52001DC0598

RAPPORT À L'INTENTION DU CONSEIL EUROPÉEN DE LAEKEN - Les services d'intérêt général

(Présenté par la Commission)

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Garantir la viabilité économique des services d'intérêt général dans le marché intérieur

2.1. La compensation des obligations de service public conformément aux règles relatives aux aides d'État

2.1.1. Cadre communautaire

2.1.1.1. La qualification de la compensation en tant qu'aide

2.1.1.2. Les conditions de compatibilité

2.1.1.3. Notification

2.1.2. Mesures visant à améliorer la sécurité juridique

2.1.2.1. Une approche en deux temps

2.1.2.2. Autres mesures pour accroître la transparence

2.2. L'application des règles communautaires à la sélection du prestataire

3. Garantir un niveau élevé de performance des services d'intérêt général aux citoyens et aux entreprises de l'Union européenne

3.1. Évaluer efficacement les performances des services d'intérêt général

3.1.1. L'élaboration de rapports sectoriels

3.1.2. Une évaluation annuelle dans le cadre du processus de Cardiff

3.1.3. Évaluation comparative dans d'autres domaines des services d'intérêt général

3.2. Mettre en oeuvre les principes de l'article 16

4. Conclusion

Annexe

1. Introduction

1. Dans un monde en mutation, les services d'intérêt général restent une composante essentielle du modèle de société européen. Aujourd'hui, les entreprises et les citoyens européens escomptent la disponibilité d'une vaste gamme de services d'intérêt général de grande qualité à un prix abordable. Ces services contribuent à la qualité de vie des citoyens et sont un préalable au plein exercice de nombre de leurs droits fondamentaux. L'accès de tous aux services d'intérêt général figure parmi les valeurs communes propres à toutes les sociétés européennes. Les services d'intérêt général contribuent à la compétitivité des industries européennes et renforcent la cohésion sociale et territoriale de l'Union européenne. Ils sont un élément essentiel de la politique communautaire en matière de protection des consommateurs. Pour les pays candidats à l'adhésion, le bon fonctionnement des services d'intérêt général est indispensable à leur intégration en douceur dans l'Union européenne.

2. Les politiques de l'Union européenne tiennent compte de l'importance que les entreprises et les citoyens européens attachent au maintien et au renforcement de ces services. Au niveau de l'Union européenne, l'article 16 du traité CE, introduit par le traité d'Amsterdam, reconnaît explicitement le rôle des services d'intérêt économique général. Plus récemment, l'accès aux services d'intérêt économique général a également été élevé au rang de droit fondamental de l'Union européenne. L'article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne [1], solennellement proclamée lors du Conseil européen de Nice, dispose que:

[1] JO C 364 du 18.12.2000, p. 1

«L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union»

3. Un marché livré à lui-même peut parfaitement offrir plusieurs services d'intérêt général à un large public. Toutefois, les marchés échouent quelquefois dans l'atteinte d'objectifs socialement souhaitable et les services fournis sont, par conséquent, insuffisants. Cette situation peut être due i) au fait que le particulier ou le marché ne parviennent pas à apprécier à leur juste valeur tous les avantages futurs ou qui sont générés pour l'ensemble de la société (par exemple, dans le cas de l'éducation), ii) à la volonté de la société d'encourager l'offre et l'utilisation de «biens d'intérêt social» et de biens dits «de club» tels que les musées, ou iii) au souhait de la société de garantir à tous les citoyens, même aux plus pauvres, un accès à certains services de qualité appropriée. Dans ces cas, l'intervention du secteur public peut être nécessaire.

4. La Commission a présenté ses principes politiques et ses objectifs en la matière dans deux communications complémentaires sur «Les services d'intérêt général en Europe» de 1996 et 2000 [2]. Dans sa communication de 1996, la Commission a notamment précisé que l'offre et le développement de services d'intérêt général de grande qualité sont pleinement compatibles avec les dispositions du traité et que le traité permet de tenir pleinement compte des particularités de ces services. Reconnaissant la nécessité de renforcer la sécurité juridique pour les États membres et les opérateurs concernés, la communication de 2000 expose le champ et les critères d'application des règles du traité en matière de marché intérieur et de concurrence.

[2] JO C 281du 26. 9. 1996, p. 3 et JO C 17 du 19.01.2001, p. 4

5. Le Conseil européen de Nice des 7, 8 et 9 décembre 2000 a pris note de «l'intention de la Commission de considérer, en coopération étroite avec les États membres, les moyens d'assurer une plus grande prévisibilité et une sécurité juridique accrue dans l'application du droit de la concurrence relatif aux services d'intérêt général» et a approuvé une déclaration du Conseil «Marché intérieur» du 28 septembre 2000 exprimant deux préoccupations spécifiques:

- «L'application des règles du marché intérieur et de la concurrence doit permettre aux services d'intérêt économique général d'exercer leurs missions dans des conditions de sécurité juridique et de viabilité économique qui assurent entre autres les principes d'égalité de traitement, de qualité et de continuité de ces services. À ce titre notamment, doit être précisée l'articulation des modes de financement des services d'intérêt économique général avec l'application des règles relatives aux aides d'État. En particulier devrait être reconnue la compatibilité des aides destinées à compenser les coûts supplémentaires entraînés par l'accomplissement de mission d'intérêt économique général, dans le plein respect de l'article 86.2.

- La contribution des services d'intérêt économique général à la croissance économique et au bien-être social justifie pleinement une évaluation régulière, dans le respect du principe de subsidiarité, de la manière dont sont assurées leurs missions, notamment en termes de qualité de service, d'accessibilité, de sécurité et de prix équitable et transparent. Cette évaluation pourrait s'exercer sur la base d'échanges de bonnes pratiques ou d'évaluation par les pairs, de contributions des États membres et des rapports de la Commission, au niveau approprié, par exemple dans le cadre du processus de Cardiff. La consultation des citoyens et des consommateurs pourrait également se faire, entre autres, par le biais de Forum comme «Le marché intérieur au service des citoyens et des entreprises».

6. Le Conseil européen a invité la Commission à lui faire rapport sur les services d'intérêt général pour le Conseil européen de Laeken de décembre 2001. Le présent rapport répond à cette demande. Il ne vise ni à donner une vue d'ensemble des politiques en matière de services d'intérêt général au niveau communautaire, ni à remplacer les communications de 1996 et 2000. Ces documents et, notamment, les définitions, principes et objectifs qu'ils contiennent restent valables [3]. Le présent rapport a un objectif plus modeste, à savoir compléter ces communications en traitant les préoccupations spécifiques soulevées par le Conseil «Marché intérieur» et en tenant compte des autres commentaires sur la communication de septembre 2000 fournis aux États membres et aux parties intéressées.

[3] Afin de faciliter la consultation, les définitions des termes employés dans les communications de 1996 et 2000 figurent en annexe

2. Garantir la viabilité économique des services d'intérêt général dans le marché intérieur

7. En règle générale, la législation communautaire laisse les Etats membres libres de décider s'ils souhaitent assurer eux-mêmes les services publics, directement ou indirectement (via d'autres entités publiques)ou s'ils préfèrent confier cette charge à des tiers [4]. Dans le cas d'une activité économique de dimension communautaire, le respect des règles et des principes du traité destinés à assurer un traitement équitable et une concurrence loyale entre les opérateurs (publics et privés) réunissant les conditions fixées garantit une gestion de ces services dans les conditions économiques les plus favorables du marché.

