COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - Un marco de cooperación para el futuro del turismo europeo

I. Introducción

II. Importancia del turismo en la Unión Europea

1. Estadísticas y tendencias

2. Peculiaridades del sector turístico

III. El nuevo contexto del turismo europeo

1. El proceso «Turismo y Empleo»

2. Otras cuestiones importantes para el turismo europeo

IV. Enfoque estratégico y propuestas de actuación

A. Enfoque estratégico

B. Propuestas de actuación

a) Nueva dinámica para un planteamiento coherente e integrado

b) Dotar a los agentes con los conocimientos y herramientas necesarias

c) Crear las herramientas necesarias para la aplicación de medidas específicas y técnicas

V. Conclusión

Anexo 1: Los grupos de trabajo

Anexo 2: Principales resultados y recomendaciones de los cinco grupos de trabajo

I. Introducción

El turismo constituye una importante actividad económica en la Unión Europea (UE). Engloba gran diversidad de productos y destinos, así como una enorme variedad de agentes, públicos y privados, cuyas competencias están muy descentralizadas y suelen tener carácter regional y local. El turismo dispone de un fuerte potencial para contribuir a la consecución de varios de los objetivos principales de la UE, como el desarrollo sostenible, el crecimiento económico y el empleo, y la cohesión económica y social. En el capítulo II de la presente Comunicación se proporciona una descripción más detallada de este aspecto. Los elementos mencionados y el hecho de que muchas políticas comunitarias tengan una fuerte repercusión en las distintas actividades turísticas, justifican el renovado interés político de las principales instituciones de la UE.

El reciente atentado terrorista contra territorio estadounidense, sus consecuencias directas - como el miedo a tomar el avión - y sus repercusiones indirectas en el conjunto del sector turístico ilustran hasta qué punto este sector depende de factores externos. Con esta comunicación la Comisión no pretende dar una respuesta inmediata a tan recientes acontecimientos, sino más bien presentar el resultado de un largo proceso de redefinición del marco turístico.

El proceso emprendido para dar seguimiento a las Conclusiones del Consejo de 21 de junio de 1999 sobre turismo y empleo, y alentado por la reacción de las demás instituciones [1], generó entre los principales agentes del sector (los Estados miembros, los medios profesionales, la sociedad civil y la Comisión) una dinámica nueva. Partiendo de un planteamiento basado en la coordinación y la asociación, tal como se describe en el Capítulo III, dicho proceso permitió definir una serie de prioridades y de actuaciones, en torno a los temas propuestos por el Consejo especialmente, que los distintos agentes del sector privado y del sector público habrán de acometer en cumplimiento de sus competencias y sus responsabilidades.

[1] Resoluciones del Parlamento Europeo, 18.2.2000, A5-0030/2000. Dictamen del Comité Económico y Social, 26.1.2000, CES 93/2000 - DO 2000/C-75 de 15.3.2000, p. 37. Dictamen del Comité de las Regiones, 15.6.2000, CdR 291/99 final.

El objetivo de la presente Comunicación es consolidar esta nueva dinámica proponiendo, tal como se describe en el Capítulo IV:

- Un marco de funcionamiento, basado en el método de coordinación abierta entre las partes interesadas que se implantó en el Consejo Europeo de Lisboa. Dicho marco seguirá también las orientaciones del reciente Libro Blanco sobre la gobernanza europea [2], que consideran el turismo una buen campo de aplicación, y cuya puesta en práctica requerirá el compromiso de los responsables de alto nivel correspondientes.

[2] COM(2001) 428 final de 25.7.2001

- Un número limitado de medidas y actuaciones que habrán de acometer los distintos agentes del sector turístico, para aumentar los conocimientos sobre esta actividad económica, reforzar la competitividad de sus empresas, y mejorar así el desarrollo sostenible del turismo en la UE y su contribución a la creación de empleos.

II. Importancia del turismo en la Unión Europea

1. Estadísticas y tendencias

Importancia económica y tendencias generales

La profesión del turismo en la Unión Europea es ejercida aproximadamente por dos millones de empresas, esencialmente PYME, que contribuyen a cerca del 5% del PIB y del empleo. Esta cifra oscila en una franja del 3% al 8% según los Estados miembros. El turismo genera, además, volúmenes de actividad considerables en otros sectores, como el comercio y los equipamientos especializados, que suponen cerca de una véz y media del generado por el turismo propiamente dicho.

A pesar de la importancia de las PYME en este sector, se constata una tendencia creciente a la concentración, que consolida la integración vertical de los servicios turísticos, particularmente en el sector hotelero y en los servicios de organización de viajes y en el transporte.

Desde el punto de vista del volumen de negocios, más del 80% del turismo de los europeos es de carácter personal o familiar. El resto es turismo de negocios, en sentido amplio, que oscila según los países entre algo menos del 15% y más del 30% del volumen total, correspondiendo la parte más elevada a los países nórdicos. Los hogares de la Unión reservan cerca de un octavo de sus gastos personales a consumos vinculados con el turismo, circunstancia que varía relativamente poco según los países.

El turismo comunitario tiene un carácter muy interno. El 87% de la actividad turística conocida se destina a los propios ciudadanos y tan sólo el 13% a los visitantes de terceros países. En cuanto al turismo de los ciudadanos de la Unión, tres cuartas partes se quedan en el territorio del uno de los 15 Estados miembros, y el otro cuarto se dirige a otras partes de Europa y del mundo.

El turismo es uno de los sectores de la economía europea que tienen mejores perspectivas de futuro. Las previsiones señalan que Europa tendrá un crecimiento turístico continuo y más fuerte que el crecimiento económico medio, como consecuencia del aumento del tiempo de ocio y su importancia social, así como del crecimiento económico mundial. Desde el punto de vista del volumen absoluto de los gastos y del empleo, tanto el crecimiento actual como el de la última década sobrepasan el 3% anual, con una tasa aún más elevada en el caso de las actividades relacionadas con el turismo de los sectores conexos. Ello se debe a la demanda de servicios turísticos cada vez más variados y completos, así como de entretenimientos cada vez más activos. Sólo en los ámbitos de la hostelería y la restauración, se crearon en Europa aproximadamente 100.000 empleos anuales durante los últimos años.

Europa, que ofrece la mayor diversidad y densidad de alicientes turísticos, es la región turística más visitada del mundo. Pese a presentar un índice de crecimiento turístico inferior a la media mundial, en particular al de algunas regiones emergentes transoceánicas, el volumen del turismo europeo se duplicará en los 20 a 25 próximos años y, desde el punto de vista de los gastos y los productos, tendrá un crecimiento neto de aproximadamente el 3% anual. El empleo crecerá cerca del 15% en los diez próximos años. Si las tendencias que se observan en la actualidad se mantienen, los efectos del citado crecimiento seguirán siendo mayores en las actividades conexas que se beneficien de las repercusiones del turismo que en el sector turístico propiamente dicho. Por supuesto, tales efectos varían considerablemente según los países europeos.

Factores demográficos y evolución adicional

La evolución de la estructura demográfica de la población europea tendrá un impacto decisivo en el turismo de ocio. En el año 2020, la población mayor de 65 años habrá aumentado en 17 millones respecto de la actual. Esta población, que gozará de mejor salud, mayor esperanza de vida y recursos más importantes que las generaciones anteriores, seguirá creciendo. Además, las personas de edades comprendidas entre 50 y 65 años, que estarán en buena medida liberadas de sus obligaciones y sus cargas familiares, que gozarán de gran movilidad y, a menudo, de buena situación financiera, ocuparán un puesto de mayor importancia en el mercado del turismo.

Además de este crecimiento substancial del turismo, se producirá una modificación de la demanda en algunas formas de turismo. Así, el turismo cultural y el relativo al patrimonio natural registrarán el crecimiento más significativo. Por otra parte, muchos turistas tienen necesidades específicas para poder aprovechar plenamente la experiencia turística. Además del 10% de la población considerada discapacitada de una manera u otra, una parte creciente de los turistas sufrirá la reducción de su movilidad por discapacidad temporal o edad.

Uno de los principales problemas del turismo de ocio en Europa es su concentración en períodos concretos y limitados del año. Esta circunstancia origina malas condiciones de trabajo y de empleo con sus efectos negativos sobre la cualificación del personal, la calidad de los servicios y la competitividad de las empresas, así como la saturación de las infraestructuras de comunicación y acogida de los turistas. El previsto aumento de la población mayor de 50 años contribuirá a reducir la concentración de la actividad turística en los períodos de máxima afluencia y, en particular, las vacaciones escolares, y mejorará el escalonamiento de la temporada turística.

