación de las normas vigentes. No obstante, puede estar dispuesta a reconocer tal deficiencia del mercado, si cada tramo de financiación destinado a una empresa, procedente de medidas de capital riesgo, que, a su vez, se financien total o parcialmente mediante ayuda estatal, incluye un máximo de 500000 euros o 750000 euros, en regiones que cumplan los requisitos para recibir ayudas establecidos en la letra c) del apartado 3 del artículo 87, o de 1000000 de euros, en regiones que cumplan los requisitos para recibir ayudas establecidos en la letra a) del apartado 3 del artículo 87(28). Ello se debe a que para las pequeñas transacciones resulta más persuasivo el argumento de que la deficiencia del mercado existe por los elevados costes de transacción. El hecho de que se reconozca una deficiencia del mercado no altera, sin embargo, el carácter de ayuda de una medida concreta, ni la necesidad de evaluar su compatibilidad, especialmente con arreglo a lo dispuesto en la sección VIII.

VI.6. Cuando se reconozca la existencia de una deficiencia del mercado, la Comisión examinará si las medidas de ayuda estatal son proporcionales a la supuesta deficiencia del mercado que intentan compensar, e intentará minimizar cualquier falseamiento. La Comisión estima que la mejor manera de lograrlo sería empleando medidas que no vayan más allá de garantizar que los inversores de mercado aporten capital y que tengan como consecuencia que se tomen decisiones de inversión sobre una base comercial y en condiciones que se acerquen lo más posible a las que prevalecen en la economía normal.

VI.7. La diversidad de posibles modelos para las medidas de capital riesgo y la relativa novedad de algunos de los instrumentos que están siendo concebidos por los Estados miembros implican que la Comisión no está en condiciones de definir unos criterios rígidos para autorizar o no tales medidas. Sin embargo, ha identificado ciertos elementos que considerará positivos, y otros negativos, en su evaluación Estos elementos se recogen en la sección VIII. El hecho de que los criterios se conciban de esta manera refuerza la importancia de que todas las medidas de capital riesgo que constituyan o puedan constituir ayuda estatal se notifiquen a la Comisión de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE antes de que se lleven a la práctica, a menos que queden exentas de la obligación de notificar mediante un Reglamento como el citado en el punto IV.7(29). En caso de que la Comisión esté en posesión de una notificación completa que muestre que una medida consta de numerosos elementos positivos y ningún elemento negativo, tratará de llevar a cabo una evaluación rápida de la misma dentro de los plazos establecidos en el Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de mazo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(30).

VII. Forma de la medida de ayuda

VII.1. La Comisión considera que, por regla general, la elección de la forma de una medida de ayuda depende del Estado miembro, algo que también es válido para las medidas de capital riesgo. Sin embargo, y según se especifica en la sección VIII, la evaluación que llevará a cabo la Comisión de tales medidas tendrá en cuenta si animan a los inversores a aportar que tengan como resultado la adopción de decisiones de inversión (es decir, optimización de los beneficios) sobre la base de criterios comerciales. La Comisión cree que, entre los tipos de incentivos para los inversores capaces de lograr este resultado, y, por lo tanto, de recibir el visto bueno con arreglo a los criterios fijados en la sección VIII cuando constituyan ayuda estatal, se encuentran los siguientes:

a) constitución de fondos de inversión ("fondos de capital riesgo") en los que el Estado es un socio, un inversor o un partícipe, aunque sea en condiciones menos ventajosas que las de otros inversores;

b) subvenciones a fondos de capital riesgo para cubrir parte de sus costes administrativos y de gestion;

c) otros instrumentos financieros a favor de inversores de capital riesgo o de fondos de capital riesgo para proporcionar el capital adicional para la inversión;

d) garantías a inversores de capital riesgo o a fondos de capital riesgo que cubran una proporción de las pérdidas de inversión, o garantías dadas con relación a préstamos concedidos a inversores/fondos para la inversión en capital riesgo(31).

e) incentivos fiscales a inversores para llevar a cabo inversiones de capital riesgo.