[4] Sauf quand une législation communautaire spécifique en dispose autrement, comme dans le cas du secteur des transports

8. Les services d'intérêt général devraient être capables de remplir leur mission dans des conditions d'équilibre financier. Un certain nombre de services d'intérêt général peuvent aujourd'hui être avantageusement fourni selon les conditions du marché et sans aide. D'autres services d'intérêt général requièrent un soutien pour être viables. La frontière entre ces deux catégories de services n'est pas nette, elle peut varier sous l'effet des évolutions technologiques et économiques.

9. Bien que les fonds communautaires tels que les fonds structurels ou les programmes RTE puissent contribuer à leur financement, il appartient aux États membres d'assurer la stabilité financière des services d'intérêt général. Toutefois, le traité autorise les États membres à accorder l'aide nécessaire lorsque la viabilité économique de services d'intérêt général en dépend. De plus, des directives sectorielles relatives aux services d'intérêt économique général permettent l'institution de fonds ou d'autres mécanismes de compensation destinés à financer ces services. En principe, les règles communautaires en matière d'aides d'État peuvent restreindre les possibilités offertes aux États membres d'accorder une aide financière pour la prestation d'un service d'intérêt économique général. Dans la pratique, ce cadre du traité a toujours été assez souple pour permettre aux États membres, le cas échéant, de financer des services d'intérêt général.

10. Compte tenu de la diversité de ces services, de leur organisation et de leurs modes de financement, l'application des règles relatives au marché intérieur et à la concurrence soulève parfois des problèmes complexes. Par conséquent, dans la communication de septembre 2000, la Commission s'est engagée à continuer à réfléchir à la manière dont elle pourrait utiliser au mieux les instruments à sa disposition pour renforcer la sécurité juridique. Depuis lors, elle a adopté à cette fin un certain nombre de mesures qui présentent également un intérêt pour les services d'intérêt général [5].

[5] Le 12 janvier 2001, la Commission a adopté trois règlements d'exemption par catégorie concernant les aides à la formation, les aides de minimis et les aides en faveur des petites et moyennes entreprises (JO L 10 du 13.1.2001, p. 20, 30, 33) En outre, la Commission a adopté un encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (JO C 37 du 3.2.2001, p. 3) une communication relative à la méthodologie d'analyse des aides d'État liées à des coûts échoués dans le secteur de l'électricité (http://www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/aid3.html

electricity) et une communication relative à l'application des règles d'aides d'Etat au service public de radiodiffusion (C(2001) 3063, 17.10.2001. Dans sa communication concernant «certains aspects juridiques liés aux oeuvres cinématographiques et autres oeuvres audiovisuelles» (COM(2001) 534 du 26.09.2001), la Commission fournit une orientation générale en ce qui concerne les aides d'État en faveur du secteur cinématographique. En outre, la Commission a depuis lors adopté le tableau de bord des aides d'État pour 2001 (COM(2001) 412 du 18.7.2001) et publié son registre des aides d'État

11. Toutefois, la discussion engagée suite à l'adoption de la communication de septembre 2000 a montré notamment que l'application des règles communautaires à la sélection d'un ou de plusieurs prestataires de services d'intérêt économique général et la compensation financière des obligations de service public selon les règles relatives aux aides d'État étaient des questions nécessitant encore un examen spécifique.

2.1. La compensation des obligations de service public conformément aux règles relatives aux aides d'État

12. Nombre de prestataires de services d'intérêt général bénéficient d'un financement public, sous quelque forme que ce soit, à titre de compensation pour les obligations de service public qui leur sont confiées. Les pouvoirs publics des États membres, les prestataires de services d'intérêt général ainsi que les tiers intéressés ont donc besoin de garanties quant à l'application des règles relatives aux aides d'État à ces compensations.

2.1.1. Cadre communautaire

13. Le cadre général établi par le marché intérieur et les règles de concurrence du traité ont déjà été détaillés dans la communication de septembre 2000. Par conséquent, la présente partie se contentera de rappeler quelques principes fondamentaux applicables, selon les règles communautaires relatives aux aides d'État, aux compensations accordées pour l'accomplissement de missions de service public [6].

[6] Les services de la Commission ont préparé un document de travail expliquant en détail l'application des règles d'aides d'Etat aux compensations

2.1.1.1. La qualification de la compensation en tant qu'aide

14. Une compensation financière accordée par l'État au prestataire d'un service d'intérêt général constitue un avantage économique au sens de l'article 87, paragraphe 1. Considérant que l'article 87, paragraphe 1, ne distingue pas les mesures étatiques selon les causes ou les objectifs des interventions visées, mais les définit en fonction de leurs effets, le Tribunal de première instance a confirmé qu'un avantage financier octroyé à une entreprise par les autorités publiques pour compenser le coût des obligations de service public constitue une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1 [7]. Eu égard à l'évolution possible de la jurisprudence de la Cour, les paiements de compensation doivent être soumis aux règles relatives aux aides d'État lorsque les autres conditions de l'article 87, paragraphe 1, sont réunies [8].

[7] TPI, arrêt du 27 février 1997, Fédération Française des Sociétés d'Assurances (FFSA) et autres contre Commission, affaire T-106/95, [1997], recueil II-229; confirmé par la CJCE, Ordonnance du 25 mars 1998, affaire C-174/97 P, [1998], recueil I-1303; TPI, arrêt du 10 mai 2000, SIC - Sociedade Independente de Comunicação SA contre Commission, affaire T-46/97 [2000], recueil II-2125

[8] Ces conditions sont exposées dans la communication de la Commission de septembre 2000, JO C 17 du 19. 1. 2001, p. 4

2.1.1.2. Les conditions de compatibilité

15. Une compensation tombant sous le coup de l'interdiction générale qui frappe les aides d'État en vertu de l'article 87, paragraphe 1, peut néanmoins être jugée compatible avec la législation communautaire. En effet, elle peut soit remplir les conditions requises pour une exemption spécifique au titre de l'article 87, paragraphes 2 et 3, ou de l'article 73 dans le cas des transports terrestres, soit bénéficier d'une dérogation en vertu de l'article 86, paragraphe 2, du traité. L'application de l'article 87, paragraphes 2 et 3, ne pose aucun problème particulier dans le domaine des services d'intérêt général, et si la législation dérivée [9] précise l'application de l'article 73, celle de l'article 86, paragraphe 2, appelle en revanche d'autres précisions [10]. L'article 86, paragraphe 2, dispose que:

[9] Règlements n° 1191/69 et n° 1107/70, faisant actuellement l'objet de propositions de mise à jour (COM(2000) 7 et 5 du 26.7.2000 respectivement)

[10] En ce qui concerne l'évaluation de la compatibilité des compensations aux organismes publics de radiodiffusion, référence doit être faite au Protocole sur le système de radiodiffusion publique dans les Etats membres, annexé au traité d'Amsterdam, modifiant le traité sur l'Union européenne (en vigueur depuis le 1 mai 1999) (JO C 340 du 10.11.1997, p. 109), et à la communication de la Commission relative à l'application des règles d'aides d'Etat au service public de radiodiffusion du 17.10.2001

«Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.»