Del mismo modo, la liberalización de los transportes y el desarrollo de sus redes, la mayor eficacia del funcionamiento del mercado único, así como la creciente disponibilidad de herramientas de la sociedad de la información, al incrementar la demanda de actividades y servicios vinculados al turismo, seguirán facilitando la movilidad de los ciudadanos y contribuirán a una mayor internacionalización de los flujos turísticos. La moneda única ofrecerá a los visitantes de los terceros países una mayor transparencia de los precios y hará Europa aún más atractiva como destino, lo que supone un medio de promoción más.

Retos principales

El turismo europeo, sus empresas y sus destinos, afrontan retos trascendentales que son al mismo tiempo una oportunidad y una amenaza ante la cual es preciso estar vigilante. Se trata en primer lugar de la prolongación de un crecimiento significativo de la demanda turística en Europa y del volumen del turismo, así como de la divergencia evolutiva de las distintas formas de turismo. Sólo podrá darse una respuesta conveniente a esta evolución con la aparición de nuevas formas de turismo.

Algunos retos tienen una importancia fundamental: la falta de mano de obra suficiente para realizar algunas funciones y cubrir ciertas especialidades, en particular, debido a las condiciones de trabajo; la evolución de los transportes y su impacto en los flujos, la calidad del servicio, el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente; la adopción y la integración de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación como factor de competitividad.

2. Peculiaridades del sector turístico

El turismo es una industria de servicios especializada en un producto especialmente complejo, que depende de una oferta extremadamente fragmentada. Los agentes de cada eslabón de la cadena (agencias de viajes, operadores turísticos, transportistas, hosteleros, restauradores y demás) proponen, cada uno, un componente del producto integral. Estos componentes determinan, en conjunto, la experiencia del turista y su valoración de la calidad del servicio. El destino turístico es el principal lugar de consumo de los servicios turísticos y, en consecuencia, el lugar de implantación y de actividad de las empresas turísticas. El turista identifica el producto con las empresas que prestan el servicio y, al mismo tiempo, con el destino visitado.

Puesto que la mayor parte de las actividades turísticas no obedecen a una necesidad vital, el comportamiento del turista es especialmente inconsistente, está sujeto a influencias psicológicas y sociales, a sensibilidades personales y a reacciones inmediatas. Si la imagen de un único eslabón de la cadena se ve afectada, toda la cadena turística sufre de inmediato las consecuencias. La epidemia de fiebre aftosa, o las diversas mareas negras que afectaron a las costas europeas en el pasado reciente, han demostrado la influencia negativa que las noticias ejercen en la imagen de un destino o región turística y las perniciosas consecuencias que tienen de inmediato para los agentes del sector turístico.

El producto turístico es muy diversificado. Los recursos naturales y culturales, la infraestructura de acogida y de comunicación, así como el alojamiento y la restauración, constituyen los recursos básicos de un destino turístico. La combinación de los recursos turísticos locales y de los servicios que se ofrecen determina la pertenencia del destino a una forma particular de turismo. El turismo de playa o de montaña, el turismo deportivo o religioso, el turismo termal o gastronómico y, por supuesto, el turismo de negocios, son algunos ejemplos.

Además, las interdependencias verticales entre las empresas turísticas son más importantes que en la mayor parte de los demás sectores de la economía. De tales interdependencias, que se dan también a escala mundial, resultan estructuras y tendencias en las relaciones comerciales, que son a veces complejas. Además de las empresas y sus órganos de representación, son también agentes esenciales los destinos con sus distintas actividades, en las que se combinan intereses públicos y privados.

Debido a su diversidad y a la naturaleza fragmentaria de sus elementos, el turismo carece de una identidad sectorial clara, circunstancia ésta que puede explicar en parte la razón de su baja visibilidad política y de que no ocupe, en cualquier caso, el lugar que le corresponde por su importancia económica y social.

La diversidad de los medios empresariales y de los agentes públicos y privados del turismo, su incidencia en muchas otras actividades económicas, su amplísima dimensión social y emocional, y un consumo del producto geográficamente disperso y muy variable dan al turismo un acentuado carácter horizontal. Pueden afectarle directa e intensamente muchos de los ámbitos políticos, si no la mayor parte, tales como política de empresa, los transportes y el desarrollo regional. El informe anual sobre las medidas comunitarias con incidencia en el turismo (2000) [3], que la Comisión preparó al mismo tiempo que la presente Comunicación, proporciona información pormenorizada sobre este asunto.

[3] De conformidad con el artículo 5 de la Decisión 92/421/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1992, por la que se aprueba un plan de acciones comunitarias en favor del turismo, DO L 231, de 13.8.1992, p. 26, la Comisión ha publicado desde 1994 una serie de informes sobre las medidas comunitarias con incidencia en el turismo: COM(1994) 74 final de 6.4.1994, COM(1996) 29 final de 5.2.1996, COM(1997) 332 final de 2.7.1997 y COM(2001) 171 final de 28.3.2001.

En la letra u) del artículo 3 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea se establece que la acción de la Comunidad implicará la realización de medidas en el ámbito del turismo a los efectos enunciados en el artículo 2 de dicho Tratado. Esto se refiere especialmente a: el desarrollo sostenible y el crecimiento, un elevado nivel de empleo, la cohesión social y económica y la convergencia de los resultados económicos, así como la mejora de la calidad de vida y la integración europea.

Más concretamente, el turismo contribuye en amplia medida a los objetivos de la política de empresa. La variedad de los productos y servicios, su diversa implantación geográfica y la evolución del mercado hacia un turismo sostenible y abierto a todos permitirá crear nuevos mercados para las empresas innovadoras y, en particular, para las PYME. La gran diversidad de los empleos que se ofrecen en el sector puede atraer a los jóvenes en busca de primer empleo, contribuir a la lucha contra la marginación y promover la igualdad de oportunidades a todos los niveles de responsabilidad.

El turismo es un elemento trascendental para la calidad de vida de los ciudadanos de la Unión Europea. Puede mejorarse aún más fomentando un turismo europeo sostenible, de calidad y competitivo, que respete la capacidad de carga de las zonas naturales y culturales, en particular en las zonas de la red Natura 2000. El turismo contribuye, igualmente, a acercar a los ciudadanos europeos merced al descubrimiento de los valores europeos comunes.

Las medidas preconizadas en el capítulo IV se inscriben dentro del objetivo estratégico, de hacer de la economía europea, fundada en el conocimiento, la más competitiva del mundo (plan de acción e-Europe). El turismo es un sector privilegiado para la utilización de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) tanto por la industria (interacción entre agentes y nuevos servicios) como por el consumidor (acceso a servicios móviles adaptados).

III. El nuevo contexto del turismo europeo

1. El proceso «Turismo y Empleo»

En noviembre de 1997 se organizó en Luxemburgo una conferencia europea sobre turismo y empleo [4], poco antes de que tuvieran lugar el Consejo Europeo de Luxemburgo [5] dedicado al empleo y el Consejo de Ministros de Turismo de 26 de noviembre de 1997 [6]. En este último se reconocieron los beneficios de un desarrollo equilibrado y sostenible del turismo europeo y se formuló una invitación para profundizar los resultados de la conferencia de Luxemburgo. En 1998 la Comisión creó un Grupo de alto nivel sobre turismo y empleo. Sobre la base de sus recomendaciones [7], que recibieron una amplia aprobación, la Comisión presentó la Comunicación Incrementar el potencial del turismo como generador de empleo [8]. Esta recibió asimismo el apoyo declarado del Parlamento, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, y dio pié a las conclusiones del Consejo, de 21 de junio de 1999, en que se invitaba a la Comisión y los Estados miembros a colaborar estrechamente para maximizar la contribución del turismo al crecimiento y el empleo fundamentalmente en cuatro aspectos (información, formación, calidad y sostenibilidad) que originaron la creación de los grupos de trabajo correspondientes (véase anexo 1).

[4] Conferencia de Luxemburgo, Empleo y turismo: orientaciones para la acción, 4-5.11.1997.

[5] Consejo Europeo de Luxemburgo, 21-22.11.1997.

[6] Conclusiones del Consejo (Turismo) de 26.11.1997.

[7] Turismo en Europa - Nuevos partenariados para la creación de puestos de trabajo: Conclusiones y recomendaciones del Grupo de alto nivel sobre turismo y empleo, Comisión Europea, octubre de 1998.

[8] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones «Aumentar el potencial del turismo para el empleo», COM(1999) 205 final, DO C 178-03 de 23.6.1999.

Los resultados y recomendaciones principales de cada Grupo de trabajo se resumen en el anexo 2. Pueden destacarse los puntos comunes existentes en ellos, en particular:

- El papel capital de la información, el conocimiento y su divulgación

- La necesidad de recursos humanos competentes y motivados con perspectivas a medio y largo plazo

- La integración de la política medioambiental y el fomento de un turismo sostenible

- El reconocimiento de la necesidad de armonizar en el ámbito europeo el concepto de calidad de los servicios e infraestructuras turísticos, su verificación y su seguimiento

- La necesidad de acelerar la integración de las herramientas y servicios de la sociedad de la información en las actividades y empresas turísticas, en particular las PYME

- La necesidad de interrelacionar a los protagonistas y de una colaboración generalizada, en particular entre los protagonistas locales, para garantizar la aplicación de las recomendaciones.