VII.2. La Comisión no tiene intención de utilizar los criterios que figuran en este apartado para autorizar medidas que pueden aportar capital a una empresa exclusivamente en forma de préstamos (incluido préstamos subordinados y préstamos en forma de participaciones) u otros instrumentos que ofrezcan al inversor/prestamista un rendimiento mínimo fijo, ya sea mediante fondos ya sea por otros medios. Esta aportación de capital no es "capital riesgo" a efectos de la definición que figuran en la nota a pie de página 1 y la Comisión considera que las normas exsistentes, que se refieren especialmente al cálculo de cualquier elemento de ayuda y el vínculo con los costes subvencionables, son las apropiadas para evaluar tales medidas.

VII.3. La Comisión no tiene intención de utilizar los criterios que figuran en el capítulo siguiente para autorizar una medida ad hoc que aporte capital a una empresa determinada.

VIII. Criterios para evaluar la compatibilidad

VIII.1. Como ya se ha explicado en la sección VI, los criterios se expresan en forma de "elementos positivos y negativos". No todos los elementos tienen el mismo peso, y en la lista siguiente los elementos más importantes figuran en primer lugar. Ningún elemento es esencial, ni se puede considerar que un conjunto de ellos baste por sí solo para garantizar la compatibilidad. En algunos casos su aplicabilidad, y la importancia que se les dé, puede depender de la forma de la medida. La evaluación de la Comisión tendrá en cuenta la especificidad regional de cualquier medida y estará sujeta a una prueba global de proporcionalidad.

Las medidas se evaluarán en cada nivel. En aquellos casos en lo que la aportación de capital riesgo a una empresa esté ligada a los costes que pueden optar a ayudas en aplicación de un marco normativo o una directriz ya existentes, ese texto puede aplicarse como alternativa a los principios que figuran más adelante para evaluar la ayuda a dicha empresa, en consonancia con los anteriores puntos II.3 y V.2. No obstante, si la medida en cuestión también ofrece ayuda a los inversores, ésta tendrá que seguir siendo evaluada con arreglo a los principios que figuran más adelante.

VIII.2. En caso de que se cumplan los límites para los volúmenes de transacción fijados en el punto VI.5 y de que sólo los inversores (o un instrumento de inversión) sean beneficiarios de ayuda estatal al amparo de la medida, dicha ayuda estatal será compatible siempre que sea proporcional a las desventajas de coste que se tratan de abordar, tales como los costes relativos de análisis y gestión más elevados de las pequeñas inversiones. Las disposiciones del punto VIII.3 se utilizarán para determinar si tal es el caso.

La Comisión exigirá que se presenten pruebas de deficiencias del mercado, en caso de que se superen los volúmenes de transacción fijados en el punto VI.5.

VIII.3. Una vez que se haya demostrado la existencia de deficiencias en el mercado, la Comisión analizará los elementos siguientes, a la hora de evaluar una medida de capital riesgo a tenor de las disposiciones sobre ayudas estatales del Tratado:

La restricción de las inversiones o, en su defecto, de una mayoría de los fondos invertidos:

i) a las pequeñas empresas(32) o incluso a las "microempresas", y/o

ii) a las pequeñas y medianas empresas durante sus fases de puesta en marcha u otras fases iniciales(33) o en regiones asistidas

se considerará un elemento positivo. Una vez superadas las fases de puesta en marcha o inicial, el acceso a la financiación para las empresas medianas deberá estar sujeto a un límite por empresa del total financiado mediante la medida. También se considerará un elemento positivo la restricción a volúmenes de transacción más pequeños (es decir, inferiores a 500000 euros o 750000 euros, en las regiones que cumplen los requisitos para recibir ayudas establecidos en la letra c) del apartado 3 del artículo 87, o a 1000000 de euros, en las regiones que cumplen los requisitos para recibir ayudas establecidos en la letra a) del apartado 3 del artículo 87), o a un determinado nivel de probada deficiencia del mercado.

Las medidas deberían centrarse en las deficiencias del mercado de capital riesgo. Se considerará positivamente si una medida contempla la concesión de financiación a empresas principalmente mediante la entrada en el capital u otras fórmulas intermedias. Se considerarán negativamente los casos en los que las medidas aporten importes significativos de financiación mediante otras formas, o no parezcan constituir un incentivo importante (es decir, cuando apoyen las inversiones de capital que habrían tenido lugar incluso sin la medida). Sería el caso de medidas que aportaran nueva financiación a una empresa que ya hubiera recibido una inyección de capital con ayuda.