16. Selon cette disposition, l'aide accordée à un prestataire de service d'intérêt économique général est, en principe, compatible avec le traité si elle est nécessaire à l'accomplissement de ses obligations de service public. Dans l'arrêt rendu dans l'affaire FFSA, le Tribunal de première instance a estimé que «le versement d'une aide d'État est susceptible, en vertu de l'article 90, paragraphe 2, du traité, d'échapper à l'interdiction de l'article 92 dudit traité, à condition que l'aide en question ne vise qu'à compenser les surcoûts engendrés par l'accomplissement de la mission particulière incombant à l'entreprise chargée de la gestion d'un service d'intérêt économique général et que l'octroi de l'aide s'avère nécessaire pour que ladite entreprise puisse assurer ses obligations de service public dans des conditions d'équilibre économique (arrêt Corbeau, points 17 à 19). L'appréciation quant à la nécessité de l'aide implique une évaluation globale des conditions économiques dans lesquelles l'entreprise en question accomplit les activités relevant du secteur réservé, sans tenir compte des éventuels bénéfices qu'elle peut tirer des secteurs ouverts à la concurrence.» (point 178) [11].

[11] La numérotation des articles du traité a été modifiée par le traité d'Amsterdam. L'article mentionné par la Cour est l'actuel article 86, paragraphe 2

17. La méthode appliquée par la Cour consiste à évaluer le surcoût induit par les obligations de service public et à comparer ce montant avec celui de l'aide accordée. Si le montant de l'aide n'excède pas celui des coûts supplémentaires, cette aide est en principe admissible sur la base de l'article 86, paragraphe 2 [12].

[12] À titre d'exemple, la Commission a appliqué cette méthode dans deux décisions adoptées en 1999. Dans ces décisions, elle a conclu que le montant de la compensation n'excédait pas les coûts inhérents à la prestation de services publics et était donc compatible avec l'article 86, paragraphe 2 (décision du 24.2.1999, Kinderkanal/Phoenix, Aff NN 70/98 et décision du 29.9.1999 BBC News, Aff NN 88/98)

18. Quant aux moyens d'assurer la compensation, les États membres disposent en fait d'une grande marge d'appréciation. En fonction de leurs besoins spécifiques, les entreprises concernées peuvent bénéficier de subventions annuelles, d'un traitement fiscal préférentiel, d'un allégement des cotisations sociales, etc. L'élément décisif pour la Commission réside dans le fait que la valeur de ces avantages ne doit pas excéder les surcoûts des entreprises concernées pour la prestation d'un service d'intérêt économique général. De la même manière, conformément à l'article 295, l'approche de la Commission ne préjuge en rien la nature publique ou privée des entreprises concernées. Ce choix revient entièrement aux États membres.

19. Lorsqu'un service d'intérêt économique général a été attribué à l'issue d'une procédure équitable, transparente et non discriminatoire [13], en ce qui concerne les services à fournir et le montant de la compensation, ce montant est normalement jugé compatible avec les exigences de l'article 86, paragraphe 2, dès lors que la procédure a été réellement concurrentielle.

[13] Notamment sur la base d'un appel d'offres ouvert, comme prévu par la législation applicable

20. La Commission sait par expérience que relativement peu de cas ont suscité une contestation, voire une plainte à l'encontre du montant de la compensation. Ces problèmes apparaissent essentiellement dans des secteurs ayant connu une libéralisation complète ou partielle, tels que les télécommunications, le transport ou les services postaux. Ils peuvent également se poser dans le secteur audiovisuel. Parmi les questions soulevées figurent les subventions croisées éventuelles entre les activités de service public et les activités hors service public, ainsi que le montant des compensations. À cet égard, la Commission estime qu'il faut respecter à la lettre les exigences de la directive 80/723/CEE de la Commission, du 25 juin 1980, relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises [14]. En particulier, les États membres doivent adopter les sauvegardes nécessaires pour éviter qu'une aide octroyée pour la prestation d'un service d'intérêt économique général ne soit en fait utilisée, même si ce n'est qu'en partie, pour subventionner des activités hors service public. Ces subventions croisées ne peuvent être acceptées.

[14] JO L 195 du 29.7.1980, p. 35, telle que modifiée en dernier lieu par la directive 2000/52/CE du 26 juillet 2000, JO L 193 du 29.7.2000, p. 75

21. Toutefois, l'application de ces principes exige que les obligations imposées à l'entreprise chargée d'assurer le service figurent dans un acte d'autorité publique ou dans un contrat conclu avec l'autorité publique compétente [15]. En tout état de cause, le montant de la compensation doit être établi sur la base de règles claires, transparentes et non discriminatoires. À titre d'exemple, dans le domaine des transports terrestres, le règlement n° 1191/69 exempte de la procédure d'information préalable les compensations reposant sur une formule prédéterminée au lieu de recourir à un redressement ultérieur des déficits [16].

[15] L'article 4 du règlement n° 3577/92 concernant le cabotage maritime prévoit une exception dans le domaine des transports maritimes

[16] Règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable JO L 156 du 28.6. 1969, p. 1

22. Une dérogation aux règles du traité au titre de l'article 86, paragraphe 2, ne doit pas affecter le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

23. Qui plus est, il faut relever que la Commission ne peut autoriser les aides d'État contraires à d'autres dispositions de la législation communautaire [17]. Sur ce point, la Commission estime que le respect des règles de la directive 92/50/CEE du Conseil et des règles et principes du traité établis dans la communication interprétative de la Commission sur les concessions en droit communautaire des marchés publics [18] réduira nettement le risque que la procédure de passation de marché enfreigne d'autres dispositions du traité que les articles 86 à 88.

[17] TPI, arrêt du 27 septembre 2000, BP Chemicals contre Commission, affaire T-184/97, [2000] Recueil II-3145 (points. 55, 77)

[18] JO C 121 du 29.4.2000, p. 2

2.1.1.3. Notification

24. En principe, toute compensation remplissant les conditions requises pour être qualifiée d'aide doit être notifiée. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, l'obligation de notification préalable établie par l'article 88 constitue une obligation générale qui couvre toutes les aides afin de prévenir la mise en vigueur d'aides contraires au traité [19]. En conséquence, l'aide doit être notifiée à la Commission avant d'être octroyée, même si elle remplit les conditions de dérogation et si elle est compatible avec le traité.

[19] Affaire C-332/98 Coopérative d'Exportation du Livre Français (CELF) [2000], recueil I-4833

25. Dans la situation juridique actuelle, cette obligation souffre uniquement deux exceptions. Premièrement, lorsque l'aide accordée est une aide «de minimis» satisfaisant aux conditions du règlement n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 [20], la notification n'est pas requise. Deuxièmement, les compensations accordées conformément aux exigences du règlement n° 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable [21] sont exemptées de notification. De plus la Commission proposera un ajustement des procédures pour la notification des aides pour les cas relatifs à la compensation des obligations de service public pour les liaisons périphériques et insulaires [22].