2. Otras cuestiones importantes para el turismo europeo

Como se dijo anteriormente, desde las conclusiones del Consejo de junio de 1999 se ha iniciado una fase de mayor coordinación y se han planteado nuevos temas de la mayor transcendencia.

Este método de trabajo se complementó con las conferencias ministeriales de Vilamoura (P), Lille (F) y Brujas (B), organizadas por el Estado miembro que asumía la presidencia de la Unión Europea. Dichas conferencias ministeriales tuvieron una amplia participación de los agentes del sector turístico europeo y se abrieron progresivamente a los representantes de los países de la adhesión. Por lo general, dieron lugar a un documento de la Presidencia, que se presentaba en una sesión del Consejo de Mercado Interior/Consumidores/Turismo [9]. Las conferencias ministeriales dieron mucho apoyo y aliento a este proceso de coordinación.

[9] Nota de información de la Presidencia, Consejo de la Unión Europea, 24.11.2000, doc. 13832/00; Informe de la Presidencia sobre la Conferencia de Brujas, Consejo de la Unión Europea, 18.9.2001, doc. 11897/01; Conclusiones de la Presidencia, Consejo de la Unión Europea, 18.9.2001, doc. 11894/01.

En primer lugar es necesario tener en cuenta los debates que tuvieron lugar en las conferencias ministeriales y las preocupaciones de carácter prioritario que se plantearon en ellos. De este modo, en Vilamoura el 11 de mayo de 2000, se expresó el deseo de que se mejorase la coordinación de las políticas nacionales y se reconociese políticamente el papel del turismo.

En Lille, el 22 de noviembre de 2000, se abogó por la consolidación de los trabajos emprendidos en el Comité Consultivo de Turismo y propuso 15 puntos susceptibles de mayor concertación, acerca de asuntos como la creación de una red de territorios piloto, el turismo sostenible, el intercambio de información, la mejora del conocimiento del sector turístico y la formación.

En Brujas, el 2 de julio de 2001, la presidencia señaló la necesidad de que, para contar con un «Turismo para todos», las actividades turísticas estén al alcance de ciertos grupos, como los jóvenes, las personas mayores, las personas en situación de pobreza, los parados y los discapacitados. En cuanto a estos últimos, se expresó el deseo de simplificar y armonizar la señalización de los accesos a las infraestructuras y servicios. Así se originaron las conclusiones de la Presidencia sobre «Turismo para todos», que fueron ratificadas en la reunión del Consejo de 27 de septiembre de 2001.

A raíz de los intensos debates mantenidos, los representantes de las asociaciones profesionales y de la sociedad civil interesadas se incorporaron a los grupos de trabajo y sus preocupaciones se recogieron ampliamente en las recomendaciones finales. Con este motivo, las asociaciones defendieron la necesidad de gestionar y promocionar la imagen turística de Europa, sobre todo para compensar los efectos negativos generados por los acontecimientos relacionados con la seguridad pública, antes incluso de que se produjeran los atentados en los Estados Unidos. Asimismo, hicieron hincapié en la sostenibilidad y los intereses de los trabajadores.

Otros aspectos importantes afectan a las políticas comunitarias de transporte (movilidad sostenible, derechos y seguridad de los pasajeros y calidad de los transportes), competencia (concentración de empresas, integración vertical y ayudas públicas), mercado interior (libre prestación de los servicios turísticos), igualdad de oportunidades, protección de los consumidores (turistas en un mercado transnacional), política regional e instrumentos estructurales en favor del turismo, comercio y relaciones internacionales (GATS) y ampliación.

La estrategia adoptada para el mercado interior de servicios, por ejemplo, tiene por objetivo suprimir las barreras nacionales a la libre prestación de servicios en el seno de la Unión europea, con el fin de facilitar los servicios transfronterizos. Esta estrategia abarca igualmente el turismo y se articula en dos fases. La primera consiste en la identificación de los obstáculos existentes y la segunda, a la luz de los resultados obtenidos, en proponer soluciones adaptadas. Por ejemplo, el Libro blanco sobre «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» [10] señala el camino hacia un transporte turístico más rentable, sostenible y de mejor calidad. El análisis del sector de la aviación civil, presentado en este Libro blanco, ha sido actualizado después de los ataques terroristas en los Estados Unidos del 11 de Septiembre de 2001 [11].

[10] COM(2001) 370 del 12.9.2001.

[11] COM(2001) 574 del 10.10.2001.

Para que tenga éxito la mayor parte de las medidas propuestas, es esencial que los agentes, Comisión incluida, tengan mejores conocimientos básicos, lo que supone, por ejemplo, disponer de mejores estadísticas. El volumen y la calidad de los datos disponibles hoy en día son insuficientes. Por otra parte, dada la compleja estructura del sector turístico, se ha emprendido un profundo análisis sectorial para adquirir los conocimientos necesarios a fin de orientar bien las futuras acciones.

Merece la pena citar algunos de los acontecimientos programados para breve plazo, a saber: el Año internacional del turismo ecológico (2002), la Cumbre mundial del desarrollo sostenible, que se celebrará en septiembre de 2002 en Johannesburgo, y el Año europeo de los discapacitados (2003).

IV. Enfoque estratégico y propuestas de actuación

A. Enfoque estratégico

Los objetivos de la actuación «Turismo y Empleo» son crear las condiciones y poner los medios para que haya un turismo sostenible de calidad y que sean competitivas las empresas turísticas europeas. La estrategia para alcanzarlos depende de varios elementos, entre los que destacan los siguientes:

- Seguir un enfoque que tenga como motor el conocimiento, es decir, explotar mejor la información, adquirir conocimientos técnicos y perfeccionarlos, innovar creando nuevos métodos y sacar provecho de las mejores prácticas. Este enfoque exige también comprender mejor cómo están organizados los agentes, su interrelación y su interdependencia.

- Facilitar la adaptación del sector y sus empresas a la evolución del mercado: dicha adaptación requiere modificar la oferta turística, la calidad de los productos, así como la disponibilidad de recursos humanos competentes y métodos modernos de gestión empresarial, teniendo presente en especial las necesidades de las PYME.

- Utilizar las políticas e instrumentos que a los distintos niveles tengan repercusión en el turismo: es decir, seguir, evaluar y administrar su incidencia en el turismo y contribuir a integrar las cuestiones del turismo en las distintas políticas.

- Poner en práctica un número limitado de medidas, disposiciones y herramientas que respondan a los temas prioritarios.

- Definir, con todos los agentes, los objetivos, calendarios de ejecución y costes correspondientes a dichas medidas.

- Acelerar el paso de los organismos, administraciones y empresas turísticas a la sociedad de la información y fomentar la utilización de las herramientas y servicios de TIC, también mediante su interconexión.

Las actuaciones responderán a los criterios siguientes:

- Se adherirán al proceso de convergencia de las políticas de los Estados miembros mediante el método abierto de coordinación, que supone la adopción por los agentes de un planteamiento de cooperación.

- Se basarán, dentro de lo posible, en las medidas y estructuras existentes, a las cuales mejorarán, perfeccionarán y darán más coherencia según las necesidades de las actuaciones decididas, en lugar de crear otras nuevas.

- Respetarán escrupulosamente el principio de subsidiariedad, que presidirá el reparto de las responsabilidades encomendadas a los distintos agentes.

- Aprovecharán la total colaboración de los agentes públicos y privados, así como de los distintos niveles e intereses de origen político, administrativo, profesional y de la sociedad civil interesada, para que todos los agentes se identifiquen con el proceso y con las actuaciones propuestas y decididas.

- Tendrán valor añadido al integrarse en un marco de cooperación que facilite y fomente la actuación a escala comunitaria.

B. Propuestas de actuación

a) Nueva dinámica para un planteamiento coherente e integrado

1. Integración del turismo en las políticas y medidas comunitarias

Numerosas políticas y medidas comunitarias afectan a los agentes del sector turístico e influyen directamente en sus actividades. Desde 1992 se hizo sentir la necesidad de analizar y hacer el seguimiento de dichas medidas. Las contribuciones y debates que tuvieron lugar en los grupos de trabajo confirmaron su enorme importancia y su repercusión. Dado que dichas medidas se rigen ampliamente por el principio de subsidiariedad, la Comisión y los Estados miembros tienen que coordinarse.

La primera medida que se propone tiene por objeto intensificar las relaciones con los responsables de estas políticas e iniciativas comunitarias. Preparará y reforzará las medidas 2 y 3 que figuran a continuación.