Las decisiones de invertir deben realizarse en función de criterios de rentabilidad. Un elemento positivo será la existencia de relación entre el rendimiento de la inversión y la retribución de los responsables de las decisiones de inversión. Se supone que este requisito lo cumplen:

i) la medidas con arreglo a las cuales todo el capital invertido en las empresas lo aportan inversores de economía de mercado, que también toman la decisión de inversión, no siendo la ayuda nada más que un incentivo para que la lleven a efecto; y

ii) otras medidas en las que intervenga de forma significativa el capital de inversores de economía de mercado, que se invierta con carácter comercial (es decir, para obtener un beneficio exclusivamente) directa o indirectamente(34) en los fondos propios de las empresas de que se trate.

En el caso de los fondos, y aunque cada medida se considerará en función de sus propios méritos y otros aspectos influirán en la evaluación de la Comisión, se considerará una "implicación significativa" toda aportación de al menos el 50 % del capital del fondo, o del 30 %, cuando se trate de medidas que operen en zonas asistidas. Otros elementos positivos serían:

i) un acuerdo entre un gestor profesional de fondos y los partícipes de los mismos, siempre que la retribución del gestor vaya ligada al rendimiento y se ajuste a los objetivos de los fondos y al calendario de inversiones propuesto;

ii) la representación de los inversores del mercado en el proceso de toma de decisiones; y

iii) la aplicación de las prácticas más adecuadas y la supervisión de la reglamentación en la gestión de los fondos.

Se considerará negativamente el hecho de que no haya ningún elemento que indique que las decisiones de inversión se toman en función de criterios comerciales. Se considerará que tal es el caso de las medidas con una magnitud tan pequeña que se centren sólo en unos pocos proyectos y no sean económicamente viables, o de las medidas establecidas exclusiva o principalmente para aportar fondos a una empresa determinada conocida de antemano.

Se debería minimizar el nivel de falseamiento de la competencia entre inversores y entre fondos de inversión. La Comisión acogerá favorablemente todo anuncio de licitación para el establecimiento de cualesquiera "condiciones preferenciales" dadas a los inversores, o la disponibilidad de tales condiciones para otros inversores. Esta disponibilidad podría adoptar la forma de una invitación pública a los inversores en el lanzamiento de un fondo de inversión, o de un sistema (por ejemplo, un sistema de garantía) que permaneciese abierto a nuevos operadores durante un período ampliado. Los medios por los cuales se podría lograr este elemento positivo dependerán necesariamente de la forma de la medida en cuestión. Sin embargo, se considerará como elemento negativo la ausencia de un control de este tipo sobre la compensación excesiva a los inversores, o una medida en la que el sector público asuma totalmente el riesgo de pérdidas o en la que los beneficios fluyan en su totalidad a los demás inversores.

Orientación sectorial. En la medida en que muchos fondos del sector privado se centran en tecnologías especificas o incluso en sectores específicos (como por ejemplo, los de la sanidad, la tecnología de la información y la cultura), es posible que la Comisión esté dispuesta a aceptar que se preste una atención especial a un sector específico, en caso de que presente una lógica comercial y objetivos de interés público. No obstante, habida cuenta de que la Comisión ha mantenido de forma coherente una opinión menos favorable de las medidas sectoriales de ayuda estatal, especialmente en los sectores sensibles que padecen exceso de capacidad, las medidas deberían descartar específicamente la concesión de ayudas a las empresas de los sectores de la construcción naval y CECA.

Inversión basada en los planes de empresa. El hecho de que para cada inversión exista un plan de empresa que incluya detalles del producto, las ventas y la evolución de la rentabilidad y por el que se establezca la vialibidad ex ante del proyecto es practica comercial habitual en la gestión profesional de fondos y se considerará como un elemento positivo. Se considerarían negativamente las medidas que no consten de un "mecanismio de salida" para la implicación directa o indirecta del Estado en empresas individuales.