[20] JO L 10 du 13.1.2001, p. 30

[21] JO L 156 du 28.6.1969, p. 1

[22] Livre blanc pour une politique de transport européen pour 2010 COM(2001) 370 final, 12.9.2001

26. Il faut relever que, comme dans d'autres domaines des aides d'État, les États membres peuvent notifier à la Commission les projets de compensation individuels ou les régimes de compensation. Lorsque la Commission approuve ces régimes, toute aide individuelle accordée à ce titre ne doit normalement plus être notifiée à la Commission.

2.1.2. Mesures visant à améliorer la sécurité juridique

2.1.2.1. Une approche en deux temps

27. La Commission s'étant engagée à continuer à réfléchir à la manière dont elle pourrait renforcer la sécurité juridique des services d'intérêt général et à assurer, dans le même temps, une application efficace des règles relatives aux aides d'État, elle a organisé, le 7 juin 2001, une réunion avec des représentants des États membres afin de mieux comprendre les difficultés rencontrées par les États membres pour financer les services d'intérêt général. À la lumière de ses discussions avec les États membres et les parties concernées et de son expérience en la matière, la Commission envisage une approche en deux temps.

28. Dans un premier temps, la Commission entend établir, courant 2002, en étroite consultation avec les États membres, un cadre communautaire pour les aides d'État octroyées aux entreprises chargées d'assurer des services d'intérêt économique général. Grâce à ce cadre, les États membres et les entreprises seront informés sur les conditions dans lesquelles la Commission peut autoriser des aides d'État accordées à titre de compensation pour des obligations de service public. Il pourrait notamment préciser les conditions d'autorisation des régimes d'aides d'État appliquées par la Commission, ce qui permettrait d'alléger l'obligation de notification pour les aides individuelles.

29. Dans un deuxième temps, la Commission évaluera l'expérience acquise par l'application de cet encadrement et, si et dans la mesure justifiée par l'expérience, la Commission prévoit d'adopter un règlement exemptant certaines aides du domaine des services d'intérêt économique général de l'obligation de notification préalable. Cette exemption «par catégorie» devrait spécifier les circonstances précises dans lesquelles un financement public ne serait pas considéré comme une aide d'Etat au sens du Traité car ne remplissant pas toutes les conditions de l'article 87(1) et définir les critères précis pour assurer que, quand un tel financement est une aide, celle-ci est compatible avec le Traité. Un exemple de critère pourrait être l'attribution de la prestation du service d'intérêt économique général par le biais d'une procédure d'appel d'offres équitable, transparente, non-discriminatoire et concurrentielle [23]. Le règlement pourrait couvrir tous les domaines des services d'intérêt général ou se limiter à des secteurs spécifiques. Elle pourrait également servir à améliorer la sécurité juridique dans des domaines tels que les services locaux et sociaux d'intérêt général. En vue de l'adoption éventuelle de ce règlement d'exemption par catégorie, la Commission devrait présenter en temps utile une proposition de modification du règlement n° 994/1998 [24] du Conseil.

[23] Un autre exemple peut être trouver dans la proposition de la Commission d'un règlement relatif à l'octroi d'aide pour la coordination du transport par rail, par route et pour la navigation intérieure COM(2000) 5, 26.7.2000

[24] JO L 142 du 14.5.1998, p. 1

2.1.2.2. Autres mesures pour accroître la transparence

30. Dans la mesure où, comme l'indique la communication de septembre 2000, tous les services d'intérêt général qui ne constituent pas une activité économique ne sont pas soumis aux règles relatives au marché intérieur et à la concurrence, la Commission a été invitée à établir une liste des services d'intérêt général de nature non économique. En ce qui concerne la distinction entre les activités économiques et non économiques, il ressort d'une jurisprudence constante de la Cour de justice «que constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné [25]». Dans la pratique, cette distinction ne pose aucun problème pour la plupart des services d'intérêt général. Toutefois, cette définition abstraite des services «non économiques» s'est révélée très complexe. En outre, la gamme de services pouvant être proposés sur un marché dépend des mutations technologiques, économiques et sociétales et a changé au fil des années. Par conséquent, bien qu'il soit possible d'établir une liste d'exemples [26], il ne serait pas possible d'établir a priori une liste définitive de tous les services d'intérêt général devant être considérés comme «non économiques».

[25] Arrêt de la Cour de justice dans les affaires jointes C-180-184/98 Pavel Pavlov et autres contre Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000], recueil I-6451

[26] Voir Communication de la Commission de septembre 2000, en particulier les paragraphes 28 à 30 et le document de travail mentionné à la note 6

31. Toutefois, afin de renforcer la transparence en matière de politique de la concurrence et des services d'intérêt général, la Commission consacrera dorénavant une partie spécifique de son rapport annuel sur la politique de concurrence aux services d'intérêt général, dans laquelle elle décrira l'application des règles de concurrence à ces services.

32. De plus, pour faciliter l'accès aux pratiques actuelles, la Commission identifiera à l'avenir les cas liés aux services d'intérêt général dans son registre des aides d'État [27].

[27] http://www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/register/

2.2. L'application des règles communautaires à la sélection du prestataire [28]

[28] Les règles et principes présentés dans cette partie concernent le cadre juridique général et ne tiennent pas compte de la législation communautaire sectorielle ou des législations nationales compatibles avec la législation communautaire qui pourraient être applicables

33. Les Etats membres sont libres de choisir la manière dont le service devrait être assuré, et peuvent décider d'offrir eux-mêmes le service public, directement ou indirectement (via d'autres entités publiques). Cependant, lorsqu'ils décident de confier la prestation du service à un tiers, ils doivent suivre les règles et les principes procéduraux applicables à la sélection ultérieure du prestataire, comme indiqué ci-après.

34. Ces règles et principes sont issus du traité et s'appliquent à tout marché conclu par les Etats membres portant sur la prestation d'activités économiques au sens du traité, indépendamment de leur qualification en droit national. Toutefois, plusieurs exceptions sont énumérées dans le traité. Le traité exclut de l'application de ces règles les activités participant à l'exercice de l'autorité publique et autorise des dérogations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique. Les activités de nature «non économique» au sens du traité sortent également du champ d'application de ces règles et principes [29]. De plus, ces règles et principes du traité n'affectent pas la possibilité des Etats membres d'octroyer des droits spéciaux ou exclusifs pour la gestion des services d'intérêt économique général lorsque les dispositions de l'article 86, et en particulier l'article 86 (2), sont remplies [30].

[29] Voir le paragraphe 30 ci-dessus

[30] Dans le secteur de l'audiovisuel, le Protocole sur le système de radiodiffusion publique dans les Etats membres, annexé au traité d'Amsterdam, modifiant le traité sur l'Union européenne (en vigueur depuis le 1 mai 1999), doit être pris en compte

35. Un contrat par lequel une autorité publique confie la gestion d'un service d'intérêt public à un tiers et qui satisfait aux conditions énoncées par les directives communautaires relatives aux marchés publics [31] constitue un «marché public» au sens de ces directives et son attribution doit respecter les dispositions desdites directives.