Medida 1: Creación por la Comisión, en cooperación y coordinación con los Estados miembros y los profesionales del sector, de mecanismos para mejorar la integración de los intereses y necesidades de los agentes del turismo en las políticas e iniciativas comunitarias con incidencia en él.

Dichos mecanismos se referirán prioritariamente a dos ámbitos, a saber: un análisis más sistemático de la repercusión de las medidas comunitarias en el sector turístico; y la plena consideración de los intereses y necesidades del sector turístico cuando se formulen y se apliquen las medidas. A corto plazo, se dará prioridad a la preparación del 6º programa marco y del tema dedicado a las «tecnologías de la sociedad de la información».

2. Consolidación del nuevo marco de cooperación entre los agentes del sector turístico a través del método abierto de coordinación

La Decisión del Consejo de 22 de diciembre de 1986 confía al «Comité Consultivo de Turismo» la misión de facilitar los intercambios de información, la consulta y, cuando proceda, la cooperación. Los recientes debates, y en particular los mantenidos durante las conferencias ministeriales, pusieron de relieve la necesidad de proseguir y reforzar los trabajos emprendidos en el Comité Consultivo.

Medida 2: Reforzar el papel del «Comité Consultivo de Turismo».

A iniciativa de la Comisión o a petición de los Estados miembros, este Comité podrá debatir cualquier materia que pudiera interesar a los Estados miembros respecto a los diferentes temas que afectan al turismo. Además de la participación de los representantes de los servicios de la Comisión correspondientes, este debate podrá llevarse a cabo aprovechando el consejo y la experiencia de los agentes del sector y de otros grupos.

La Comunicación de 1999 mencionaba ya la oportunidad de revisar los mecanismos de consulta con las organizaciones profesionales europeas del sector. El nuevo diálogo que se estableció durante el proceso «Turismo y Empleo» con la profesión y los representantes de la sociedad civil demostró su eficacia. La temprana participación de los agentes, en las fases de definición y debate de las propuestas vinculadas al turismo, contribuye a mejorar las propuestas, acelerar su aplicación y facilitar el seguimiento de los progresos.

Medida 3: Fomentar una mejor interrelación con los medios profesionales y demás grupos de agentes

Esta medida debería materializarse, en particular, en la organización de un Foro Europeo del Turismo anual. La estructura y contenido de dicho foro se basarán en propuestas y trabajos preparatorios que permitan a la profesión plantear y discutir los temas de interés prioritarios. El foro reunirá a los responsables de alto nivel de los medios profesionales, la sociedad civil y las autoridades europeas, nacionales y regionales encargadas del turismo. Los debates se concentrarán en uno o dos temas prioritarios para la profesión.

La Comisión contribuirá al lanzamiento de esta medida organizando el primer foro en estrecha cooperación con los demás agentes. En consecuencia, los medios profesionales del turismo, en cooperación con las instituciones comunitarias y los Estados miembros, se ocuparán de su continuación. El éxito de este foro sólo será posible con un compromiso firme y duradero de los medios profesionales.

3. Refuerzo de la interacción con los destinos y sus representantes

El destino es el lugar en el que se concentra la parte fundamental de la actividad turística y al cual se vincula una imagen turística. Es el crisol donde tiene lugar la interacción entre los agentes públicos y privados, y donde se agrupa la práctica totalidad de las PYME del sector turístico. De una manera u otra, todos los grupos de trabajo expresaron la necesidad de facilitar los contactos a través de redes de colaboración, especialmente cuando se dan elementos transfronterizos o interregionales. Esta interacción reforzada se corresponde con muchos de los elementos y criterios del enfoque estratégico mencionado anteriormente. Además, algunas de las medidas propuestas a continuación no pueden tener ni éxito ni repercusión significativa sin la participación activa de los destinos y de sus agentes.

El intercambio de información, buenas prácticas y experiencias piloto, la búsqueda de soluciones comunes, el apoyo a la integración de los agentes y a la interconexión de los destinos turísticos son el núcleo de las necesidades que se han detectado. Contribuyen a mejorar la gestión y la promoción de los destinos, valorizar el potencial turístico y explotar razonablemente el patrimonio, así como a desarrollar un turismo local generador de empleos y de empresas competitivas. También es en este contexto donde pueden mejorarse el apoyo a las PYME, los problemas de seguridad, así como la calidad de los servicios y la accesibilidad de todos a ellos.

Ya existen algunos acuerdos de colaboración, de alcance geográfico limitado, que suelen surgir de proyectos financiados por la Comunidad. En contadas ocasiones se tiene en cuenta la coordinación general de estas actividades, pese a ser necesaria para que prosperen los acuerdos de colaboración. Es necesario llamar la atención de los destinos y los agentes turísticos locales sobre estas posibilidades y evolucionar hacia una orientación temática.

Medida 4: Reforzar la interacción de los demás agentes con los destinos y facilitar los acuerdos de colaboración entre los agentes locales (destinos/territorios/regiones; agentes económicos y sociales de los sectores privado, asociativo y público).

Merced a la interconexión de los agentes, esta medida permitirá la cooperación a escala europea en favor de un turismo sostenible de calidad y de la competitividad de las empresas. Contribuirá así a consolidar la imagen de Europa como destino turístico. El papel de la Comisión se limitará a dar el estímulo inicial que requiere la creación de redes y acuerdos de colaboración. Se ejercerá en estrecha cooperación con los Estados miembros y conllevará que los agentes públicos, privados y asociativos reconozcan el reparto de responsabilidades.

La ayuda, no económica, de la Comisión, las autoridades nacionales y regionales, así como de los agentes del sector privado y asociativo facilitará las iniciativas de las partes interesadas. Estas se financiarán, en cambio, principalmente con las contribuciones de los participantes en la red o acuerdo de colaboración, o de sus beneficiarios. Los instrumentos financieros asignados a las políticas comunitarias correspondientes podrán utilizarse en actuaciones concretas de estímulo inicial o que respondan a las prioridades políticas europeas.

La aplicación de las medidas 1 a 4 contribuirá a consolidar la nueva dinámica basada en el método abierto de coordinación, según la definición que se recoge en el Libro Blanco sobre la gobernanza europea. Sólo tendrá éxito con el compromiso firme y la participación activa de los responsables.

b) Dotar a los agentes con los conocimientos y herramientas necesarias

4. Recurrir a los centros especializados y de apoyo existentes para desarrollar el conocimiento y la observación en el ámbito del turismo

En la mayor parte de los Estados miembros existen organismos o centros especializados en el sector turístico de ámbito nacional o regional. Ofrecen la infraestructura y apoyo básico de que precisan los distintos agentes del sector turístico, especialmente los destinos, para mejor hacer frente a sus necesidades, así como para evaluar y medir la evolución del sector. Todo indica que las estructuras e instrumentos comunitarios existentes son suficientes para ofrecer el apoyo que requiere la aplicación de las recomendaciones formuladas por los grupos de trabajo [12].

[12] Las recientes propuestas presentadas en la convocatoria relativa a las acciones innovadoras FEDER (2001-2006) abarcan, en su mayor parte, la creación o la utilización de centros especializados y de apoyo a escala regional o local. Las necesidades de formación, la interconexión, el apoyo a las PYME, así como el seguimiento de la innovación, son elementos primordiales de la función desempeñada por dichos centros, que en muchos casos conceden prioridad explícita al turismo.

La interconexión de las funciones y servicios de utilidad para los agentes del sector turístico proporcionará una significativa plusvalía a escala comunitaria. Es necesaria para el éxito de las distintas actuaciones, pues permitirá:

- un acceso generalizado y más fácil de los centros locales o regionales a la información disponible en Europa sobre el turismo, así como el acceso directo a los mejores expertos europeos de cada tema

- la posibilidad de generar un interés especial por los temas de importancia comunitaria o europea, de simplificar la coordinación a fin de mejorar los conocimientos que necesitan los agentes públicos y privados para actuar en favor de un turismo europeo sostenible, de calidad y competitivo.

Medida 5: Interconexión de los servicios y funciones de apoyo requeridos por una o varias de las presentes medidas, así como por las actividades derivadas (por ejemplo, de las medidas 7 a 10). Los centros especializados (observatorios, centros de estudio e investigación u otros organismos de este tipo) nacionales, regionales y locales se ocuparán de que los agentes del sector turístico tengan acceso a dichos servicios y funciones.

El enfoque se basará en la participación abierta y voluntaria de los centros. En una primera fase, los Estados miembros indicarán los centros que disponen de la especialización requerida. Cuando proceda, la Comisión señalará los centros supranacionales o internacionales que estén cualificados en esta materia. El planteamiento concreto de la interconexión se debatirá en el Comité Consultivo con la participación de los agentes participantes en la medida 4.