Se ha de evitar la acumulación de medidas de ayuda a una sola empresa. Si una medida ofrece ayuda a las empresas en las que se invierte, la Comisión podrá solicitar compromisos por parte de un Estado miembro para evaluar y establecer límites a otras formas de ayuda estatal destinada a las empresas financiadas mediante capital riesgo, también en el marco de regímenes autorizados. Para tales medidas, y a menos que el Estado miembro se comprometa a que estas empresas no recibirán ninguna otra ayuda estatal que no sea ayuda de minimis, el Estado miembro deberá proponer a la Comisión, para su análisis y aprobación, una evaluación razonable del elemento de ayuda de la medida que se empleará para aplicar las reglas de acumulación. En caso de que el capital facilitado a una empresa en el marco de dicha medida de capital riesgo se utilice para financiar los costes de inversión inicial, investigación y desarrollo u otros costes subvencionables que se puedan acoger a ayudas en aplicación de otros marcos, el Estado miembro deberá incluir el elemento de ayuda en la medida de capital riesgo a la hora de aplicar los límites máximos de ayuda pertinentes.

IX. Observaciones finales

La Comisión tiene la intención de aplicar lo dispuesto en la presente Comunicación por un período de 5 años. No obstante, habida cuenta de que el enfoque adoptado en la misma representa un cambio en relación con los anteriores métodos de control de las ayudas estatales y de que aborda un ámbito de la economía comunitaria en el que se producen cambios a gran velocidad, se reserva el derecho a adaptar su enfoque a la luz de la experiencia. Asimismo, podrá aclarar determinados aspectos del mismo sobre cuestiones puntulales, cuando considere que puede ser de utilidad.

(1) La Comisión definió el capital riesgo en su documento de 1998 titulado "El capital riesgo: clave de la creación de empleo en la Unión Europea" [SEC(1998) 552 final, 31 de marzo de 1998], como la financiación mediante la emisión de acciones o ampliación de capital de empresas en sus fases de puesta en marcha y desarrollo, y el término se utiliza con ese sentido en el presente documento. El términio "venture capital" hace referencia esencialmente al capital riesgo proporcionado por los fondos de inversión (fondos de capital riesgo) establecidos con este fin. Tales fondos proporcionan a menudo una mezcla de financiación mediante capital en acciones, mezzanine y prestamos subordinados y el término "venture capital" se refiere a la totalidad de esta forma de financiación.

(2) "Reforma económica: Informe sobre el funcionamiento de los mercados comunitarios de producto y de capitales", COM(1999) 10 de 20 de enero de 1999.

(3) "Capital riesgo, clave para la creación de empleo en la Unión Europea" [SEC(1998) 552 final de 31 de marzo de 1998].

(4) Informe provisional relativo al plan de acción sobre el capital riesgo. COM(2000) 658 final de 18 de octubre de 2000, apartado 3.4.

(5) Informe provisional relativo al plan de acción sobre el capital riesgo. COM(2000) 658 final de 18 de octubre de 2000, apartado 3.4.

(6) Mientras que los artículos del Tratado que regulan las ayudas estatales sólo se aplican a medidas nacionales (o subnacionales), toda política coherente exige que las medidas que se adopten a escala comunitaria no entren en conflicto con las normas sobre ayudas estatales.

(7) DO C 288 de 9.10.1999, p. 2.

(8) El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha sostenido que el artículo 87 no distingue entre las medidas de intervención estatal en cuestión por referencia a sus causas u objetivos sino que las define en relación con sus efectos. Asunto 173-73: Italia contra Comisión (Recopilación 1994, p. 709).

(9) Decisión de 4 de octubre de 2000 en el asunto N 172/2000 (Irlanda) Seed and Venture Capital Fund Scheme (Programa de financiación de capital riesgo) (DO C 37 de 3.2.2001, p. 48).

(10) Tal podría ser el caso, por ejemplo, de una medida fiscal que fomente la inversión en determinado tipo de instrumento financiero.

(11) Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia, de 19 de septiembre de 2000, en el asunto C-156/98: Alemania contra Comisión (aún no publicada).