[31] Voir les directives 92/50/CEE, 93/37/CEE, 93/36/CEE et 93/38/CEE

36. De plus, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, la passation de marchés non couverts par les directives relatives aux marchés publics doit néanmoins respecter les règles et les principes pertinents du traité, c'est-à-dire les règles relatives à la libre prestation de services et à la liberté d'établissement, ainsi que les principes de transparence, d'égalité de traitement, de proportionnalité et de reconnaissance mutuelle. Le respect de ces principes implique en général, sauf pour les services auxquels les règles et principes du Traité ne sont pas applicables en raison des circonstances décrites au paragraphe 34 ci-dessus, que soit garanti, en faveur de tout soumissionnaire potentiel, un degré de publicité adéquat permettant une ouverture du marché des services à la concurrence ainsi que le contrôle de l'impartialité des procédures d'adjudication [32].

[32] Voir l'arrêt du 7 décembre 2000 dans l'affaire Telaustria, C-324/98 (point 62)

37. Cette situation s'applique aux concessions de services et à d'autres formes de partenariat public-privé qui ne sont actuellement pas couvertes par la directive 92/50/CEE. Les partenariats public-privé recouvrent généralement toutes les formes de coopération entre les secteurs public et privé pour la gestion de services destinés au public. La Commission a qualifié de concession les actes imputables à l'État, par lesquels une autorité publique confie à un tiers la gestion de services qui relèvent normalement de sa responsabilité et pour lesquels ce tiers assume les risques. Dans le cas des concessions de services, l'opérateur supporte les risques liés au service en cause en se rémunérant pour une partie significative sur l'usager [33].

[33] Pour une analyse plus détaillée de cette question, voir la communication interprétative sur les concessions en droit communautaire (JO C 121 du 29.4.2000, p. 2)

38. La Commission estime que l'application de ces règles et principes à la sélection du prestataire ne peut que conférer des avantages aux usagers et aux opérateurs économiques. Une bonne application de ces règles et principes garantira un meilleur fonctionnement des services d'intérêt économique général dans la mesure où ils seront confiés à un prestataire répondant aux exigences requises et dans les conditions les plus favorables du marché. Ainsi, le consommateur bénéficiera de services de grande qualité aux meilleurs prix du marché.

39. La Commission examinera si d'autres mesures sont nécessaires pour clarifier les règles et principes communautaires applicables à la sélection des prestataires de services d'intérêt général.

3. Garantir un niveau élevé de performance des services d'intérêt général aux citoyens et aux entreprises de l'Union européenne

40. Conformément au principe de subsidiarité, il incombe généralement aux États membres de définir des exigences de performance spécifiques pour les services d'intérêt général et de veiller à ce qu'elles soient respectées. Au niveau de l'UE, l'achèvement du marché intérieur et l'introduction de la concurrence ont contribué à améliorer les performances d'un certain nombre de ces services. Des initiatives communautaires ont été prises à différents niveaux. Tout d'abord, l'intégration des services à l'échelle de l'Union constitue souvent un élément essentiel pour garantir la qualité des prestations, comme l'illustrent le problème de la congestion du trafic aérien et l'organisation des infrastructures et des régimes des marchés nécessaires au fonctionnement du marché intérieur de l'énergie. La Commission a proposé des actions et continuera à en promouvoir dans les domaines où la prestation de services d'intérêt économique général prend une dimension communautaire distincte. Ensuite, et dans la mesure où ce type de services est soumis à une réglementation européenne, la Communauté a également établi le cadre nécessaire pour veiller à ce que la fourniture de ces services réponde aux objectifs d'ordre public fixés. Afin que ce cadre puisse être adapté rapidement en fonction des nouvelles évolutions technologiques, économiques et sociales, la Commission renforcera le contrôle sectoriel et horizontal appliqué aux services d'intérêt général.

3.1. Évaluer efficacement les performances des services d'intérêt général

41. En se fondant sur une proposition présentée par la Commission dans sa communication du mois de septembre dernier, le Conseil européen a demandé une évaluation plus systématique des services d'intérêt général, afin de prendre en compte leur contribution à la croissance économique et au bien-être social. Cela correspond parfaitement au souhait émis par la Commission dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne [34]:

[34] COM(2001) 428 du 25.7.2001

"une culture renforcée d'évaluation et de rétro-information doit être créée afin de tirer les enseignements des succès et des erreurs du passé. Cela contribuera à éviter que les propositions ne réglementent exagérément et à faire en sorte que les décisions soient prises et appliquées au niveau qui convient."

42. Dans le domaine des services d'intérêt général, le développement d'une telle culture d'évaluation et de rétro-information revêt une importance particulière, car il convient de contrôler les performances de ces services non seulement sur le plan économique mais aussi par rapport à d'autres objectifs d'ordre public. Une évaluation efficace des performances des services d'intérêt général permet de vérifier que les objectifs d'ordre public fixés sont atteints et facilite l'adaptation ou la réorientation des politiques en fonction des évolutions technologiques, des nouveaux besoins des consommateurs et des nouvelles exigences en matière d'intérêt général. L'évaluation des performances incombe aux autorités compétentes au niveau approprié. Dans la plupart des cas, ce sont les autorités nationales, régionales ou locales qui sont responsables du contrôle et de l'évaluation. Néanmoins, lorsqu'il existe un cadre communautaire spécifique, les institutions de l'UE doivent, elles aussi, évaluer les performances des services concernés. En réponse à la demande formulée par le Conseil européen, la Commission devra donc:

- mettre l'accent sur l'élaboration de rapports sectoriels,

- instaurer une procédure d'évaluation horizontale annuelle dans le cadre du processus de Cardiff,

- si nécessaire, contribuer à l'évaluation comparative de l'efficacité des mesures mises en oeuvre dans les États membres, afin que les services d'intérêt général présentent des niveaux de performance adéquats, dans les domaines non couverts par les rapports sectoriels ou l'évaluation annuelle.

3.1.1. L'élaboration de rapports sectoriels

43. La Commission a déjà évalué les performances des services d'intérêt économique général dans certains secteurs soumis à une législation communautaire spécifique. Les rapports sectoriels se sont révélés être des outils utiles pour évaluer et développer des politiques dans des domaines spécifiques. Ils permettent en particulier de traiter en détail des questions spécifiques à certains secteurs et d'adapter les rapports aux exigences de l'agenda pour la politique sectorielle. La Commission continuera à apporter des améliorations à ses rapports sectoriels et, le cas échéant, à renforcer l'accent mis sur les services d'intérêt général.

Exemples de rapports sectoriels

Dans le secteur des télécommunications, la Commission remet régulièrement, depuis 1997, des rapports d'évaluation sur la mise en oeuvre des mesures réglementaires adoptées en vue de parvenir à la libéralisation complète du secteur [35]. Ces rapports présentent les principales évolutions du marché dans leurs grandes lignes, analysent la mise en oeuvre des principes réglementaires couverts par une législation communautaire spécifique et tirent des conclusions sur les évolutions futures des politiques. Ils sont élaborés après consultation des États membres et prennent en compte les informations transmises par de nombreux opérateurs, associations et autres organisations du secteur.