En general, la interconexión se realizará sin costes adicionales. En caso de necesidad, los recursos complementarios se buscarán principalmente en los ámbitos nacional, regional y local entre los agentes públicos y privados. La Comisión podrá facilitar y fomentar la medida con ayudas sin carácter económico. Cuando proceda y a iniciativa de los agentes directamente interesados, la medida podrá beneficiarse de los instrumentos financieros disponibles dentro de las correspondientes políticas comunitarias.

Se creará un órgano de control y coordinación de los servicios en red, en el que participarán las partes interesadas y representantes de las funciones específicas, que debería continuar bajo la responsabilidad de las autoridades que en la actualidad tengan encargados los centros

5. Facilitar el acceso de los agentes a los instrumentos comunitarios

El objetivo es la buena utilización de los instrumentos comunitarios -financieros u otros- en beneficio del sector turístico. Su consecución exige dar a los agentes mejor información sobre dichos instrumentos, en particular, mediante la actualización periódica de la guía de recursos en internet sobre las medidas comunitarias en favor de las empresas y destinos turísticos [13], así como aprender las lecciones del pasado para, de este modo, contribuir mejor a la formulación de las prioridades de los programas y medidas futuras. En este contexto, las redes ya existentes, financiadas por la Comisión para el apoyo a las empresas (Euro Info Centres y Centros de Innovación [14], deberán aportar una contribución significativa.

[13] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/tourism-publications/ documents/roadmap_es.pdf.

[14] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ networks/index.htm.

Con vistas a la buena utilización de los instrumentos, corresponde la función principal a los Estados miembros y a sus órganos de la administración local, en coordinación con los medios profesionales a todos los niveles. Entre los instrumentos comunitarios, se prestará una atención muy especial a la utilización de los fondos estructurales comunitarios y del programa marco de investigación y desarrollo, dada su importancia financiera y su trascendencia para la realización de proyectos concretos en muchos ámbitos.

Medida 6: Los Estados miembros, los órganos de sus administraciones locales y los medios profesionales del sector turístico establecerán disposiciones y mecanismos para la buena utilización de los instrumentos comunitarios, financieros y no financieros, en favor del sector turístico.

Aprovechando los trabajos y la colaboración de la Comisión, los agentes especialmente concernidos, en particular los organismos públicos de turismo, harán un estrecho seguimiento de la aplicación de los instrumentos comunitarios in situ y de su utilización en favor del sector turístico. Por ejemplo, los Estados miembros podrán crear grupos de trabajo u organizar seminarios para facilitar el acceso del sector turístico a estos instrumentos (por ejemplo, fondos estructurales y programa marco de investigación) y al diálogo con las regiones y demás agentes participantes en los proyectos en beneficio propio. Este proceder permitirá también que todos los agentes, incluida la Comisión, extraigan conclusiones para establecer mejor las prioridades y disposiciones futuras. Esta medida, más el intercambio y aprovechamiento de la experiencia obtenida, servirán a la cooperación reforzada prevista en las medidas 1 a 4 y a beneficiarse de ella

c) Crear las herramientas necesarias para la aplicación de medidas específicas

Las actividades resultantes de las cuatro primeras medidas se basarán, en primer lugar, en los servicios de la red creada por la medida 5. Dicha red contará con métodos, que estarán suficientemente armonizados, y con herramientas conocidas y disponibles, directamente o en forma de servicios, por las partes interesadas. Inicialmente se tratará de métodos de medición y evaluación, manuales y guías, estadísticas y, de modo más general, de herramientas para mejorar los conocimientos. Esta lista no es taxativa y evolucionará en función de los progresos de las actividades que se lleven a cabo y de las nuevas necesidades definidas por los distintos agentes del sector turístico. Se actualizará periódicamente.

6. Cuentas satélite del turismo (CST) y estadísticas

Las informaciones estadísticas tal como existen en Europa resultan insuficientes, tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo, para las necesidades de los agentes del sector turístico. Reflejan mal la repercusión y la importancia económica del turismo como sector económico.

La Organización Mundial del Turismo (OMT), la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y EUROSTAT establecieron conjuntamente una nueva serie de indicadores, las «Cuentas Satélite del Turismo (CST)», que permiten apreciar mejor las actividades turísticas en el ámbito nacional y su importancia en la economía mundial. Tras los últimos trabajos emprendidos, EUROSTAT prevé que a principios de 2002 se presentará un manual técnico sobre la aplicación de las CST.

Medida 7: En coordinación y con el apoyo de los agentes públicas y privados interesados, la Comisión y los Estados miembros harán los esfuerzos necesarios para llevar a la práctica las Cuentas Satélite del Turismo (CST).

Los Estados miembros y la Comisión deberán determinar los procedimientos de aplicación y las responsabilidades de los distintos agentes, entre ellos los de la profesión turística, y fijar un calendario realista. Se establecerá un plan de financiación, que se repartirá entre los Estados miembros, la Comisión y los profesionales del turismo. En una primera fase (2002 y 2003) la Comisión propondrá una ayuda financiera para estudiar la viabilidad y para elaborar las CST en los países que deseen comprometerse, con arreglo al programa plurianual para las empresas y el espíritu de empresa (2001-2005) [15].

[15] DO L 333 de 29.12.2000, p. 84.

La Directiva 95/57/CE del Consejo determina la información estadística que debe recogerse en el ámbito del turismo [16]. Su aplicación se rige por la Decisión 1999/35/CE [17]. Para que en el futuro pueda contarse con una mejor información estadística, sería aconsejable estudiar la necesidad eventual de introducir cambios en la base legal de las estadísticas de turismo. Además, la presentación de la información estadística deberá adaptarse a las necesidades concretas de los agentes del sector turístico para que resulte utilizable de un modo más directo.

[16] Directiva 95/57/CE, de 23.11.1995, sobre la recogida de información estadística en el ámbito del turismo. DO L 291 de 6.12.1995, p. 32.

[17] Decisión 1999/35/CE de la Comisión, de 9 de diciembre de 1998, relativa a los procedimientos de aplicación de la Directiva 95/57/CE del Consejo (DO L 9 de 15.1.1999, p. 23).

7. Agenda 21 del turismo en Europa

Se han llevado a cabo varios intentos a escala internacional, regional y local, para adaptar los principios del desarrollo sostenible a las características del sector turístico. Cada vez urge más, en el ámbito europeo, el establecimiento de las directrices estratégicas y las medidas necesarias con vistas a conseguir unos modelos de desarrollo sostenible para el turismo. La aplicación de los principios del desarrollo sostenible a los destinos y a los distintos subsectores de la actividad turística se percibe además como un valor añadido para la imagen de los destinos. Se requiere, pues, una estrategia de desarrollo sostenible para el turismo en Europa, bajo la forma de un programa global de acción; instrumento normalmente conocido como Agenda 21.

Medida 8: Fomento del desarrollo sostenible de las actividades turísticas en Europa mediante la definición y la aplicación de una Agenda 21.

Esta agenda abordará varios aspectos muy importantes, en particular: la protección de los recursos naturales, la integración de los problemas del medio ambiente y la pobreza en la política de turismo, la mejora de la participación de los agentes así como del seguimiento de la aplicación, y la responsabilidad social de las empresas. Deberá enmarcarse en el planteamiento general del desarrollo sostenible fijado para la UE.

La Comisión encargará la redacción de un documento, basándose en los resultados del Grupo de trabajo «Sostenibilidad», para acelerar la creación de una Agenda 21 en Europa. Gestionará el trabajo por medio de un grupo de dirección, que presidirá ella misma y del que formarán parte representantes de los Estados miembros y especialistas de los demás agentes del sector turístico, incluyendo organizaciones no gubernamentales medioambientalistas. El documento se podrá presentar como contribución en la Cumbre mundial del desarrollo sostenible, que se celebrará en septiembre de 2002 en Johannesburgo

8. Documentos de orientación

La definición de orientaciones concertadas, fruto de un trabajo en común, contribuye a la mejora de la calidad y competitividad del sector del turismo en Europa. Los documentos de orientación se elaborarán en función de las necesidades. Inicialmente se han reseñado dos necesidades concretas.

Durante los debates y seminarios se alcanzó un amplio consenso sobre la necesidad de una mejor señalización, armonizada en el ámbito europeo, que satisfaga las exigencias de los turistas discapacitados, para caracterizar la accesibilidad de los lugares e infraestructuras turísticos. En la actualidad coexisten sistemas diferentes que dificultan la interpretación de la calidad de los servicios que realmente se ofrecen.

Los grupos de trabajo reseñaron también la necesidad de evolucionar desde la simple formación a una solución general que permita poner a disposición de los profesionales del turismo las cualificaciones requeridas para innovar sus actividades. La solución a esta necesidad estriba en adoptar un planteamiento, denominado «espacios de profesionalización», que ofrecerá el marco general de las cualificaciones requeridas y, al mismo tiempo, permitirá su aplicación en un espacio geográfico (destino) concreto. Un manual sobre esta materia consistirá en una guía general con los elementos básicos de un espacio de profesionalización. Tendrá en cuenta la aparición de un entorno innovador, el asesoramiento de los agentes, la búsqueda de soluciones adaptadas, así como el apoyo y la formación necesaria para su aplicación. Se pondrá a disposición de los centros especializados locales y regionales para ayudarles a innovar en su propio espacio de profesionalización.