(12) A este respecto, el Tribunal de Justicia sostuvo que: "Tratándose de un programa de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del programa en cuestión para apreciar si, por la cuantía o por el elevado porcentaje de las ayudas, por las características de las inversiones fomentadas o por otras circunstancias previstas por el programa, éste concede una ventaja sensible a los beneficiarios en relación con sus competidores y puede aprovechar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros". Asunto 248/84: Alemania contra Comisión Recopilación 1987, p. 4013), apartado 18 (cursiva añadida).

(13) Boletín CE 9-1984, reproducido en "Derecho de competencia en las Comunidades Europeas", volumen IIA, p. 133.

(14) DO C 384 de 10.12.1998, p. 3.

(15) DO C 71 de 11.3.2000, p. 14; se debería señalar, sin embargo, que es más probable que las garantías concedidas por el Estado a favor de inversiones en capital riesgo incluyan un elemento de ayuda al inversor que en el caso de las garantías tradicionales de préstamo, que se suelen considerar como ayuda al prestatario en vez de al prestamista.

(16) Tal puede ser el caso de medidas que ofrezcan financiación a los inversores para que inviertan en tales participaciones, en caso de que esta oferta se efectúe en condiciones más favorables que las de mercado.

(17) Por ejemplo, Decisión 98/476/CE de la Comisión (DO L 212 de 30.7.1998, p. 50). Este asunto fue objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-156/98 mencionado en la nota 10.

(18) Véase la nota 16.

(19) Por ejemplo, Decisión en el asunto N 705/99, Fondo de alta tecnología del Reino Unido.

(20) Decisión 2001/406/CE en el asunto C 46/2000, Fondo de crecimiento Viridian (Irlanda del Norte) (DO L 144 de 30.5.2001, p. 23).

(21) DO L 10 de 13.1.2001, p. 30.

(22) Directrices sobre ayudas regionales nacionales (DO C 74 de 10.3.1998, p. 9) y Reglamento (CE) n° 70/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las pequeñas y medianas empresas (DO L 10 de 13.1.2001, p. 33).

(23) El hecho de que se reconozca que un objetivo a nivel comunitario es deseable, no basta, en sí mismo, para justificar la ayuda estatal propuesta para lograrlo. Se debería señalar que en las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa se solicitó la reducción de las ayudas estatales y un aumento del capital riesgo.

(24) Por ejemplo (DO C 74 de 10.3.1998, p. 19 y DO C 68 de 6.3.1996, p. 6).

(25) Ello podría incluir una metodología basada en el coste de ofrecer una garantía determinada. Véase la Decisión de 28 de febrero de 2001 en el asunto N 551/2000 (Alemania): BTU - Beteiligungskapital für kleine Technologieunternehmen (DO C 117 de 21.4.2001, p. 14, en página 17).

(26) Véase el Reglamento (CE) n° 70/2001.

(27) Informe intermedio relativo al plan de acción sobre el capital riesgo, COM(2000) 658 final, de 18 de octubre de 2000, sección 3.

(28) Se consideraría que forman parte del mismo tramo las inyecciones separadas de capital que se realicen con un intervalo de seis meses, al igual que otras inyecciones, aunque se realicen a lo largo de un período más prolongado, cuando hayan sido compromertidas en una misma operación.

(29) Es decir, mediante un reglamento aprobado al amparo del Reglamento (CE) n° 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142 de 14.5.1998, p. 1).

(30) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(31) La segunda alternativa es un medio de intervención de la Oficina para la pequeña empresa de los Estados Unidos a favor de las sociedades de inversión en las pequeñas empresas.

(32) Según la definición comunitaria establecida en la Recomendación 96/280/CE de la Comisión (DO L 107 de 30.4.1996, p. 4).

(33) La Asociación europea de capital riesgo define la financiación de puesta en marcha como la que se ofrece a las empresas para el desarrollo del producto y el marketing inicial; las empresas pueden encontrarse en fase de creación o llevar poco tiempo operando, a condición de que no hayan vendido sus productos con carácter comercial, y otras fases iniciales como la financiación que se concede a las empresas en su primera fase de investigación y desarrollo del producto o a las empresas que han finalizado la fase de desarrollo del producto y necesitan más fondos para iniciar la fase de fabricación y venta comercial, aunque sin generar aún beneficios.

(34) Por "indirectamente" debe entenderse la inversión realizada mediante fondos u otros instrumentos de inversión.