[35] Cf. par exemple le Sixième rapport sur la mise en oeuvre de la réglementation en matière de télécommunications, COM(2000) 814 final du 7.12.2000

Dans le secteur de l'énergie, la Commission a procédé à l'évaluation du fonctionnement du marché intérieur de l'électricité dans une communication datée du 16 mai 2000 [36]. Dans une autre communication, du 13 mars 2001, elle a évalué les évolutions de la réglementation et du marché du gaz et de l'électricité à l'échelle européenne, y compris, entre autres, la réalisation des objectifs de service public et le développement de l'emploi [37]. Cette communication a été précédée par une large consultation de toutes les parties intéressées, c'est-à-dire les partenaires sociaux, les producteurs d'électricité, les producteurs de gaz, les gestionnaires de réseau de transport, les distributeurs, les consommateurs et d'autres organisations. Afin de préparer cette communication, la Commission a organisé une audition publique, à laquelle ont participé près de 120 associations et entreprises.

[36] COM(2000) 297 final du 16.5.2000

[37] COM(2001) 125 final du 13.3.2001

Dans le secteur postal, la directive 97/67 exigeait de la Commission qu'elle remette un rapport sur l'application de la directive, comportant une évaluation des évolutions dans le secteur, en particulier celles concernant les aspects économiques et sociaux, les aspects liés à l'emploi et à la technologie ainsi que la qualité du service. En mai 2000, la Commission a soumis une proposition de modification de la directive 97/67 [38], reposant sur plusieurs études de fond [39]. La Commission présentera l'évaluation avant la fin de l'année.

[38] COM(2000) 319 final du 30.5.2000

[39] Elles peuvent être consultées à l'adresse suivante http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/evolframe/studies/index.htm

Dans le secteur des transports ferroviaires, selon la directive 01/12, la Commission doit contrôler de manière systématique l'évolution du marché des transports ferroviaires [40]. Dans ce cadre, la Commission contrôlera, entre autres, le niveau des prestations en matière de transport de voyageurs par chemin de fer et le financement du marché des transports ferroviaires [41].

[40] JO L 75 du 15.3.2001, p. 1

[41] La Commission organise un colloque destiné aux organisations des voyageurs de chemin de fer au mois d'octobre 2001, afin de discuter du niveau des prestations offertes en matière de transport de voyageurs par chemin de fer et d'évaluer la nécessité de définir à l'échelle communautaire des droits des voyageurs par chemin de fer, pour les personnes utilisant les services internationaux de transport ferroviaire, sur le modèle de celui qui est en vigueur dans le secteur des transports aériens

Dans le secteur des transports maritimes, le règlement 3577/92 exige que la Commission remette un rapport sur l'application du présent règlement relatif au cabotage maritime, y compris les obligations de service public imposées en tant que condition à la prestation régulière de services de cabotage [42]. Le quatrième rapport sera transmis en 2002.

[42] JO L 364 du 12.12.1992, p. 7

3.1.2. Une évaluation annuelle dans le cadre du processus de Cardiff

44. Afin de répondre à la demande d'évaluation régulière des services d'intérêt général, la Commission élaborera un document de travail qui sera joint à son rapport sur le fonctionnement des marchés des produits et des capitaux ("Rapport de Cardiff"), qu'elle doit adopter au début du mois de décembre.

Ce rapport repose sur des études menées récemment pour le compte de la Commission, sur des questionnaires adressés aux autorités et instances de régulation nationales dans différents secteurs et plus particulièrement sur une consultation approfondie des consommateurs au sein des quinze États membres. L'évaluation consistera en un contrôle horizontal de certains services d'intérêt général couvrant trois domaines.

(1) Contrôle des structures et des performances du marché

L'évaluation englobera une estimation de l'évolution des prix, de la concentration du marché, de l'engagement des entreprises dans le secteur, des fusions et acquisitions et d'autres variables liées aux performances économiques des secteurs concernés, en prenant en considération différents types de consommateurs et d'utilisateurs. Elle comprendra des actualisations des indicateurs existants ainsi que de nouveaux indicateurs issus des travaux en cours menés par les services de la Commission.

(2) Évaluation économique des obligations de service public

Cette évaluation sera centrée sur la réalisation de trois principaux groupes d'obligations de service public, concernant tous les pays et tous les secteurs: les obligations d'accès, les obligations de service universel, notamment la réglementation des prix et le caractère abordable des tarifs, ainsi que les aspects qualitatifs et sociaux de la fourniture de service. Par ailleurs, seront étudiés différentes modalités de coûts et de financement ainsi que leur impact sur la concurrence et d'autres dimensions des performances du marché. L'évaluation se fondera sur les informations existantes relatives au cadre réglementaire, sur la mise en oeuvre par les États membres des règles communautaires et nationales ainsi que sur d'autres éléments rassemblés par la Commission lors du contrôle de l'application des directives et règlements communautaires.

(3) Avis des citoyens sur l'impact de la libéralisation des services d'intérêt économique général

Une étude approfondie utilisant des techniques de "groupe cible" a été menée afin de collecter des informations qualitatives approfondies sur l'avis des citoyens concernant les prestations de services d'intérêt économique général. Ces informations viendront compléter l'Eurobaromètre organisé l'année dernière. Trois groupes ont été identifiés pour l'exercice de cette année: revenus élevés, faibles revenus et un troisième groupe composé des citoyens particulièrement concernés par la fourniture de services d'intérêt économique général (retraités, consommateurs vivant dans des zones géographiques reculées, etc.). Cet exercice a un double objectif:

- en apprendre davantage sur l'importance que les citoyens accordent réellement aux différents aspects de la fourniture de ces services;

- disposer d'une évaluation plus éclairée de leurs avis sur l'impact des processus de libéralisation, en particulier en ce qui concerne les obligations de service universel et public.

La disponibilité des données a conditionné la couverture sectorielle des trois parties de cette évaluation horizontale.

45. Au cours des prochaines années, la Commission entend améliorer et renforcer le contrôle horizontal qu'elle exerce dans le cadre du processus de Cardiff. En étroite collaboration avec les États membres, elle développera et perfectionnera un ensemble d'outils analytiques ainsi qu'une méthodologie, nécessaires à l'évaluation des services d'intérêt économique général. Cela aidera à évaluer et orienter l'élaboration de politiques au niveau communautaire.

46. Dans ce contexte, il conviendra peut-être d'élargir la gamme de sujets couverts actuellement. En dehors des obligations de service universel et d'autres obligations de service public, d'autres questions importantes peuvent exiger un traitement plus approfondi, comme l'intégration de ces marchés au niveau de l'UE ou l'impact à plus long terme de la libéralisation (sur la productivité, l'emploi, la croissance et la cohésion sociale et territoriale par exemple), ce que ne permettent pas de faire les informations et ressources disponibles à l'heure actuelle. Il pourrait aussi être nécessaire de mettre en place un mécanisme permanent de suivi des avis des citoyens et de leur évolution ainsi que d'étendre ce contrôle à d'autres utilisateurs et parties impliqués dans les processus de libéralisation. Conformément aux principes relatifs à une culture renforcée de consultation et de dialogue définis dans le Livre blanc sur la gouvernance, l'évaluation devrait reposer sur une large base d'information. Par conséquent, il faudrait également consulter toutes les parties prenantes sur des questions spécifiques. L'année prochaine, la Commission présentera une communication définissant sa méthodologie pour évaluer les services d'intérêt économique général au niveau communautaire.