Medida 9: En función de las necesidades, las autoridades públicas europeas, nacionales, regionales y locales fomentarán y apoyarán la elaboración de los documentos de orientación correspondientes a los asuntos generales de interés socioeconómico. Ofrecerán su contribución técnica a tal efecto. Inicialmente se elaborarán dos manuales. Uno contribuirá a la armonización de los criterios de accesibilidad para discapacitados; el otro, a la descripción de los espacios de profesionalización en el ámbito del turismo.

La Comisión tiene la intención de emprender, previa consulta con las organizaciones representativas del sector turístico y de las personas discapacitadas, una serie de trabajos que permitirán elaborar criterios armonizados para que los lugares e infraestructuras turísticos ofrezcan buena accesibilidad a los turistas discapacitados. Permitirán una simplificación de la señalización correspondiente y se utilizarán para aumentar la sensibilización de los agentes, en particular, dentro del Año europeo de las personas discapacitadas 2003.

La elaboración de otros documentos de orientación deberá basarse en la cooperación reforzada que se contempla en las medidas 1 a 4. Dentro de este contexto, el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional podría prestar una importante colaboración en la elaboración de un manual sobre los espacios de profesionalización en este sector.

La Comisión continuará promoviendo la difusión y aplicación de las mejores prácticas en el campo del turismo sostenible, según las directrices que aparecen en el documento sobre "Turismo sostenible y Natura 2000: orientaciones, iniciativas y mejores prácticas en Europa". El seguimiento dado a las recomendaciones sobre la gestión integrada de zonas costeras ofrece una base importante para dichas mejores prácticas

9. Métodos y herramientas de medición y evaluación: indicadores y evaluación comparativa

Para mejor comprender las estructuras y el funcionamiento del sector turístico y afrontar sus problemas principales, es preciso perfeccionar nuestros conocimientos. Sirva de ejemplo el escalonamiento de las vacaciones, un problema que ha se ha planteado muchas veces y repercute directamente en el mercado laboral, la formación, la calidad de los servicios, la competitividad de las empresas y el desarrollo sostenible. La utilización de las nuevas tecnologías podría, entre otras cosas, contribuir a mejorar la utilización de las infraestructuras turísticas y, por tanto, a reducir las consecuencias negativas de esta concentración turística. Es preciso disponer de indicadores y métodos de evaluación comparativa, y utilizarlos en el seguimiento de los distintos elementos característicos del sector. Estos mismos elementos aparecen cuando se abordan otros asuntos importantes para el turismo.

Medida 10: Elaborar y difundir los métodos y herramientas de medición (indicadores de calidad y de evaluación comparativa) que requiere el seguimiento de la calidad de los destinos y servicios turísticos.

Las actividades se centrarán en los métodos y herramientas que podrán ser utilizados por los destinos y las empresas del sector turístico, bajo su plena responsabilidad. Estos trabajos podrán completarse con estudios destinados al análisis y la caracterización de las materias y necesidades que aún no se hayan cubierto. Las actividades se basarán en las informaciones presentada por los grupos de trabajo y las redes especializadas y de conocimientos creadas por la medida 5, es decir, en coordinación con los centros especializados europeos. Los resultados se difundirán recurriendo a la cooperación resultante de la medida 4.

Además de la contribución de los medios profesionales del sector turístico y los destinos, los trabajos precisos para llevar a cabo esta medida podrán disfrutar, a título individual, de ayudas económicas nacionales y/o comunitarias.

10. Ampliación y ámbito internacional

El marco estratégico y el contexto de las políticas y actividades turísticas en la Unión Europea, así como de las medidas correspondientes, se aplican también tanto a los países del Espacio Económico Europeo como a los países candidatos a la adhesión, que podrán sumarse a los trabajos.

Las medidas mencionadas se circunscribirán en el fenómeno de la creciente globalización, que también afecta al turismo, y contribuirán a promocionar el sector turístico europeo a escala internacional. Con el fin de crear sinergias, la Comisión favorecerá la consulta con otros organismos internacionales y el estrechamiento de la cooperación con organizaciones como la Organización Mundial del Turismo (OMT) y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Se invita a los Estados miembros, los medios profesionales del sector turístico y los sectores de la sociedad civil interesados, a hacer lo propio en el marco de sus competencias y responsabilidades.

La Comisión cuidará de que se respeten los intereses del sector turístico en las negociaciones sobre la liberalización de los servicios (GATS), que tienen lugar en la Organización Mundial del Comercio (OMC), considerando su relación con el desarrollo sostenible. Además, en los futuros trabajos se tendrán en cuenta las relaciones de cooperación con los países mediterráneos y los países en desarrollo.

V. Conclusión

La Comisión y los Estados miembros han cooperado estrechamente en el conjunto de los asuntos tratados en la presente Comunicación. La cooperación se articuló sobre todo en torno a los grupos de trabajo, creados bajo los auspicios de la Comisión y la dirección del Comité Consultivo de Turismo al efecto de dar curso a las conclusiones del Consejo de 21 de junio de 1999. Se asoció a las organizaciones profesionales y a las de la sociedad civil con un interés directo por el turismo.

Teniendo en cuenta las conclusiones y recomendaciones formuladas por estos grupos de trabajo, así como otros asuntos esenciales para el turismo europeo, la Comisión presenta en esta Comunicación un marco para el seguimiento de las políticas y actividades turísticas en la Unión Europea. A este marco se asocia una serie de medidas que han de poner en práctica los distintos agentes interesados y que permitirá incrementar los conocimientos del sector turístico, la competitividad de sus empresas, el desarrollo sostenible del turismo en la Unión Europea y su contribución a la creación de puestos de trabajo.

La Comisión invita al Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones a estudiar el presente documento. Espera que estas propuestas sean útiles para consolidar, con el compromiso proactivo de los responsables de la actividad turística de la UE, la nueva dinámica de cooperación generada desde 1999. Desea, en el marco del método abierto de coordinación, comenzar la aplicación progresiva de las medidas propuestas antes de que concluya el primer semestre de 2002. Ésta se hará en cooperación con el Consejo y las demás instituciones comunitarias, así como con la participación activa de los profesionales del sector turístico y los agentes de la sociedad civil.

Anexo 1: Los grupos de trabajo

La Comisión y los Estados miembros participantes en el Comité Consultivo de Turismo crearon grupos de trabajo con mandatos precisos y distintos [18] a principios del año 2000. Componían dichos grupos expertos nombrados por los Estados miembros según su especialidad y representantes de los servicios de la Comisión según los temas tratados. Del ponente de cada uno de ellos se hacía cargo voluntariamente un Estado miembro [19].

[18] Decisión 86/664/CEE del Consejo de 22 de diciembre de 1986 por la que se establece un procedimiento de consulta y de coordinación en el ámbito del turismo, DO L 384 de 31.12.1986, p. 52.

[19] Grupo de información: Portugal (2000), luego Italia (2001). Grupo de formación: Dinamarca. Grupo de calidad: España. Grupo de sostenibilidad: Francia

Después de celebrarse tres reuniones de cada Grupo de trabajo entre finales de febrero y finales de agosto de 2000, el 7 de noviembre de 2000 la Comisión presentó, basándose en un informe intermedio preparado por cada ponente, un informe de situación sobre el curso dado a las conclusiones del Consejo de 21 de junio de 1999 [20].

[20] Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la situación actual del curso dado a las conclusiones del Consejo relativas a «Turismo y Empleo», COM(2000) 696 final.

El debate sobre las orientaciones de dicho informe se emprendió en una conferencia organizada en Vilamoura y prosiguió en el seminario interministerial de Lille. Los resultados del debate, que preconizaban la continuación y la consolidación de los trabajos emprendidos, fueron presentados por la Presidencia francesa al Consejo Mercado Interior/Consumidores/Turismo que se celebró el 30 de noviembre de 2000.

De estos debates resultaron dos novedades importantes:

- Los grupos se abrieron a los representantes de las organizaciones profesionales del turismo, así como a las de la sociedad civil interesadas por el turism [21].

[21] Sindicatos, asociaciones de los órganos de la administración local, asociaciones de turistas y organizaciones no gubernamentales del medio ambiente.

- Además, la creación de un quinto Grupo de trabajo encargado de analizar «el impacto y utilización de los servicios de tecnologías de la información y de comunicación en el sector turístico» [22].

[22] Portugal puso a disposición al ponente del grupo.