3.1.3. Évaluation comparative dans d'autres domaines des services d'intérêt général

47. En ce qui concerne les domaines des services d'intérêt général qui ne sont pas couverts par les rapports sectoriels ou par l'évaluation horizontale dans le cadre du processus de Cardiff, la Commission est disposée à travailler avec les États membres et d'autres autorités publiques en vue d'introduire un système d'évaluation comparative de l'efficacité des mesures mises en oeuvre pour permettre à ces services d'atteindre un niveau de performance approprié. Cela se rapporte en particulier aux services d'intérêt économique général dont la prestation est soumise à des droits spécifiques ou exclusifs ou à un monopole naturel, puisque de tels services doivent faire l'objet d'une supervision réglementaire. Dans de nombreux cas, l'évaluation comparative des performances des systèmes réglementaires apportera une valeur ajoutée à l'échelle communautaire. Elle servira à puiser dans la large gamme de techniques réglementaires en vigueur dans toute l'Europe et permettra aux États membres de se faire une opinion sur les améliorations à envisager.

3.2. Mettre en oeuvre les principes de l'article 16

48. Pour de nombreux services d'intérêt économique général, des marchés ouverts se sont révélés être les mieux adaptés pour répondre aux besoins des citoyens et des entreprises. Dans les secteurs libéralisés par des mesures communautaires, la concurrence a donné naissance à un plus large éventail de choix et à des prix moins élevés pour les consommateurs et les entreprises clientes.

49. Lorsqu'elle ouvre un secteur à la concurrence, la Communauté applique à la libéralisation une approche progressive et structurée, afin de garantir la continuité des services et de permettre aux opérateurs concernés de s'adapter à un marché en mutation. Les mesures communautaires prévoyaient des périodes de transition supplémentaires ou des dérogations pour certains États membres, lorsque des circonstances particulières l'exigeaient. Par exemple, la directive ouvrant complètement les marchés communautaires des télécommunications à la concurrence incluait des périodes de transition supplémentaires pouvant aller jusqu'à cinq ans pour les États membres dotés de réseaux très petits ou moins développés [43]. La directive 96/92 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité prévoyait, elle, une période de transition supplémentaire pouvant aller jusqu'à deux ans pour certains États membres, afin de prendre en compte les caractéristiques techniques spécifiques de leurs systèmes électriques [44]. Par ailleurs, d'après la directive 98/30 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel, certaines circonstances peuvent justifier l'octroi de dérogations temporaires [45].

[43] Directive 96/19/CE de la Commission, du 13 mars 1996, modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications, JO L 74 du 22.3.1996, p. 13

[44] Directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, JO L 27, du 30.1.1997 p. 20

[45] Directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel, JO L 204 du 21.7.1998, p. 1

50. En outre, la législation adoptée au niveau de l'UE en matière de libéralisation n'a jamais été limitée à la simple introduction de la concurrence. Les mesures communautaires comportent toujours des mesures de précaution permettant de s'assurer que les services continuent à respecter des normes précises de qualité. Le cas échéant, les instruments de la libéralisation prévoient également l'adoption de normes pour la santé et la sécurité ainsi que d'exigences en termes de tarification. En général, ces normes et exigences doivent être précisées et complétées par les autorités nationales compétentes. L'expérience montre que de telles précautions permettent à ces autorités de veiller efficacement à ce que les prestataires de services répondent aux objectifs fixés en matière de service public et de qualité, conformément aux principes qui sous-tendent l'article 16 du traité CE.

Exemples de précautions figurant dans la législation communautaire spécifique

Dans divers secteurs, les institutions communautaires ont adopté un droit dérivé permettant de garantir que les objectifs de service public sont atteints.

1. Secteur de l'énergie

Selon les termes de l'article 3, alinéa 2, des directives sur le marché intérieur de l'électricité [46] et du gaz naturel [47], adoptées par le Parlement européen et le Conseil, en tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité CE, en particulier de son article 86, les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité/du gaz naturel, dans l'intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité (y compris la sécurité d'approvisionnement), la régularité, la qualité et le prix des fournitures et la protection de l'environnement. Ces obligations doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables. Ces obligations, ainsi que leurs révisions éventuelles, sont publiées et communiquées sans tarder à la Commission par les États membres. Par ailleurs, ces deux directives permettent aux États membres d'adopter provisoirement des mesures de précaution supplémentaires en cas de crise soudaine sur le marché de l'énergie. La proposition de directive modifiant les directives 96/92/CE et 98/30/CE renforcera les dispositions garantissant la réalisation des objectifs de service public [48].

[46] JO L 27 du 30.1.1997, p. 20

[47] JO L 204 du 21.7.1998, p. 1

[48] COM(2001) 125 final du 13.3.2001

2. Secteur des télécommunications

Pour le secteur des télécommunications, la directive 98/10/CE définit un certain nombre de services de télécommunications devant être accessibles à tous les utilisateurs indépendamment de leur localisation géographique, et à un prix abordable [49]. La directive précise également la qualité des services et les conditions d'utilisation ainsi que les principes de tarification. Par ailleurs, la directive 97/33/CE détermine des dispositions détaillées en matière de coûts et de financement du service universel dans le secteur des télécommunications [50]. La directive 90/387/CEE [51] contient des dispositions sur l'indépendance des autorités réglementaires nationales. Cette approche a été maintenue dans les propositions soumises en juillet 2000 par la Commission, portant sur un nouveau cadre réglementaire [52].

[49] Directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 1998 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel, JO L 101 du 1.4.1998, p. 24

[50] Directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP), JO L 1999 du 26.7.1997, p.52

[51] Directive 90/387/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative à l'établissement du marché intérieur des services de télécommunication par la mise en oeuvre de la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications, JO L 192 du 24.7.1990, p. 1, modifiée par la directive 97/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 1997, JO L 295 du 29.10.1997, p. 23

[52] JO C 365 E du 19.12.2000, p. 198, 212, 215, 223, 230, 238, 256

3. Secteur postal

La directive sur les services postaux [53], adoptée par le Parlement européen et le Conseil, a pour objectif l'ouverture progressive et contrôlée des marchés à la concurrence. Parallèlement, la directive oblige les États membres à garantir au minimum un service universel, comme décrit dans le chapitre 2, correspondant à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs. La directive prévoit aussi des principes tarifaires, des exigences et normes de qualité ainsi qu'une procédure pour l'harmonisation des normes techniques. Les autorités nationales de réglementation doivent veiller au respect des obligations issues du traité. Ces garanties resteront valables dans le cadre de la proposition de modification de la directive relative au services postaux [54].

[53] Directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, JO L 15 du 21.1.1998, p. 14

[54] COM(2000) 319 final du 30.5.2000

4. Secteur des transports aériens

Conformément à l'article 4, paragraphe 1, point a, du règlement concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires [55], un État membre peut, après avoir consulté les autres États concernés et après en avoir informé la Commission et les transporteurs aériens qui exploitent la liaison, imposer des obligations de service public sur des services aériens réguliers vers un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement située sur son territoire ou sur une liaison à faible trafic à destination d'un aéroport régional situé sur son territoire, si ces liaisons sont considérées comme vitales pour le développement économique de la région dans laquelle est situé l'aéroport, dans la mesure nécessaire pour assurer sur cette liaison une prestation de service adéquate répondant à des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de capacité et de prix, normes auxquelles le transporteur ne satisferait pas s'il ne devait considérer que son seul intérêt commercial. La Commission publie ces obligations de service public au Journal officiel des Communautés européennes.