La interdependencia de los temas puso de manifiesto la importancia de la coordinación y el intercambio de información entre los grupos. Dos reuniones de trabajo, organizadas por la Comisión en 2001, permitieron a los ponentes y a los coordinadores de la Comisión realizar dicho intercambio, concertar la mejor manera de tratar los temas y aprovechar los resultados, evitando al mismo tiempo los solapamientos entre los grupos.

Durante el primer semestre de 2001 todos los grupos de trabajo celebraron tres reuniones, salvo el quinto, que tuvo cuatro al haber empezado a funcionar más tarde. La reflexión sobre las orientaciones y la definición de las actuaciones prioritarias correspondientes a cada tema se realizó en el seno de los grupos de trabajo. La participación de los agentes del sector turístico europeo permitió tener en cuenta su opinión en una fase muy temprana del proceso de definición de las orientaciones y medidas para el futuro del turismo europeo.

Los ponentes designados redactaron los informes finales de los grupos de trabajo a partir de las contribuciones de los demás miembros del grupo y de los distintos debates. Dichos informes se presentaron a mediados de julio de 2001 a los Estados miembros, así como a las asociaciones profesionales del turismo y la sociedad civil interesadas, que pudieron presentar sus comentarios sobre los resultados obtenidos por los grupos y sobre las orientaciones y medidas propuestas en una reunión abierta del Comité Consultivo de Turismo celebrada el 5 de septiembre de 2001.

En cuanto a los protagonistas socioeconómicos señalados en el informe de situación de 7 de noviembre de 2000, sólo no se registraron progresos suficiente en el debate con las autoridades locales y regionales. La Comisión considera dichos debates prioritarios en la fase actual de presentación de las recomendaciones, puesto que buen número de las medidas propuestas sólo será eficaz si su aplicación cuenta con la adhesión de las autoridades locales y regionales.

Anexo2: Principales resultados y recomendaciones de los cinco grupos de trabajo [23]

[23] Las ideas recogidas en los grupos de trabajo son las de los expertos que participaron en sus reuniones y no representan la posición oficial de la Comisión europea. El texto completo de los informes de los grupos de trabajo puede ser consultado en la siguiente dirección de internet: http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/index_en.htm.

Grupo de trabajo A - // Facilitar el intercambio y la difusión de información, en particular, mediante las nuevas tecnologías

A partir de una lista exhaustiva de los agentes potenciales, de una tipología de la información y de un análisis de las necesidades de los distintos agentes, el grupo definió como necesidades más urgentes las siguientes: volumen y tendencias de la demanda turística, características de los visitantes nacionales y extranjeros (entrantes/salientes), papel económico del turismo, estructura y características de las actividades turísticas por sector, inventario y características de los recursos primarios, e inventario de la legislación y la reglamentación en materia de turismo.

La mayor parte de las fuentes y herramientas de información existentes cubre tanto la oferta como la demanda, el papel económico y sus repercusiones, los recursos humanos, los órganos de legislación y financiación, así como las bases de datos y la documentación. La materialización de cada tema varía mucho de un Estado miembro a otro. Además, en una perspectiva de muestreo nacional, los Estados miembros no disponen de norma común en materia de calidad para métodos de investigación precisos. Los datos no pueden pues resumirse o correlacionarse con una tendencia plausible en la Unión Europea a lo largo de varios años. Además, la aplicación y la práctica de la Directiva del Consejo 95/57/CE sobre la recogida de información estadística en el ámbito del turismo siempre se consideran insuficientes.

La política y las medidas en materia de difusión de la información sobre temas vinculados al turismo se agruparon en ocho categorías: documentos metodológicos; documentos que de presentación de las estadísticas turísticas y los resultados socioeconómicos del turismo; presentaciones orales; CD-ROM; internet, foros de debate; bases de datos; plataformas de promoción del turismo y sistemas de gestión de los destinos; plataformas de comercialización de productos turísticos.

En cada una de las categorías se delimitaron las carencias más evidentes en cuanto a fuentes y herramientas, lo que dio lugar a las cinco recomendaciones siguientes:

1. Mejorar la evaluación del papel económico y el análisis de la influencia del turismo.

2. Mejorar la difusión y comunicación de la información entre las distintas partes.

3. Informar sobre los destinos en Europa.

4. Analizar la demanda en materia de turismo, investigación sobre marketing y análisis de los mercados de origen.

5. Información sobre el mercado laboral y las ofertas en materia de formación (GT B).

Estas recomendaciones condujeron a formular las tres acciones prioritarias siguientes, que deberían llevarse a la práctica a corto/medio plazo:

- Mejorar y reforzar la accesibilidad y la difusión de la información, sobre todo con vistas a las PYME, combinando las nuevas tecnologías y las herramientas tradicionales.

- Facilitar y apoyar la implantación de acuerdos de colaboración entre las distintas partes de los destinos/regiones con vistas al intercambio de información y buenas prácticas.

- Apoyar y promover la aplicación de las Cuentas Satélite del Turismo (CST).

Grupo de trabajo B - // Mejorar la formación con el fin de profesionalizar aún más el sector turístico

Las principales necesidades en materia de formación ponen de manifiesto que el turismo se caracteriza por un nivel de cualificación relativamente bajo en la mayoría en los subsectores fundamentales y, más concretamente, en las PYME. Por el contrario, existe una demanda de nuevas cualificaciones, por ejemplo, las vinculadas a las TIC. Los principales obstáculos para mejorar las competencias son: falta de mano de obra y gran volatilidad del personal; escasa imagen y condiciones de trabajo específicas, incluido el carácter estacional; falta de cualificación inicial susceptible de mejora; escasa competitividad de las pequeñas empresas que entraña una falta de perfeccionamiento profesional. Los principales agentes de las mayores empresas han puesto los medios para disponer de personal competente.

Las estrategias y medidas destinadas a elevar el nivel de las cualificaciones en la industria del turismo dan prueba de una tendencia hacia soluciones más globales, basadas en los acuerdos de colaboración y el diálogo entre las instituciones de formación, la industria turística y otros participantes, como las autoridades públicas. Van más allá de la simple formación al establecer claramente un vínculo entre el aprendizaje y la experiencia profesional. Debido al vínculo directo entre formación, empleo y condiciones de trabajo, conviene tener en cuenta las dimensiones económicas y sociales al plantearse la mejora de las cualificaciones. Todos estos principios pueden agruparse en un enfoque común del aprendizaje, denominado «espacios de profesionalización», que asocia a las partes interesadas del sector de turismo y de la formación al proceso de formación e innovación mediante la colaboración activa y la interconexión.

La contribución de las políticas y programas comunitarios consiste en primer lugar en la formación (LEONARDO DA VINCI, SÓCRATES, TEMPUS), el empleo (EQUAL) y la interconexión de los organismos de formación (ALFA). Los fondos estructurales podrían utilizarse mejor para aplicar soluciones innovadoras.

Las conclusiones del Grupo de trabajo se formularon a partir de tres prioridades: atraer al sector trabajadores cualificados; retenerlos y aumentar su competencia; apoyar a las microempresas, en los ámbitos regional y local, para mejorar su competitividad. Además de la recomendación de promover la implantación de un «EUROPASS para la formación en el turismo» [24], se detallaron dos actuaciones con vista a su realización:

[24] La realización de la iniciativa de la Comisión sobre la aprobación de un "Europass -Formación" (Decisión del Consejo 1999/51/CE, de 21 de diciembre de 1998, DO L 17 de 22.1.1999, p. 45) ya se mencionó en la Comunicación «Aumentar el potencial del turismo para el empleo», como herramienta que podía favorecer la movilidad en la formación alterna, y dentro de ella en el aprendizaje, y permitir una mayor transparencia y visibilidad de las cualificaciones y la experiencia adquiridas dentro una formación alterna en el extranjero.

- Observatorio permanente del aprendizaje, el empleo y el entorno de trabajo en el turismo: recogida, seguimiento, producción, suministro de información actualizada y alimentación del debate sobre las cuestiones clave para incrementar los conocimientos (cuantitativos y cualitativos) y la información estratégica susceptibles de garantizar una competitividad duradera del sector turístico.

- Manual de «los espacios de profesionalización en la industria del turismo»: guía práctica para pasar de la formación a la innovación, teniendo en cuenta la realidad «frágil» de los recursos humanos (dimensión económica y social); búsqueda de una solución (mezcla de información estratégica, formación y consejo) para conseguir un proceso de formación, más complejo que la formación clásica utilizando un enfoque ascendente/descendente, de acuerdos de colaboración y cooperaciones entre todas las partes interesadas.

Grupo de trabajo C - // Mejorar la calidad de los productos turísticos

El Grupo de trabajo eligió la definición de «calidad turística» formulada por la Organización Mundial del Turismo, que hace hincapié en que la calidad está vinculada a la percepción del turista y al grado de satisfacción de su experiencia del producto. La calidad no puede asimilarse al lujo, sino a algo que está a disposición de todos los turistas, incluidos los que tienen necesidades específicas. El producto turístico debe considerarse como un todo que comprende el destino y la experiencia general del turista. Los principales interesados son: las organizaciones de decisión política, los gestores de los destinos y los supervisores de la calidad; los proveedores de productos turísticos y los intermediarios comerciales; los responsables de la formación; los visitantes y la población de los países de acogida.

En un análisis de las mediciones y metodologías de calidad aprobadas en los Estados miembros se señalaron las estrategias y mediciones siguientes: las series ISO 9000 y 14000; la metodología EFQM; la clasificación por estrellas; y los diversos sistemas de calidad nacionales.

Al evaluarse la contribución de las medidas políticas y los programas comunitarios en la calidad del turismo quedó de manifiesto la importancia que para el desarrollo de la calidad tienen los ámbitos siguientes: política estructural; protección de los consumidores; política medioambiental; gestión en materia de transporte y espíritu de empresa. De todos estos ámbitos, los fondos estructurales ofrecen el mayor potencial de repercusión directa en la mejora de la calidad del turismo.

El Grupo de trabajo señaló cuatro sectores prioritarios que exigen un esfuerzo especial en la Unión Europea, y formuló las conclusiones y recomendaciones siguientes:

- Indicadores para evaluar la mejora de la calidad: la mejora de la calidad es un proceso cíclico y continuo y debe evaluarse y medirse y como tal. El grupo concibió un marco, así como un borrador de lista orientativa de indicadores para los diversos gestores. Esta lista podría consolidarse con el desarrollo de instrumentos de apoyo.

- Evaluación a escala europea: la evaluación de los destinos contribuirá a la mejora de la calidad. Podrían utilizarse los indicadores de calidad anteriormente mencionados. Ha de ser un ejercicio voluntario, que llevarán a cabo los destinos recurriendo a los procedimientos de intercambio de la información mediante interconexión.

- Apoyo no financiero a las PYME turísticas que aplican sistemas de calidad: por ejemplo, deberían mejorarse las actividades de asesoramiento organizativo/comercial, foros, etc., para fomentar el enfoque cualitativo, más que otorgar ayudas financieras directas que podría distorsionar la competencia local.

- Uso más intensivo de los fondos estructurales para mejorar la calidad de los productos turísticos: los fondos estructurales deberían orientar sus medios hacia la elaboración de un marco para el desarrollo del turismo, más que hacia empresas y destinos específicos (por ejemplo, mediante la formación, la mejora de las infraestructuras, el apoyo no financiero a las empresas). Deberían asociarse a la ejecución del programa a las autoridades del sector de todos los Estados miembros. Hay en la industria turística una necesidad de información sobre el funcionamiento de los programas de los fondos estructurales.

Grupo de trabajo D - // Fomentar la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible en materia de turismo

Teniendo en cuenta las dimensiones económica, social y medioambiental, el Grupo formuló, inspirándose en la Organización Mundial del Turismo, la definición siguiente de turismo sostenible: «El desarrollo turístico sostenible cubre las necesidades actuales de los turistas y las regiones de acogida, protegiendo y mejorando las perspectivas de futuro. Proyecta una imagen de integración de la gestión de todos los recursos, de modo que queden cubiertas las necesidades económicas, sociales y estéticas, manteniendo al mismo tiempo la integridad cultural, los procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas vivos.»

Es esencial que todos los agentes participen activamente, en su ámbito respectivo, en la aplicación de los principios del turismo sostenible, en particular los gestores de los destinos, los operadores turísticos y los propios turistas. Los expertos definieron estrategias y medidas para fomentar el desarrollo sostenible del turismo, como la Agenda 21 del Mediterráneo y el Mar Báltico, el Destino 21 en Dinamarca y el Agenda 21 local de Calvià (Baleares, España).

Se aprueban cada vez más medidas, en materia de sostenibilidad, dentro de las distintas políticas y programas comunitarios. Cabe citar, por ejemplo, la estrategia europea para el desarrollo sostenible, del 6º plan de acción para el medio ambiente, el proceso de integración de Cardiff y otras estrategias sectoriales, como las que se llevan a cabo en los sectores de la energía y el transporte. Pese a reconocerse su crucial importancia, sobre todo por su posible contribución a una estrategia común de desarrollo sostenible, no se aplica aún en el sector turístico el principio de integración obligatoria del medio ambiente en las políticas sectoriales.

El Grupo de trabajo elaboró sus conclusiones y recomendaciones sobre la Agenda 21 del turismo en Europa. En este contexto, tienen especial importancia las directrices estratégicas para el desarrollo sostenible del transporte vinculado al turismo. El Grupo trabajó en la elaboración de la metodología para una Agenda 21 del turismo de la Unión Europea. El objetivo es llamar la atención de las partes sobre la necesidad de adquirir un compromiso común para la aplicación de un enfoque de esta naturaleza, que seguiría siendo sin embargo no vinculante.

Es preciso alcanzar los objetivos siguientes: prevenir y minimizar el impacto del turismo en el medio ambiente y el territorio de los destinos; administrar el crecimiento del transporte; promover una industria vigilante en el ámbito local y un turismo responsable como factor de desarrollo sociocultural. Las actuaciones de coordinación y en favor de los acuerdos de colaboración a todos los niveles, el intercambio de información con carácter voluntario así como la organización de medidas para incrementar la competitividad de las empresas europeas, se consideran pasos previos esenciales. Los expertos consideran que la Comisión puede desempeñar un papel importante en la ejecución de estas actuaciones. Los instrumentos propuestos son los siguientes:

- Una cooperación política y un órgano basado en los acuerdos de colaboración, construidos ambos sobre el consenso, para determinar y definir los objetivos prioritarios de cara a la realización de los principios del turismo sostenible.

- Un órgano técnico («observatorio del turismo») que proporcione los conocimientos técnicos y la especialización. Realizará periódicamente actuaciones de vigilancia informes sobre la base de indicadores fiables.

Grupo de trabajo E - // Administrar la repercusión y la utilización de los servicios basados en las Tecnologías de la Información y la Comunicación en el sector turístico

Con el fin de determinar qué servicios de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) son pertinentes para los agentes públicos y privados del turismo, el Grupo formuló la definición siguiente: «El concepto de servicios de las TIC designa la utilización de métodos y herramientas electrónicas y digitales para reunir, tratar, compartir y difundir información a través de la cadena de valor del turismo. Entre los métodos y herramientas digitales cabe citar: las aplicaciones, componentes informáticos, datos, especificaciones formales, normas o aparatos adaptados a una determinada serie de procesos comerciales vinculados al turismo».

Se definieron tres categorías de servicios por su repercusión en el sector turístico: desarrollo de los servicios gestión de redes, interacción e integración de sistemas, y nuevas aplicaciones para la gestión de empresas y el comercio electrónico. La evaluación del nivel de sensibilización, la accesibilidad y la utilización de estos servicios por los distintos interesados demostró que éstos utilizan las TIC de distinta forma, según determinados factores, como sus conocimientos básicos, su tamaño y su posición relativa en la cadena turística. El nivel de sensibilización y acceso varía según el tipo de asociado (canales de distribución tradicionales, servicios de alojamiento, consumidores, organizaciones de gestión de destinos, administraciones del turismo y transporte).

Existen estrategias y medidas de ayuda en el ámbito europeo, nacional y regional. El acceso a la información pertinente, sobre todo para las PYME, se consideró el principal obstáculo para que los asociados turísticos obtengan provecho de ellos (por ejemplo, el programa IST, las medidas de política regional, las acciones del plan e -Europa como Go digital). Se señalaron tres tipos de lagunas. La primera se refiere a la necesidad de acelerar la armonización jurídica y fiscal a escala europea, en colaboración con los demás agentes, con vistas a la creación de un marco jurídico estable de ámbito mundial. El segundo se refiere a la insuficiente preferencia que se concede al desarrollo de los contenidos y al inadecuado acceso a la información a todos los niveles. El tercer tipo se refiere a la necesidad de enfoques y soluciones innovadoras para las PYME sobre su integración en el mundo de los servicios de TIC.

Se formularon las recomendaciones de actuación siguientes:

- Crear una plataforma de intercambio en red, basada en los centros europeos, nacionales y regionales existentes, que actuarán como «centros de evaluación-conocimiento», y serán lo suficientemente próximos a los distintos agentes para facilitar el acceso y la recogida de la información turística.

- Crear dos grupos de trabajo especiales. El primero sobre los «servicios del comercio electrónico móvil», que evaluará la necesidad de estos servicios innovadores y propondrá medidas para su promoción para y por los servicios turísticos. El segundo sobre la «evaluación de la legislación y la reglamentación fiscal» para su aplicación en un entorno turístico digital.

- Crear un centro de recursos para reforzar la integración de las PYME y los destinos en el mercado y contribuir al desarrollo de los sistemas y servicios de gestión de los destinos para las PYME.