[55] Règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intra-communautaires, JO L 240 du 24.8.1992, p. 8

5. Secteur des transports publics

La Commission a proposé une approche similaire dans son projet de règlement relatif aux services publics dans le cadre des transports publics [56], actuellement étudié par le Parlement et le Conseil.

[56] COM(2000) 7 du 26.7.2000

6. Secteur des transports maritimes

Conformément à l'article 4 du règlement 3577/92 concernant l'application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des États membres (cabotage maritime), un État membre peut conclure des contrats de service public avec des compagnies de navigation qui participent à des services réguliers à destination et en provenance d'îles ainsi qu'entre des îles ou leur imposer des obligations de service public en tant que condition à la prestation de services de cabotage. Lorsqu'un État membre conclut des contrats de service public ou impose des obligations de service public, il le fait sur une base non discriminatoire à l'égard de tous les armateurs communautaires.

51. Jusqu'à présent, la Commission a pris en compte l'article 16 du traité en mettant en oeuvre des politiques sectorielles fondées sur les principes relatifs aux services d'intérêt économique général sous-tendant cette disposition. Il a récemment été proposé à la Commission de consolider et de préciser ces principes au sein d'une directive-cadre unique, devant être adoptée sur une base juridique appropriée. Un instrument cadre permettrait de mettre en relief l'importance qu'accorde l'Union européenne aux services d'intérêt général et de clarifier certains concepts pertinents du droit communautaire, dans le plein respect du principe de subsidiarité. La Commission étudie actuellement cette proposition.

Néanmoins, une directive-cadre ne serait pas suffisamment spécifique pour prendre en compte les caractéristiques particulières à chaque service d'intérêt général. Par conséquent, elle ne pourrait pas se substituer à une réglementation propre à chaque secteur et sa valeur ajoutée par rapport à une réglementation sectorielle devrait être évaluée. La Commission pourrait en général opter pour une mesure horizontale consistant à ne définir que des normes minimales. En plus, il faudrait qu'une directive réponde à nos hautes ambitions. La Commission devra déterminer si une telle directive horizontale constituerait l'instrument adéquat ou si, en raison des différences de structure et d'organisation entre les divers services d'intérêt général, une approche adaptée à chaque secteur, associée à des normes élevées de protection horizontale des consommateurs, serait la plus appropriée pour maintenir et développer des services d'intérêt général de qualité élevée au niveau européen.

52. Il a aussi été proposé que lors de la prochaine Conférence intergouvernementale, une référence à la promotion des services d'intérêt général soit insérée dans le traité, par l'ajout d'un alinéa à son article 3. Dans sa communication de 1996, présentée dans l'optique de la Conférence intergouvernementale préparant le traité d'Amsterdam, la Commission proposait déjà qu'un nouvel alinéa soit intégré à l'article 3, comme suit:

"une contribution à la promotion des services d'intérêt général."

Pour la Commission, l'article 16 introduit par le traité d'Amsterdam répond largement aux objectifs définis dans cette proposition. Cependant, l'ajout de ce nouvel alinéa placerait également de manière claire la bonne performance de ce type de services parmi les objectifs de la Communauté.

4. Conclusion

53. La Commission, après avoir étudié les préoccupations formulées à l'issue de l'adoption en septembre 2000 de sa communication relative aux services d'intérêt général en Europe, entend entreprendre un certain nombre d'actions concrètes.

(1) Afin d'augmenter la sécurité juridique et la transparence dans l'application aux services d'intérêt général des règles relatives aux aides d'État et dans l'application des règles communautaires au choix des prestataires de services d'intérêt général, la Commission:

- établira tout d'abord, selon une approche en deux temps, un cadre communautaire pour les aides d'État octroyées en 2002 aux services d'intérêt économique général; puis, dans la mesure où l'expérience acquise par l'application de ce cadre le justifie, elle adoptera un règlement d'exemption "par catégorie" dans le domaine des services d'intérêt économique général. En vue de l'adoption éventuelle de ce règlement, la Commission soumettra une proposition de modification du règlement (CE) 994/1998 du Conseil,

- elle ajoutera au rapport annuel de la concurrence une partie consacrée aux services d'intérêt général, décrivant l'application des règles de concurrence à ces services,

- elle identifiera dans son registre des aides d'État les cas liés aux services d'intérêt général,

- elle étudiera des mesures supplémentaires visant à clarifier davantage les règles et principes communautaires applicables lors du choix du prestataire de services d'intérêt général.

(2) Afin de garantir une évaluation efficace des services d'intérêt général au niveau communautaire, la Commission:

- s'attachera à améliorer ses rapports sectoriels et à intensifier si nécessaire l'accent mis sur les services d'intérêt général,

- instaurera une évaluation annuelle horizontale dans le cadre du processus de Cardiff et remettra en 2002 une communication sur sa méthodologie d'évaluation,

- travaillera en collaboration avec les États membres et d'autres autorités publiques en vue de mettre en place un système d'évaluation comparative dans les domaines des services d'intérêt général qui ne sont pas couverts par les rapports sectoriels ou par l'évaluation horizontale régulière.

De plus, la Commission examinera la suggestion de consolider et de spécifier dans une directive-cadre les principes relatifs aux services d'intérêt général qui sous-tendent l'article 16 du Traité.

ANNEXE DÉFINITION DES TERMES

Services d'intérêt général

Ils désignent les activités de service, marchands ou non, considérées comme étant d'intérêt général par les autorités publiques et soumises pour cette raison à des obligations spécifiques de service public.

Services d'intérêt économique général

Mentionnés dans le traité à l'article 86, ils désignent les activités de service marchand remplissant des missions d'intérêt général et soumises, de ce fait, par les États membres à des obligations de service public. C'est le cas en particulier des services en matière de réseaux de transport, d'énergie, de communication.

Service public

Cette expression est à double sens: tantôt elle désigne l'organisme de production du service, tantôt elle vise la mission d'intérêt général confiée à celui-ci. C'est dans le but de favoriser ou de permettre l'accomplissement de la mission d'intérêt général que des obligations de service public spécifiques peuvent être imposées par l'autorité publique à l'organisme de production du service, par exemple en matière de transport terrestre, aérien ou ferroviaire, ou en matière d'énergie. Ces obligations peuvent s'exercer à l'échelon national ou régional. Il est à noter que l'on confond souvent à tort service public avec secteur public (y compris fonction publique), c'est-à-dire mission et statut, destinataire et propriétaire.

Service universel

Le service universel, et notamment la définition des obligations de service universel, doit accompagner la libéralisation des secteurs de services dans l'Union européenne, tels que celui des télécommunications. La définition et la garantie d'un service universel permettent le maintien pour tous les utilisateurs et tous les consommateurs de l'accessibilité et de la qualité des services pendant le processus de passage d'une situation de prestation de services sous monopole à celle de marchés ouverts à la concurrence. Le service universel, dans un environnement de marchés des télécommunications ouverts et concurrentiels, se définit comme un ensemble minimal de services d'une qualité donnée auquel tous les utilisateurs et les consommateurs ont accès, compte tenu de circonstances nationales spécifiques, à un prix abordable.